要旨
建造執照係特種文書或公文書？
法律問題
某甲為在其農地上擁有合法農舍，以一定價額委由乙公司在其農地上興建農舍，詎乙公司代表人未依約代甲向主管機關申請建造執照，私自偽造建造執照（內有公印文），並持以行使向甲謊稱已依約完成建造執照申請，得主管機關核可並動土興建農舍；嗣農舍完工，無法取得使用執照，甲始悉上情。問：乙公司代表人偽造建造執照並持以行使之行為係構成刑法偽造公印文罪或行使偽造公文書罪？
討論意見
甲說：該偽造之建造執照屬公文書，應依刑法行使偽造公文書罪論處。 （一）建築法之相關規定： 按建築法第 28 條規定建築執照分為建造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照四類，其中第 1 款：「建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」、第 2 款：「雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。」、第 3 款：「使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。」；次按同法第 25 條第 1 項前段：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」；另按同法第 30 條：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」、同法第 39 條：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。」由上開建築法規定可知，起造人於申請建造執照時，應備工程圖樣及說明書，並經主管機關核定發給建造執照，嗣後施工時亦須按所核定之工程圖樣及說明書施工，甚且變更設計時仍須依相關規定申請，可知建造執照所表彰者乃該建物與主管機關核准興建之建物結構上一致，與重大公共利益攸關（此觀建築法立法目的為維護公共安全、公共交通、公共衛生等即明），甚於有突發狀況需變更建物設計時，猶須依相關規定申請以避免有建物結構與主管機關核定不一致之情形發生，自非僅為與能力、許可與否相關、或為謀生、一時便利之特種文書。 （二）最高法院對使用執照、雜項執照是否為特種文書之見解： 1.使用執照：按刑法第 212 條之護照、旅券、免許證、特許證及關於品行、能力、服務或其他相類似之證書、介紹書等，本質上亦為公文書或私文書之一種，只因此種文書，多屬於為謀生及一時便利起見，其情與偽造或變造他種文書有別，且為害尚輕，故特列專條科以較輕之刑。至若建築物使用執照，乃建築物建造完成後，經主管機關依申請，派員查驗完竣，認其主要構造，室內隔間及建築物之主要設備等，與設計圖樣相符時，所發給准予使用該建築物之證書（建築法第 70 條第 1 項）。為主管機關表示該建築物之建構合於建築法規，得合法使用之主要憑證，並非為謀生或一時便利起見之文書，自不在刑法第 212 條所定之文書之列，如有偽造或變造，應視其情形，而成立偽造或變造公文書罪（最高法院 85 年度台非字第 349 號判決意旨參照）；另經查刑法第 212 條偽造變造特種文書，除該條文所列舉者外，其概括規定之「關於品行、能力、服務或其他相類之證書、介紹書」，應係指與個人品行、能力、服務有關或其性質相似之證書，如：畢業證書、修業證書、考試及格證書、操行證明書、成績單、服務證書、資歷證件、身分證、差假證、服務證明之稽查證等而言，上訴人將建造執照變造為使用執照，並予以行使，因與公共安全有關，應屬犯刑法第 216 條、第 211 條行使變造公文書罪（最高法院82 年度台上字第 7064 號判決意旨參照）。上開二判決均採使用執照為公文書而非特種文書之見解，進而認非常上訴有理由、駁回上訴。 2.雜項執照：按刑法第 212 條對於護照、旅券、免許證、特許證及關於品行、能力、服務或其他相類等所謂「特種文書」之偽造、變造行為設有處罰規定。蓋因此類「特種文書」原為私文書或公文書之一種，然或為國家機關對人民自由權利之行使附加一定條件，用以免除一定程序、手續或義務而允許人民取得特定權利或資格之文書；或針對特定之人，以其符合國家所定條件，而特准其行使國家權利或取得特定資格之證書；或文書內容涉及某人之品行、能力、服務或其他資歷、或某物之品質、數量等性質之說明、證明或介紹書等。因偽造、變造此種文書，多屬圖一時便利或為求職謀生，而出此下策，祇有在特定的生活環境下始具有意義，不具遍或擴延的性質，其偽造、變造結果對於公共信用影響較輕，其情可憫，故立法者特設專條科以較刑法第 210 條或第 211 條為輕之刑。其與公文書最大的區別在於一個體制較為健全文明的國家社會，國家或公務員往往具有較強的保證功能，一般社會大眾信賴國家有健全的各種法律規定、登記規則與文書制度，因此公文書相對於特種文書而言，通常具有較高的公信力，且均涉及法律上重要權利之取得、變更或消滅等影響社會福祉或公共利益重大事項，自難謂為刑法第 212 條所稱之特種文書。故是否為「特種文書」除須具有與品行、能力、服務或其他相類的特徵外，並應依個案中之行為人偽造文書的目的及情節輕重綜合判斷。本件上訴人偽造如原判決附表一所示之「雜項執照」，屬建築法第28 條第 2 款建築執照之一種，非經申請不得擅自建造，此類執照必須管理之目的主要在於確保建築（雜項）工作物的設計與施工過程符合規範之要求，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，自屬關於不動產中之建築物重要權利取得之影響公眾重大福祉事項，為刑法上所稱之公文書而非特種文書（最高法院 109 年度台上字第 3149 號判決意旨參照）。該判決亦認雜項執照為公文書而非特種文書。 （三）建造執照應與使用執照、雜項執照同為公文書：觀上述最高法院之所以認使用執照、雜項執照皆為公文書之理由，大抵略為建築法規範核發此類執照之預想狀態為「使用執照為主管機關表示該建築物之建構合於建築法規，得合法使用之主要憑證」及「雜項執照必須管理之目的主要在於確保建築（雜項）工作物的設計與施工過程符合規範之要求」，俾使能達到建築法保障公共重大利益之立法目的，而依建築法相關規定，立法者訂立建築法時似有將建築執照轄下四類執照歸屬同一性質，而便於統一對外解釋適用，而具法之安定性。且建造執照依建築法相關規定既係為確保建物於興建過程中，該結構之完成等與主管機關先前核定一致，則依同樣法理應與使用執照、雜項執照同為刑法第 211 條之公文書，故應可肯認建造執照之性質，具有確保建築工作物的設計與施工過程符合規範之要求，以維護公共安全，自屬關於不動產中之建築物重要權利取得之影響公眾重大福祉事項，為刑法上所稱之公文書而非特種文書。 乙說：該偽造之建造執照為刑法第 212 條之特種文書，應以偽造公印文罪論處。 （一）特種文書與公文書之區分： 按刑法第 212 條之文書，雖為私文書或公文書之一種，但偽造此種文書，多屬於為謀生及一時便利起見，其情節較輕，故同法於第 210 條及第 211 條外，為特設專條科以較輕之刑（最高法院 43 年度台上字第 875 號、104 年度台上字第 2633 號判決意旨參照）。又按刑法第 212 條之偽造、變造護照、旅券、免許證、特許證及關於品行、能力、服務或其他相類之證書、介紹書，此等文書，性質上有屬於公文書者，有屬於私文書者，其所以別為一類者，無非以其或與謀生有關，或為一時之方便，於公共信用之影響較輕，故處刑亦輕，乃關於公文書與私文書之特別規定（最高法院 90 年度台上字第 910 號判決意旨參照）。申言之，於判斷文書是否屬於刑法第 212 條之特種文書時，應依該條之立法目的，判斷該份文書之性質是否屬於「關於品行、能力、服務或其他相類之證書、介紹書」，屬「為供謀生及一時便利之用」而得認為違反情節較為輕微，方符合立法者將特種文書獨立於私文書、公文書以外，特別另行規定處以較輕之刑之旨（臺灣高等法院臺南分院 108 年度上訴字第 825 號判決意旨參照）。 （二）臺灣高等法院見解： 又建築執照可分建造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照 4 種；僅為對申請建造、使用或拆除之許可；建築法第 28 條、第26 條第 1 項規定甚明。是建造執照係屬刑法第 212 條之特種文書（臺灣高等法院 99 年度上訴字第 2560 號判決意旨參照）。 （三）按刑法第 212 條所稱之「特許證」，乃指對特定資格之許可，而建築法既已明定依本法規定核發之執照，僅係主管機關對申請建造、使用或拆除之許可，依其法條文義觀之，建造執照乃係主管機關對建造行為之許可，即起造資格之特許，應與刑法第 212條之特許證性質類似，而同屬特種文書。 （四）被告所犯偽造公印文罪、偽造印文罪、行使偽造特種文書罪等 3罪間，係出於單一犯意、目的，侵害不同法益，在法律評價上應認係一行為而觸犯數罪名，為想像競合犯，依刑法第 55 條規定，從一重之偽造公印文罪論處。
研討結果
採甲說。
審查意見
採甲說。
研討結果
（一）經提案機關同意，法律問題倒數第 2 行：「係構成刑法偽造公印文罪或行使偽造公文書罪？」修正為「應以刑法偽造公印文罪或行使偽造公文書罪論處？」。 （二）照審查意見通過。
相關法條
刑法第 211 條、第 212 條、第 216 條、第 218 條，建築法第 25條、第 28 條、第 30 條、第 39 條。
參考資料
資料 1（甲說） 最高法院 85 年度台非字第 349 號判決要旨： 按刑事訴訟法第 212 條之護照、旅券、免許證、特許證及關於品行、能力、服務或其他相類似之證書、介紹書等，本質上亦為公文書或私文書之一種，只因此種文書，多屬於為謀生及一時便利起見，其情與偽造或變造他種文書有別，且為害尚輕，故特列專條科以較輕之刑。至若建築物使用執照，乃建築物建造完成後，經主管機關依申請，派員查驗完竣，認其主要構造，室內隔間及建築物之主要設備等，與設計圖樣相符時，所發給准予使用該建築物之證書（建築法第 70 條第 1 項）。為主管機關表示該建築物之建構合於建築法規，得合法使用之主要憑證，並非為謀生或一時便利起見之文書，自不在刑法第 212 條所定之文書之列，如有偽造或變造，應視其情形，而成立偽造或變造公文書罪。（註：首行法規「刑事訴訟法」顯係誤繕，應更正為「刑法」第 212 條）。 資料 2（甲說） 最高法院 82 年度台上字第 7064 號判決要旨： 刑法第 212 條偽造變造特種文書，除該條文所列舉者外，其概括規定之「關於品行、能力、服務或其他相類之證書、介紹書」，應係指與個人品行、能力、服務有關或其性質相似之證書，如：畢業證書、修業證書、考試及格證書、操行證明書、成績單、服務證書、資歷證件、身分證、差假證、服務證明之稽查證等而言，上訴人將建造執照變造為使用執照，並予以行使，因與公共安全有關，應屬犯刑法第 216 條、第211 條行使變造公文書罪。 資料 3（甲說） 最高法院 109 年度台上字第 3149 號判決要旨： 刑法第 212 條對於護照、旅券、免許證、特許證及關於品行、能力、服務或其他相類等所謂「特種文書」之偽造、變造行為設有處罰規定。蓋因此類「特種文書」原為私文書或公文書之一種，然或為國家機關對人民自由權利之行使附加一定條件，用以免除一定程序、手續或義務而允許人民取得特定權利或資格之文書；或針對特定之人，以其符合國家所定條件，而特准其行使國家權利或取得特定資格之證書；或文書內容涉及某人之品行、能力、服務或其他資歷、或某物之品質、數量等性質之說明、證明或介紹書等。因偽造、變造此種文書，多屬圖一時便利或為求職謀生，而出此下策，祇有在特定的生活環境下始具有意義，不具遍或擴延的性質，其偽造、變造結果對於公共信用影響較輕，其情可憫，故立法者特設專條科以較刑法第 210 條或第 211條為輕之刑。其與公文書最大的區別在於一個體制較為健全文明的國家社會，國家或公務員往往具有較強的保證功能，一般社會大眾信賴國家有健全的各種法律規定、登記規則與文書制度，因此公文書相對於特種文書而言，通常具有較高的公信力，且均涉及法律上重要權利之取得、變更或消滅等影響社會福祉或公共利益重大事項，自難謂為刑法第 212 條所稱之特種文書。故是否為「特種文書」除須具有與品行、能力、服務或其他相類的特徵外，並應依個案中之行為人偽造文書的目的及情節輕重綜合判斷。本件上訴人偽造如原判決附表一所示之「雜項執照」，屬建築法第 28 條第 2款建築執照之一種，非經申請不得擅自建造，此類執照必須管理之目的主要在於確保建築（雜項）工作物的設計與施工過程符合規範之要求，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，自屬關於不動產中之建築物重要權利取得之影響公眾重大福祉事項，為刑法上所稱之公文書而非特種文書。 資料 4（判斷標準） 臺灣高等法院臺南分院 108 年度上訴字第 825 號判決要旨： 刑法第 212 條之文書，雖為私文書或公文書之一種，但偽造此種文書，多屬於為謀生及一時便利起見，其情節較輕，故同法於第 210 條及第 211 條外，為特設專條科以較輕之刑（最高法院 43 年度台上字第 875 號、104 年度台上字第 2633 號判決意旨參照）。又按刑法第 212 條之偽造、變造護照、旅券、免許證、特許證及關於品行、能力、服務或其他相類之證書、介紹書，此等文書，性質上有屬於公文書者，有屬於私文書者，其所以別為一類者，無非以其或與謀生有關，或為一時之方便，於公共信用之影響較輕，故處刑亦輕，乃關於公文書與私文書之特別規定（最高法院90 年度台上字第 910 號判決意旨參照）。申言之，於判斷文書是否屬於刑法第212 條之特種文書時，應依該條之立法目的，判斷該份文書之性質是否屬於「關於品行、能力、服務或其他相類之證書、介紹書」，屬「為供謀生及一時便利之用」而得認為違反情節較為輕微，方符合立法者將特種文書獨立於私文書、公文書以外，特別另行規定處以較輕之刑之旨。 資料 5（乙說） 臺灣高等法院 99 年度上訴字第 2560 號判決要旨： 建築執照可分建造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照4種；僅為對申請建造、使用或拆除之許可；建築法第 28 條、第 26 條第 1 項規定甚明。是建造執照係屬刑法第 212 條之特種文書（最高法院 69 年度台上字第 4276 號判決意旨參照）。
提案機關
臺灣宜蘭地方法院 （臺灣高等法院暨所屬法院 110 年法律座談會刑事類提案 第 7 號）
