要旨
公務人員經評定年終考績列乙等，該公務人員得否提起行政訴訟求為救濟？
法律問題
公務人員經評定年終考績列乙等，該公務人員得否提起行政訴訟求為救濟？
討論意見
甲說：肯定說。 （一）我國早期公務員與所屬機關間，繼受德、日學說，被定位為「特別權力關係」，針對考績事件之救濟程序選擇，深受特別權力關係理論中「基礎關係及管理關係」二元思維之影響。是以，公務人員保障法（下稱保障法）第 25 條第 1 項前段、第 72 條第1 項規定「公務人員對於服務機關或人事主管機關……所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」及「保訓會復審決定依法得聲明不服者，……得於決定書送達之次日起 2 個月內，依法向該管司法機關請求救濟。」同法第 77 條、第 78 條第 1 項及第 84 條規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」「申訴之提起，應於管理措施或有關工作條件之處置達到之次日起 30日內，向服務機關為之。不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起 30 日內，向保訓會提起再申訴。」及「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第三章第 26 條至第 42 條、第 43 條第3 項、第 44 條第 4 項、第 46 條至第 59 條、第 61 條至第68 條、第 69 條第 1 項、第 70 條、第 71 條第 2 項、第73 條至第 76 條之復審程序規定。」此種復審及申訴雙元救濟程序模式，長期以來被解讀為：關於公務員身分此基礎關係之喪失或變更者，始得被評價為復審標的之人事行政處分，不服其復審決定者，方得為行政訴訟之提起；除此外則屬內部管理措施或工作條件，僅許提起申訴及再申訴，對再申訴決定不服者，由於該法第 84 條未規定準用第 72 條關於對復審決定不服可依法提起行政訴訟之明文，自不得提起復審，亦不得提起行政訴訟。然而，法隨時俱進，司法院大法官已漸漸將特別權力關係瓦解：司法院釋字第 187 號解釋，正式對特別權力關係的理論之「剝奪訴訟權」，開始提出挑戰；繼之，司法院釋字第 312 號解釋以「公法上之忠勤服務關係」，司法院釋字第 396、430 號解釋以「公法上職務關係」來說明公務員與國家關係。雖然，司法院釋字第 243 號解釋認為「公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸。」仍以「基礎與管理關係」為區分標準；但司法院釋字第 266 號解釋已有限度修正為：「……公務人員基於已確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，參酌本院釋字第187 號及第 201 號解釋，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟……」；司法院釋字第 298、323、338、430、455 號解釋則隱然放棄基礎與管理關係理論，改採「重要性理論」，以是否對公務員「重大影響」為標準，判斷公務人員對人事決定得否提起訴訟。迄司法院釋字第 653 號解釋宣告受羈押之刑事被告尚且得向法院提起訴訟救濟，已然解構特別權力關係；至司法院釋字第 684 號就大學所為非屬退學或類此處分，主張權利受侵害之學生均得提起行政爭訟作成解釋後，除正式宣告「身分」不再理所當然成為剝奪救濟機會之藉口，更宣示不再以權利受侵害程度未達「重大」作為行政訴訟的門檻（參照最高行政法院 104 年 8月份第 2 次庭長法官聯席會議二研究意見四、五）。 （二）司法院釋字第 785 號解釋進一步表示：「人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障……。」已不以「重大影響」為標準，改採「權利侵害」之標準，明揭「有權利，即有救濟」意旨。 （三）依據公務人員考績法（下稱考績法）第 7 條第 1 項規定，年終考績乙等之獎懲為晉本俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；已達最高俸級或已敘年功俸者，晉年功俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；已敘年功俸最高俸級者，給與一個半月俸給總額之一次獎金。年終考績考列乙等者，雖仍得「晉本俸或年功俸 1 級」，惟客觀上即是遭評價其年度工作表現劣於經考列為甲等之其他公務員，且其僅獲得半個月俸給總額之 1 次獎金給與，較之考列甲等可獲得 1 個月俸給總額之 1 次獎金給與，顯然受有少半個月俸給總額獎金之法律上不利益。又銓敘部及行政院人事行政局會商結論，自 90 年起採取「於公務人員考績法未修正甲等限制前，甲等人數比例最高不超過百分之 75，且以同官等為比較範圍」之方式限制甲等比例，現行機關皆採此「分配考績法」為考績方法，是考列乙等與列甲等者有競爭排擠效應，難認無關權利事項。此外，公務人員考績法第 11 條第1 項規定：「各機關參加考績人員任本職等年終考績，具有左列各款情形之一者，取得同官等高一職等之任用資格：一、二年列甲等者。二、一年列甲等二年列乙等者。」是當年度考列乙等者，當然喪失二年可取得同官等高一職等之任用資格，而受有法律上之不利益。另依公務人員任用法第 17 條規定，委任升薦任或薦任升簡任之升官等訓練係以最近 3 年 2 年列甲等、1 年列乙等以上為條件，考績考列乙等同樣延緩其受升官等訓練之機會。準此，考績列乙等者，影響其升官等、考績獎金等權利，基於憲法第 16 條規定，有權利即有救濟之意旨，應無不許對之提起司法救濟之理。 （四）現行實務上依司法院釋字第 736 號解釋理由書意旨，已肯認公立高中以下學校對所屬教師年終成績考核考列為公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第 4 條第 1 項第 2 款之決定，得依法向行政法院提起撤銷訴訟，公務員與公立學校教師所受保障範圍應無軒輊，公務員年終考績乙等既與公立學校教師年終成績考核考列為公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第 4 條第1 項第 2 款之決定相當，基於平等原則，自應允許公務員就年終考績乙等提起行政訴訟。 乙說：否定說。 （一）而關於公務員權益之保障，依司法院釋字第 187 號、第 201號、第 243 號、第 266 號、第 298 號、第 312 號、第323 號、第 338 號、第 430 號、第 483 號、第 539 號等解釋意旨，公務人員得依行政訴訟程序提起救濟之權益為：（一）足以改變公務人員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，例如依公務人員考績法規所為免職處分等；（二）於其憲法所保障服公職之權利有重大影響之處分，例如：具法定資格始得任用，並受身分保障之公務人員，因受非懲戒性質之丙等考績評定、免除現職處分；主管機關對公務人員任用資格審查，認為不合格或降低原擬任之官等，或公務人員對其審定之級俸有爭執；（三）基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受損害者，例如公務人員基於已確定之退休核定、考績結果，依據法令規定請求退休金、考績獎金或福利互助金而遭拒絕等，始得依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政訴訟；至於未改變公務人員身分之記大過、記過處分、乙等以上之考績評定及基於已確定之考績結果核發考績獎金、上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令、免除行政兼職，或其他管理措施或有關工作條件之處置，均屬公務人員保障法第 77 條第 1 項所指之工作條件或管理措施，僅得依前揭公務人員保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟，且因該法第 84 條並未規定準用第 72 條關於對於復審決定不服可依法提起行政訴訟之明文，自不得復行提起訴願及行政訴訟請求救濟。 （二）公務人員考績考列為乙等，並未改變公務人員之身分關係，亦未對於其公務人員權益發生重大影響，自屬公務人員保障法第 77條第 1 項所指之工作條件或管理措施，是公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得提起行政訴訟。另乙等考績評定對公務人員嗣後之獎金、晉級、陞遷、培訓、進修等縱有影響，惟其既非屬上述司法院解釋對於公務人員權益發生重大影響得依行政訴訟程序提起救濟之範圍，尚難據之提起行政訴訟（最高行政法院 107 年度裁字第 1501 號裁定參照）。
研討結果
提請大會討論。
研討結果
採甲說（經付大會表決結果：實到人數：41，採甲說 21 票，採乙說 0票）。
相關法條
（一）公務人員保障法 1.第 25 條第 1 項 2.第 72 條第 1 項 3.第 77 條第 1 項 4.第 78 條第 1 項 5.第 84 條 （二）公務人員考績法 （三）公務人員任用法
參考資料
（一）司法院釋字第 785 號解釋 （二）最高行政法院 104 年 8 月份第 2 次庭長法官聯席會議（二） （三）最高行政法院 108 年 3 月份第 1 次庭長法官聯席會議 （四）最高行政法院 107 年度裁字第 1501 號裁定
提案機關
高雄高等行政法院 （109 年度高等行政法院法律座談會提案 第 7 號）
