臺灣高等法院暨所屬法院 105 年法律座談會刑事類提案 第 35 號

要旨

甲因交通違規，經監理站吊扣其小型車之駕駛執照。後於駕照吊扣期間，駕駛小型車，經吊銷其駕駛執照，吊銷期間自民國 92 年 9 月 15 日至93 年 9 月 14 日。嗣吊銷期間經過後，甲於 95 年 5 月 11 日重新考領小型車駕駛執照，經考領合格，惟甲於 95 年間尚有交通違規（屬於道路交通管理處罰條例第二章、第三章之違規）罰鍰未繳清，監理站依據交通部函釋（交通部 90 年 7 月 23 日交路 90 字第 046710 號函）將甲之考驗成績予以保留，並俟甲繳清其交通違規罰緩後，始發給駕照，並自發照日起算駕駛經歷。今甲於 104 年 11 月 10 日駕駛小型車，因過失未注意轉彎車應讓直行車先行，致與乙發生碰撞，乙並因而發生死亡結果，甲應負擔過失致死罪責。又甲於上開車禍發生翌日隨即前往監理站繳清歷年交通違規罰鍰，監理站即於 104 年 11 月 11 日發給其駕照，並於該日起算駕駛經歷。試問：甲所負擔之過失致死罪責，是否應依道路交通管理處罰條例第 86 條第 1 項「無駕駛執照駕車，因而致人死亡」之規定，加重其刑？

法律問題

甲因交通違規，經監理站吊扣其小型車之駕駛執照。後於駕照吊扣期間，駕駛小型車，經吊銷其駕駛執照，吊銷期間自民國 92 年 9 月 15 日至93 年 9 月 14 日。嗣吊銷期間經過後，甲於 95 年 5 月 11 日重新考領小型車駕駛執照，經考領合格，惟甲於 95 年間尚有交通違規（屬於道路交通管理處罰條例第二章、第三章之違規）罰鍰未繳清，監理站依據交通部函釋（交通部 90 年 7 月 23 日交路 90 字第 046710 號函）將甲之考驗成績予以保留，並俟甲繳清其交通違規罰緩後，始發給駕照，並自發照日起算駕駛經歷。今甲於 104 年 11 月 10 日駕駛小型車，因過失未注意轉彎車應讓直行車先行，致與乙發生碰撞，乙並因而發生死亡結果，甲應負擔過失致死罪責。又甲於上開車禍發生翌日隨即前往監理站繳清歷年交通違規罰鍰，監理站即於 104 年 11 月 11 日發給其駕照，並於該日起算駕駛經歷。試問：甲所負擔之過失致死罪責，是否應依道路交通管理處罰條例第 86 條第 1 項「無駕駛執照駕車，因而致人死亡」之規定，加重其刑？

討論意見

甲說：肯定說。 （一）按汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理車輛過戶、停駛、復駛、繳交牌照、註銷牌照、換發牌照或駕駛執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰，道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 定有明文。另依據交通部 90 年 7 月23 日（90）交路字第 046710 號函釋：二、對於無照駕駛者應就其違規案件先予結清後始准予報考駕照乙節，仍應依本部 87年 1 月 13 日交路 87 字第 000263 號函示原則辦理，惟因故致其違規案件未結清，已考驗合格之報考人，同意比照公路監理業務座談會商定事項第 31 次第 24 項會商結論之原則，其考驗合格之成績得予保留，惟應於結清所有違規案件後，始發給駕照，且其駕駛經歷應自發照日起算。 （二）又汽車駕駛執照之核發或定期換發，主要目的在確保汽車駕駛人具有安全駕駛之能力，係屬對於駕駛人資格之認可，具有事前預防危害發生之性質，藉由提前排除不適格之用路人，以增進人車通行之安全，保護他人之生命、身體及財產法益，進而維持社會秩序，故對於汽車駕駛執照之核發或換發訂立前提要件，與憲法保障人民權利之意旨並無違背。而所謂安全駕駛之能力，除了須具備基本之駕駛技術外，尚應包含遵守一般交通規則之基本態度，如駕駛人對於其前違反道路交通管理處罰條例之裁罰案件，依規定受罰繳納結案，則可信賴違規駕駛人有繼續遵守交通規則之意願，進而共同維護道路交通安全，故以繳清違反道路交通管理處罰條例尚未結案之罰鍰，作為是否重新換發駕駛執照之條件，確有實質上之關聯且係為維持社會秩序所必要，非僅人民對於國家之金錢債務如何強制執行之問題而已，最高行政法院 99 年度判字第 209 號判決意旨可供參照。故駕駛人於罰鍰未繳清前，不發給駕駛執照，不核准駕駛人駕駛資格或許可，並不違背比例原則或不當連結禁止原則。 （三）設題中之甲，前經交通違規吊扣駕照，復於吊扣駕照期間駕駛小型車，致吊銷駕照。雖於吊銷駕照期間經過後，於 95 年間重新考驗合格，惟既有其他交通違規罰鍰尚未繳清，依據道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 之規定，於甲繳清罰鍰前，監理機關自無從發給其 95 年間重新考驗合格之駕駛執照。是甲既經吊銷駕照後，無從取得駕駛汽車之許可憑證，即應屬「無駕駛執照」，其所負擔之過失致死罪責，自應依據道路交通管理處罰條例之規定，加重其刑。 乙說：否定說。 （一）道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 規定，有違憲之虞，理由如下： 1. 不當聯結禁止原則係指國家權力機關於其權力作用上應考慮是否合乎事物本質之要素，不得將與「權力作用目的」不相干之要素納入考慮，亦即採取之手段與所追求之目的間需有正當合理之聯結，包括立法、行政與司法作用皆不可違反此原則。此一原則源於法治國家原則與比例原則及權利濫用禁止及恣意禁止有關，亦為行政程序法第 4 條規定之一般法律原則，其指涉範圍不僅為形式上之合法性，亦涵蓋實質正當性，故立法權亦需受此原則拘束，即便某一限制人民權利自由之規範係以制定法律方式為之，雖然合乎法律保留原則，仍有違憲的問題。換言之，不具有實質正當性之措施，不因其具有形式合法性即可取得規範上應有之地位。是縱法律明文規定「非繳清罰鍰，不得換發駕照。」亦不因此具有實質正當性，若欲以道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 作為拒絕換發駕照之依據，則該條文自需符合不當聯結禁止原則之要求，否則即屬恣意侵害人民權利，應屬違憲。蓋汽車駕駛執照係擔保駕駛人通過測驗後已具有一定駕駛能力之證明，以確保汽車行車品質，進而維護人民生命、身體、財產法益；其准予更換與否，自應專以駕駛能力有否變更為斷，而非以申請人是否業已繳清罰鍰為斷，故罰鍰未繳清與是否得換發駕照毫不相干，二者明顯欠缺實質上之關聯。況道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 規定不論先前之罰鍰是否與汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照有關，皆須繳清始得辦理，並未區分罰鍰種類與當事人申請辦理事項之關聯，無視於當事人依法取得相關證照之權利。再者，道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 規定係以拒絕換發駕照為手段來逼迫相對人結清未繳之罰鍰，或許有助於追討罰鍰日之達成，然就比例原則之「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」意涵而言，促使人民繳清罰鍰尚有其他有助達成目的之方法，拒絕換發駕照為手段顯非對人民損害最少者。且主管機關依道路交通管理處罰條例作成之罰鍰為行政秩序罰，其處罰程序自應符合憲法第 8 條之正當法律程序及其他憲法之一般原理原則，而交通違規罰鍰處分係課予相對人公法上給付義務之處分，事實上交通主管機關若欲催繳罰鍰亦僅得依行政執行法相關規定辦理，即對於逾期不履行者直接移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行，相對人所需負擔者僅為罰鍰金額等範圍內之金錢，純為財產之剝奪，損害明顯少於無法辦理汽車檢驗、登記或換發照、執照之不利益，是以道路交通管理處罰條例第 9 條之1 顯然有違憲之虞。 2. 94 年 12 月 28 日修正前之道路交通管理處罰條例第 65條第 1 項第 3 款規定為：「罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照 1 個月至 3 個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」94 年 12 月 28 日則修正為：「罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」而該條復於 97 年 5 月 28 日增訂第2 項規定：「於 95 年 6 月 30 日前，10 年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第 3 款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於 5 年內繳清罰款後，申請核發。」其增訂理由則為：「罰鍰不繳納涉及者，為行政秩序罰之執行問題，汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。」故賦予其權利，使其得申請回覆。是由上開規定之立法演進，足徵罰緩是否繳納，應屬行政執行之範疇，與駕照可否易處吊銷實無實質之關聯。舉輕以明重，罰鍰不繳納，無從易處吊銷駕照，更遑論不發給駕照。 3. 肯定道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 為合憲的論點之一為：「駕駛能力尚包括遵守駕駛規則的基本態度，如願意繳納罰鍰，則可信賴為願意遵守交通規則，因而並非欠缺實質關連。」如此以維護公共安全目的之論據，固值贊同，然而在未區分情節輕重之情況下，一律以罰鍰未繳納，即推定不願遵守交通規則，進而「全面」、「不換」、「不發」駕照，是否有違比例原則，則非無疑。例如慢車不依規定保持反光裝置，依道路交通管理處罰條例第 72 條規定，經科處罰鍰新臺幣（下同）180 元，如未繳納，則依同條例第 9條之 1 規定及上開交通部解釋，不准予報考職業大客車駕照，或考取合格職業大客車駕照後，予以保留。如此，違規種類為慢車，且情節輕微，僅因未繳納上開 180 元之罰鍰，即不准應考其他種類之駕駛執照，或不發給其他種類駕駛執照，而科予強度等同吊銷駕照之法律效果，不僅欠缺實質關連，亦有違比例原則。且該條例第 9 條之 1 規定，並未規定不換或不發執照之期間，形同「未定期間」，倘若 5年未繳納 180 元之罰鍰，即等同吊銷執照 5 年。故未區分任何情節輕重之情況，逕以罰鍰未繳納，則一律不換或不發駕照，顯然有違比例原則。是道路交通管理處罰條例第 9條之 1 顯有違憲之疑。 （二）退萬步言，縱使認為道路交通管理處罰條例第 9 條之 1尚屬合憲，惟該條規定，僅明確規定「不發給駕照」，而未言明「先予結清後始准予報考駕照」，或繳清罰鍰時，發給駕照，同時「駕駛經歷自發照日起算」。亦即，該條規定並未就「先予結清後始准予報考駕照」或「未繳清罰鍰前，經考驗合格而不發給駕照，後經繳清罰鍰後，駕駛經歷應自發照日起算」之情形，予以明訂。而「先予結清後始准予報考駕照」、「未繳清罰鍰前，經考驗合格而不發給駕照，後經繳清罰鍰後，駕駛經歷自發照日起算，而不於考驗合格之日起算」，顯然係限制駕駛人應考駕駛執照之權利，或對於考驗合格之人，限制取得駕駛資格之時點，均應屬於限制人民權利之性質。依據法律保留原則，對於上開限制人民權利性質之行政作為，自應以法律明確定之，而非得任由交通部以上開 90 年 7 月 23 日（90）交路字第 046710 號函文予以解釋，而為適用。是司法機關於本設題中關於甲之駕駛經歷之起算時點，自不應受交通部上開函釋之限制。 （三）承上，如認道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 規定，並無違憲，則觀諸該條規定文字：「……『換發』牌照或駕駛執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章……」，其中「換發」究竟係指「換」照情形，抑或包括「考」照後「發」照之情形，則非無疑義。而參諸同條例第 14 條第 2項第 1 款規定：「牌照遺失或破損，不報請公路主管機關補發、『換發』或重新申請」、第 25 條第 2 項第 2 款規定：「駕駛執照遺失或損毀，不報請公路主管機關補發或依限期申請『換發』」、第 26 條第 2 項規定：「前項經逕行註銷駕駛執照之職業汽車駕駛人，得申請『換發』同等車類之普通駕駛執照」等，上開規定中所述之情形，均應為「已有」牌照、執照之情況，因某些因素而予以「更換」。而此類「更換」情形之用語，均為「換發」。故同條例第 9條之 1 規定之「換發」，似亦應解為「更換」牌照、駕照之情形，而不及於「考照」後「核發」駕照之情形。倘是，則交通部上開解釋已明顯逾越該條例第 9 條之 1 規定之規範意旨，司法機關應不予適用。是於本設題中，該條例第9 條之 1 既僅限於「更換」駕照之情形，而不及於「考取後之發照」，甲既已於 95 年間考領合格，自屬有駕駛執照之人，而非屬同條例第 86 條第 1 項應予加重其刑之情形。 （四）又倘如該條例第 9 條之 1 規定之「換發」，尚及於「考照後發照」之情形，則本設題中，甲於考驗駕照合格後，因未繳納其他交通違規之罰鍰，監理機關遂以該條規定「不發給駕駛執照」，則所謂此時「不發給駕照」之意義，是否僅在於「不發給駕駛人實體駕照，而不影響其駕駛資格或許可之取得」？抑或「剝奪駕駛人之駕駛資格或許可」，而有同條例第 86 條第 1 項加重其刑之適用？ 1. 關於吊扣、吊銷駕照期間仍駕駛汽車，是否屬於道路交通管理處罰條例第 86 條第 1 項規定之「無駕駛執照」，目前多數實務見解，均認：「吊銷駕照」後駕車，係屬「無照駕駛」，自無疑義。至於吊扣駕照期間駕車，依道路交通安全規則第 50 條第 1 項前段規定「汽車駕駛執照為駕駛汽車之許可憑證」，是駕駛執照被吊扣，在其處分期間即無許可駕駛汽車之憑證，自不得駕駛車輛，且道路交通管理處罰條例第 21 條第 1 項第7 款規定，汽車駕駛人駕駛執照吊扣期間駕車者，處，處新臺幣（下同）6,000 元以上、12,000 元以下罰鍰，同條例第 21 條第 4 項規定，第 5 款並吊銷其駕駛執照，足見吊扣駕照期間內係絕對禁止該駕駛人駕車，此與其駕駛技術良否無關，是駕照吊扣期間駕車，無駕駛許可憑證，應認「無照駕駛」（司法院（82）廳刑一字第 05283 號研究意見、最高法院 91 年度台上字第 5274 號、95 年度台上字第 6127 號判決意旨均可參照）。然本件設題中之甲，係於吊銷期間經過後，重新考驗駕照合格，僅因道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 之規定，因其他交通罰鍰未予繳清，而不獲發給駕照。自與上開吊扣、吊銷駕照期間，剝奪其駕駛資格，而仍駕駛汽車之情形，尚屬有間，而非得逕為相同屬於「無駕駛執照」之結論。 2. 吊扣、吊銷駕照之處分，屬於行政罰之性質，剝奪駕駛人一定期間之駕駛許可，進而在剝奪駕駛許可期間，應認「無駕駛執照」，尚屬合理。而道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 之規定，可否等同視之為帶有行政罰意味之規定，進而剝奪考驗合格者之駕駛許可，則有待商榷。蓋倘若將之視為行政處罰之一種，則形同對於「不繳罰鍰」之事，再予剝奪駕駛許可之處罰，此與現行道路交通管理處罰條例第 65 條所定之「罰緩不繳納者，依法移送強制執行」之規定，顯屬扞格，不僅將架空行政執行之相關規定，更混淆行政罰與行政執行之界線。況倘如未繳納罰鍰之交通違規案件，係因腳踏自行車（慢車）未依規定保持反光裝置而未繳納罰鍰，竟可依上開規定剝奪駕駛人考取職業大客車之駕駛資格，亦即僅因 180 元罰鍰未繳納，則遭科處強度等同於吊銷駕照之法律效果，如此不僅欠缺正當、實質之關聯，亦有違比例原則。 3. 再者，道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 規定為：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理車輛過戶、停駛、復駛、繳交牌照、註銷牌照、換發牌照或駕駛執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰。」由上開規定觀之，於「換」、「發」駕駛執照之情形，如罰鍰未繳清者，可能遭受之法律效果為「不換給駕駛執照」及「不發給駕駛執照」。則參諸司法院（82）廳刑一字第 05283 號研究意見「逾期未換發新駕照，仍駕駛車輛，應屬行政管理之問題，難認係無照駕駛」。而「不發給駕駛執照」之情形，即逕認為剝奪駕駛人駕駛許可，而屬「無照駕駛」。則同樣僅未繳納罰鍰，卻有認定為「有照駕駛」、「無照駕駛」效果差距甚大之歧異，殊非合理。 4. 從而，上開規定所謂之「不發給駕照」，應認定為不發給實體駕照，利用不發給實體駕照，而讓人民受到些微生活中的不便利（例如沒有實體駕照，可能無法順利租賃汽車），或較輕微的處罰（例如在 102 年 5 月 8日道路交通管理處罰條例第 25 條修正前，如未隨身攜帶駕照，將被課以 300 至 600 元的罰鍰。惟該條規定已在 102 年 5 月 8 日修正，未隨身攜帶駕照，已不再處罰。）用以牽制人民未積極繳納罰鍰。而不能逕解為剝奪駕駛人之駕駛資格或許可，否則將比例失衡。是倘若道路交通管理處罰條例第 9 條之 1 之規定，並無違憲，則毋寧將之解釋為控管罰鍰繳納，而「不換」或「不發」給實體駕照之行政管理措施，而不應影響其本即取得之駕駛資格或許可。 （五）綜上所述，倘如該條例第 9 條之 1 規定之「換發」，僅指「更換」執照之情形，而不及於「考照後發照」，則本件設題中之甲，既已於 95 年間考領合格，自屬有駕駛執照之人，而非屬同條例第 86 條第 1 項應予加重其刑之情形。倘如該條例第 9 條之 1 規定之「換發」，尚及於「考取後發照」之情形，則本設題之甲，於吊銷期間經過後，業已執行完畢該次交通違規應課予之行政罰，而於 95 年間重新考驗駕照合格，僅因其他交通違規之罰鍰未繳清，監理機關雖不發給其考領之實體駕照，然尚不影響其考領駕照合格所取得之駕駛資格及許可，並非屬「無駕駛執照」，不得依道路交通管理處罰條例第 86 條第 1 項之規定，加重其刑。初步研討結果：多數採甲說。

審查意見

採甲說（肯定說）。 所謂安全駕駛之能力，除了須具備基本之駕駛技術外，尚應包含遵守一般交通規則之基本態度，如駕駛人對於其前違反道路交通管理處罰條例之裁罰案件，依規定受罰繳納結案，可信賴違規駕駛人有繼續遵守交通規則之意願，進而共同維護道路交通安全，故以繳清違反道路交通管理處罰條例尚未結案之罰鍰，作為是否重新換發駕駛執照之條件，確有實質上之關聯，且係為維持社會秩序所必要；且道路交通管理處罰條例第 86 條關於「無駕駛執照駕車」加重處罰之規定，本質上即屬行政違規之加重條件，形式上未取得合法有效之駕駛執照即屬之，如再區別無法取得駕照之原因，而分別予以加重或不予加重其刑，亦不符合罪刑明確性原則。

研討結果

本題保留。

相關法條

道路交通管理處罰條例第 86 條第 1 項、第 9 條之 1。

參考資料

資料 1 交通部 90 年 7 月 23 日（90）交路字第 046710 號函： 主旨：關於貴局函為無照駕駛者應規範其就違規案先予結清後才能報考駕駛執照執行疑義乙案，復如說明，請查照。

說明

一、依台北市政府交通局 90 年 7 月 10 日北市交三字第 9022617300 號函、本部公路局 90 年 7 月 4 日九十路監牌字第 9024463 號函、貴局 90 年 6 月26 日高市建設五字第 0016017 號函辦理兼復貴局 90 年 4 月 26 日高市建設五字第 0009951 號函。 二、對於無照駕駛者應就其違規案件先予結清後始准予報考駕照乙節，仍應依本部 87 年 1 月 13 日交路 87 字第 000263 號函示原則辦理，惟因故致其違規案件未結清，已考驗合格之報考人，同意比照公路監理業務座談會商定事項第31 次第 24 項會商結論之原則，其考驗合格之成績得予保留，惟應於結清所有違規案件後，始發給駕照，且其駕駛經歷應自發照日起算。 三、另有關對無照駕駛者規範其就違規案件先予結清後才能報考駕駛執照之相關電腦程式管制措施尚未設計完備乙節，當轉請中華電信數據通信分公司速配合修改程式。