要旨
按耕地租賃為私法上之契約關係，縱使耕地為公有，出租人為管理耕地之行政機關，租約雙方間之權利義務關係，無論其為約定者或法定者，性質上為私法關係，並無不同。耕地經依法編為建築用地，出租人為收回建築或出售作為建築使用而終止租約時，依平均地權條例第七十七條第一項規定，出租人應補償承租人為改良土地所支付之費用。斯乃法律規定耕地出租人對於承租人所負之義務，其間為私權關係，以調整私人間損益變動為本質。與依法徵收或照價收買之土地為出租耕地，依平均地權條例第十一條第一項規定，政府應補償承租人為改良土地所支付之費用，係屬法律規定政府對於耕地承租人所負之義務，其間為公法關係，以填補因徵收或照價收買之公益所受特別犧牲之損失為本質者，並不相同。平均地權條例第七十七條第二項規定，出租人應補償承租人為改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限，於政府依平均地權條例第十一條第一項規定補償承租人為改良土地所支付費用之情形，並無相同或準用之規定，二者事物之本質既不相同，無類推適用餘地。 參考法條：平均地權條例 第 11、77 條 (93.01.14) 耕地三七五減租條例 第 13 條 (91.05.15)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第五七二號上 訴 人 謝其煥 謝鍾春花 李元舜 被 上訴 人 苗栗縣政府 代 表 人 傅學鵬 右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月二十八日臺中高等行政法院九十一年度訴字第三九二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人承租苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段一三八九之四三、之四七、之四八、之四九、之五二、之五三地號六筆國有山坡地保育區農牧用地，經撥用供國立聯合技術學院籌設第二校區使用，並由被上訴人辦理查估補償，依平均地權條例第十一條規定，應補償者包括上訴人為改良系爭土地所作水土保持之費用。但被上訴人未予補償，經陳請補償，被上訴人竟以上訴人為耕地特別改良當時，就特別改良工程及費用數額並未書面通知被上訴人，不符給予以補償之規定云云，予以拒絕，顯有違誤。訴願決定遞予維持，亦屬違誤等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。 二、被上訴人則以：上訴人承租系爭土地，並未以書面通知改良土地及費用情事，依平均地權條例第十一條、第七十七條第二項規定，不合給予補償。且依山坡地保育利用條例第九條規定，上訴人在屬於山坡地之系爭土地為農、牧地之經營或使用，有實施水土保持之處理與維護之義務，不得請求補償。又上訴人承租國有之系爭土地，為維持租賃目的之使用，實施水土保持處理與維護，其費用依財政部訂定國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業要點第八點規定，應自行負擔，出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償。原處分依法處理，並無不合等語，作為抗辯。 三、原審以：按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外．．．公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，．．．。」「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作物改良物外，．．．。前項改良土地所支付費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限。」平均地權條例第十一條、第七十七條第一項、第二項分別定有明文。又「經依法徵收或照價收買之出租耕地，應補償承租人改良土地所支付之費用認定，準用平均地權條例第七十七條第二項之規定。」內政部七十六年一月九日台七六內地字第四六九五一八號函釋有案。依法徵收或照價收買出租耕地，與出租耕地經依法編為建築用地，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用而終止租約，皆因特殊情況而使出租耕地租約終止，其情形類似。上開函釋為主管機關就其執掌公務所為職務上之解釋，既與平均地權條例規定意旨並無違背，自可採用。本件上訴人承租系爭土地為國有山坡地保育區農牧用地，因國立聯合技術學院為籌設第二校區用地需要而經撥用。被上訴人依據平均地權條例第十一條第二項規定發給上訴人三分之一地價補償費及地上改良物補償費，對於水土保持改良費用未予補償。上訴人於九十年七月卅日向被上訴人陳請將其完成農地水土保持所支付之改良土地費用，依平均地權條例第十一條規定列入補償，被上訴人以九十年八月十三日府地用字第九○○○○七二六八九號函復：「．．．二、依據耕地三七五減租條例第十三條之規定﹕『承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人（本府）』，經查台端為耕地特別改良當時，特別改良事項及費用數額並未書面通知本府，本案不符補償土地特別改良費之規定」，否准上訴人補償之請求，揆諸前揭規定，並無違誤。查被上訴人並無告知上訴人以書面通知之義務，上訴人既未以書面通知被上訴人，被上訴人無從認定上訴人支出改良費用之數額，況本件上訴人所請求係承租公有耕地所為水土保持而支出之費用，被上訴人不予補償，於法即無不合。又依山坡地保育利用條例第九條規定，在山坡地為農、牧地之經營或使用，其土地之經營人、使用人或所有人於其經營或使用範圍內應實施水土保持之處理與維護；台灣省經管國有原野及區外保安林解地清理開發計劃規定，國有原野及區外保安林解除地經放租之宜農地承租人在三年內須完成必要之農地水土保持處理；國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業要點第八點規定，國有出租耕、林、養地承租人為維持原租賃目的之使用，依水土保持法第四條、第八條及山坡地保育利用條例第十一條規定，實施水土保持處理與維護費用，由承租人負擔，出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償。則上訴人承租國有原野及區外保安林解除地之系爭土地，所為之水土保持改良工程，係上訴人應負擔之義務，原處分不予補償，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等情，因而駁回上訴人之訴。 四、按耕地租賃為私法上之契約關係，縱使耕地為公有，出租人為管理耕地之行政機關，租約雙方間之權利義務關係，無論其為約定者或法定者，性質上為私法關係，並無不同。耕地經依法編為建築用地，出租人為收回建築或出售作為建築使用而終止租約時，依平均地權條例第七十七條第一項規定，出租人應補償承租人為改良土地所支付之費用。斯乃法律規定耕地出租人對於承租人所負之義務，其間為私權關係，以調整私人間損益變動為本質。與依法徵收或照價收買之土地為出租耕地，依平均地權條例第十一條第一項規定，政府應補償承租人為改良土地所支付之費用，係屬法律規定政府對於耕地承租人所負之義務，其間為公法關係，以填補因徵收或照價收買之公益所受特別犧牲之損失為本質者，並不相同。平均地權條例第七十七條第二項規定，出租人應補償承租人為改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限，於政府依平均地權條例第十一條第一項規定補償承租人為改良土地所支付費用之情形，並無相同或準用之規定，二者事物之本質既不相同，無類推適用餘地。內政部七十六年一月九日台七六內地字第四六九五一八號函釋：「經依法徵收或照價收買之出租耕地，應補償承租人改良土地所支付之費用認定，準用平均地權條例第七十七條第二項之規定」。就出租耕地經依法徵收或照價收買，承租人依平均地權條例第十一條第一項規定得受政府補償為改良土地所支付費用之權利，增加承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人之要件，與平均地權條例第十一條第一項規定之法意不合，係增加法律所無之限制，應不予適用。依平均地權條例第十一條第三項規定，公有出租耕地依法撥用時，準用第一項依法徵收或照價收買補償承租人改良土地所支付費用之規定，亦應不適用該函釋。本件上訴人以其承租之系爭土地為公有農地，因完成農地水土保持而支付改良土地之費用，請求於撥用系爭土地後，依平均地權條例第十一條規定將該項費用列入補償，經原處分予以拒絕。原判決維持原處分，係以適用上開函釋為論據，參考前述說明，即有適用不應適用法規之違法。又依平均地權條例第十一條規定補償承租人改良農地所支付之費用，依同條例施行細則第十一條第二款規定，包括水土保持部分，耕地承租人為耕地施作水土保持所支付之費用，有益於耕地，亦屬改良土地支出之費用，自屬補償範圍。至於出租耕地屬山坡地，依山坡地保育利用條例第九條第一款規定，承租人應實施水土保持之處理與維護，係屬作為義務之規定，無關所支付之費用終局由誰負擔之限制，殊不能據以排除平均地權條例第十一條規定政府補償承租人為改良土地所支付費用之適用。又國有出租耕林養地同意興建相關農業林業養殖設施審查作業要點第八點，關於國有出租耕、林、養地承租人為維持原租賃目的之使用，依水土保持法第四條、第八條及山坡地保育利用條例第十一條規定，實施水土保持處理與維護費用，由承租人負擔，出租機關終止或撤銷租約收回土地時，不予補償之規定，僅足為租賃雙方之私權約制，亦不能據以排除平均地權條例第十一條規定政府補償承租人為改良土地所支付費用之適用。乃原判決據以認上訴人不得依平均地權條例第十一條規定請求政府補償為改良系爭土地所支付之費用，其法律上之見解尚有未洽。從而上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決。又本案實際上如無改良費之支付，原處分之結論即無不合，涉事實認定，因發回原法院更為審理。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 五 月 七 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 吳 明 鴻 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 九十三 年 五 月 七 日
