臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴更一字第77號
關鍵資訊
- 裁判案由森林法
- 案件類型行政
- 審判法院臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
- 裁判日期112 年 05 月 11 日
臺北高等行政法院判決 110年度訴更一字第77號 112年4月13日辯論終結 原 告 東庚實業股份有限公司 代 表 人 陳芳萍 訴訟代理人 吳展旭律師 連星堯律師 被 告 新竹縣政府 代 表 人 楊文科 訴訟代理人 魏順華律師 上列當事人間森林法事件,原告不服行政院農業委員會中華民國108年4月18日農訴字第1080700297號訴願決定,提起行政訴訟,前經本院108年度訴字第847號判決駁回後,原告提起上訴,經最高行政法院以108年度上字第1135號發回更審,本院判決如下: 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、爭訟概要:原告於民國106年8月間,為其欲於坐落新竹縣關西鎮大同壹段7至9、37至46、90至93及107地號等18筆屬山 坡地範圍內土地(下合稱系爭土地)從事廠房新建工程,擬具系爭廠房新建工程之水土保持計畫(下稱水保計畫)向被告申請審查。經審查後開發利用許可面積分別為建築面積12,006.58平方公尺、建築面積以外之其他面積42,485.32平方公尺,共計54,491.9平方公尺,經被告於107年8月21日核發(107)府建字第00409號建造執照在案。被告乃依106年12 月12日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法(下稱回饋金辦法)第5條及其附表規定,以107年12月7日府農森字 第1074018037號函(下稱107年12月7日函)核定原告繳交山坡地開發利用回饋金(下稱回饋金)新臺幣(下同)13,931,435元【(建築面積12,006.58平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率11%)+(建築面積以外之其他面積42,485 .32平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率6%)】。 原告不服,提起訴願經決定駁回,遂提起行政訴訟。嗣經本院前審以108年度訴字第847號判決(下稱前判決)駁回,原告不服提起上訴,經最高行政法院108年度上字第1135號判 決(下稱廢棄發回判決)廢棄前判決,並將案件發回本院更為審理,訴訟進行中,被告以110年12月8日府農森字第1104016505號函(下稱110年12月8日函),部分撤銷被告107年12月7日函,更正回饋金為13,878,840元,原告因此減縮部分聲明。 二、原告起訴主張: (一)系爭土地依土地登記謄本記載,屬山坡地範圍內丁種建築用地,依非都市土地使用管制規則第9條第1項第4款規定,其 建蔽率為70%,因系爭土地面積合計為54,491平方公尺,則法定建築面積可達38,143.7平方公尺(54,491平方公尺×70% =38,143.7平方公尺)。原告於80年間申請開發許可,並取得利用許可之面積31,902.5平方公尺,其中廠房基地面積28,853.75平方公尺,建築面積11,513.82平方公尺,僅使用39.9%建蔽率(11,513.82平方公尺/28,853.75平方公尺=39.9% ),還剩下30.1%建蔽率未使用,原告自可再以系爭土地全部申請開發許可,並取得建築面積12,006.58平方公尺。是 被告除於107年8月28日依法核發建築執照外,復於109年12 月29日核發使用執照,目前該廠房坐落於新竹縣關西鎮大同壹段7、8、9、37、38等地號土地上,僅使用22.13%建蔽率( 12,006.58平方公尺/54,248.41平方公尺=22.13%),完全符 合非都市土地使用管制規則第9條第1項第4款建蔽率為70%規 定。 (二)被告林業主管機關「農業處」,早在106年8月間即已「受理」原告山坡地開發許可案申請,也在106年8月30日、10月2 日發函,命繳納水土保持計畫審查費166,000元,自應適用 舊法,本件應繳交之回饋金為2,840,393元,107年12月7日 函及訴願決定誤用新法,核定高達13,931,435元,有違「從新從優」原則及回饋金繳交辦法第8條規定,應依法撤銷,107年12月7日函及訴願決定認為林業主管機關在107年8月27 日核發建築執照後,始受理本案,違反論理法則、證據法則,洵無足採。 (三)水保計畫審查之申請許可,與回饋金之繳交,為山坡地開發利用之諸多行政程序之一,無從割裂適用,廢棄發回判決認為回饋金繳交屬於負擔處分,非屬申請事件,無從新從優原則之適用等情,似有誤會;且依回饋金繳交辦法第8條及農 委會94年7月20日、98年2月27公函,應以申請日作為判斷應適用新、舊法規之基準日,本件被告農業處既早在106年8月間即已「受理」原告申請,自應適用修正前之回饋金繳交辦法來核課回饋金。 (四)107年12月7日函及訴願決定就原告於回饋金繳交辦法89年11月30日訂定生效前,業於80年間已取得開發利用許可之31,902.5平方公尺土地,82年間已興建完成之廠房基地面積28,853.75平方公尺,未依法扣除,免予繳交回饋金,107年12月7日函全部以「新建」作為回饋金計算基準,仍列入本件回 饋金計算範圍,有違背法律不溯既往原則及行政程序法第4 條一般法律原則、第8條誠信原則等情事,應依法撤銷。且 上揭原告於80年間為進行山坡地開發利用行為,已在80年9 月6日繳交30,000元後,取得31,902.5平方公尺之開發許可 ,107年12月7日函及訴願決定未免除該部分30,000元之回饋金繳交義務,違反回饋金繳交辦法第7條第15款規定,亦應 依法撤銷。 (五)依建造執照、使用執照及現場照片,本件原告道路退縮地面積為243.49平方公尺,該退縮地依建築技術規則不得計入法定空地面積,目前係無償提供公共使用之道路用地,107年12月7日函疏未依回饋金繳交辦法第7條第11款規定,認定免 繳交回饋金,亦應依法撤銷。 (六)並聲明:原處分(即新竹縣政府107年12月7日府農森字第1074018037號函未經新竹縣政府110年12月8日府農森字第1104016505號函撤銷部分)及關於此部分之訴願決定均撤銷。 三、被告則以: (一)被告依現行回饋金辦法核定原告應繳交之回饋金,並無不合,已據廢棄發回判決理由說明綦詳,被告殊無從再依修正前同辦法規定逕予核定回饋金,則被告依當時有效施行之現行回饋金辦法規定,計算原告應繳交之回饋金,自無不合。 (二)被告向發照之建築管理科確認後,道路退縮地面積確供竹18線道路使用,是被告已主動扣除該計畫道路面積243.49平方公尺,並將原核定之13,931,435元回饋金更正為13,878,840元,復於110年12月8日以府農森字第1104016505號函通知原告在案。 (三)原告於80年間所繳納之3萬元,係依「山坡地開發建築管理 辦法」第13條規定應由申請開發人負擔之審查費,並非許可開發後所繳納之回饋金或代金等。 (四)原告於106年係以18筆地號土地作為申請核准之基地面積, 且屬新建造之建築物,被告依現行回饋金辦法附表款次十三「經建築主管機關認定為新建行為」予以核定回饋金,實無不合,不生應扣除82年基地面積之問題。要之,原告申請之時,係自行以18筆地號土地之全部面積申請核准作為基地面積,竟於繳納回饋金時,又主張應扣除前已申請核准之基地面積,恁置現行回饋金辦法附表款次十三之計算規範于不問,自非允當,併此陳明。 (五)並聲明:原告之訴駁回。 四、如爭訟概要欄所述之事實,有(107)府建字第00409號建造執照(本院卷第149頁)、107年12月7日函(前審卷第103-104頁)、訴願決定(前審卷第41-48頁)在卷可稽,核堪採 認為真實。本件之爭點應為:(一)被告適用106年12月12日 修正發布之回饋金辦法第5條及其附表規定,據以核定原告 應繳交之回饋金,有無違誤?(二)原告於80年間申請開發許可,並取得利用許可之面積31,902.5平方公尺,則原告是否可再以系爭土地全部申請開發許可,並取得建築面積12,006.58平方公尺?(三)上揭原告於80年間申請開發許可,所取 得利用許可面積31,902.5平方公尺,是否得以免予繳納回饋金?(四)本件道路退縮地243.49平方公尺部分,是否得依回饋金辦法第7條第11款免繳回饋金?(五)原告於80年9月6日 繳交之30,000元,是否屬回饋金辦法第7條第15款依其他法 律規定繳交相當回饋性質之金錢? 五、本院的判斷: (一)被告適用106年12月12日修正發布之回饋金辦法第5條及其附表規定,據以核定原告應繳交之回饋金,並無違誤: ⒈按森林法第48條之1規定:「(第1項)為獎勵私人或團體長期造林,政府應設置造林基金;其基金來源如下:……二、山 坡地開發利用者繳交之回饋金。(第2項)前項……第二款回 饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交,其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關擬訂,報請行政院核定之。」又依水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項規定授權訂定之水 土保持計畫審核監督辦法第22條第1項第1款、第2款規定: 「水土保持義務人應於水土保持計畫核定後三年內,向主管機關申報開工,並於申報開工前,檢附下列資料,向主管機關申領核發水土保持施工許可證:一、目的事業主管機關核准開發或利用許可文件。二、水土保持計畫核定本。……」復 參照現行回饋金辦法第4條或106年12月12日修正前回饋金辦法第4條規定,回饋金之繳交義務人爲「申請山坡地開發利 用行爲人」或「擬具水保計畫申報書之水土保持義務人」。再者,現行回饋金辦法第5條第3項規定:「地方主管機關接獲第一項之目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可通知後,應依附表計算回饋金金額,並通知回饋金繳交義務人於一個月內一次繳交。」或106年12月12日修正前回饋金辦法 第6條第1項規定:「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前,屬應繳交本回饋金者,由主管機關計算本回饋金數額,通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前,一次繳納。」等規定,足見回饋金之繳納義務係於目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可時(現行回饋金辦法),或水保主管機關核定水土保持計畫時(106年12月12日修正前回饋金辦法)始發 生,並於一定之條件或期間內繳納,性質上爲申請開發利用許可或水保計畫核定授益處分時,法律明文規定加以之負擔。因此,如山坡地開發利用尚未經目的事業主管機關核發許可,或水保計畫尚未經主管機關核定時,回饋金之繳交義務人尚無繳交回饋金之義務,此均為廢棄發回判決法律上之判斷,本院自當受其拘束。 ⒉經查,原告於106年8月間擬具系爭廠房新建工程之水土保持計畫,向被告申請並經被告受理在案,被告以106年8月30日府農保字第1060098809號函,通知原告繳納水土保持計畫審查費並已繳納(前審卷第93頁、第95頁),嗣被告再以106 年10月2日府農保字第1060143956號函,委託社團法人新北 市水土保持技師公會審查水土保持計畫書(前審卷第97頁)並由該技師公會於107年1月12日通知完成審查(本院卷第205頁),被告並於107年2月6日核定,除經原告於行政上訴補充理由㈢狀自陳在案外(見最高行卷第64頁),並有被告107 年2月6日府農保字第1070011433號函可證(本院卷第309頁 ),嗣再由目的事業主管機關核發山坡地利用許可;惟斯時回饋金辦法已因106年12月12日修正,並於106年12月14日施行,則原告之水保計畫於修正前回饋金辦法施行時,既未經被告核定,參照前揭規定及說明,被告自無從再依修正前同辦法規定逕予核定回饋金,107年12月7日函依當時有效施行之現行回饋金辦法規定,計算原告應繳交之回饋金,並無不合。原告主張其已於106年8月間即修正前回饋金辦法施行期間,已依法申請山坡地開發許可,自應依「從新從優原則」、現行同辦法第8條前段規定,應適用修正施行前之規定云 云,均為原告個人主觀的法律見解而不可採。 (二)原告雖於80年間申請開發許可,並取得利用許可之面積31,902.5平方公尺,原告仍可再以系爭土地全部申請開發許可,並取得建築面積12,006.58平方公尺,且該31,902.5平方公 尺部分,不得免予繳納回饋金: ⒈按回饋金辦法第3條第13款規定:「下列山坡地開發利用行為 ,應依本辦法繳交山坡地開發利用回饋金(以下簡稱回饋金):……十三、除前十二款規定外,從事須申請建造執照之山 坡地建築行為。」第4條規定:「回饋金繳交義務人,為向 目的事業主管機關申請從事前條各款行為之人。」次按105 年11月28日修正公布之非都市土地使用管制規則第9條第1項第4款規定:「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下 列規定。但直轄市或縣(市)政府得視實際需要酌予調降,並報請中央主管機關備查︰……四、丁種建築用地︰建蔽率百分 之七十。容積率百分之三百。」 ⒉經查,原告為從事廠房新建工程,於107年6月16日向被告申請建造執照,其建造執照申請書所載之起造人為原告,建築地址為新竹縣關西鎮大同壹段7地號等18筆(按即系爭土地 ),被告依原告所請,於107年8月21日核給(107)府建字 第409號建造執照,有建造執照申請書、(107)府建字第409號建造執照及建造執照附表在卷足憑(本院卷第235、303-307頁)。系爭土地為山坡地,原告在系爭土地從事廠房新 建之行為,屬回饋金辦法第3條第13款規定之「須申請建造 執照之山坡地建築行為」,原告擔任起造人向被告申請核發建造執照,亦經本院認定如上,則依回饋金辦法第4條規定 ,原告自屬回饋金繳交義務人。復參照回饋金辦法於106年12月12日修正的理由,主軸在於「回饋金與水土保持計畫脫 勾,及依實際開發利用許可面積計算回饋金」,則原告出於自身經營上之考量,自行以系爭土地共計18筆向被告申請核發建造執照,代表原告對系爭土地均有開發利用的必要,始向被告申請開發利用之許可,就此自非被告所得過問,僅能依法審查原告所請建造執照是否應予核給,系爭土地既經被告以核給(107)府建字第409號建造執照之形式,核發系爭土地之山坡地開發利用許可,原告即應依照回饋金辦法第5 條附表之計算繳納回饋金,與系爭土地前於80年間經原告申請開發許可無關,即使原告前曾取得31,902.5平方公尺之開發許可,仍無從解免原告本案係出於經營評估所需,就系爭土地全部申請建造執照獲准,即應依建造執照所載建築面積等資訊計算回饋金,就該31,902.5平方公尺部分,不得免予繳納回饋金。原告主張107年12月7日函納入80年間已取得開發利用許可面積計算回饋金,違背法律不溯及既往原則,行政程序法第4條一般法律原則、第8條誠信原則云云,應不可採。 ⒊次查,原告前於80年間就新竹縣關西鎮水坑段7筆土地面積31 ,902.5平方公尺之土地申請山坡地開發許可獲准,有申請廠房建照及開發許可繳費案公文簽(會)辦單、建造執照申請書在卷可稽(本院卷第227、229-230頁),斯時興建完成後,原告復取得被告核發之(82)字第225號使用執照,其建 築面積欄位空白,另記載建物第一層為11,513.82平方公尺 (本院卷第155頁),再參酌原告廠房新建工程所取得卷附 (109)府使字第586號使用執照,記載建築面積為12,006.58平方公尺、基地面積扣除道路退縮地面積243.49平方公尺 後則為54,248.41平方公尺(本院卷第57頁),又系爭土地 使用地類別均屬丁種建築用地,為兩造所無爭執,雖然(82)字第225號使用執照建築地點地號,與系爭土地所含地號 範圍略有不同詳如附表所示,但即使將原告80年間申請開發築物面積11,513.82平方公尺,加計本件新建廠房建築面積12,006.58平方公尺後,均算入系爭土地基地面積54,248.41 平方公尺計算,建蔽率約為43%(計算式:(11,513.82+12, 006.58)÷ 54,248.41≒0.43),仍未超過前揭非都市土地使 用管制規則第9條第1項第4款所規定之70%,所以原告取得建 築面積12,006.58平方公尺,應屬合法。 (三)原告於80年9月6日繳交之30,000元,非屬回饋金辦法第7條 第15款依其他法律規定繳交相當回饋性質之金錢: ⒈按回饋金辦法第7條第15款規定:「山坡地之開發利用,有下 列情形之一者,免繳交回饋金:……十五、已依農業發展條例 或其他法律規定繳交相當回饋性質之金錢或代金之土地面積。」次依森林法第1條:「為保育森林資源,發揮森林公益 及經濟效用,並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境,制定本法。」規定可知,森林法之立法目的係為保育森林資源,發揮森林公益及經濟效用,非僅著眼於現有林相之保護,而係包含保育、利用、再造之多重任務;故森林法規範對山坡地開發利用者,課予繳交回饋金,無非著眼於山坡地之開發利用行為對森林資源之存續,有重大影響,故由開發使用者負回饋義務,且其採取之手段與目的間存有實質關連,屬保存森林資源之必要措施。而回饋金辦法係主管機關農委會依森林法第48條之1授權訂定,為對於具有特定關係(山 坡地開發利用關係)之國民所課徵之公法上負擔,凡此亦經廢棄發回判決闡述在案。 ⒉經查,依據原告於80年間就新竹縣關西鎮水坑段7筆土地面積 31,902.5平方公尺之土地,申請山坡地開發許可獲准之開發許可繳費案公文簽(會)辦單擬辦欄位記載「請依內政部79年11月2日台內營字第84711號函轉『內政部營建署79年10月8 日會議紀錄』填具繳款單30,000元,以便通知申請人繳款」(本院卷第229-230頁),嗣原告於80年9月6日繳交30,000 元,亦有繳款書可參(原審卷第89頁),觀諸卷附內政部營建署79年10月8日會議紀錄第六案,討論山坡地開發審查費 收取金額,經決議申請面積1公頃至5公頃審查金額為30,000元(本院卷第145頁)。據此可知,原告申請山坡地開發許 可獲准的土地面積為31,902.5平方公尺,介於1公頃至5公頃之間,應收取之山坡地開發審查費即為30,000元,所以原告於80年9月6日繳交30,000元為山坡地開發審查費,其性質為規費,不具有任何回饋性質,此與森林法第48條之1所規範 山坡地開發利用者,因對森林資源之存續,有重大影響,故其應負回饋義務繳交回饋金,截然不同,原告曲解混淆審查費與回饋金,主張30,000元之山坡地開發審查費應自本案之回饋金中扣除云云,應不可採。 (四)本件道路退縮地243.49平方公尺部分,應依回饋金辦法第7 條第11款免繳回饋金: ⒈按回饋金辦法第7條第11款規定:「山坡地之開發利用,有下 列情形之一者,免繳交回饋金:……十一、無償提供公共使用 之計畫道路之土地面積。」 ⒉經查,依據(109)府使字第586號使用執照記載,基地面積為54,491.9平方公尺,道路退縮地面積為243.49平方公尺(本院卷第57頁),該當回饋金辦法第7條第11款規定之供公 共使用之道路土地面積,經被告於訴訟進行中以110年12月8日函部分撤銷107年12月7日函,同意將該243.49平方公尺部分免予繳納回饋金。由於(107)府建字第409號建造執照及(109)府使字第586號使用執照所載之建造類別均為「新建」(本院卷第57、149頁),可證原告廠房為新建造之建築 物,依據回饋金辦法第5條附表第13款規定,應以(建築面積×當期公告土地現值×乘積比率11%)+(建築面積以外面積×當 期公告土地現值×乘積比率6%)核算原告應繳納之回饋金(本 院卷第125頁)。本件建築面積為12,006.58平方公尺、建築面積以外面積為42,241.83平方公尺(計算式:54,491.9-12 ,006.58-243.49=42,241.83)、當期土地公告現值為每平方 公尺3,600元,故原告應繳納回饋金13,878,840元(計算式 :12,006.58×3,600×11%+42,241.83×3,600×6%=13,878,840 ,元以下無條件捨去)。故被告上揭110年12月8日函,將原告應繳納之回饋金更正為13,878,840元,即無違誤。 六、綜上所述,原告主張各節,均無可採,其仍執前詞訴請撤銷原處分(即新竹縣政府107年12月7日府農森字第1074018037號函未經新竹縣政府110年12月8日府農森字第1104016505號函撤銷部分)及關於此部分之訴願決定,為無理由,應予駁回。 七、本件事證已臻明確,兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響,故不逐一論述,併此敘明。 據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第98條第1項 前段,判決如主文。 中 華 民 國 112 年 5 月 11 日臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 楊 得 君法 官 李 明 益 法 官 高 維 駿一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。(行政訴訟法第241條之1第1項前段) 四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。(同條第1項但書、第2項) 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者,得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件,上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件,上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一,經最高行政法院認為適當者,亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件,具備會計師資格者。 3.專利行政事件,具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時,其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 5 月 11 日書記官 陳 怡 如 附表:新竹縣關西鎮 編號 系爭土地地號 (重測後) (82)字第225號使用執照地號 (重測前) 一 大同壹段7地號 水坑段9地號 二 大同壹段8地號 水坑段5-2地號 三 大同壹段9地號 水坑段5-3地號 四 大同壹段37地號 水坑段6-11地號 五 大同壹段38地號 水坑段6-6地號 六 大同壹段39地號 水坑段6-13地號 七 大同壹段40地號 未列(82)字第225號使照範圍內 八 大同壹段41地號 水坑段6-7地號 九 大同壹段42地號 水坑段9-1地號 十 大同壹段43地號 水坑段6-8地號(另參備考㈡) 十一 大同壹段44地號 未列(82)字第225號使照範圍內 十二 大同壹段45地號 水坑段6-15地號 十三 大同壹段46地號 水坑段6-16地號 十四 大同壹段90地號 水坑段6-17地號 十五 大同壹段91地號 水坑段6-10地號 十六 大同壹段92地號 水坑段7-2地號 十七 大同壹段93地號 水坑段7-3地號 十八 大同壹段107地號 水坑段9-13地號 備考: ㈠(82)字第225號使用執照地號出處見本院卷第315頁竣工圖。㈡(82)字第225號使用執照共包含18筆土地,除附表所列16筆水 坑段土地外,另水坑段6-9地號土地、9-3地號土地,與水坑段6-8地號,外加不屬於(82)字第225號使用執照之水坑段9-2 地號土地,合併成為重測後大同壹段43地號土地,見本院卷第317頁大同壹段43地號土地查詢資料。