要旨
交通裁決處罰機關未依「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第 44 條第 1 項規定，於舉發通知單送達且逾越應到案期限 60 日之3 個月內逕行裁決，逾越上開期限之裁決程序是否合法？
法律問題
交通裁決處罰機關未依「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第 44 條第 1 項規定，於舉發通知單送達且逾越應到案期限 60 日之3 個月內逕行裁決，逾越上開期限之裁決程序是否合法？
討論意見
甲說：肯定說 按行政罰法第 27 條第 1 項規定：「行政罰之裁處權，因 3 年期間之經過而消滅。」又處理細則第 44 條第 1 項固規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限 60 日之 3 個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之 3 個月內，逕行裁決之。」惟該規定係主管機關即交通部與內政部為補充處罰條例之補充性質行政命令，且該細則第 44 條第 1 項規定並未規定處罰機關違反上開期間之規定時有失權之效果，故解釋上該規定屬訓示規定，端在促使各處罰機關儘速處理，以免形成積案，導致無法達成交通管理之目的。是無論裁決處分有無違反上開細則規定，只要在行政罰法 3年期間內為裁處，該裁決處分程序上均屬合法。 乙說：否定說 （一）按道交條例第 9 條第 1 項規定「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於 30 日內得不經裁決，逕依第 92 條第 4 項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於 30 日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」是以，交通裁決機關所為違反道路交通管理事件之書面裁決，以受處罰人接獲舉發通知單，並於通知單所定期限內向裁決機關陳述不服意見，或不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見為前提。實務上因道路交通管理之稽查舉發，乃由交通勤務警察執行（道交條例第 7 條第 1 項），故係以警察機關填掣舉發通知單之方式，對行為人進行首揭條例規定之違規通知，俾便行為人於收受通知單後，於應到案日期前，至應到案處所陳述不服意見，供裁決機關作成書面處罰裁決，保障行為人於處罰機關作成終局正式行政裁罰決定前，有向處罰機關陳述意見之法律上聽審請求權，落實憲法對交通違規行為嫌疑人之正當法律程序請求權之保障。而此等裁決前先予處罰對象陳述意見機會之法律上聽審請求權既已獲得保障，處罰對象自己遲誤所給予陳述意見之合理期限，處罰機關自得逕行裁決作成行政裁罰之決定。惟道交條例就罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，更於第 92 條第 4 項規定內，授權由交通部會同內政部定之。顯見關於原屬行政機關內部對罰鍰裁量決定基準性質，或舉發機關與處罰程序之作業標準事項，雖本非直接對外對人民權利義務有影響而生法律效果的法規命令，僅屬行政對內事項之行政規則（行政程序法第 159 條規定參照），但立法者仍認為交通部應會同內政部訂定統一之裁量與行政作業程序準則，並藉由授權命令之形式，對外發布（中央法規標準法第 7 條規定參照），以令一般民眾知悉此等道交管理處罰事件之處罰裁量標準，與處罰相關行政程序。是交通部會同內政部依本條項規定授權，訂定並發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（下稱裁罰處理細則），性質上固屬統一裁罰基準與處罰作業程序性質之行政規則，然經此對外發布程序使人民週知者，即應基於憲法第 7條保障之平等原則對交通管理事件之舉發、處罰等執法機關之直接拘束力，此等機關即應本於相同事件相同處理原則，於罰鍰裁量，或為舉發、處罰作業程序進行時，受道交條例中央主管機關所發布上開裁罰處理細則之自我拘束，除非有正當理由應為差別待遇之處置（不等者不等之），否則禁止恣意違反該裁罰處理細則之規定，就相同事務為不同之差別待遇處置。因此，裁罰處理細則就舉發程序、處罰程序之行政規則規定，因憲法第 7 條平等原則之效力、行政自我拘束原則、禁止恣意原則等之羈束，已非單純內部法之性質，應賦有具體化交通管理處罰事件相關舉發機關、處罰機關應遵行如何法定之程序，始得對違規行為人進行舉發、處罰之拘束效力，而有形成人民得向相關機關請求應遵循何等法定正當程序之意義。簡言之，裁罰處理細則有關舉發、處罰程序條款內容，就是道路交通管理事件在舉發、處罰程序上，所應遵行之正當法律程序。 （二）次按受處罰人接獲舉發通知單，不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，道交條例第 9 條第 1 項固授權處罰機關得逕行裁決處罰之，已如前述。但裁罰處理細則第 44 條第 1 項卻就此處罰機關逕行裁決程序之容許性，更進一步限制規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限 60日之 3 個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之 3 個月內，逕行裁決之。」參酌前開說明，此乃處罰機關依道交條例及其所授權訂定之裁罰處理細則法定所應遵循之正當法律程序，除非有差別待遇之正當理由（例如處罰機關未能於逾越應到案期限 60 日之 3 個月內，對交通違規事件盡職權調查之能事），否則處罰機關即應遵循之。處罰機關倘無正當理由未能依上開規定期限內處罰者，其處罰程序即違反正當法律程序，處罰裁決即屬違法。又此處罰程序之違法影響處罰決定之合法性，與行政罰法第 27 條第 1 項關於行政罰處罰權時效期間之實體面規定無關，不應以逾越裁罰處理細則第 44 條第 1 項之處罰程序進行期限，尚未超過行政罰 3 年之裁罰權時效期間，即反認裁罰處理細則之程序規定僅訓示規定，違反者無任何法律效果，也不影響處罰程序之進行，否則無異混淆正當法律程序之程序性規範與實體面規範，並使立法者藉由授權主管機關發布統一作業性行政程序規定，強化交通管理處罰事件之正當法律程序的規範意旨遭到架空。 （三）況且，在人民逾越應到案期限 60 日未自動歸案或陳述意見的情況下，處罰機關依裁處細則附件即「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，均處最重處罰，裁處細則第 44 條第 1 項所定3 個月期限，亦有使人民儘早得知裁決結果，以適時救濟之意（如盡快蒐集證據或向法院起訴）。否則以現行行政實務，處罰機關多將此類案件擺放半年至一、兩年才處理，只將上開期限解釋為訓示規定，根本無法發揮督促處理積案的功能，人民收到裁決的反應通常是不解與氣憤，不但無從防禦，且徒增訟源。再者，處罰機關裁決時，裁處細則附件之裁罰基準表具有行政自我拘束之效力，向無疑義，若認行政機關受附件拘束，但行政機關作業程序卻不受裁處細則拘束，毋寧本末倒置，當非事理之平。
討論意見
採乙說。
討論意見
（一）臺北高等行政法院： 因臺灣臺北地方法院行政訴訟庭 105 年度交字第 322 號事件當事人提起上訴，現繫屬本院審理中，不宜表示意見。 （二）臺中高等行政法院：採甲說。 並補充理由如下：道路交通管理處罰條例第 92 條第 4 項規定，就「裁決之處理程序」等事項，授權由交通部會同內政部訂定處理細則，其授權之範圍僅係就如何裁決之作業程序由交通部會同內政部定之，裁處權時效並非在授權範圍。從而，若處罰機關未依處理細則第 44 條第 1 項規定，於通知單送達且逾越應到案期限 60日之 3 個月內，逕行裁決者，僅係處罰機關未依該作業程序之規定儘速處理，並不發生時效消滅之效果，如處罰機關在裁處權時效3 年內裁決，仍屬合法。 （三）高雄高等行政法院：採甲說。
研討結果
（一）地方法院行政訴訟庭表決結果：實到 21 人，採甲說 11 人，採乙說 7 人。 （二）高等行政法院表決結果：實到 46 人，採甲說 40 人，採乙說 1人。 （三）決議採甲說。
相關法條
（一）行政罰法第 27 條第 1 項規定：「行政罰之裁處權，因 3 年期間之經過而消滅。」 （二）違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第 44 條第 1 項規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限 60 日之 3 個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之 3 個月內，逕行裁決之。」
參考資料
（一）提案機關補充意見： 按正當法律程序原則（due process of law）乃源於英美法體系，可追溯至英國西元 1215 年之大憲章（Magna Carta） ，憲章規定本來乃針對人身自由，強調法定法官、依法審判，後經美國憲法承襲發揚，分別於 1791 年憲法增修條文第 5 條與 1868 年憲法增修條文第 14 條規定「非經正當法律程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財產」、「任何州非經正當法律程序不得剝奪美國公民及各州公民生命、自由或財產」。正當法律程序要求法律「程序」必須正當（程序正當法律程序，procedural due process of law） ，同時並要求法律內容之實質正當（實體正當法律程序，substantive due process of law），後者在美國法上已經演變成用來承認不成文憲法權利（例如隱私權）的主要依據。就程序正當法律程序而言，1970 年代以前發展出來的模式比較簡易，亦即除了緊急情況之外，正當程序的最低程度內容是：告知（notice）與聽證（hearing） 必須先於任何嚴重的政府剝奪行為（deprivation） 。然而對於程序正當法律程序的「形式」要求則非固定，而要基於特定的事實脈絡有所不同。1970 年代以後，美國聯邦最高法院認為給予事後的程序保障也可以適當地照顧個人利益，只要替代程序顯示能夠產生正確的結果。例如在 1977 年的 Ingraham v. Wright 案（Ingraham v. Wright, 430 U.S. 651(1977)），法院認為對公立學校學生體罰時，未給予先行的聽證是可以的。因為學校的公開性（openness）與法律的保障足以將錯誤侵害學生實體權利的機會降到最低，法院有信心司法系統可以提供足夠的事後救濟，去嚇阻不合法的政府行為。至於何謂「正當」的程序，則以 1976 年 Mathews v. Eldridge 案中（ Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319(1976)）Powell 大法官所發展出來的利益衡量（interests balancing） 標準為代表，該架構至今仍影響正當法律程序要求的評價，其謂「正當法律程序是有彈性的，基於特定情況的要求而產生程序性保障。行政程序是否合憲，須分析政府與私人受影響的利益。更精確的說，特定正當法律程序的要求一般需要考量 3 個明確的因素：首先，私人利益要將被公行為所影響；其次，透過使用程序，利益被錯誤剝奪的風險，以及如果有的話，額外或替代程序保障的可能價值；最後是考慮政府的利益（包括額外或替代的程序要求所需的功能、財政與行政負擔）（註一）」。因正當法律程序具有審查立法者或行政權程序是否正當，射程範圍可能包括要求「建立」某種程序，法官適用不當容易淪為主觀造法（法官造法危險），國內學者研究美國聯邦最高法院對於正當法律程序條款採取「最少合理標準」（minimumrationality standard）原則與「合憲性推定」（presumption of constitutionality） 原則（註二），應為正確。德國學說上亦認為「透過正當法律程序，確保公權利決定之正確性」，已成為其法學界之共同確信（註三）。準此，美國法脈絡下，法官可運用正當法律程序原則形成程序上要求，在行政程序有所「欠缺」時，為避免流於法官恣意造法，僅以「最少合理標準」與「合憲性推定」操作正當法律程序原則審查，但不表示本來明訂的程序可以不遵守。我國實務運用上開原則審查立法與行政行為，並「創造」程序上要求者，已屬陌生；若認為正當法律程序僅保障行政程序法的基本程序，其他行政法各論中額外「明訂」的法規程序可以不遵守、沒有正當法律程序適用，此無異本末倒置，保障程度遠比先進國家保守。故應認為已「明訂」的法規程序，只要具有「足夠法效性」及「提升決策正確性」的功能，便是行政機關應遵守之正當程序。裁罰處理細則經道交條例第 92 條第 4 項規定授權，為交通部會同內政部依行政程序法第 150 至 157 條法規命令方式訂定、公告及依立法院職權行使法第 60 條規定送立法院備查，屬於「形式上法規命令」，其雖為統一裁罰基準與處罰作業程序，具有上級行政機關督促舉發、裁決機關之性質，但因其制定過程之嚴謹性，其法效性自應較內部行政規則高。如認為裁罰處理細則僅是「儘速處理案件作成行政處分之內部行政作業期限之要求」的訓示規定，不啻忽略立法者認為交通事件與人民生活息息相關，裁罰處理細則影響人民程序上權益重大，故具體授權行政機關以「法規命令」規格訂定，並送有民意基礎的立法院備查，解釋上法院已無從以裁罰處理細則具「實質行政規則」性質，擅自降低其法效性之空間。於此應認為經裁罰處理細則明訂之程序本身，相關機關適用時自應切實遵從。且裁罰處理細則第 44 條第 1 項所定3 個月期限，使未參與程序之人民儘早得知裁決結果，以適時救濟（如盡快蒐集證據或向法院起訴），該程序亦是一種「提升決策正確性」的工具，在促使法律內容不偏不倚地實現，以避免實體上的不公平或錯誤地干預人民權利。故裁罰處理細則有關舉發、裁決程序條款內容，就是道路交通管理事件在舉發、裁決程序上，所應遵行之正當法律程序。 （二）裁判資料： 1.臺灣臺北地方法院 105 年度交字第 322 號判決 2.臺灣高等法院 99 年度交抗字第 2215 號裁定 3.臺灣高雄地方法院 105 年度交字第 366 號判決 4.高雄高等行政法院 106 年度交上字第 59 號判決 註一：黃奕超，量能原則與納稅人程序保障──以租稅申報程序為中心，臺灣大學法律學研究所碩士論文，99 年 6 月，24 至 31 頁 註二：郭介恆，正當法律程序──美國法制之比較研究，收錄於憲政體制與法治行政──城仲謀教授六秩華誕祝壽論文集（二），三民出版，87 年 8 月，141至 142 頁 註三：林明鏘，都市更新之正當法律程序──兼論司法院大法官釋字第 709 號解釋，法令月刊，67 卷 1 期，105 年 1 月，3 頁
提案機關
臺灣高雄地方法院行政訴訟庭 （106 年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案及研討結果 提案十一）
