最高行政法院 112 年度大字第 2 號 裁定

案由

最高行政法院裁定 112年度大字第2號抗 告 人 西班牙商卡夫交通運輸股份有限公司台灣分公司 代 表 人 Javier Martinez Ojinaga 訴訟代理人 陳昶安 律師 黃祈綾 律師 相 對 人 高雄市政府捷運工程局 代 表 人 吳義隆 訴訟代理人 吳小燕 律師 朱雅蘭 律師 吳文賓 律師 參 加 人 中國鋼鐵股份有限公司 代 表 人 翁朝棟 訴訟代理人 蕭偉松 律師 邊國鈞 律師 陳毓芬 律師 本院大法庭就第二庭於中華民國112年7月19日112年度徵字第3號政府採購法事件所提案之法律爭議，裁定如下：

主文

以言詞所為不具一般處分性質之行政處分，未為救濟期間之教示時，法律效果應類推適用行政程序法第98條第3項規定。

理由

一、提交事件之基礎事實 緣相對人辦理之「高雄環狀輕軌捷運建設（第二階段）統包工程」採購案，於民國105年5月12日為第2次公開招標公告、同年6月17日為公開招標更正公告，公告採最有利標之決標方式，抗告人及參加人均參與投標。嗣相對人於105年6月28日開標進行資格審查結果，認抗告人與參加人經資格審查均符合招標文件規定，得參加評選簡報作業，並當場宣布上開資格審查結果，而以言詞作成資格審標處分，抗告人有派員出席當場已獲悉參加人為合格廠商之審標處分。相對人於105年8月10日召開評選會議續行評選得標者，經評選委員會評定參加人為最有利標廠商，相對人即於105年8月11日決標予參加人，抗告人於同日以書面向相對人提出異議；相對人另以105年8月17日高市捷秘字第10531066400號函將上述評選及決標結果通知抗告人，並於105年8月25日為決標公告。就抗告人之異議，相對人復於105年8月24日以高市捷工字第10531078700號函維持原決定。抗告人仍不服，於105年9月9日向高雄市政府提出申訴，高雄市政府逾期未為申訴審議判斷，抗告人遂提起本件行政訴訟，經原審以107年度訴字第451號判決後，抗告人、相對人及參加人均不服，各就不利部分提起上訴，經本院110年度上字第178號判決廢棄，發回原審更為審理。原審嗣以抗告人未於法定不變期間內對資格審標處分提出異議，裁定駁回其訴。抗告人不服提起抗告，主張本件相對人以言詞作成資格審標處分，相對人並未告知救濟期間及方式，且嗣後並未另作書面行政處分，致其遲誤救濟期間，應依行政程序法第98條第3項規定，展延救濟期間為1年等語。因提案庭就上開法律爭議，經評議後認擬採為裁判基礎之法律見解，先前裁判間（本院95年度判字第9號判決、109年度判字第465號判決）之法律見解歧異，經徵詢其他各庭未獲一致見解，而為本件提案。 二、提案之法律爭議 本案原徵詢之法律爭議為：「行政程序法第98條第3項規定：『處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。』上開規定，於非書面之行政處分是否亦有適用？」經第一庭、第三庭均表示就徵詢之法律爭議關於「言詞之行政處分，未為救濟之教示時，法律效果適用行政程序法第98條第3項規定」部分，同意第二庭（即提案庭）所採法律見解（第一庭並表示交通標誌之設置行為為一般處分，情形特殊而無教示規定之適用，更無適用行政程序法第98條第3項救濟期間展延1年之必要）；第四庭則不同意第二庭所採見解。（徵詢書、回復書詳卷）。茲因非書面之行政處分，態樣眾多，是否均需為救濟之教示，未必可一概而論。本件原因案件之基礎事實僅涉以言詞所為不具一般處分性質之行政處分，爰將提案之法律爭議限縮在以言詞所為不具一般處分性質之行政處分（下稱言詞行政處分），未為救濟之教示時，法律效果是否有行政程序法第98條第3項規定之適用？ 三、本院大法庭裁定如主文所示之統一法律見解，理由如下： （一）憲法第16條保障人民訴訟權，國家應善盡資訊告知義務，使人民權利遭受侵害時，知悉如何尋求權利救濟途徑，達到接近法院之權利保護目的： 憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（司法院釋字第418號解釋理由參照）。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，此乃訴訟權保障之核心內容（司法院釋字第396號、第574號解釋及第653號解釋理由參照）。訴訟權如何保障，應該接受正當法律程序原則指導。正當法律程序保障人民有合理、公平參與法律程序之權利，包括客觀參與可能之保障及主觀參與可能之保障。所謂主觀參與可能之保障，係使權利主體有知悉參與權利存在之可能性，因為知道權利存在，是行使權利之先決條件，此種對參與權利資訊之知悉可能性，亦即權利主體取得權利資訊之機會，可稱之為程序資訊取得權。法律上所規定權利告知之途徑，即是確保取得權利資訊之途徑，係為保護權利之主觀行使可能性；而權利行使之除斥期間，則同時確保權利之主觀與客觀行使可能性（司法院釋字第610號解釋許玉秀、林子儀、許宗力大法官之部分協同意見書參照）。程序資訊取得權，其目的在保障人民對行使其權利之先決條件之相關資訊有知悉可能性（司法院釋字第667號解釋葉百修大法官不同意見書參照）。 （二）救濟教示與人民受憲法第16條保障訴訟權之行使息息相關： 現行法制下，人民不服行政處分，所得提起之救濟途徑，不論是屬於發揮行政自我省察功能之訴願及相當於訴願之救濟程序（例如：申訴、復審等）及其先行程序（例如稅法上之復查、政府採購之異議等）或屬於司法審查性質之行政訴訟，為維持法安定性，率皆定有提起權利救濟之不變期間。此等救濟期間，定性上屬於具形成權作用之除斥期間，一旦救濟期間經過，而人民未提起權利救濟者，則行政爭訟權利將消滅，行政處分因而形式確定，人民不再得以依循法定之通常救濟途徑，以爭執其合法性，甚至是合目的性。有鑑於救濟期間與人民受憲法第16條保障訴訟權之行使息息相關，而救濟教示，係行政機關於終局決定作成後，對人民說明提出救濟之相關程序，以利人民提出行政救濟，為憲法第16條所保障訴訟權之範疇，因而行政程序法第96條第1項第6款明定救濟教示為書面行政處分應記載事項，並於同法第98條第3項規定「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」 （三）於政府採購事件，行政機關所為行政處分亦應適用行政程序法關於救濟期間教示及未教示而延長救濟期間之相關規定： ⒈行政程序法係規範行政機關作成行政行為應遵行一定程序之法律。行政程序法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」是其他法律如有特別之程序規定，僅該部分排除適用行政程序法，其餘部分仍有行政程序法之適用。為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，政府採購法於87年5月27日公布，88年5月27日施行。該法第3條規定：「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」亦揭示各機關辦理採購，凡政府採購法有規定者，應優先適用政府採購法之規定，其無規定者，則適用其他法律之規定。 ⒉具體採購程序之規定，旨在確保國內外廠商得在不受歧視且機會均等之方式下，競爭政府採購商機。關於廠商與機關間因招標、審標、決標等訂約前之採購行為所生之爭議，政府採購法第74條至第85條規定異議及申訴二級之行政內部救濟機制，同法第83條規定：「（申訴）審議判斷，視同訴願決定。」政府採購法第75條第1項第3款規定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」上開異議期間，性質上為法定不變期間，招標機關不得伸長或縮短之，廠商逾期提出異議，即生失權效果。前開規定固屬政府採購法所定之特別規定，於採購事件應優先適用，亦即廠商對於招標機關所為審標、決標等行政處分不服，應於前揭法定不變期間內提起異議、申訴，對申訴審議判斷結果仍有不服，始得提起行政訴訟。惟政府採購法87年制定之初，對於採購程序中招標機關所為行政處分，並未另定關於救濟教示之特別規定。行政程序法公布施行於政府採購法之後（行政程序法於88年2月3日公布，90年1月1日施行），且政府採購法自88年施行後，歷經多次修正，並未增設排除行政程序法有關行政處分救濟教示、未為救濟教示之法律效果等適用之規定，是行政程序法有關行政處分救濟教示、未為救濟教示之法律效果，乃政府採購法所無之程序規定，於採購事件機關所為行政處分亦應適用。政府採購法之主管機關行政院公共工程委員會及行政程序法之主管機關法務部，就此亦採相同見解，有行政院公共工程委員會103年10月8日工程企字第10300326870號函：「一、檢附法務部103年9月17日法律字第10303510490號函影本乙份。二、機關依政府採購法第31條第2項向廠商追繳押標金之書面通知，請依同法第75條第1項第3款附記相關救濟途徑、期間及受理機關等教示內容，使廠商知悉其權利，並避免爭議。如未附記救濟期間者，依行政程序法第98條第3項規定，廠商於收受上開書面通知後1年內提出異議，應視為於法定期間內所為。」可資參考，是相對人聲請通知政府採購法之主管機關行政院公共工程委員會到庭詢問其意見，本院認無必要。 ⒊提升採購程序之效率與功能，固為政府採購法立法目的之一，但並非唯一目的。政府採購法建構並提供廠商權利救濟制度，以確保公開透明競爭程序之維持，應屬我國政府採購制度法制化、主觀化（賦予廠商在採購程序有請求招標機關遵守採購法令之請求權）與現代化工程中更為重要之拱心石。對於廠商而言，政府採購法諸多條文對廠商權益之保障，都必須依賴異議與申訴制度給予維護；在廠商受到不公平或不當待遇時，若不能提供有效之救濟方式，將使整個採購制度之目的，淪為空談。政府採購法第75條第1項各款規定短促之異議期間，廠商提出異議如逾法定期間即生失權效果，雖有助於採購程序之效率，但此對有效採購救濟之目的而言，具有限制作用，因為任何救濟期間之失權效果，對於確保政府採購程序公開透明之維持，在制度本質上帶有阻礙作用，而呈現分庭抗禮並帶有內在緊張關係。廠商權利既已受我國法秩序承認與保障，基於有權利即有救濟之憲法原則，必須確保廠商權利遭受侵害時，有向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，始符合憲法第16條訴訟權保障之核心要求。救濟教示攸關訴訟權之行使與保障，已如前述，自不能僅因採購程序追求效率即認為行政機關應為救濟教示之義務得因此減輕或免除。況為提高行政效率，並防杜濫訴，行政訴訟法第116條第1項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」前階段採購程序所為行政處分縱有爭訟，原則上不影響次階段採購程序之進行，並無「允許採購程序所為行政處分因未為救濟教示而延長救濟期間，會延宕採購程序時程，有損公共利益」之問題。是以，於政府採購事件，行政機關所為行政處分亦應適用行政程序法關於救濟期間教示及未教示而延長救濟期間之相關規定。 （四）言詞行政處分未為救濟期間之教示時，法律效果應類推適用行政程序法第98條第3項規定： ⒈行政程序法第96條第1項第6款雖僅規定書面行政處分應為救濟教示，並於同法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」該條項文字使用「處分書送達」等字，且與同法第96條規定作體系性觀察及解釋，固堪認行政程序法第96條、第98條第3項規定僅適用於書面行政處分及非書面行政處分經依同法第95條第2項請求作成書面但未為救濟期間教示之情形。惟言詞行政處分與書面行政處分，對於人民產生之規制效力並無不同。言詞行政處分瞬間作成，往往未附具理由及法條依據，比起書面行政處分，相對人或利害關係人更不易查知其屬具規制效力之行政處分，更容易疏忽提起行政救濟之時機。言詞行政處分如不為救濟之教示，相對人或利害關係人無從得知救濟之期間，致難於法定不變期間內提起爭訟，此情形較諸書面行政處分未為救濟教示相對人或利害關係人訴訟權益受損害，有過之而無不及。在言詞行政處分未經依行政程序法第95條第2項請求作成書面之情形，行政程序法未如同法第96條第1項規定明定應為救濟期間之教示及其法律效果，應屬規範漏洞。 ⒉論者有謂立法者於制定行政程序法當時，即有意使言詞行政處分須相對人或利害關係人依行政程序法第95條第2項規定請求作成書面時，機關始應於作成之書面上記載救濟教示，未記載者才有行政程序法第98條第3項之適用，此係立法者之選擇，司法機關應予尊重等語。惟： ⑴行政程序法之制定，歷經數版本，有行政院研考會版草案、行政院經建會法規小組版草案（下稱經建會版草案）、法務部版草案、行政院審定後版草案，立法院陳婉真、趙永清委員等24人於82年6月11日將經建會版草案提案請立法院審議制定行政程序法；立法院吳東昇委員等20人則於83年3月17日將法務部版之行政程序法草案，提請立法院審議；行政院審定版之草案為主管機關提出之版本。因3個版本各有差異，又由立法委員謝啟大協助提出整合版本。各草案之研擬雖分別參考日本、德國之規定，但日本、德國法制規範不同，草案研擬又經專家學者參考我國斯時訴願法、行政訴訟法修正草案及因應我國實務需要而討論調整，要探究立法者原意為何，誠非易事。 ⑵經建會版草案第62條第2項、第3項雖規定：「以書面以外方式所為之行政處分，處分相對人或利害關係人有正當理由而即時提出申請者，處分機關應即以書面確認之。」「書面行政處分應記載下列事項：……五、處分內容有不利於相對人者，不服處分之救濟方法。」其說明謂：「……為兼顧法之安定性及權利保障，以言詞或其他方式作成之行政處分，處分相對人或利害關係人如有正當理由（例如：其必須向其他機關證明行政處分之存在及內容或必須藉由理由之說明以瞭解有無撤銷該處分之機會）……參考訴願法第22條、德國行政程序法第37條規定。」（見本院卷一第414頁、第415頁），草案第64條規定：「（第1項）對書面行政處分依法得訴願、異議或依其他方法聲明不服者，處分機關於作成處分時，應於處分書內載明不服之救濟方法、期間及受理機關，告知處分之相對人。（第2項）利害關係人於知悉處分之次日起1個月內，得以書面向處分機關請求為前項之告知。但自處分生效之次日起逾6個月者，不得請求。（第3項）處分之相對人或利害關係人因處分機關未依前2項規定為告知，致未能於法定期間內聲明不服者，得於相對人接到處分書之次日起6個月內聲明不服，不受法定聲明不服期間之限制。……」其說明謂係參考日本行政不服審查法第18條、第19條、第46條、第57條及第58條（見本院卷一第418頁至第420頁）。研討過程對於古登美教授詢問「……當依言詞作之行政處分的相對人也需要教示而請求時，行政機關是否也應予以教示？……」回應為「……第64條規定雖僅以書面行政處分為限，但在依言詞或其他方式作成之行政處分，人民如有正當理由，仍得依第62條第2項請求以書面確認該處分，乃有獲得告知之機會。……」（見本院卷一第421頁），經建會版草案似係認言詞行政處分，相對人或利害關係人得依草案第62條第2項請求書面確認（參考德國行政程序法第37條規定）就有機會獲得救濟教示即為已足。惟德國行政程序法原未規定行政處分之教示，但依其行政法院法第58條規定審級救濟或其他權利救濟期間，自書面為救濟教示後始起算（德國嗣於行政程序法第37條新增第6項規定，規範行政機關為權利教示之通知義務，但救濟教示有瑕疵之法律效果，並未於行政程序法內明定，仍適用行政法院法第58條第2項。且以口頭作成但未書面確認之行政處分，亦必須為權利救濟之教示，參見E.Eyermann等著，蕭文生等譯德國行政法院法逐條釋義（上冊），109年，§58，編碼14；§59）。足見德國對於言詞行政處分之相對人或利害關係人訴訟權之保障並不亞於以書面作成行政處分之情形。又經建會版草案未採行德國「救濟期間不起算」之法制，而師法日本昭和37年（西元1962年）行政不服審查法第57條規定，於草案第64條第1項規定書面行政處分機關有救濟教示義務，第2項賦予利害關係人得請求為救濟之告知，第3項規定相對人或利害關係人因機關未為前2項告知而未能於法定期間內聲明不服延長救濟期間。惟日本行政不服審查法之立法體例於處分未為教示之救濟章節規定，立法原旨雖未適用於言詞作成之行政處分，因為針對以言詞作成之行政處分並未被課予教示義務，然而根據昭和37年行政不服審查法第57條第2項規定，可以針對包括非書面行政處分在內之未為教示者（例如以言詞作成之行政處分或事實行為），於處分相對人以外之利害關係人請求為關於原處分是否得提起不服聲明及得提起不服聲明時之管轄機關及不服聲明期間之教示時，行政機關應就請求事項教示之。以及根據同條第3項規定「於前項情形，請求人以書面請求教示時，應以書面教示之。」因此即使作成時非書面之行政處分（例如言詞行政處分），經利害關係人要求書面教示而機關仍不為書面教示時，亦得進而適用第58條之特別救濟安排（見參加人委託程明修教授撰文第12頁至第15頁，附於本院卷一第225頁至第231頁），與經建會版草案第64條限定書面行政處分利害關係人始能請求救濟教示及未獲救濟教示予以特別救濟之情形並不相同。 ⑶法務部版草案雖參考經建會版草案第62條第2項規定，而研擬第118條條文（即類似於現行行政程序法第95條第2項），但討論過程有委員認為經建會版草案第62條第2項規定須具備2個要件即「正當理由」與「即時」，德國法規定亦須具備「正當理由」與「即時」2要件，但如為使行政機關在作業上較具彈性，不規定「即時」之要件亦無妨，遂將第118條草案文字調整為「以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」（見法務部行政程序法研究制定委員會80年12月10日第34次會議紀錄）。又法務部版草案將經建會版草案第64條請求告知之條文拆成2條（並非採經建會版草案體例，將請求救濟教示之條文與書面行政處分應為教示之條文放在同一條，使其由體系上即可推知經建會版草案請求教示係限於書面行政處分），其中草案第121條規範利害關係人告知、第122條規範未為告知之法律效果。然而依法務部行政程序法研究制定委員會81年1月14日第36次會議紀錄所載，黃委員守高表示：「第121條、第122條之規定約略包括二種情形，一為行政機關以書面作成行政處分漏未為第120條第6款之教示者；二為行政機關以言詞或其他方式為行政處分漏未為前述之教示者；三為利害關係人請求教示之問題。而今試擬條文乃將此3種情形規範在一起，故較不明確，惟基本上應規定於10日內以書面請求告知，並應增列條文規定行政機關應於幾日內為告知，行政機關如未於該期間內為告知者，應自相對人或利害關係人接到告知之日起算30日較為合理，且不違背訴願法之規定，亦較能保障人民之權益。」翁委員岳生表示贊同，城委員仲模表示「依幾位委員之說明得知，應要求行政機關必須為告知，以保障人民權益。」主席遂裁示請研究員參酌各位委員高見將草案第121條至第123條條文重擬（見本院卷一第298頁、第299頁），足見法務部版草案並非有意將言詞行政處分之教示及機關未教示應予延長救濟排除。至於81年2月11日第37次會議討論研擬之條文刪除第121條，其理由為「本法第123條既已對行政機關未為告知之法律效果為規定，則另規定利害關係人之請求告知，似無實益，縱利害關係人未為請求告知，仍有該條之適用，故本條似無規定之必要，得予刪除」（見本院卷一第478頁），此後討論聚焦在要採訴願法草案立法體例（視為於法定期間內提起），抑或採行政訴訟法草案立法體例（聲請回復原狀），討論後係採前者，並參考斯時訴願法修正草案初稿第77條第2項條文「未為附記或附記錯誤者，自訴願決定書送達之日起1年內提起再訴願或行政訴訟，視為於法定期間內提起」研擬草案。容係漏未考慮訴願決定均作成書面，但行政處分未必均以書面為之，討論過程並未見認為言詞行政處分毋須為救濟教示及未教示毋須延長救濟期間。 ⑷我國行政程序法第95條第2項規定：「以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」該條文於立法程序中，文字部分主要係參考謝啟大委員提案版本第97條通過，但其文字內容實係與前述法務部版草案第118條相同，而與經建會版草案第62條第2項及德國行政程序法第37條文字已有相當差異（如前所述，刪除了「即時」之要件）。行政程序法第95條第2項所稱「作成書面」其意應指作成「書面證明」而言。換言之，係先前業已存在之以書面以外方式所為之行政處分，以書面記載其存在及內容之相關資訊（如處分機關、作成及通知之地點與時間、處分相對人及利害關係人、處分內容、依據及理由等），毋寧僅為業已作成之行政處分之「證明文件」而已，並無創設性之獨立法規制效力（除非書面證明之內容變更原先行政處分之內容，而產生新的法律效果，則例外地可能為一行政處分）。此一書面證明應載之事項，依行政程序法第96條第2項，固應準用同條第1項有關行政處分之規定而為救濟教示，但因其僅為已作成之行政處分之證明文件，有關救濟期間之記載，係依原行政處分作成之日期，於言詞行政處分之情形，言詞行政處分作成通知時即已起算救濟之法定不變期間。我國行政程序法第95條第2項規定既未要求處分相對人或利害關係人應「即時」提出申請，亦未要求處分機關應「即」以書面確認，此一書面證明縱有記載救濟教示，送達處分相對人或利害關係人時恐早已逾法定救濟期間，救濟教示毫無實益。行政程序法賦予行政機關於個案中得選擇採取書面或言詞方式為行政處分之形成自由，只要行政機關選擇以言詞作成行政處分，於相對人或利害關係人請求出具書面證明又置之不理或拖延處理，相對人或利害關係人即無從於法定救濟期間內獲得救濟教示，亦無法適用行政程序法第98條第3項規定延長救濟期間，此豈是立法者之有意安排？ ⑸綜上，參諸前述行政程序法研修資料，顯見立法者對於救濟教示及人民權益保障之重視，實難認行政程序法未明文規定言詞行政處分應為救濟期間之教示及未為教示之法律效果，係立法者之有意選擇。 ⒊從而，在言詞行政處分未經依行政程序法第95條第2項請求作成書面之情形，行政程序法未如同法第96條第1項規定明定應為救濟期間之教示及其法律效果，應屬規範漏洞，並非立法者有意排除，故應類推適用行政程序法第96條第1項第6款規定，作成行政處分之機關亦有救濟期間教示之義務，如未教示時，法律效果應類推適用同法第98條第3項規定。 （五）結論：言詞行政處分未為救濟期間之教示時，法律效果應類推適用行政程序法第98條第3項規定。