要旨
因臺北市政府 100 年 11 月 21 日府交治字第 10031515100 號公告（下稱上開北市府公告）：『自公告之日零時起，全日禁止未懸掛號牌汽、機車車輛停放本市所有道路，違者將予舉發、移置保管』，且上開北市府公告所載明其授權依據為道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第5 條。而本件原告所有之系爭汽車號牌已於 103 年 1 月某日辦理停用報停，其於 103 年 2 月某日，將未懸掛號牌之系爭汽車（尚未經認定為報廢車輛），停放在臺北市之系爭路段（該處所並未設置禁止臨時停車或禁止停車之標誌、標線），而遭舉發單位員警認有「停車位置不依規定」之違規行為，遂予以拖吊移置，並經被告以原告未依上開北市府公告規定停車，而依道交處罰條例第 56 條第 1 項第 9 款規定，裁處原告新臺幣 600 元罰鍰，原告不服，主張系爭路段並非禁止停車位置，而提起行政訴訟。則上開北市府公告是否有牴觸其授權母法即道交處罰條例第 5條規定？
法律問題
因臺北市政府 100 年 11 月 21 日府交治字第 10031515100 號公告（下稱上開北市府公告）：『自公告之日零時起，全日禁止未懸掛號牌汽、機車車輛停放本市所有道路，違者將予舉發、移置保管』，且上開北市府公告所載明其授權依據為道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第5 條。而本件原告所有之系爭汽車號牌已於 103 年 1 月某日辦理停用報停，其於 103 年 2 月某日，將未懸掛號牌之系爭汽車（尚未經認定為報廢車輛），停放在臺北市之系爭路段（該處所並未設置禁止臨時停車或禁止停車之標誌、標線），而遭舉發單位員警認有「停車位置不依規定」之違規行為，遂予以拖吊移置，並經被告以原告未依上開北市府公告規定停車，而依道交處罰條例第 56 條第 1 項第 9 款規定，裁處原告新臺幣 600 元罰鍰，原告不服，主張系爭路段並非禁止停車位置，而提起行政訴訟。則上開北市府公告是否有牴觸其授權母法即道交處罰條例第 5條規定？
討論意見
甲說：（有牴觸母法） （一）按法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定；法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，此為行政程序法第 150 條第 1、2 項所明文規定。次按命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第 172 條定有明文。又法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令，中央法規標準法第 11 條亦有明文。（二）另按道交處罰條例第 5 條既明白規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區。」。基上可知，上開條文已具體指出法律授權公路或警察機關所得發布禁止停車命令之目的，乃在於維護道路交通安全與暢通，而其授權範圍則僅限於得指定「某線道路」或「某線道路區段」禁止停車至明。是以，上開北市府公告，乃係對人民停車權利之限制規定，其針對未懸掛號牌汽、機車車輛發布禁止停放在臺北市之「所有道路」之命令，顯已逾越上開法律授權範圍；且從上開北巿府公告之「公告事項」欄第 1 項係表明「為維護本巿道路交通順暢與安全及道路空間公平使用」亦可知，其中「維護道路空間公平使用」，並非道交處罰條例第 5 條之法律授權目的。而衡諸常情，並非所有未懸掛號牌汽、機車停放在道路之位置，即當然有妨礙道路交通安全與暢通之情形，則上開北市府公告係對未懸掛號牌汽、機車，不論有無妨礙他人、車通行，即採取全面禁止停放在臺北市所有道路之手段，此行政行為已難謂是為達到維護道路交通安全與暢通所必要，亦顯與前揭道交處罰條例第 5 條規定之授權本旨精神相違悖。從而，應認上開北市府公告之法規命令，係與其所依據之授權法律相牴觸，而與法律保留原則有違，法院自應於本件交通裁決事件拒絕適用該牴觸法律之命令，不受其拘束。是以，原告主張系爭路段並非禁止停車位置，即難謂於法無據。被告認定原告之上揭停車行為，係不依上開違法之北市府公告之規定，而違反其行政法上義務，依道交處罰條例第 56 條第 1 項第 9 款規定，逕作成原處分裁處原告罰鍰，已有違反處罰法定原則，於法係有未合。 （三）此外，按「占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告一個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。」、「前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政府定之。」，道交處罰條例第 82 條之 1 定有明文。而依上開法規授權訂定之占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第 4 條第 1、2 項規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起七日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。」、「前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。」。是以，依舉重明輕原則，占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，尚且需依循上述嚴謹的法定程序，由警察機關張貼通知車輛所有人限期清理，迄車輛所有人屆期未清理，再由環境保護機關先行移置至指定場所存放。則更遑論未經認定為報廢車輛之系爭車輛，僅因未懸掛號牌停車，且未被證明有妨害交通安全與順暢之情況下，警察機關竟未依較上述更嚴謹之行政程序而逕依牴觸授權法律之上開北市府公告，即將系爭車輛予以移置保管，顯有侵害人民之自由權及財產權。又倘若主管機關認為未懸掛號牌之車輛長期停放道路，將排擠其他停車民眾之權益，則其或可採取設置車輛停放線並限定停放時間，抑或可設置禁止停車標誌、標線，如此已可達道路空間公平使用之行政目的，且相較於逕予移置保管車輛，對人民自由及財產之侵害性較小，附此敘明。 乙說：（未牴觸母法） （一）道路交通安全規則第 112 條第 1 項第 15 款、道路交通管理處罰條例第 5 條等規定，已明文授權公路主管機關、市區道路主管機關得就停車時間、位置、方式及車種，制定特別規定加以規範，且授權公路機關於必要時，得就禁止停車及臨時停車事項發布行政命令，則基於前開法律之授權，臺北市政府於道路停車時間、位置、方式及車種，與禁止停車及臨時停車事項，制定自治規則或發布行政命令加以規範及限制，自屬適法。 （二）復以，法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，為行政程序法第 150 條第 2 項之明文規定，且法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷（司法院釋字第 612 號解釋意旨參照），從而，前開道路交通管理處罰條例第 5 條之規定，依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關依其交通管制之專業能力，參考交通流量大小與道路等級等有關道路交通秩序與安全之相關因素，禁止或限制使用道路之內容為因地制宜之規定，主管機關公告所發布之法規命令固涉及對人民權利之規制，惟畢竟不屬刑罰制裁，且交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應交通情況之迅速變化，宜賦予行政權較多自主決定空間，爰經考量一般道路停車，駕駛人係於完成某階段駕駛行為後之暫時性停放車輛，以從事休息或其他活動為目的之停放車輛行為，俾使車位之使用具有便利性、週轉性，可供不特定之多數人輪流使用；然未懸掛號牌汽機車車輛長期停放一般道路空間，自車輛停放之外觀而言，雖與一般道路停車無異，惟其停車之目的非但與便利駕駛人使用道路無涉，由於該等汽機車車輛並未懸掛號牌，又未達廢棄車輛之程度，任由車輛所有人長期置放於道路空間，與私有物任意占用道路空間之情無異，除有礙道路主管機關及監理機關對於道路停車車輛之管理外，亦影響停車位之週轉使用，對道路交通已產生衝擊，自非一般停車行為所可比擬，況因目前我國車輛眾多，停車空間常不敷使用，茍容認未懸掛號牌汽機車車輛，任意長期停放一般道路空間，實不啻將排擠停車民眾之正當權益，進而影響整體交通順暢，危及交通安全。又未懸掛號牌之汽機車車輛，因無號牌可供主管機關辨識，如基於道路交通安全與暢通之考量，亦無法要求車輛所有人立即為必要之移置或處理行為，臺北市政府於道路交通管理處罰條例第 5 條規定之授權，為維護道路交通安全與暢通及市區道路空間公平使用，避免未懸掛號牌車輛占用道路進而影響市容景觀之考量，上開北市府公告，公告「為維護本市道路交通順暢與安全及道路空間公平使用，避免未懸掛號牌車輛占用道路妨礙交通秩序，自公告之日零時起，全日禁止未懸掛號牌汽、機車車輛停放本市所有道路，但未懸掛號牌廢棄車輛，仍依其他相關規定處理」，雖禁止原告所有未懸掛號牌車輛使用道路，惟因此維護公眾使用道路之利益，並進而增強道路交通安全，其間並未超過比例而失衡，亦無不當結合手段目的之情形存在，復有其必要性，難認有何違反比例原則之情事，該公告自為合法且有效之法規命令無疑。從而，原處分裁處原告係適法有據。
研究意見
採甲說。
研究意見
（一）臺北高等行政法院：多數採乙說。 （二）臺中高等行政法院：多數採甲說（有牴觸母法）。 （三）高雄高等行政法院：採甲說（有牴觸母法）。
研討結果
提案機關撤回。
相關法條
◎中央法規標準法第 11 條（法之位階） 法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。 ◎行政程序法第 150 條 本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。 法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。 ◎道路交通管理處罰條例第 5 條 「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區。」 ◎道路交通安全規則第 112 條第 1 項第 15 款規定 「汽車停車時，應依下列規定一、……。十五、停車時間、位置、方式及車種，如公路主管機關、市區道路主管機關或警察機關有特別規定時，應依其規定。」。 ◎道路交通管理處罰條例第 56 條第 1 項第 9 款 「汽車駕駛人停車時，有下列情形之一者，處新臺幣 600 元以上 1,200 元以下罰鍰：．．．九、停車時間、位置、方式、車種不依規定。」。 ◎道路交通管理處罰條例第 82 條之 1 占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告一個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。 前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政府定之。
提案機關
臺灣新北地方法院行政訴訟庭 （103 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會 提案七）
