案由
最高行政法院提案裁定 111年度徵字第4號上 訴 人 許 茨 被 上訴 人 臺中市交通事件裁決處 代 表 人 黃士哲 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年12月31日臺灣臺中地方法院109年度交字第373號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院110年度交上字第45號裁定移送本院，本庭就下列法律爭議表示法律見解，經徵詢程序後，因各庭回復意見未獲一致，顯有預為統一見解之必要，而具原則重要性，是依法提案予本院大法庭裁判： 本案提案之法律爭議 對於行駛於一般道路上車輛在通過警告標誌後1百公尺至3百公尺間之違反速限規定行為，以非固定式科學儀器取得證據資料證明，執行取締，是否因該非固定式科學儀器未位於上開1百公尺至3百公尺範圍內，使舉發違反道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定之程序，而不得對違規行為人裁罰？
理由
一、本案基礎事實 新竹市警察局（下稱舉發機關）員警因認定上訴人所有牌照號碼000-0000號自用小客車，於民國109年6月23日15時49分許，行經行車速限60公里之新竹市香山區台1線南下88.2公里處（下稱系爭違規地點，距測速取締標誌203公尺），經以非固定之雷射測速儀器（距測速取締標誌450公尺），測得其行車速度98公里，有「汽車駕駛人行車速度，超過規定之最高時速逾20公里至40公里以內」之違規行為，違反道路交通管理處罰條例第40條規定，乃逕行對上訴人填製第E39M13656號舉發違反道路交通管理事件通知單當場舉發。因上訴人未於到案期限檢具事證及應歸責人相關資料，向被上訴人告知應歸責人，被上訴人即依道路交通管理處罰條例第85條第4項規定，推定上訴人有過失，並依同條第1項後段「仍依本條例各該違反條款規定處罰」之規定，作成109年8月18日中市裁字第68-E39M13656號裁決書（下稱原處分），適用道路交通管理處罰條例第40條、第63條第1項第1款及「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」等規定，按期限內到案之基準，裁處上訴人第1階段罰鍰新臺幣（下同）1,800元，記違規點數1點。上訴人不服，向臺灣臺中地方法院行政訴訟庭（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：撤銷原處分，經原審以109年度交字第373號行政訴訟判決駁回其訴後，提起上訴。 二、本庭擬採之見解 ㈠觀諸道路交通管理處罰條例第7條之2第3項之立法沿革，可知此項係於94年12月28日始增訂，原規定內容為：「對於前項第9款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路須至少於1百公尺，於高速公路、快速公路須至少於3百公尺前，明顯標示之。」立法理由載謂：「照黨團協商條文通過。」等語；繼於101年5月30日修正其規定內容為：「對於前項第9款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於1百公尺至3百公尺間，於高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺間，明顯標示之。」修法理由載謂：「原第3項僅規定取締違反速限須設立明顯標示之最少距離，而未規定最長之距離。導致執法機關常常便宜行事，拉大標示距離，喪失提醒駕駛人減速或增速之立法原意，爰修正其須明顯標示之範圍距離。」等語；又於104年5月20日修正為：「對於前項第9款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於1百公尺至3百公尺間，於高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺間，明顯標示之；其定點當場攔截製單舉發者，亦同。」修正理由載謂：「一、原條文第3項規定對於行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限，要求執法機關於一定距離內明顯標示之，以讓駕駛人留意得以保持速限而維持安全。但依行政機關目前解釋，本項規定僅限於逕行舉發之情況，而不及於當場攔截製單之情形。二、該項規定之立法意旨在於提醒駕駛人注意速限，進而得以維持行車安全，彰顯本法非以處罰為目的之立法。但行政機關限縮解釋結果，造成該立法目的無法達成。且因區分不同執法方式，而有不同做法，亦造成駕駛人混淆之情況，反不利交通安全之推行。三、對於以當場攔截和逕行舉發而有不同執法方式，將造成駕駛人抗拒當場攔截反易造成危險，基於本法之立法目的係在於維護交通安全，非以處罰為目的，爰修正原條文第3項，對於行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限，其係採定點當場攔截製單舉發者，亦應於一定距離內明顯標示之。」最近於110年12月22日修正為現行法規定：「對於前項第9款之取締執法路段，在一般道路應於1百公尺至3百公尺前，在高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺前，設置測速取締標誌。」 ㈡揆諸道路交通管理處罰條例第7條之2第3項增訂初始僅規定取締違反速限須設置明顯標示之最少距離，未規定最長距離，致執法機關常便宜行事，於設置警告標示後，即拉大標示距離，喪失提醒駕駛人之立法原意，乃於101年5月30日修正增設警告標示之距離上限。其後，為彰顯本項規定執法機關應於一定距離內明顯標示警告標示，係讓駕駛人留意得以保持速限而維持安全，非以處罰為目的之立法意旨，又於104年5月20日修正將定點當場攔截製單舉發納入規範；嗣於110年12月22日為使其規範意旨更為明確，並配合道路交通標誌標線號誌設置規則業於106年6月14日新增第55條之2「測速取締標誌『警52』，用以警告車輛駕駛人前方路段常有測速取締執法，促使行車速度不得超過道路規定之最高速限或低於規定之最低速限。本標誌設於測速取締執法路段前，一般道路應於1百公尺至3百公尺間，高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺間。」之規定，乃修正條文用語為：「對於前項第9款之取締執法路段，在一般道路應於1百公尺至3百公尺前，在高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺前，設置測速取締標誌。」等立法沿革及規定內容之演變脈絡，足見其規範目的在於誡命執法機關對於違反速限規定之行車違規行為取得證據資料證明以執行取締時，應在取締路段之前方設置明顯標示（警告標示）對駕駛人為警告，提醒其遵守該路段規定之速限規定，使其經過警告標示（測速取締標誌）後，適時保持行車速限，以符合處罰之最後手段性原則，並限制取締執法路段於一般道路為1百公尺至3百公尺間；於高速公路、快速公路為3百公尺至1千公尺間，不得拉大取締距離。 ㈢鑑於目前常用以對違反速限行為取證之雷射測速器係以紅外線光波傳送的時間來計算目標車輛之距離及速度，亦即在固定間隔時間先後發射兩次雷射光束至目標車輛，再以所測出之兩個距離差，除以該2次發射時間之間隔數值，計算目標車輛當時之行車速度，其可測速拍攝之最長距離可達600公尺以上，並可輕易轉換方向對來車或去車測速拍照取證。若徒以該執法警察持雷射測速槍所在位置是否位於道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定之距離範圍內為準據，而容許執法機關對規定距離以外之違規行為取締，無異又發生如101年5月30日修正理由所稱：僅規定取締違反速限須設立明顯標示之最少距離，而未規定最長之距離，導致執法機關常常便宜行事，拉大標示距離之情形，明顯偏離該次修正增訂取締路段範圍距離上限之立法原意。至於立法委員提案說明雖謂：「……本席等認為，應於『該類儀器』設置前適當距離通知汽車駕駛人以為因應。」等語（見立法院第6屆第2次會期第3次會議議案關係文書第706頁），然上開提案說明文字經立法院黨團協商通過後，既未採為條文內容，並不具規範效力，且以非固定式之雷射測速器拍攝違規行為，重在取得清晰可辨識之影像，受限於該儀器之操作條件及其他外在因素，需要取得適當距離與角度，故其實際所在地點亦與上開規定之距離範圍不具連結意義。此參酌交通部前就內政部警察署因執行道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定，應如何界定所稱明顯標示之距離乙案，已以103年11月27日交路字第1030036829號函（下稱103年11月27日函）釋示：道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定明顯標示之距離，應以「警示牌設置位置」與「交通違規行為發生地點」間之距離為據之見解；繼以106年2月20日交路字第1050038309號函（下稱106年2月20日函）復內政部警政署略以：關於道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定明顯標示之距離，仍採前揭見解；又以110年6月18日交路字第1090028925號函（下稱110年6月18日函）復臺南市政府交通局載以：94年12月28日修正通過之道路交通管理處罰條例第7條之2，相關委員提案之文字原為第1項第6款之科學儀器應於「設置地點」前方一般道路1百公尺、高速道路3百公尺，明顯標示之，惟經立法院協商後，修正為前項第9款（行車速度超過或低於規定）採用固定或非固定式科學儀器「取得證據資料證明者」，於一般道路須至少於1百公尺，於高速公路、快速道路須至少於3百公尺前，明顯標示之。亦即立法院立法政策之共識為「取得證據資料證明」地點而非「設置地點」；內政部警政署亦表示實務執法時，執法器材（或科學儀器）設置地點與實際採證違規行為地點不相同，其距離遠近，依所使用之執法器材而定，距離短者約相距數10公尺，距離長者甚至可達數百公尺之遙，若採取「科學儀器設置地點」與「明顯標示」之距離，則實際採證違規行為地點與「明顯標示」之距離，依執法器材之特性與使用方式，可能不足1百公尺（或3百公尺），亦可能超過3百公尺（或1千公尺）；道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定，重點在於明顯提醒用路人，駕駛人並無須精確知悉實際科學儀器設置之距離，交通違規行為發生地點測算距離與會因測照之傾斜角度不同而有所不同，僅是執法機關設置執法設備之實務作業並無影響法令之解釋等意旨可明。是以，警察以非固定式科學儀器對於違反速限規定之行為取得證據資料證明以執行取締，是否符合道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定之執行取締距離範圍，自當以該非固定式科學儀器實際擷取交通違規行為影像之地點，亦即被取證之交通違規行為發生地點，與警告標示（即現行測速取締標誌）設置地點間之距離作為判斷之準據。上開交通部本於中央主管機關職權就道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定之距離應如何界定所為解釋，經核並無牴觸規範意旨與立法目的，執法機關據以執行有年，亦未生扞格不入之情事，應屬妥適可採，執法機關自得續予援用，無變更見解之必要。 ㈣職是之故，以非固定式科學儀器對於行駛於一般道路上車輛通過警告標誌後100公尺至300公尺間之違反速限規定行為取得證據資料證明，而就發生在該執法路段範圍內之違規行為執行取締，即符合道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定之舉發程序，並不因該非固定式科學儀器所在地點未在上開規定距離內，而認其舉發不合法，主管機關自得據以對違規行為人裁罰。 三、經本庭徵詢本院其他各庭意見結果，第二庭回復同意本庭所採取之法律見解，而第一庭及第三庭均表示不同意。茲就第一庭及第三庭回復意見，補充理由如下： ㈠第一庭及第三庭肯認道路交通管理處罰條例第7條之2第3項係就舉發合法程序為規定，如不符合規定要件，即不得對違規行為者予以裁罰。此部分見解與本庭及第二庭相一致。 ㈡但第一庭及第三庭則認為道路交通管理處罰條例第7條之2第3項關於距離之規定，應以「科學儀器採證地點」與「明顯標示（警告標示）」為據，本庭認其見解不符合該項規定意旨，除敘明如前理由外，關於第一庭及第三庭回復意見所論：只要舉發機關設置科學儀器地點在上開規定之範圍內，不問違規地點與警告標示之距離是否在3百公尺以內予以舉發，均屬合法，若認舉發機關僅得就警告標示經過後100公尺至300公尺間之違反速限行為予以舉發，無異以該舉發程序之規定，實質限縮道路交通管理處罰條例第40條對於不遵守速限之違規行為得予處罰之範圍等節。惟其既以科學儀器設置地點是否在道路交通管理處罰條例第7條之2第3項規定距離範圍內，作為判斷舉發程序合法與否之準據，自當論以「科學儀器採證地點」設置在通過「明顯標示（警告標示）」後1百公尺內者，構成舉發程序不合法，而非以違規行為發生地點在該1百公尺內，不得舉發，始符合論理一致性。再者，道路交通管理處罰條例第7條之2第3項係屬舉發合法程序之規定，核與駕駛人之行為是否違反同條例第40條規定之實體上評價無涉，自不能忽略該條例第7條之2第3項於101年5月30日修正時明示避免執法機關因僅規定取締違反速限須設立明顯標示之最少距離，而未規定最長之距離，導致常常便宜行事，拉大標示距離之意旨。又衡諸執法機關既本於上開交通部103年11月27日函、106年2月20日函及110年6月18日函所示法律見解，以為執行道路交通管理處罰條例第7條之2第3項之準據，實際上不致發生執法機關對上開規定距離外之違規行為舉發裁罰之爭訟事件，目前高等行政法院裁定移送本院統一見解之各件個案亦無此情形，行政法院就未訴訟繫屬之其他違規行為是否構成違法應予裁罰，既非屬審判權限範疇，毋須就此為法律見解之表示。且基於權力分立原則，行政法院職司個案審判，非交通管理處罰機關之上級行政機關，亦不宜就非屬個案審判事項，對執法機關為行政指導。 ㈢是以，本件基於爭訟個案事實為基礎，其法律爭議為執法機關以非固定式科學儀器對發生在通過警告標誌後1百公尺至3百公尺範圍內之違規行為拍攝影像取證，是否因該非固定式科學儀器未在該1百公尺至3百公尺之距離範圍，即應論以其踐行舉發程序，違反道路交通管理處罰條例第7條之2第3項之規定，而不得對違規行為予以處罰。至於發生在通過警告標誌後1百公尺至3百公尺範圍外之違規行為，執法機關可否在該距離範圍內，以非固定式科學儀器拍攝違規證據影像予以舉發，因非屬個案爭訟事實，尚非本件所應審究。 ㈣另第三庭以本庭徵詢書設定之法律問題與本件臺中高等行政法院110年度交上字第45號裁定所列者有別，併為不同意本庭見解之理由乙節。查上開臺中高等行政法院裁定移送本院統一法律見解所設定之法律爭議問題，因超出個案事實範圍，本院本不受其拘束，自應以個案事實為基礎範圍予以修正，併此指明。 四、綜上所述，本件個案違規行為地點發生在經過測速違規取締標誌後之1百公尺至3百公尺範圍者，並不能以執法機關持非固定式科學儀器取證之所在地點未位於上開距離範圍內，違反道路交通管理處罰條例第7條之2第3項，即認其舉發程序不合法，而不得對違規行為人裁罰。 五、本庭指定庭員蔡紹良法官為大法庭之庭員。
其他資訊
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日 最高行政法院第四庭 審判長法官 陳 國 成 法官 王 碧 芳 法官 簡 慧 娟 法官 蔡 如 琪 法官 蔡 紹 良 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 112 年 2 月 10 日書記官 莊 子 誼
