要旨
上訴人使用系爭建築物經營商業，就建築物之使用言，有遵守建築法第七十三條規定之義務，就商業之經營而言，依商業登記法第八條第三項規定，上訴人有按其申領之營利事業登記證所登記之營業項目營業，不得經營其登記範圍以外營業之義務，上訴人在系爭建築物經營登記範圍外之營業，另有違反商業登記法規定之行為。該二違反行為，構成管制目的不同之建築法與商業登記法之不同處罰要件，應合併處罰，縱被上訴人就上訴人之違反商業登記法行為已科處罰鍰三萬元，又就本件行為科處罰鍰，尚難謂本件處分違反一事不二罰原則。 參考法條：建築法 第 73、90 條 (93.01.20) 商業登記法 第 8、33 條 (91.12.18)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一三一○號上 訴 人 陳建森 被 上訴 人 臺北市政府工務局 代 表 人 陳威仁 右當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國九十二年四月一日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一一四二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）上訴人所經營業務已領有營利事業登記證，營業項目中包含有電子資訊供應服務業等項目，並非無照經營。另依行為時（以下同）建築法第七十三條規定之處罰對象為無照使用或任意變更使用者，是否變更使用與營業項目無涉，應視上訴人之使用與經營是否相關。上訴人之所使用與經營相關，與上訴人被許可之營業項目並無衝突之處，充其量僅為營業項目擴大，不足構成變更使用之情形；況建築法第七十三條規範之客體是建築物本身，與營業項目無涉，被上訴人引用建築法第七十三條後段以為處罰，尚非允洽。又原處分認定上訴人擅自變更使用，依建築法第九十條第一項中段規定，除罰鍰外應令上訴人補辦手續，若有不適於補辦手續之情形，亦應敘明理由。又上訴人店內並無使用網路擷取之行為，所有遊戲皆依固定程序載入，此與資訊休閒服務業定義有別，上訴人並未經營電子資訊休閒服務業，原處分顯屬違誤。（二）按一事不二罰原則為法治國家之基本原則，屬憲法之理念，故學者通說及實務之見解亦多趨向認為，基於依法行政原則及比例原則，當同一行為同時觸犯數個法律，亦即法條競合，處罰之性質相同時，亦即兩個處罰均為行政秩序罰時，應採吸收主義；況依鈞院八十年度判字第二四九三號判決意旨及德國行政秩序罰法第十九條規定，亦採相同見解。本件上訴人先經依商業登記法被科處罰新臺幣（以下同）三萬元；其後於同月份，被上訴人又認定上訴人此同一行為，係違反建築法第七十三條規定，依同法第九十條第一項規定處六萬元罰鍰。觀前後二次處罰之性質皆相同，上訴人同一行為觸犯規定得科處行政罰之數法律時，依一事不二罰原則，則僅應受一次之處罰，此雙重處罰之禁止，實為法治國家之基本原則，基此，原行政處分及訴願決定，違反一事不二罰原則，為此求為廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。 二、被上訴人則以：（一）系爭建築物所有權人領有七二使字第○八八四號使用執照，原核准用途為「集合住宅、店舖、辦公室、停車位」，地下層為「防空避難、店舖」。上訴人未經辦理變更使用執照，擅自違規使用，經營資訊休閒服務業，經臺北市商業管理處於九十年八月十五日以商三字第九○六四六二八六○○號函查告，被上訴人審認有違反建築法第七十三條後段規定情事，依同法第九十條第一項規定，於九十年八月二十七日以北市工建字第九○四四○七八九○○號函科處使用人即上訴人六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。（二）按公司行號以電腦裝置磁片、硬碟、光碟片儲存軟體資料供人遊戲等方式或類似方式之業務，其營業項目應列為「其他娛樂業」。上訴人實際所營及經目的事業主管機關即臺北市商業管理處認定為資訊休閒服務業，核與使用執照所載建築物用途為「集合住宅、店舖、辦公室」等，分屬不同類組。依建築法第七十三條執行要點規定，上訴人實際從事之資訊休閒服務業屬商業類第一組（Ｂ之１），為「供娛樂消費，處封閉或半封閉之場所」，而辦公室、店舖分屬辦公、服務類第二、三組（Ｇ之２）（Ｇ之３），為「供商談、接洽、處理一般事務之場所」、「供一般門診、零售、日常服務之場所」，集合住宅屬住宿類第二組（Ｈ之２）「為供特定人長期住宿之場所」，故本件跨類組使用俱為事實，本件原處分並無違誤。（三）按營利事業登記證營業項目載有「電子資訊供應服務業（不含擷取網路遊戲軟體供人遊戲）」，即非准經營供人網路遊戲用。上訴人未依使用執照核准使用，亦未獲准經營資訊休閒業之業務，即顯有違反行政法所課之義務。又建築法第九十條第一項亦明文規定處罰對象為「所有權人」或「使用人」，亦即行政機關自得就所有權人、使用人中擇一處罰。另司法院釋字第五○三號解釋係指納稅人之行為如同時違反租稅義務，符合「漏稅罰」及「行為罰」之要件所為不得重複處罰之釋示，明示「一事不兩罰」之行政法原理原則；再者，「一事不兩罰」原理原則，係指行為人之單一違法行為違反數個法律或行政法上義務，即不得以單一行為而給予兩項以上之處罰而言。依行政罰法草案第二十三條規定「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者」，立法意旨在針對單一行為違反數個行政法規定之義務，而應處以罰鍰之法律效果；至「數行為違反數個行政法上義務之規定者，應分別處罰」，自屬當然。（四）系爭建築物核准營業項目為資訊軟體服務業、電子資訊供應服務業（不含擷取網路遊戲供人遊戲，限辦公室使用）等十七項業務，上訴人竟於該址經營資訊休閒業務之商業行為，經目的事業主管機關臺北市商業管理處查獲，依商業登記法第三十三條第一項規定處罰；而建築法第九十條第一項規定構成處罰要件者，須有同法第七十三條後段規定「未經許可擅自變更使用執照用途」之行為事實，顯見前開違反商業登記法之行為與本件違反建築法行為所指之違法行為，並非相同，處罰之「行為、要件、依據及目的」均不相同，不生一事數罰之問題，應分別依法予以裁罰。（五）本件上訴人使用系爭建築物違反建築法第七十三條後段規定，應適用建築法第九十條第一項規定予以處分。為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被上訴人按其所營事業獲利程度及影響層面所為之罰鍰額度，為法定最低限額，核與比例原則相符，原判決予以維持，並無違背法令之處等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人在臺北市松山區○○○路○段一一○號一樓，開設三巨資訊企業社，該建築物所有權人領有被上訴人核發之使用執照，使用分區為住宅區，原核准用途為「集合住宅、店鋪、辦公室、停車位」。另上訴人並領有臺北市政府核發之營利事業登記證，核准營業項目為「一、資訊軟體零售業；二、事務性機器設備零售業；三、資訊軟體服務業；四、資料處理服務業；五、電子資訊供應服務業；六、影印業；七、打字業；八、飲料店；九、餐館業、十、網路認證服務業；一一、租賃業（電腦）。」惟上訴人竟以電腦及其週邊設備提供連接網路擷取遊戲軟體，供不特定人士遊戲娛樂，且有擴大營業至地下一樓情事，經臺北市政府警察局松山分局民有派出所臨檢查獲。（二）系爭建物之部分核准用途為「集合住宅、店鋪、辦公室」，依建築法第七十三條執行要點之附表一「建築物使用分類」規定，分別屬Ｈ類（住宿類）第二組、Ｇ類（辦公服務類）第三組及第二組，為供特定人長期住宿、一般客售日常服務及接洽處理一般事務之場所，地下層則為防空避難室。上訴人於該址開設三巨資訊企業社並擴大營業至地下層，實際經營利用網路功能供消費者連接網路擷取遊戲軟體供人娛樂之行業，其經營型態依經濟部九十年三月二十日經商字第○九○○二○五二一一○號公告，歸屬於「Ｊ七○一○七○資訊休閒服務業」，係屬Ｂ類第一組之供娛樂消費，處封閉或半封閉之場所（經濟部商業司八十七年十二月十五日經商字第八七二三一○八九號函會議紀錄將該行業歸類於Ｊ七九九九九○其他娛樂業），此有被上訴人核發之七二使字第○八八四號使用執照存根及九十年七月三十一日臺北市政府警察局松山分局民有派臨檢紀錄表影本附卷可稽。是上訴人於該址未經申請領得變更使用執照，即擅自違規使用經營歸屬為Ｂ類第一組之資訊休閒服務業，事證明確。（三）上訴人所從事者為利用網路功能供消費者連線上網及非上網遊戲供人娛樂之營業型態，依前開經濟部函釋及公告，係屬資訊休閒服務業，核屬建築法第七十三條執行要點規定Ｂ類第一組之供娛樂消費，處封閉或半封閉之場所，與系爭建物之部分核准用途之「集合住宅、店鋪、辦公室」，係屬建築法第七十三條執行要點規定之Ｈ類第二組及Ｇ類第二、三組之場所，顯屬不同類組。是上訴人雖領有營利事業登記證，惟該登記證僅核准上訴人得經營登記範圍內之營業項目，且上訴人有無違反建築法規定，應依據建築法相關規定予以認定。上訴人主張其已領有營利事業登記證並非無照經營，及是否變更使用與營業項目無涉等節，尚難採據。（四）上訴人主張其營業項目已有電子資訊供應服務業，並無使用網路擷取行為，與資訊休閒服務業之定義有別乙節，經查電子資訊供應服務業與資訊休閒服務業之定義各異，分屬不同之營業項目；又上訴人既有以電腦及其週邊設備提供連線上網及非上網遊戲軟體，供不特定人士遊戲娛樂情事，即屬經營資訊休閒服務業務，前述主張，係屬誤解，不足採憑。（五）依建築法第九十條第一項規定觀之，倘行為違反建築法第七十三條後段規定，即可處罰，尚非須經通知補辦手續，始可處罰。至得否補辦手續者，則與應否處罰，係屬二事。是被上訴人未將何以本案不能補辦手續作相關之說明，尚難謂其違法。從而，被上訴人以上訴人違反建築法第七十三條後段規定，並衡酌其違規情節，依建築法第九十條第一項規定，處以上訴人法定最低額六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，揆諸建築法第七十三條、第九十條、建築法第七十三條執行要點第一點規定及內政部八十八年七月十六日台內營字第八八七三八六九號函釋、經濟部九十年三月二十日經商字第○九○○二○五二一一○號公告意旨，並無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，因而駁回上訴人在原審之訴。 四、本院按：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用．．．」建築法第七十三條、第九十條第一項分別定有明文。又商業登記法第八條第三項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」同法第三十三條第一項規定：「違反第八條第三項規定者，其商業負責人處新臺幣一萬元以上三萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」次按：行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。因此，分別違反變更使用及超過登記營業範圍之一事實行為，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，無一事不二罰法理之適用。經查：（一）門牌號碼臺北市○○○路○段一一○號一樓建築物，領有被上訴人核發之使用執照，原核准用途為「集合住宅、店鋪、辦公室、停車位」；另上訴人並領有臺北市政府核發之營利事業登記證，核准營業項目為「一、資訊軟體零售業；二、事務性機器設備零售業；三、資訊軟體服務業；四、資料處理服務業；五、電子資訊供應服務業；六、影印業；七、打字業；八、飲料店；九、餐館業、十、網路認證服務業；一一、租賃業（電腦）。」上訴人於該址開設三巨資訊企業社，領有臺北市政府核發之營利事業登記證。上訴人未經許可，擅自在系爭建築物內經營利用網路功能供消費者連線上網及非上網遊戲供人娛樂之行業，於九十年七月三十一日為臺北市政府警察局松山分局民有派出所臨檢查獲等情，為原審依法認定之事實。而上訴人所經營之該行業，依經濟部九十年三月二十日經商字第○九○○二○五二一一○號公告歸屬於「Ｊ七○一○七○資訊休閒服務業」，該營業場所應屬建築法第七十三條執行要點所定Ｂ類第一組之供娛樂消費，處封閉或半封閉之場所；而系爭建物核准用途為「集合住宅」，係屬建築法第七十三條執行要點規定之Ｈ類第二組及Ｇ類第二、三組之場所，二者之使用有別，上訴人不得擅自跨類組使用。乃上訴人於該址未經申請領得變更使用執照，即為變更系爭建物使用之行為，違反建築法第七十三條規定。被上訴人因依建築法第九十條第一項規定，科處上訴人罰鍰六萬元，核無不合。（二）上訴人使用系爭建築物經營商業，就建築物之使用言，有遵守建築法第七十三條規定之義務，就商業之經營而言，依商業登記法第八條第三項規定，上訴人有按其申領之營利事業登記證所登記之營業項目營業，不得經營其登記範圍以外營業之義務，上訴人在系爭建築物經營登記範圍外之營業，另有違反商業登記法規定之行為。該二違反行為，構成管制目的不同之建築法與商業登記法之不同處罰要件，應合併處罰，縱被上訴人就上訴人之違反商業登記法行為已科處罰鍰三萬元，又就本件行為科處罰鍰，尚難謂本件處分違反一事不二罰原則。（三）原判決就上訴人所為其非無照經營，未構成變更使用，及原處分對上訴人有如何不適於補辦手續或不能補辦手續之處，未說明理由等主張，業於理由項內說明其不可採之理由，上訴人復執陳詞據為上訴理由，亦非可取。從而，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，非有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 清 祥 法 官 姜 仁 脩 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 劉 文 靜 中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日
