要旨
以不實之交易價格申報實價登錄，是否成立刑法第 214 條之罪？
法律問題
平均地權條例第 47 條第 2 項所規定之權利人及義務人（下稱申報人）向主管機關申報登錄土地及建物買賣成交案件實際資訊（即俗稱實價登錄）制度，申報人在提出申報書予該管公務員受理登錄之情形下，若有故意申報不實價格之舉，是否該當於刑法第 214 條使公務員登載不實罪之要件？
討論意見
甲說：否定說。 （一）刑法第 214 條所謂使公務員登載不實事項於公文書罪，須一經他人之聲明或申報，公務員即有依其所為之聲明或申報予以登載之義務，且屬不實之事項者，始足構成，若其所為聲明或申報，公務員尚須為實質之審查，以判斷其真實與否，始得為一定之記載者，即非本罪所稱之使公務員登載不實，首先指明。依平均地權條例及不動產經紀業管理條例授權訂定之不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法（109 年 4 月 24 日修正）第 10 條規定，主管機關為抽查申報資訊，有要求提示文書、通知陳述意見之權，如發現登錄之成交價格或租金有顯著異於市場正常交易價格或租金，或登錄資訊有不實之虞者，更得對地政士或經紀業實施業務檢查，並查詢或取閱成交案件有關文書，對於申報不實者亦得命限期改正甚或予以裁罰。依上述法條文字，顯可推知地政機關對於申報之資訊於對外提供查詢前，有查驗核實所登錄之成交價格是否實在，暨該價格是否顯著異於市場正常交易價格之義務與權責，非僅單純審查是否合於法律規定及法定程式，當屬實質審查。更何況該辦法第 12 條至第 14 條，亦已明確規定主管機關須篩選去除顯著異於市場正常交易價格及特殊交易之資訊並整理後（此處在文義上可以包含申報登錄之價格不實又異於正常交易價格，及申報登錄之價格實在但因諸如關係人交易、急於變現或不諳行情等原因而異於正常交易價格兩種情形），方能提供查詢，純依此條文文字，同難認合於「公務員一經他人之聲明或申報，即有依其所為之聲明或申報予以登載之義務」文義。 （二）次以，地政實務上依內政部頒布「不動產成交案件實際資訊申報登錄作業手冊」第 2 章「受理申報登錄作業」第 1 節「受理買賣成交案件之申報登錄」及第 6 章「申報登錄資訊提供查詢作業」之記載，於作業流程上，在申報交易資訊登錄後，將交易資訊登錄資料同步異動至「全國土地基本資料庫」，於區段化、去識別化後備供查詢使用前，地政機關確有抽查申報案件、審核申報內容，並篩選申報資訊之權限（見資料 1 其中第 14、18 頁作業流程圖、第 25 至 26 頁抽查方式、第 32 頁篩選資訊流程與原則）。又依高雄市政府地政局 107 年 3 月 16 日高市地政價字第 10730700300 號函與內政部 107 年 4 月 13 日台內地字第 1070024877 號函文內容（見資料 2），以及內政部地政司於網站上公告之實價登錄問答集（見資料 3），亦可認定地政機關在受理登錄後、提供查詢前，確須查核申報登錄資訊有無不實之虞，若登錄成交價格雖無法認定屬不實，但因偏高或偏低對市場正常交易有誤導之虞，或供外界查詢恐引起外界質疑該資訊之真實性者，仍可篩選去除後提供民眾查詢，惟因申報資訊之個案態樣、區位條件不一，且受人力資源限制，故實務上係以抽查方式查核。可見雖因執行資源不足，致無法就申報登錄之全部案件逐案審核篩選，但此執行方式不影響上開法律課予地政機關之審核篩選義務，公務員自有實質審查之權限。 （三）再觀諸前開申報登錄作業手冊之記載，似未清楚要求地政機關之公務員於受理申報案件後，應於何一公文書上登載何等事項，若公務員受理申報時，僅單純製作收受申報書之紀錄，根本尚未將申報書之不實內容登載於任何公文書上，則如何能構成登載不實之要件？況若地政機關經歷前述抽查核對及篩選去除流程後，確將不實之交易價格剔除而未提供予民眾查詢，即無法影響不動產交易市場，又如何能足生損害於公眾或他人？現行實務所採抽查審核方式，雖易有遺漏，但此乃如何增強查核技術與資源以防免之問題，甚或直接制定特別刑法處罰申報不實資訊之行為，非可因此即將屬執行方法與執行成效之問題，與刑法第 214 條構成要件之解釋混為一談。是以，申報人於實價登錄制度下，縱有申報不實價格之情形，仍不構成刑法第 214 條使公務員登載不實罪（採此見解者有臺灣高雄地方法院 106 年度訴字第 528 號判決）。 乙說：肯定說。 （一）依內政部頒布之「不動產成交案件實際資訊申報登錄作業手冊」第2 章第 1 節（見資料 1）所載，地政機關受理不動產買賣成交案件交易資訊申報收件後，經確認並核對申報人身分後，地政機關即應受理不動產買賣成交案件交易資訊申報登錄，是地政機關僅形式審查申報人之身分無誤後即應受理，對於申報人所申報之交易資訊是否真正，並無實質審查權。另依內政部 101 年 6 月 25 日台內地字第 1010209582 號函、101 年 9 月 7 日台內地字第 1010296604 號函文內容（見資料 4），亦均認地政機關僅為形式審查，一經申報即應予以登錄，縱不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法賦予主管機關業務檢查權，然此僅屬主管機關事後就已完成登錄的資料，基於行政監督之立場為審核、去除等機制，且既係主管機關於申報人完成申報登錄後，始事後進行部分抽查來核對登錄資料之正確性，對前已完成之使公務員登載不實犯行，不生影響。 （二）實價登錄之立法目的在促進不動產交易資訊透明化，降低不動產資訊不對稱情形，並避免不當哄抬房價、推動居住正義，健全不動產交易市場，為達原立法目的，自無允許申報人任意申報不實價格之理，至於主管機關在提供予公眾查詢前針對已登錄資料進行篩選去除及一定比率之抽查，乃為貫徹立法目的之強化所揭露內容真實性擔保作為，而不在減緩或免除申報人之真實義務，且有使人誤認之可能即非無損害之虞，自無解於申報不實資訊者就使公務員登載不實罪之該當（採此見解者有臺灣高等法院高雄分院 107 年度上訴字第 1176 號、臺灣嘉義地方法院 108 年度嘉簡字第 681 號、臺灣新北地方法院 106 年度易字第 453 號判決等）。
研討結果
採甲說。
審查意見
採乙說（實到：23 人、甲說：0 票、乙說：23 票），補充理由如下：交易雙方申報登錄土地及建物成交案件實際資訊，是由申請人提出記載交易資訊之申報書，登錄於主管機關之不動產成交案件資訊檔案中；與主管機關就完成申報登錄之資訊，進行篩選整理後，上傳並對外提供查詢，乃不同階段之行為。 （一）就申報登錄而言，地政機關依申報登錄之不動產成交案件資料，計有「交易／租賃標的」、「標的資訊」與「價格資訊／租金資訊」等欄位，其中之價格（租金）資訊部分係按申報書記載輸入建檔，故有登載事實，而非單純之申報序號登錄。再平均地權條例第 47條第 2 項修正時，因考量申報登錄資訊係源於買賣雙方，即訂定契約之當事人，故回歸由當事人自行申報登錄應屬合理，且透過買賣雙方相互勾稽確認，亦可提升資訊正確性，減少申報登錄不實及哄抬情事，而調整由買賣雙方共同申報登錄，並修正原第 2 項文字，刪除原第 3 項免除權利人申報登錄義務及地政士與不動產經紀業申報順序之規定，依其修正意旨並未要求登記機關先為實質審查再行登記之意。又按「內政部不動產成交案件實際資訊申報登錄作業手冊」所定之受理買賣成交案件申報登錄流程規定，實價登錄櫃檯在收件確認應申報登錄案件，並核對送件人身分及應檢附文件後，即由管轄登記機關確認全體申報義務人簽章後進行登錄，登記完畢後，由系統自動產製申報登錄案件相關資料，併檔完成申報登錄資料建置。是於前開交易價格之登錄過程中，亦未見登記機關除形式審查申請人提出之申報資料外，尚應查核調閱價金事實始行登記之權責規定。此於地政機關受理關於土地所有權移轉變更登記之聲請案件時，就土地法第 75 條及土地登記規則第 55 條第 2 項前段關於審查證明無誤後始予登記規定之「審查證明」，僅指審查依該法規定聲請辦理登記所必須具備之登記申請書及證明文件，倘申請登記人所具備之登記申請書暨證明文件在形式上均為真正，且內容相符，復無土地登記規則第 56、57 條所列各款應通知補正或駁回申請之情形者，即應依規定辦理登記亦屬相同。 （二）內政部依平均地權條例第 47 條第 6 項及不動產經紀業管理條例第 24 條之 1 第 6 項規定所訂定之「不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法」第 10 條，關於主管機關之抽查資料及要求提示文書、通知陳述意見，與進行查詢、取閱、影印文書、檢查、裁處、限期改正等規定，均係就業已完成申報登錄，即經轉入地政機關系統之案件進行抽查，其查核時間在前述資訊登錄完成之後，且主管機關認有申報不實之情形時，除依規定按次裁處並限期改正、說明，至完成改正為止外，並未涉及申報准駁或逕行變更登記內容事項。即使影響該交易資訊揭露與否之後續處理，仍屬主管機關事後對於登錄內容之業務檢查與行政監督範疇，並非登記前應行審查事項，更無礙其前已經登載完成之事實。 （三）不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法第 12 條至第 14 條，關於主管機關須篩選去除顯著異於市場正常交易價格及特殊交易之資訊並整理後，方能提供查詢之規定，係基於統計上避免因「異常交易價格」之離群值，影響多數申報資訊區間之「一般交易價格」判斷所為規定，並非據以否定該等離群價格之真實性，亦無從據為主管機關就個案登記之實質審查義務認定，更無礙其完成登錄之事實。 （四）刑法第 214 條使公務員登載不實事項於公文書罪所稱之「足以生損害於公眾或他人」，係以行為人使公務員登載不實之結果，有致生損害於公眾或他人之危險性為已足，並不以公眾或他人果已受其損害為必要。故於申報人故意申報不實，而經地政機關依申報進行登載後，已足使地政機關就土地及建物交易資訊管理之正確性產生危害，應成立使公務員登載不實罪。
研討結果
照審查意見通過（經付表決結果：實到 82 人，採甲說 4 票，採審查意見 73 票）。
相關法條
刑法第 214 條，平均地權條例第 47 條第 2 項，不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法第 10 條、第 12 條至第 14 條。
參考資料
資料 1（甲、乙說） 內政部頒布之「不動產成交案件實際資訊申報登錄作業手冊」（101 年 6 月版）節錄。 資料 2（甲說） 壹、高雄市政府地政局 107 年 3 月 16 日高市地政價字第 10730700300 號函：「……（略） 三、……就內政部申報登錄手冊所列『受理買賣成交案件申報登錄作業流程圖』，其中『篩選申報資訊』及『抽查審核』作業說明如下：按『不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法』第 12 條之規定略以：『直轄市、縣（市）主管機關受理申報登錄之買賣案件實際資訊，經篩選去除顯著異於市場正常交易價格及特殊交易之資訊並整理後，應以區段化、去識別化方式提供查詢……』，故內政部『申報登錄作業手冊』受理買賣成交案件申報登錄作業流程圖中，交易資訊登錄後須篩選申報資訊，去除顯著異於市場正常交易價格及特殊交易之資訊並整理後提供查詢，惟因考量篩選申報資訊之個案態樣、區位條件不一，且受人力資源有限，內政部爰依行政院核定『申報登錄不動產成交案件實際資訊查核實施計畫』啟動抽查審核程序，以抽查當月申報登錄總案件數之 5% 為原則（依內政部規定採逐年擴大抽查核對原則……），經依規抽查案件後，若發現有顯著異於市場正常交易價格或資訊有不實之虞者，則優先做成查核紀錄，再進行篩選申報資訊及得否揭露等後續事宜。」 貳、內政部 107 年 4 月 13 日台內地字第 1070024877 號函： 「……（略） 二、查申報義務人申報不動產成交案件實際資訊內容，係由各直轄市、縣（市）政府依不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法第 11 條規定，如發現登錄之成交價格或租金有顯著異於市場正常交易價格或租金時，或登錄資訊有不實之虞者，得對地政士或經紀業實施業務檢查、並取閱成交案件相關文書。如確有申報不實情形時，則依平均地權條例、地政士法及不動產經紀業管理條例等規定，處新臺幣 3 萬元以上，15 萬元以下罰鍰。又目前各直轄市、縣（市）政府之查核比例約為 7.5%。 三、依同辦法第 12 條至第 14 條規定，各直轄市、縣（市）政府受理申報登錄之買賣、租賃及未辦竣建物所有權第 1 次登記案件實際資訊，經篩選去除『顯著』異於市場正常交易價格（租金）及特殊交易之資訊並整理後，應以區段化、去識別化方式提供查詢，篩選原則依『不動產成交案件實際資訊申報登錄作業手冊』第 32 頁說明如下： （一）該登錄成交價格雖無法認定屬不實，但因偏高或偏低對市場正常交易有誤導之虞，或供外界查詢恐引起外界質疑該資訊之真實性者。 （二）申報人於備註欄有填寫特殊原因，非常態性可對外提供者。 （三）經前兩項篩選後，以不同鄉鎮市區、不同使用分區為類別，篩選一定比例案件，最高不超過 2% 為原則。 四、至經篩選後提供民眾查詢之不動產成交案件實際資訊申報案件，如嗣後發現有申報不實之情形時，仍得依前開規定處新臺幣 3 萬元以上，15 萬元以下罰鍰。」 資料 3（甲說） 實價登錄 QA- 新版 1061215 （取自內政部地政司實價登錄專區網站，網址： https:// lvr.land.moi.gov.tw/actual/pro/ actual.jsp ）： 一、問答集第 21 頁問題 2 Q2：是否所有受理申報登錄之價格資訊，皆會對外公開？在什麼情況下不提供民眾查詢？ A2：依「不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法」第 12 條至第 14 條規定，直轄市、縣（市）主管機關於經篩選去除顯著異於市場正常交易價格及特殊交易之資訊並整理後，揭露申報登錄之資訊。至於不揭露原則列舉如下： 1.總價或單價過高或過低之案件，如不具市場參考價值者，不予揭露。 2.特殊案件之交易，非屬一般正常交易者，如塔位、墓園、電影院座位等，不予揭露。 3.土地或建物面積有誤，應先暫時不揭露，更正後視個案情形另酌予揭露提供查詢。 4.房地案件如內含車位交易且車位於登記謄本上有權利範圍，未於建物標示面積內申報車位面積者，暫不予揭露，更正後視個案情形另酌予揭露提供查詢。 5.總價為 0 之案件，不予揭露。 6.土地及建物分次登記之案件，如申報人未依規定將土地及建物合併申報者，不予揭露。 7.連件案件若總價無法拆分，應合併申報於1件中，其餘案件則不予揭露。 二、問答集第 22 頁問題 4 Q4：完成實價登錄的不動產交易資料多久開放查詢？要去哪裡查？需要收費嗎？ A4：主管機關受理權利人或地政士或不動產經紀業申報登錄不動產成交資訊後，因需就申報資料內容進行篩選，必要時確認申報資料之真實性及合理性，並剔除過高或過低之交易行情，故仍需約一段時間方可查詢。 完成實價登錄的不動產交易資料，大約於 35 至 50 日後開放查詢（例如 1 月1 日登記完成案件，須於 1 月 31 日前申報完成，並於 2 月 21 日對外提供查詢），查詢網址為 http:// lvr.land.moi.gov.tw/homePage.action，民眾以網路查詢者，不收查詢費用。 資料 4（乙說） 壹、內政部 101 年 6 月 25 日台內地字第 1010209582 號函： 「……（略） 四、申報人依說明二規定親送填竣之申報書臨櫃向主管機關申報，並由主管機關登錄於申報系統，或由申報人逕自以網際網路方式至申辦系統辦理申報事宜後，再由主管機關將成交案件實際資訊以區段化、去識別化方式揭露於網站上供公眾查詢，公眾依此資料則作為不動產買賣成交行情或從事其他金融活動之參據。申報人一經申報即予登錄，主管機關並無實質審查需要，縱依前揭辦法第 11 條規定『直轄市、縣（市）主管機關發現登錄之成交價格或租金有顯著異於市場正常交易價格或租金，或登錄資訊有不實之虞者，得對地政士或經紀業實施業務檢查，並查詢或取閱成交案件有關文書』，亦僅係主管機關基於行政監督之立場為業務檢查，非有實質查核權限。」 貳、內政部 101 年 9 月 7 日台內地字第 1010296604 號函： 「……（略） 二、有關不動產成交案件實際資訊申報登錄有無刑法第 214 條規定適用疑義 1 節，依法務部上開號函略謂『……依最高法院 73 年度台上字第 1710 號判例意旨，刑法第 214 條所謂使公務員登載不實事項於公文書罪，須一經他人之聲明或申報，公務員即有登載之義務，並依其所為之聲明或申報予以登載，而屬不實之事項者，始足構成，若其所為聲明或申報，公務員尚須為實質之審查，以判斷其真實與否，始得為一定之記載者，即非本罪所稱之使公務員登載不實。是以，申報人登錄不實，是否該當刑法第 214 條之罪責，端視公務員對於申報事項有無實質審查義務而定。……』依實價登錄制度之立法意旨觀之，主管機關對申報人申報登錄資料並無實質審查之義務，又各主管機關係於申報人完成申報登錄後，方進行抽查核對登錄資料之正確性，尚非實質審查，故申報不實之法律效果及是否屬資料提供者構成該刑責，請依法務部上開號函意旨辦理。」
提案機關
臺灣高雄地方法院 （臺灣高等法院暨所屬法院 109 年法律座談會刑事類提案 第 7 號）
