要旨
官署之行政處分，經人民依行政爭訟手段，而經行政法院就實體判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，不得再行爭執，為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。是原行政處分如經本院實體判決撤銷，原處分機關即應受拘束，自不得再為與原處分內容相同之處分，否則難謂未違反上開規定。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○五九號原 告 錢禎源 被 告 新竹縣新湖地政事務所 代 表 人 蕭烽政 右當事人間因所有權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年十一月十六日八九府訴一字第一二九六二三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣原告持新竹縣關西鎮公所（下稱關西鎮公所）七十八年三月十八日關鎮農字第二三七五號自耕能力證明書，以買賣原因辦畢坐落新竹縣湖口鄉○○○段九七—三號等五十筆耕地所有權移轉登記。嗣該自耕能力證明經關西鎮公所以原告專任農耕以外之職業，不符合發給證明書之要件為由撤銷，並通知當時管轄機關新竹縣竹北地政事務所（下稱竹北地政所，被告於八十四年三月一日設立，承受業務）。該所遂依行政院六十二年八月九日臺（六二）內字第六七九五號函示逕行塗銷該所有權移轉登記，回復為原所有權人所有。原告循序提起行政訴訟，為本院八十三年度判字第二五四號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」竹北地政事務所將判決內容函請縣府層報行政院裁示，行政院依法聲請大法官會議解釋。經司法院釋字第三七九號解釋略以：「私有農地移轉登記完畢後，該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，原登記機關得逕行塗銷其所有權移轉登記。」被告乃再層報奉內政部八十四年七月二十九日台內地字第八四一○六九○號函示，遵照上開解釋及行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函規定。原告於八十七年間迭次以具有自耕能力陳情回復所有權登記未果，提起訴願，亦遭決定駁回，復提起再訴願，因未於期限內為決定，遂提起行政訴訟。嗣臺灣省政府於八十九年十一月十六日駁回再訴願，茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：按人民之私有財產權為憲法第十五條所保障，且憲法第一百十四條第一項及土地法第十條第一項明定，中華民國領域內土地，屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權應受法律之保障與限制。土地一經登記，依民法第七百六十八條取得法定權利，並依土地法第四十三條有絕對之物權效力，非有法律上之原因，經法院判決塗銷登記者，登記機關不得為塗銷登記（土地登記規則第七條）。且依中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，不得以行政命令處分人民依法登記取得之財產權。原告為世代自耕農，於七十六、七十七年間取得自耕能力證明書，分向新竹縣關西鎮○○○段大東坑小段二○○—三等地號四十七筆土地所有權人成立不動產私法上之買賣契約書，付清價款，分別取得其所有權之移轉登記并為從來之使用在案（嗣稱於七十五、六年間，取得新竹縣湖口鄉○○○段九七—三等地號土地五十筆）。八十一年間，於取得登記之土地為農耕使用歷五年之久，被告始以原核發自耕能力證明書機關發現原告於取得各該農地之當時，為久益投資股份有限公司（下稱久益公司）董事長及東元電機股份有限公司（下稱東元公司）常務董事，認為屬於農耕以外之專職，違反內政部訂頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」（下稱注意事項）第三項第二款之規定，撤銷原核發之自耕能力證明，並據以塗銷原告之所有權登記，且依土地法第三十條第二項認原告所有權之移轉為無效之認定，顯屬違法違憲。查上開注意事項屬於命令而非法律，與土地法第三十條之立法意旨背道而馳。土地法第三十條所稱承受農地人有無自耕能力，應認定於承受農地之後，而非推定於承受農地之前，早經最高法院於六十四年台上字第一三五二號及六十六年台上字第三一八九號著有判例，內政部七十五年頒訂是項注意事項，自屬違法。即使注意事項為法律，亦應於核發之先向經濟部或當地縣市政府之建設局等機關查詢，或由申請人具結，無農耕以外之專職，不應不主動調查，又不詢問當事人，逕認為農耕以外之專職。竹北地政所之塗銷，經循序提起行政訴訟，行政法院以八十三年度判字第二五四號及第一三二○號判決被告敗訴確定，並回復各該土地所有權登記在案。行政院是否得就行政法院所為判決聲請釋憲？有無違反司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定，得否依同條第三項而受理？該解釋所依據之憲法條款為何？可本於扶植自耕農之憲法意旨而塗銷人民已為農耕使用之土地所有權？其所為釋字第三七九號行政機關得為人民土地所有權之塗銷，可否視同土地法第三十條之強制規定？塗銷所有權後對於原告所生之鉅大損害責任誰負？時間逾五年之久，原土地所有權人或因死亡，或行蹤不明，或已將土地另為轉賣移轉他人，或將所收原告地價款揮霍一空，如何善後？在在均值商榷。即使具法律之效力，亦僅得以再審，而原有確定判決並不因之而自動失效。司法院釋字第三七九號解釋於八十四年五月十二日公告，同年七月十二日再審期間即屆滿，被告未循法定再審程序撤銷原判決，又對因判決而回復所有權登記之土地，再為登記之塗銷，則屬違法。又查，注意事項第三項第二款所謂「從事農耕以外之專職者」視為不能自耕，究屬何種工作？並未列舉，而於塗銷臨時，始由臺灣省政府地政處以（八一）地三字第三三九六號函釋：「公司董事為農耕以外專職」。內政部所頒命令而由臺灣省政府地政處為補充說明而據以塗銷人民依法取得之土地所有權登記？本件土地取得登記為七十六及七十七年，塗銷登記為八十一年，在為從來使用五年之後，顯非不能自耕，純係地政機關臨時規定，與土地法第三十條第二項：「違反前項規定者，其所有權之移轉無效」之情形迥不相牟。本案八十三年度判字第二五四號判決撤銷再訴願決定、訴願決定及其原處分，即認定原處分所依據之內政部台（八○）內地字第九二一二四八號函及行政院台（六二）內字第六七九五號函規定，係以行政命令侵害人民財產權而違法，應回復登記。雖經司法院釋字第三七九號解釋行政機關本於扶植自耕農政策，得逕為塗銷非自耕農土地所有權之登記，惟依司法院釋字第一八五、一八八、一九三、二○八號解釋意旨，經司法院解釋之法令，自解釋公布當日，各機關處理有關事項固應依解釋意旨為之，然於解釋前經確定之終局裁判事件，除依有關法令得依再審或非常上訴程序撤銷或廢棄該確定終局裁判者外，該確定終局裁判仍有拘束力。原處分機關即不得再為與原處分內容相同之處分，否則難謂未違反修正前行政訴訟法第四條規定。本件被告既未於再審期間屆滿前依再審程序撤銷或變更原確定判決，自不得再逕為本案土地第二次所有權之塗銷。原告申請回復所有權登記，乃權利之行使，被告以本案再審逾期，無從為再審之提起，惟依據行政院台（六二）內字第六七九五號函及內政部台（八○）內地字第九二一二四八號函規定，得逕為塗銷原告之所有權移轉登記，屬於法有據作辯解。查行政法院八十三年度判字第二五四號判決係以原告對本案土地，為依法律行為而取得，其移轉登記之原因為買賣，本件買賣契約，是否因違反土地法第三十條之強制規定而當然無效？事涉私權關係，應由職司民事審判之普通法院調查認定，非屬行政機關之權責範圍，除由當事人為聲請得、喪、變更之登記外，非經法院判決確定，不得為之。且在現行之土地法暨土地登記規則中，並無得由地政機關逕行塗銷登記之規定，亦無類似法律之授權，則被告以原告之自耕能力證明書被撤銷為由，而逕行塗銷其所有權塗銷登記，不僅侵害原告法律保護之權益，且亦逾越行政機關依法行政之權限，上述行政院、內政部函，均屬命令而非法律，不得據以塗銷原告土地所有權，為其敗訴判決之原因，何可又據以不回復第二次違法塗銷所有權之登記？本案被告自八十一年一月違法塗銷原告所有權起，迄今為時九年，所受損害不貲，均為被告違法所造成，本於修正後行政訴訟法第七條請求損害賠償。受理再訴願機關臺灣省政府於八十八年五月十八日收受本案再訴願書後，逾三個月法定期間末作決定，亦未通知延長二個月為決定期間，及至八十九年十一月十六日始為再訴願駁回之決定，為時一年又六個月，是否違反訴願法第二十一條之規定？再者，被告之所以濫權塗銷本案土地所有權登記者，無非以憲法第一百十四條第四項，國家本於扶自耕農政策，得限制其經營之面積為其論據，乃不查所稱限制或規定其面積者，須以法律定之，現行有關土地法規中，並未為最高土地限額之規定，內政部強制以土地法第三十條為理由，擅自訂頒注意事項第三項各款視為不能自耕，不予核發自耕證明書，不僅與土地法第三十條之立法意旨背道而馳，亦顯然違反憲法第十五條人民置產之自由。現該注意事項業經廢止，土地法第三十條亦被刪除以維憲政。綜上，本件原處分及一再訴願決定均有違誤，請判決撤銷等語。 被告答辯意旨略謂：原告於七十七年間因買賣取得新竹縣湖口鄉○○○段九七—三號等五十筆耕地，嗣經關西鎮公所以其係久益公司董事長及東元公司常務董事，屬從事農耕以外之專職者，而撤銷其自耕能力證明，並通知當時管轄之竹北地政所。該所依規報請新竹縣政府核准後，依行政院六十二年八月九日臺（六二）內字第六七九五號函示，撤銷前開耕地所有權移轉登記，並依內政部六十六年八月三日台內字第七四八五二八號函示回復為原所有權人所有。原告循序提起行政訴訟，經行政法院八十三年度判字第二五四號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」地政機關提起再審之訴，亦經駁回後，將判決內容函請縣府層報行政院裁示，行政院依法聲請大法官會議解釋。經司法院釋字第三七九號解釋，認私有農地移轉登記完畢後，該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，原登記機關得逕行塗銷其所有權移轉登記。乃再層報奉內政部八十四年七月二十九日台內地字第八四一○六九○號函示，遵照上開解釋及行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函規定辦理。原告於八十七年七月二十九日，函稱其已辭去各項職務，已無專任農耕以外之職而有自耕能力，請求回復耕地所有權登記。被告以八十八年八月四日新湖地所一字第三五九六號函請檢具自耕能力證明書及有關文件依規申請登記。原告一再以同一理由，函請被告回復前開耕地所有權登記，被告均函請依上開三五九六號函辦理。按私有農地所有權移轉登記，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上之審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，已不存在，依土地法第三十條第二項之規定，其所有權之移轉無效，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。又原告持憑辦理前揭耕地所有權移轉登記之自耕能力證明書經核發機關撤銷，其循序訴經行政法院八十三年度判字第二五四號判決「訴願、再訴願決定及原處分均撤銷」確定，後被告依照內政部八十四年八月二十一日台內字第八四一二一七五號函函示，再遵照司法釋字第三七九號解釋，依行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函規定予以塗銷，應無違法或不當可言。次按自耕能力證明書申請人向戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所申請，為自耕能力證明書之申請及核發注意事項第四條所明定。本案自耕能力證明書之核發及撤銷，係屬鄉（鎮、市、區）公所所為之處分，並非被告所為之處分。原告就該等處分如有不服，自應依法以撤銷自耕能力證明書之機關為被告提起訴願。原告以內政部頒注意事項所定從事農耕以外之專職視為無自耕能力及臺灣省政府地政處八一地三字第三三九六號函示為違憲、違法，以被告為被告提起訴訟，顯非適法。又無效之法律行為在法律當時已確定不生效力，即不得依此項行為主張取得權利，最高法院三十三年上字第五○六號判例著有明文。移轉行為無效為自始無效、確定無效。縱其耕地買賣契約依民法第二百四十六條仍為有效，而得請求出賣人辦理所有權移轉登記，仍應依土地法第七十三條及土地登記規則第三十四條規定，檢具有關文件申請土地權利變更登記。被告函請原告依規辦理，應無違法及不當可言。本案之發生，由撤銷原告之買賣移轉登記至行政法院之判決確定，其處理過程均於竹北地政所管轄期間（被告於八十四年三月一日成立），今因其部分土地坐落被告管轄，故本案之事由，其原處分機關均為竹北地政所，有關文件亦向該所洽詢所得。請判決駁回原告之訴等語。
理由
按「行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」為八十七年十月二十八日修正前之行政訴訟法第四條（現行法第二百十六條）所明定。官署之行政處分，經人民依行政爭訟手段，而經行政法院就實體判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，不得再行爭執，為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。是原行政處分如經本院實體判決撤銷，原處分機關即應受拘束，自不得再為與原處分內容相同之處分，否則難謂未違反上開規定。本件原告主張其持關西鎮公所七十八年三月十八日關鎮農字第二三七五號自耕能力證明書，以買賣原因辦畢坐落新竹縣湖口鄉○○○段九七—三號等五十筆耕地所有權移轉登記。嗣該自耕能力證明經關西鎮公所以原告係久益公司董事長及東元公司常務董事，屬從事農耕以外之專職者，不符合發給證明書之要件為由撤銷，並通知當時管轄機關竹北地政所（被告於八十四年三月一日設立承受業務）。該所遂依行政院六十二年八月九日臺（六二）內字第六七九五號函示：「私有農地所有權非法移轉登記完竣後，移轉行為無效，可由主管機關逕行塗銷。」逕行塗銷上耕地所有權移轉登記，回復為原所有權人所有。原告循序提起行政訴訟，為本院八十三年度判字第二五四號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」確定（竹北地政所提起再審之訴，亦經本院八十三年度判字第一三二○號判決駁回）。嗣本件經行政院申請司法院大法官會議，作成釋字第三七九號解釋略以：私有農地移轉登記完畢後，該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，原登記機關得逕行塗銷其所有權移轉登記。被告未經再審程序廢棄上開判決，竟再逕為本案土地第二次所有權之塗銷，違反修正前行政訴訟法第四條規定，原告乃請求被告回復上開耕地所有權登記。被告則以申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上之審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，已不存在，依土地法第三十條第二項之規定，其所有權之移轉無效，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。原告持憑辦理前揭耕地所有權移轉登記之自耕能力證明書經核發機關撤銷，其循序訴經行政法院八十三年度判字第二五四號判決「訴願、再訴願決定及原處分均撤銷」確定，後被告依照內政部八十四年八月二十一日台內字第八四一二一七五號函函示，再遵照司法釋字第三七九號解釋，依行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函規定予以塗銷，應無違法或不當可言。原告於八十七年七月二十九，函稱其已辭去各項職務，已無專任農耕以外之職而有自耕能力，請求回復耕地所有權登記。被告以八十八年八月四日新湖地所一字第三五九六號函請檢具自耕能力證明書及有關文件依規申請登記。原告一再以同一理由，函請被告回復前開耕地所有權登記，被告均函請依上開三五九六號函辦理，固非全然無見。惟查本件竹北地政所塗銷原告前開耕地之所有權登記，既經本院八十三年度判字第二五四號判決撤銷，該地政機關如已依判決回復原告之所有權登記，其再次塗銷原告之所有權登記，即與經本院上開判決撤銷之塗銷登記處分內容相同，揆諸首揭說明，非法所許。雖司法院釋字第三七九號解釋，認行政機關逕予塗銷並無違憲，與本院前開判決見解不同。惟依司法院釋字第一八五號、一八八號、一九三號、二○八號解釋：「．．．確定終局裁判所適用之法律或命令，或其適用法律、命令所表示之見解，經本院依人民聲請解釋認為與憲法意旨不符，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由。」「中央或地方機關就其職權適用同一法律或命令發生見解歧異，本院依其聲請所為統一解釋，除解釋文內另有明定者外，應自公布當日起發生效力。各機關處理引起歧見之案件及其同類案件時，適用是項法令時，亦有其適用。惟引起歧見之該案件，如經確定終局裁判，而其適用法令所表示之見解，經本院解釋為違背法令之本旨時，是項解釋自得據為再審或非常上訴之理由。」「．．．本院釋字第一七七號解釋所稱：『本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力。』，於聲請人以同一法令牴觸憲法疑義而已聲請解釋之各案件，亦可適用。」「．．．惟在本解釋公布前，法院就該法條文義所持裁判上之見解，尚難認係適用法規顯有錯誤，不得據為再審理由。」經司法院解釋之法令，自解釋公布當日起，各機關處理有關事項固應依解釋意旨為之。然於解釋前業經確定終局裁判之事件，除依前述法令得依再審或非常上訴程序撤銷或廢棄該確定終局裁判者外，該確定終局裁判仍有拘束力，該事件如因該確定終局裁判而終結者，當事人及各關係機關自不得依裁判後之司法院解釋再為請求或為同一處分（事件雖經終局裁判但未終結，行政機關仍須再為處分者，其再為處分時，司法院解釋已公布，與原終局裁判見解不同時，則依司法院解釋處分。例如稽徵機關課稅處分，遞經復查，一再訴願決定維持後，本院終局裁判撤銷復查決定及一再訴願決定而原核定未經撤銷，事件未終結，稽徵機關仍須重為復查決定）。本事件於八十四年五月十二日司法院釋字第三七九號解釋公布前，經本院八十三年二月四日八十三年度判字第二五四號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。原塗銷移轉登記之處分既經撤銷而回復為未塗銷前狀態，本事件即行終結，而原告既未依再審程序撤銷前開判決，自應受該判決之拘束，被告執在後之司法院解釋，再為相同處分，揆諸前述說明，於法即有未合，一再訴願決定，遞予維持，俱有未洽，應由本院均予撤銷，由被告另為適法處理。又原告申請回復新竹縣湖口鄉○○○段九七—三號等五十筆耕地之所有權登記，申請書僅載該筆地號，其餘地號未載明，而本院八十三年度判字第二五四號判決所載地號僅新竹縣關西鎮大旱坑投大東坑小段二○○—三地號，其餘耕地是否該判決範圍？依卷附新竹縣湖口鄉○○○段九七—三號土地登記簿影本，地政機關於八十一年三月十日塗銷原告所有權登記，回復為原所有權人（出賣人）所有後，並未於判決後回復登記為原告所有，兩造所稱於司法院釋字第三九七號解釋公布後，再次塗銷原告之所有權登記，顯與登記記簿所載不符，且該地於八十二年間起，原共有人即分別將其應有部分移轉登記與第三人，可否回復原告所有？其餘土地登記情形如何？被告於處理時，有併予查明之必要。至原告依行政訴訟法第七條請求損害賠償，未敘明所受損害，且本件既應由被告查明事實另為處理，尚非終局之判決，所請損害賠償部分，本院無從審酌，附此指明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十五 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 彭 鳳 至 法 官 黃 合 文 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十五 日
