要旨
行政契約之締結，依行政程序法第 139 條，應以書面為之，惟是否限於以單一書面為之？
法律問題
行政契約之締結，依行政程序法第 139 條，應以書面為之，惟是否限於以單一書面為之？
討論意見
甲說：否定說。 ㈠行政程序法第 139 條所稱「書面」，不限於單一書面具有契約形式之文件，只要締約雙方有書面的交換而可認為有締結行政契約之意思，即為已足。（李惠宗，行政法要義，四版一刷，第 393 頁參照） ㈡我國行政程序法第 139 條係參考德國行政程序法第 57 條而定，惟德國之所以產生文件單一性的爭議，主要是依德國行政程序法第 62 條規定，德國民法第 126 條是否完全準用於行政契約之書面方式（就書面文件往來得否成立行政契約）？德國學說中的反對者，主要係以德國民法第 126 條第 2 項第 1 句準用於公法契約之結果，認為僅能以單一文件所包括的契約來證明當事人意思表示的內容，因此書面往來並不符合書面的要求。贊成者主要係以書面方式規定的目的為出發點，不要求單一文件性，蓋德國民法第 126 條的基本想法必須在考量公法的特殊性下修正適用。分離、不同內容之文件，亦可以成立公法契約。書面方式的警告與證明功能亦可透過分離的文件中所顯現的意思表示來滿足。而我國民法並未如德國民法 126 條完全相同的規定，僅在民法第 3 條第 1 項規定，依法律規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名，至於書面方式的內容為何，除法律另有規定外，並無其他一定的強制形式，因此單一文件性的重要，應無德國法上重要。行政契約之重點在於，當事人間是否互相表示意思一致且以書面為之。…行政契約是否成立的重點在於該書面方式是否具有保障契約內容明確性及證明功能以及自該書面文件中可以確知當事人意思表示合致，而不用拘泥於一定之格式或內容。（蕭文生，行政契約書面方式之意義－評臺北高等行政法院 90 年度第 3845 號判決，月旦法學雜誌第 83期第 218 頁至第 226 頁參照） ㈢行政程序法第 139 條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第 139條立法依據之德國行政程序法第 57 條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要（最高行政法院 92 年度判字第 1685 號判決、臺北高等行政法院 90 年度訴字第 3845 號判決、93 年度訴字第 418 號判決參照） 乙說：肯定說。 為確保法律關係之明確性，應限於將契約內容作一文書，並由雙方當事人簽署，較為合理。司法院釋字第 348 號解釋從寬處理行政契約方式之態度，在法制未備之情況下應屬合理。但在行政程序法施行後，有關行政契約之方式及其違反時之法律效果，即應適用該法有關規定。（陳敏，行政法總論，第 5 版第 588 頁參照）
研討結果
多數採甲說。
研討結果
多數採甲說（經付大會表決結果：實到人數：53 人，採甲說 39 票）。相關法條、解釋： ㈠行政程序法第 139 條：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」 ㈡司法院釋字第 348 號解釋（解釋日期民國 83 年 05 月 20 日）：「行政院中華民國六十七年元月二十七日臺 (六七 )教字第八二三號函核准，由教育部發布之「國立陽明醫學院醫學係公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」
參考資料
㈠李惠宗，行政法要義，2008 年 9 月第 4 版。 ㈡蕭文生，行政契約書面方式之意義－評台北高等行政法院 90 年度第 3845 號判決，月旦法學雜誌第 83 期，2002 年 4 月。 ㈢陳敏，行政法總論，第 5 版。 ㈣臺北高等行政法院 90 年度訴字第 3845 號判決。 ㈤最高行政法院 92 年度判字第 1685 號判決。 ㈥臺北高等行政法院 93 年度訴字第 418 號判決。 ㈦最高行政法院 95 年度裁字第 1272 號裁定。
提案機關
臺北高等行政法院 （100 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果 第 5 號）
