要旨
原告原有坐落被告 (某縣政府) 轄內土地，於民國 87 年間經內政部核准徵收，嗣 92 年間原告以符合土地法第 219 條第 1 項規定 (依土地徵收條例第 61 條規定，系爭土地係於該條例施行前公告徵收，其申請收回，應適用施行前之土地法等規定辦理) 為由，向主管機關之被告 (某縣政府) 申請照原徵收補償價額收回其土地，經被告函知與規定不符，拒絕原告之請求。原告不服，對被告上開函文提起訴願，遭決定駁回；原告如欲對被告提起行政訴訟，究應提起何種類型訴訟？應如何聲明始為適當？
法律問題
原告原有坐落被告 (某縣政府) 轄內土地，於民國 87 年間經內政部核准徵收，嗣 92 年間原告以符合土地法第 219 條第 1 項規定 (依土地徵收條例第 61 條規定，系爭土地係於該條例施行前公告徵收，其申請收回，應適用施行前之土地法等規定辦理) 為由，向主管機關之被告 (某縣政府) 申請照原徵收補償價額收回其土地，經被告函知與規定不符，拒絕原告之請求。原告不服，對被告上開函文提起訴願，遭決定駁回；原告如欲對被告提起行政訴訟，究應提起何種類型訴訟？應如何聲明始為適當？
討論意見
甲說：㈠應提起課予義務併給付訴訟。 ㈡其訴之聲明： ⑴訴願決定及原處分均撤銷。 ⑵被告應依原告之申請，作成准原告照原徵收價額收回其被徵收土地之行政處分並報請內政部核准。 理由：按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第 5 條第 2 項所明定。次按「依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣 (巿) 地政機關聲請。該管直轄巿或縣 (巿)地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣 (市) 地政機關為處分機關。至依同法條第二項規定，該管直轄巿或縣 (巿) 地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣 (巿) 地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」業經最高行政法院91 年度第 10 次庭長法官聯席會議作成決議在案。 依上開決議，被告 (縣政府) 對原告收回被徵收土地申請案，所為與規定不符之拒絕申請通知函即為否准申請之行政處分，原告應於訴願被駁回後，依行政訴訟法第 5 條規定，提起課予義務訴訟；又因照價收回被徵收土地之核准機關，依土地法第 219 條第 2項規定為原核准徵收機關 (即內政部) ，是原告尚應依行政訴訟法第 8 條規定，併提起給付訴訟，請求被告依土地法第 219 條第2 項規定，將原告申請案報請內政部核准，始符合其訴訟目的。 乙說：㈠應提起撤銷併給付訴訟。 ㈡其訴之聲明： ⑴訴願決定及原處分均撤銷。 ⑵被告應將原告照原徵收價額收回被徵收土地之申請案報請內政部予以核定。 理由：自土地法第 219 條第 1、2 項規定以觀，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否准許之審查，應區分為二階段：Ⅰ形式審查部分：係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，⑵申請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項 (即前揭決議所稱初步審查) 。Ⅱ實體審查部分：係適用同法第 2 項，經該管市、縣地政 機關審查，符合申請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第 1 項第 1、2 款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。是以被告 (縣政府) 屬前述從事形式審查之地政機關，就原告請求按原徵收價額收回被徵收土地之申請，應僅得從事前揭三項形式要件之審查，而不得審查對系爭土地是否未依原核准計畫使用之實體要件。因此部分並無涉及向原核定機關廢止原徵收處分之意思，自應以撤銷訴訟將形式審查部分撤銷並以一般給付訴訟請求被告 (縣政府) 將原告收回土地申請案報請原核准機關 (內政部) 核定。 丙說：㈠應提起一般給付訴訟。 ㈡其訴之聲明： 被告對於原告申請收回土地事件，應同意原告照原徵收價額買回並報請內政部核定。 理由：㈠按所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第 92 條、訴願法第 3 條第 1 項規定甚明。又土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人 (即被徵收人) 間之二面關係，執行補償之該管直轄市或縣 (市) 主管機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，非核准徵收之主管機關，則其對私有土地所有權人請求國家徵收其土地所為之函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對人民之請求所為經辦事件之事實陳述或理由說明，並不因而發生拒絕徵收補償之法律效果，並非行政處分，不得對之提起行政爭訟，向為實務之見解。收回權之性質本含有向原核准徵收機關廢止原徵收處分之意，則該管直轄市或縣 (市) 主管機關對於此類申請案，依土地法第 219 條或土地徵收條例第9 條規定，雖有受理及形式審查權，但既非原核准徵收之機關，自無准、駁廢止原徵收處分權責。再按「依土地法第二百十九條第二項規定，該管市、縣地政機關於受理申請收回土地如經查明合於同條第一項規定時，應層報原核准徵收機關核定，應無疑義。至市、縣地政機關於受理後，會同相關單位實地勘查，認與規定不符，擬駁回申請者，衡諸土地法第二百十九條之立法意旨，仍應擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定。」亦有內政部82 年 4 月 19 日 (82) 台內地字第 8279102 號函釋可參。㈡本件被告既非土地法第 219 條收回被徵收土地之准駁權責機關，其於形式上審查後，所為原告之申請不符合土地法第 219 條規定之函文，自不發生准、否買回之法律效果，尚非屬行政處分，此與土地徵收條例第 50 條第 3 項關於已徵收土地於符合同條例第 49 條第 1 項規定，由原土地所有權人向該管直轄市或縣 (市) 主管機關提出申請撤銷徵收，如該管直轄市或縣 (市)主管機關審查後，認未符合規定時，應將「處理結果」函復原土地所有人 (非駁回申請) 互相對照，亦可知本件被告對原告所為「與規定不符，拒絕原告請求」之通知函，並非行政處分。是件原告不得以被告之通知函為行政處分，對之提起撤銷或課予義務訴訟。然被告若遲不將其審查結果連同原告申請案報請內政部決定，因收回被徵收土地申請，未如土地徵收條例第 50 條第 3項之原土地所有權人不服該管直轄市或縣 (市) 主管機關處理結果時，得向中央主管機關請求撤銷徵收之明文；原告對被告之怠於作為 (層報內政部為核定處分) ，僅得依行政訴訟法第 8 條規定，提起一般給付訴訟，請求判決「被告對於原告申請收回土地事件，應同意原告照原徵收價額買回並報請內政部核定。」以救濟資。
研討結果
提請大會討論。
研討結果
㈠法律問題部分增加「初步審查」，文字調整如下： 「原告原有坐落被告 (某縣政府) 轄內土地，……，經『初步審查』被告函知與規定不符，拒絕原告之請求。……」。 ㈡討論意見中甲、乙、丙各說「㈡其訴之聲明」部分該段內容全部刪除。㈢多數採乙說。
提案機關
高雄高等行政法院 (九十四年度各級行政法院行政訴訟法律座談會 提案五)
參考法條
行政訴訟法 第 4、5、8 條 (94.06.15) 土地法 第 219 條 (90.10.31) 土地徵收條例 第 9、49、50、61 條 (91.12.11)
