要旨
原告既在其工廠內從事細焦碳搬運、堆放工作，自應依法負責該處作業之空氣污染防制，縱係將該作業過程交由他人承包，亦係在其工廠內使用他人為其營利行為之一部分，依民法第二百十四條規定，亦應與自己之故意或過失，負同一責任。 參考法條：空氣污染防制法 第 31、60 條 (91.06.19) 民法 第 224 條 (89.04.26)
案由
行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一五九八號原 告 金盈工業股份有限公司 代 表 人 黃文彬 被 告 高雄市政府環境保護局
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣被告之稽查人員於民國八十七年九月九日十一時十二分至原告位於高雄市○○區○○路九號之工廠巡查，發現該工廠細焦碳裝卸作業過程中無適當防制措施，逸散明顯粒狀污染物，造成空氣污染，經錄影存證，被告據以裁處原告新台幣十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰一、查原告於小港區○○路九號處，純係堆放成品之倉庫，並無機器設備，亦無員工，且未從事生產，只因屋頂需修繕，為防颱風或豪雨將堆放之成品中袋子破損之部分沖刷而造成污染，故將現有放置在該處之焦粉一部分運到台中，並將其餘之存貨整理堆放成堆，至於該搬運及堆放工作，則由案外人王全玉承包，並約定王全玉在作業中，應依照及注意環保局規定作業、派人負責焦粉地上全部灑水、車子進去要減速、及車子運送去廠前要覆蓋帆布及灑水等，以免發生環保問題。詎王全玉於八十七年九月九日僱用鏟土機工作時，因無多餘人手負責灑水工作，致未依原告指示負責灑水及防塵工作，而使粉塵飛揚，導致原告受累遭開立罰單等情，有王全玉於八十七年九月二十四日出具之切結書附呈可稽，王全玉並於切結書內表明確係其本人之疏忽，與原告完全無關，其本人願意承擔該筆罰款等語。乃被告置上開事證不論，仍處原告罰鍰新台幣壹拾萬元，訴願及再訴願決定未予糾正，駁回原告之訴願及再訴願，均屬違法。二、再訴願決定徒以被告稽查當時，一部卡車及一部鏟土機作業中，即認此非個人所能獨力作業云云，亦屬臆測無據之詞，自無可採。況該鏟土機係由王全玉所僱用，已如前述，故是否個人所能獨力作業，與認定本案是否由王全玉承包一節，根本無，再訴願決定以非個人能力所能獨力作業，遽予推論本案之搬運及堆放工作非由王全玉所承包，顯屬無稽。三、況就本案被告所據以處罰之空氣污染防制法第三十九條第二項所規定「依前項處罰者，並通知限期補正或改善．．．」而言，其所指「限期」，核其意旨除應明訂日期督促行為人外，亦希給予緩衝期間以使污染確實改善完畢，並避免強人所難，故其期限之訂定應依污染程度及改善難易加以斟酌，俾符相當、妥適及明確之原則。然被告之告發函僅載明：「．．．三、請即刻改善，並於八十七年九月二十八日前到本局接受裁決，辦理繳交罰鍰手續。」，難謂業經給予相當之改善期限。是被告既未先予警告，亦未給予相當期限令原告改善，即遽予處分罰鍰，於法自有未洽。四、又前開小港區○○路九號處，純係堆放成品之倉庫，並無機器設備，亦無員工，且未從事生產，故原告乃將本案之搬運及堆放工作，交由案外人王全玉承包，此項事實，除觀之現場實況即可明瞭之外，並有卷內王全玉所出具之切結書足憑。該事實，自不因原告公司之登記營業項包含吹噴粉進出口業務而有所變更，訴願決定徒執原告公司登記營業項目而質疑切結書所載與商業常情未合云云，實無可取。又被告、訴願決定及再訴願決定機關就王全玉所出具之切結書之真正並未予爭執或否認，該項切結書具有形式及實質之證據力自屬無疑，乃再訴願決定徒然以該切結書屬私文書一節，即遽予指摘並臆測係原告藉以卸責或減輕處分云云，顯然無稽，自非事實。五、本件雖係行政訴訟案件，惟民法之相關規定於此亦可資參照。依民法第一百八十九條之規定：「承攬人因執行承攬事項，不法侵害他人之權利者，定作人不負損害賠償之責。」，本案之承攬人王全玉縱因一時疏忽而發生環保問題，其行為固與民法所謂之侵權行為有間，然依相同法理，定作人即原告亦不應因此而擔負責任接受處罰，更何況原告之指示或定作亦無所謂之違法或過失可言，乃訴願決定未慮及此，徒執原告對作業過程有所指示，遽謂原告應負監督之責不得解免違規責任云云，要無可取。而再訴願決定遽認本件與民法上揭規定無云云，亦非可取。六、綜上所述，被告所為原處分違法，且損害原告之權利，而一再訴願決定未加深究，予以糾正，竟決定予以維持，駁回原告之訴願及再訴願，同屬違法，損害原告之權利甚鉅。為此提起行政訴訟，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略謂︰一、按「在各級防制區內，不得有左列行為．．．七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」為行為時空氣污染防制法第十九條第七款明文規定。又「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」復為同法第三十九條第一項所明定。又行政院環境保護署八十一年三月九日以（八一）環署空字第○七二九九號公告空氣污染行為：「一、公私場所有左列各項行為者為空氣污染行為．．．（三）礦物、土石或其它粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具左列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者．．．３接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備。」二、查本案違規事實原告已自認，亦有被告存證之錄影為憑，違規事實洵足認定。又被告稽查當時，一部卡車及一部剷土機作業中，此亦非個人能力所能獨力作業完成；再查原告所檢附王全玉之切結書，係將原告倉庫中之焦碳堆積及運送給客戶，為原告之營利行為；依行政院環境保護署八十七年二月二十一日（）環署空字第一○二四三號函釋：「工商廠場係指從事營利、工商活動行為．．．之公私場所」，故被告認定實際營利之原告為違規行為人無誤。又原告營業項目中含有「吹噴碳粉進出口」業務，其材料或成品之堆積、裝卸、運送等工作均屬其一連貫之作業行為，依其單純之搬運、堆放工作研判，應為原告營利作業行為之一部分；原告又未能提出具體契約書以證明其將焦碳堆積及運送客戶之工作委外或委由第三者承包，而僅以違規後由王全玉個人出具之切結書（屬私文書）尚難作為認定個人違規行為之證明。且違規行為既發生在原告工廠及其營利作業過程中，依「損益同歸」法理，原告既為營利作業受益者，該營利作業造成污染，處罰對象應為實際營利者，即原告。況原告自稱本件違規係因王全玉未依其指示負責灑水及防塵工作，則原告既對作業過程有所指示，即應負監督之責，其因監督不周所造成之污染，不得以作業中人之疏忽而免負違規責任。故原告所述，顯為藉以卸責或減輕處分（個人僅處分五千元以上）之措施，殊不足採。三、按行政院環境保護署八十五年六月十五日環署空字第二二四六一號函釋：「空氣污染防制法第三十九條規定，依該法條處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。故『通知限期改善』應為『按日連續處罰』之必要條件，並非『告發處分』之要件。」，凡有違反行為時空氣污染防制法第十九條各款情形之一之違規事實，處罰要件即行成立，原告以被告未先予警告及未給予相當期限改善辯解，顯然誤解法令規定，不足採據。再查被告之八十七年九月十四日（）高市環局一字第三一四九二告發函中請原告即刻改善，依本案僅係單純搬運及堆放工作所造成之污染，可以灑水、改善作業方式等作為立即消除污染情形，故請原告即刻改善，是可行且完全合理之作為，並無不當。四、查本案係違反行為時空氣污染防制法第十九條之行為罰，其處罰對象為違規行為人，被告係依相關事證認定原告為本案違規行為人而予以處罰，此與原告所稱民法第一百八十九條規定定作人之損害賠償責任無關。五、綜此，被告依據行為時空氣污染防制法第十九條第七款予以舉發，並依同法第三十九條第一項科處新台幣壹拾萬元罰鍰，於法並無不合，訴願及再訴願決定亦無不當，請判決駁回原告之訴等語。
理由
按「在各級防制區內，不得有左列行為：．．．七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰」，行為時（以下同）空氣污染防制法第十九條第七款、第三十九條第一項定有明文。又「一、公私場所有左列各項行為者為空氣污染行為：．．．（三）礦物、土石或其它粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具左列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者：．．．⒊接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備」，業由行政院環境保護署於八十一年三月九日以八一環署空字第七二九九號公告在案。本件被告之稽查人員於八十七年九月九日十一時十二分至原告位於高雄市○○區○○路九號之工廠巡查，發現該工廠細焦碳裝卸作業過程中無適當防制措施，逸散明顯粒狀污染物，造成空氣污染，經錄影存證，被告據以裁處原告新台幣十萬元罰鍰，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：違規處所純係堆放成品之倉庫，因屋頂需修繕，為防颱風或豪雨，而將現有之焦粉一部分運至台中，並將其餘存貨整理堆放，該搬運及堆放工作交由案外人王全玉承包，約定王全玉在作業中，應依照及注意環保局規定作業，派人負責焦粉地上全部灑水、車輛進出減速、車輛運送出廠前要覆蓋帆布及灑水等，以免發生環保問題，而王全玉僱用鏟土機工作時，因無多人手負責灑水工作，而使粉塵飛揚，王全玉已出具切結書願意承擔該筆罰款，本件違章與原告無關；且依民法第一百八十九條規定：「承攬人因執行承攬事項，不法侵害他人之權利者，定作人不負損害賠償責任」，定作人之原告不應因此受罰，況原告之指示或定作亦無違法或過失；又被告未先予警告，亦未給相當期限令原告改善，即遽予處罰，於法不合云云。查被告之稽查人員於八十七年九月九日十一時十二分至原告位於高雄市○○區○○路九號之工廠巡查，發現該處細焦碳裝卸作業過程因無適當防制措施，而逸散明顯粒狀污染物，致造成空氣污染之事實，業經錄影存證，且有被告執行違反空氣污染防制法案件採證單在原處分卷可稽，並為原告所不爭執，事證明確。又工商廠、場係指從事營利、工商活動行為．．．之公私場所，被告稽查人員係在原告之工廠內發現前開違章行為，依原告公司之營利事業登記證所載，其營業項目含有吹噴碳粉進出口業務，其材料或成品之堆積、裝卸、運送等工作均屬一連貫之作業行為，本件之細焦碳搬運、堆放工作自為原告營利作業行為之一部分，原告未能提出契約書或其他相關之具體事證，以為證明，自難僅憑事後王全玉出具之切結書，即認定係由王全玉承包原告之焦碳堆積及運送工作，未依原告指示灑水及防塵，致生空氣污染。而本件果如原告所言，其將焦碳之堆積及運送工作交由王全玉承包，約定王全玉作業中應依照及注意環保局規定作業，則王全玉豈有明知故犯，不作任何防制措施故意違約之理，其與常情不合，該切結書無非附和原告之詞，藉以卸責或減輕處分（個人之處分罰鍰新台幣五千元以上），其不足採信至明。況原告既在其工廠內從事細焦碳搬運、堆放工作，自應依法負責該處作業之空氣污染防制，縱係將該作業過程交由王全玉或他人承包，亦係在其工廠內使用他人為其營利行為之一部分，依民法第二百十四條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任」，其就王全玉之前開違章行為，亦應與自己之故意或過失，負同一責任，自不得藉詞由王全玉承包該作業而免責。另空氣污染防制法第三十九條規定，依該法條處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。故「通知限期改善」應為「按日連續處罰」之必要條件，並非「告發處分」之要件，亦即凡有違反空氣污染防制法第十九條各款情形之一之違規行為事實，即得依同法第三十九條規定處罰，不需先行警告或限期改善。至於被告八十七年九月十四日高市環局一字第三一四九二號函請原告即刻改善，未給予相當期限乙節，乃被告認本案僅係單純搬運及堆放工作所造成之污染，可以灑水、改善作業方式等作為立即消除污染情形，業據被告具狀陳明在卷，核無不當，其與原告應依前開法條處罰無關。再本件係違反空氣污染防制法第十九條之行為罰，依同法第三十九條第一項規定，處罰對象為違規行為人，原告既經依相關事證認定為違規行為人，自應以其為裁罰對象，要無援用民法第一百八十九條定作人不負損害賠償責任規定之餘地。從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 十九 日行 政 法 院 第 六 庭 審 判 長 評 事 徐 樹 海 評 事 林 茂 權 評 事 高 啟 燦 評 事 蔡 進 田 評 事 劉 鑫 楨 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 陳 佩 玲 中 華 民 國 八十九 年 五 月 二十二 日
