要旨
所謂違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，係指行為人在區域計畫範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言。如該區域計畫範圍內之土地，僅劃定為山坡地保育之使用分區，尚未完成使用類別之編定，而有擅自開發、利用或建築者，除應依山坡地保育利用條例、建築法、水土保持法或其他相關法規處理外，要無適用上述區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地。 參考法條：區域計畫法 第 15、21、22 條 (89.01.26) 非都市土地使用管制規則 第 2、3 條 (90.03.26)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二四三七號原 告 顏志宇 被 告 高雄縣政府 代 表 人 余政憲 右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月七日台八九內訴字第八九○三一六五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣原告未經申請核准，在高雄縣大社鄉○○○段九九－二地號（面積三四．三八五九公頃）山坡地保育區暫未編定土地上興建廟宇、佛堂，於民國八十八年六月十一日為被告所屬大社鄉公所查獲。被告乃以八十八年七月五日八八府地用宇第一一六一二四號函通知使用人即原告，限於八十八年八月三十日前恢復原狀，否則當依違反區域計畫法第二十二條規定，除依行政執行法辦理外，並移送司法機關偵辦。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、以書面作成之行政處分，應記載其否准之事實、理由和法令依據。又訴願決定書應載明主文、事實及理由，以使相對人具體知悉並據以提出有效權利救濟，此乃法治國家依法行政和保障人民權利救濟有效之原則，且為行政程序法第九十六條、訴願法第二十二條明文規定。然而再訴願決定理由中並未具體說明其到底係如何適用首揭法條？更未具體指摘原告是違反那一作業準則或那些法條規定？而僅概括列出一些行政規則、辦法和法律，就斷定原處分並無不妥，令原告無法得知為何原處分並無不妥。因此，再訴願決定及原處分顯然不符前揭依法行政和保障人民權利有效救濟之法律原則之意旨。二、再訴願決定所採理由中，引用非都市土地使用管制規則第五條第一項及第六條第一項規定等職權命令（行政規則）以限制人民權利，有適用法則不當及違反法律保留原則之要求。就再訴願決定理由所引管制規則或使用執行要點之法律性質，應非屬法律位階之法律，亦非授權命令之性質，僅為行政機關為行政作業釋示所為解釋性、技術性規範，並僅得以作為約束行政機關之行政作業準則。亦即，其雖具有規範效力，但並非得作為侵害或限制人民權利之適法依據。次按，有關人民權利、自由之限制，僅得於必要之限度內，以法律為之，憲法第二十三條設有規定，並迭經司法院釋字第三一三號、第三六七號、第四四三號解釋在案，復為我國學說和實務所長期建立之層級化保留體系。換言之，涉及人民權利之事項，不得僅以行政機關應遵循作業要點、管制規則等職權命令、行政規則，作為其法源依據，否則，即屬違法。本件再訴願決定書概括援引上揭未經法律具體明確授權之作業執行要點、土地使用管制規則等作為本件被告所為限制原告權利之處分的法源依據，即違背上述我國法制及司法實務所建立法律保留原則，而有適用法則不當之違法。三、再訴願決定維持原處分，並援引區域計畫法以之作為命原告應拆除系爭原告所有建物之法源依據，有理由不備及未依職權調查、適用法則不當之違法。按原有農舍之修建、改建或增建面積在四十五平方公尺以下之平房，得免申請建築執照，此實施區域計畫地區建築管理辦法定有明文。本件原告所有原有農舍，在區域計畫法公布實施前，已經登記有稅籍在案，並經認定為合法房屋，此屬毫無爭議並為被告和原訴願決定均肯定之事實。是以，再訴願決定認定原告未經合法申請恐有誤會。再者，原告縱有增建廟宇、佛堂之情形，亦應屬合於風俗民情之合理使用和增建，不涉及區域計畫法之適用範圍。況其面積是否已超出四十五平方公尺之合法範圍，也應由被告及訴願、再訴願決定機關加以調查事實和舉證證明，始稱適法。因此，在未經調查事實前，即有理由不備，以及應予以調查事實末與調查之違法。且被告所屬大社鄉公所查報原告有興建廟宇、佛堂等情事，是否即該當區域計畫法之適用範圍，亦即是否因原告在其既有合法房屋一樓增建廟宇、佛堂等，即構成違反區域計畫法，仍值斟酌，且應屬二事，再訴願決定理由未予說明，亦未詳查，即非妥適。觀諸高雄縣政府於八十八年五月一日以八八府地用字第○七五三七九號函中理由說明二、四中均以『惟查系爭土地所有權人為高雄縣大社鄉，管理者為大社鄉公所．．．』『有關土地之管理、管制應屬貴所之權責，以提報違反都市土地管制使用規則之方式處理似為不妥．．．』，即可明瞭。申言之，原告與被告間早已成立公有土地之租賃關係，縱有違約情事，應係私人間民事債務不履行之糾紛。況原告只是在其原有合法房屋興建佛堂，仍於公有土地上存有舊有農舍，故農舍使用目的仍存在，且佛堂、廟宇應屬合情合理使用，並無違反區域計畫法第十五條第一項規定中不符使用地之情事。四、本件應非屬違反區域計畫法事件，而為一般契約履行之爭議，再訴願決定以區域計畫法為依據，應有不當。本案原告於系爭坐落高雄縣大社鄉○○○段九九－二號公有土山坡地上興建廟宇、佛堂等，系爭房舍早已（於和大社鄉公所訂立租約前）興建且經認定為合法房屋，而依法得與高雄縣大社鄉公所訂立租約，租期自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止。換言之，原告原得因系爭合法房屋之認定和使用，自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日與大社鄉公所間其有公有土地之租賃關係（並得以取得公地放領權益）。從而，本件區域計畫公布實施前，原告早已經蓋有（取得）合法房舍且與大社鄉公所訂有租約。因而，並無所謂「變更」使用而違反區域計畫管制使用之情事，即非區域計畫所應適用之範圍。五、再訴願決定違背訴願決定之效力，以及違反一事不在理原則。原告所涉違反區域計劃法事件，前業經台灣省訴願審議機關就同一事件以八八府訴一字第一五三二九七號訴願決定書謂：『本件依原處分機關於八十八年五月一日以八八府地用字第○七五三七九號函說明四、本案．．．應撤銷在案，本件原處分既經撤銷而不復存在．．．。』是以，基於訴願決定之拘束力，被告不得再於八十八年七月二日八八府地用字第一一六一二四號函於本件系爭之原處分。六、行政行為之方式和內容應依比例原則為之。亦即行政機關於行政行為採取之方法，應有助於目的之達成，且所採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡，此有行政程序法第七條之規範意旨可參。被告所為處分，無非以原告未經申請核准，及擅自廟宇佛堂等情為據。惟原告所興建之佛堂，純供私人信仰使用，並非被告所稱具有廟宇、佛堂之性質。因此，原告私設佛堂，既然僅在於個人信仰目的，符合公序良俗，又係憲法所保障信仰自由下之合理行為，且並不致於影響區域計畫之執行。是故，被告以本件干預原告權益之拆除處分，與其目的之達成應無關連，且與所欲達成之目的亦顯失均衡。七、原告身為耕地承租人固然應盡善良管理人之義務，但是，原告於事實上，並無不顧耕地之耕種利益情事，而被告亦無具體指出原告有何不顧耕種收益之情。至於被告指陳原告違法蓋廟乙節，一則，原告所蓋房舍係屬私人信仰所供自己（非公眾或營利）使用之私設佛堂，不影響公眾安全或景觀，也沒有變更土地使用之目的和收益，並非廟宇之性質和功能。二則，該佛堂（房舍）之興建，是否違法，仍經訴訟中，亦屬未經確定之事實，被告之指摘原告未盡善良管理人之詞，與本件無關，且屬無據。八、非都市土地固然依法應受「非都市土地使用規則」之管制使用。但是原告並無違反非都市土地使用目的。原告只是基於本身信仰需要而私設佛堂，非以變更土地使用之目的。況查被告所稱依法查報爭情，並非謂『只要查報機關查報處理，法院或其他上級機關就不得以審查其查報和處理過程和結果之適法和妥當性』。質言之，本件原告雖私設佛堂，但若據此即謂原告所為違反土地管制使用目的，恐有過當。再者被告以區域計畫法為其法源依據，而扣上原告已經違反區域計畫法之結果，亦非適法。抑有進者，原告於本件全案事實中，與被告間所涉利益衝突，實非單純，因此被告所採立場並非公正無疑，此不可不察。請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。 被告答辯意旨略謂：一、查耕地承租人對承租之土地應盡善良管理人之責任，維持承租地之耕種收益，本案原告於承租之土地上建有之房屋雖經被告八十七年六月十八以府建管字第一一五七六八號函認定屬合法房屋，惟該合法房屋之認定經被告八十八年三月三日以府建管字第○二九一五七號函予以更正，即「蓋廟部份屬新建」既屬新建房屋則非合法房屋。二、次查本案土地編定使用種類為山坡地保育區暫未編定，係屬都市計畫外土地，既為非都市土地，依法應受「非都市土地使用管制規則」之管制使用，且該「規則」係依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。故土地管理機關大社鄉公所對所管理之土地遭原告違法蓋廟，依非都市土地使用管制規則第五條規定查報違反使用，被告依查報機關查報之檢查及處理表，依違反區域計畫法第十五條第一項之規定通知原告依期恢復原狀並無不合。三、綜上所述被告依法行政就實體與程序上均無不合，請依法應予駁回等語。
理由
本件原告未經申請核准，在高雄縣大社鄉○○○段九九－二地號山坡地保育區暫未編定土地上興建廟宇、佛堂，於八十八年六月十一日為被告所屬大社鄉公所查獲。被告乃以八十八年七月五日八八府地用宇第一一六一二四號函通知使用人即原告，限於八十八年八月三十日前恢復原狀，否則當依違反區域計畫法第二十二條規定，除依行政執行法辦理外，並移送司法機關偵辦，固非無見。惟按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」、「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑、拘役或科三千元以下罰金。」為行為時區域計畫法第十五條第一項、第二十一條及第二十二條所明定。次按「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」、「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。」復為行為時非都市土地使用管制規則第二條、第三條所規定。依上述法規之規定，所謂違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，係指行為人在區域計畫範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言。如該區域計畫範圍內之土地，僅劃定為山坡地保育之使用分區，尚未完成使用類別之編定，而有擅自開發、利用或建築者，除應依山坡地保育利用條例、建築法、水土保持法或其他相關法規處理外，要無適用上述區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地。經查系爭高雄縣大社鄉○○○段九九－二地號土地之使用分區，雖已劃定為「山坡地保育區」，但其使用地類別，則「暫未編定」，有該地號土地登記簿謄本在卷足憑。是以，系爭土地並未依區域計畫法第十五條第一項規定編定各種使用地甚明，依上述規定及說明，自無違反區域計畫法第十五條第一項之管制規定可言，則被告以原告在系爭土地上興建廟宇、佛堂，已違反區域計畫法第十五條第一項規定，限於八十八年八月三十日前恢復原狀，否則當依違反區域計畫法第二十二條規定，除依行政執行法辦理外，並移送司法機關偵辦，即有適用法則不當之違誤。原告起訴論旨，指摘本件應非屬違反區域計畫法事件，被告所為之處分欠缺法令依據，有適用法則不當之違法云云，非無理由。一再訴願決定，未予糾正，亦有疏誤，自應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告查明後，另為適法之處分。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十 日最 高 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十 日
