要旨
A 地為區域計畫公告後，經所轄縣政府依規定編為農牧用地之土地，其所有人甲未經許可在其上興建鐵皮房屋一棟作工廠使用，而違反區域計畫法第 15 條第 1 項之管制使用 A 土地，嗣後甲將 A 地連同地上之鐵皮房屋出售並交付予乙。問： （一）主管機關可否以乙為 A 地之所有人，依區域計畫法第 21 條第 1項前段規定，對乙裁處罰鍰？ （二）主管機關於乙取得 A 地所有權後，依區域計畫法第 21 條第 1項後段規定，命拆除 A 地上之鐵皮房屋以恢復原狀時，應以何人為處分之對象？
法律問題
A 地為區域計畫公告後，經所轄縣政府依規定編為農牧用地之土地，其所有人甲未經許可在其上興建鐵皮房屋一棟作工廠使用，而違反區域計畫法第 15 條第 1 項之管制使用 A 土地，嗣後甲將 A 地連同地上之鐵皮房屋出售並交付予乙。問： （一）主管機關可否以乙為 A 地之所有人，依區域計畫法第 21 條第 1項前段規定，對乙裁處罰鍰？ （二）主管機關於乙取得 A 地所有權後，依區域計畫法第 21 條第 1項後段規定，命拆除 A 地上之鐵皮房屋以恢復原狀時，應以何人為處分之對象？
討論意見
問題（一） 甲說：不可對乙裁處罰鍰。 甲未經許可在 A 地上興建鐵皮房屋作工廠使用，則違反土地管制使用者為甲，乙買受 A 地及地上鐵皮房屋後，倘未為任何擴建、改建或變更土地使用狀態之行為，僅單純維持土地之違規使用狀態，自無違反土地使用管制可言，乙既未違反區域計畫法第 15 條第1 項之土地使用管制規定，倘對乙裁處罰鍰，是使乙對甲之違規行為負責，有違自己責任原則，故主管機關不得對乙裁處罰鍰。 乙說：可對乙裁處罰鍰。 乙買受 A 地及其上鐵皮房屋後，即取得 A 地所有權及鐵皮房屋之事實上處分權且有使用收益權限，縱乙買受後未擴建、改建或變更 A 地使用狀態，仍接續使用違規之土地及鐵皮房屋者，客觀上A 地仍有違規使用情形，仍屬違反區域計畫法第 15 條第 1 項土地使用管制之行為，亦即，違反土地使用管制之行為，不以興建行為為限，接續使用違規標的物者，同樣該當違反土地使用管制之要件，故乙亦是違規行為人，對其裁處罰鍰與自己負責原則無違，主管機關自得對乙裁處罰鍰。 問題（二） 甲說：應以甲為恢復原狀之處分對象。 甲未經許可在 A 地上興建鐵皮房屋作工廠使用，違反區域計畫法第 15 條第 1 項土地管制使用規定，自負有區域計畫法第 21 條恢復原狀之義務。而限期令恢復原狀處分所規制之公法上義務係為實現公共利益為目的，命受處分人承受除去違規狀態之不利益後果，不適用私法自治原則，不須以行為人對地上物具有處分權為前提。違規行為人之回復原狀義務，並不得以其已移轉所有權於他人即卸免此公法上之義務，且依民法第 765 條「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉」之規定，所有人行使其權利，尚負有使其所有物符合行政法秩序之公法上義務，故土地所有權人對於主管機關命違規行為人拆除違規地上物回復原狀負有容忍義務，不得基於私法上所有權人地位對抗公權力作用。是以，主管機關自不得任由違規行為人藉由移轉所有權方式規避其違反公法上義務之責任，故主管機關應以甲為恢復原狀之處分對象。又 A 地違反管制使用規定之狀態，係乙繼受取得之前即已發生並完成，不能認定乙係違規行為人，則對乙無從依區域計畫法第 21 條第 1 項規定予以裁罰，並限期命其恢復原狀。 乙說：應以乙為恢復原狀之處分對象。 1、觀諸區域計畫法之立法目的，及該法第 15 條第 1 項及第 21條第 1 項規定之意旨，法律要求區域計畫實施範圍內土地之使用，應依劃設之土地使用類別，在其容許使用範圍內為土地之使用，其性質係對「土地使用」之管制，依該等規定之意旨，當有要求使用人不得違反使用管制之不作為義務。基此，任何人在此等土地上作使用，均受該管制規範之限制。換言之，只要使用土地違反使用管制，即係違反依區域計畫法第 15 條要求之管制為土地使用，而為同法第 21 條第 1 項前段「違反第 15 條第 1項之管制使用土地者」之涵攝範圍。是以，在編為農牧用地之土地上作非容許使用之鐵皮屋興建，其建造人固屬「違反第 15 條第 1 項之管制使用土地者」，繼受該農牧用地並取得其地上違法興建鐵皮屋，而繼續使用鐵皮房屋之人，亦係「違反第 15 條第 1 項之管制使用土地者」，而該當區域計畫法第 21 條第 1項前段要件。又區域計畫法第 21 條第 1 項後段規定，係為達成土地使用之管制，而賦與主管機關有命違反土地使用管制行為人變更、停止使用或拆除其地上物之權限，並於受處分人不遵從時，可以按次處罰，且得用停止供水、供電、封閉、強制拆除之方式，以貫徹其管制目的。基上，題旨情形，主管機關於裁罰期間內可依區域計畫法第 21 條第 1 項前段規定對甲裁處罰鍰，乙取得違法興建之鐵皮房屋，如未予以拆除恢復原狀，而加以使用，則屬違反不得作容許範圍使用之不作為義務，亦為違反第 15 條第 1 項管制使用土地之行為人，得依區域計畫法第 21條第 1 項前段規定對之裁處罰鍰。 2、再者，援引區域計畫法第 21 條第 l 項後段規定，作成命變更使用、停止使用處分，目的在終止違反管制使用土地，當以處分時違法使用土地之人為處分對象；而命拆除地上物恢復原狀，則係將已存在土地之違反管制狀態強制除去，以之作為恢復管制目的使用之手段，涉及地上物所有權之處分，故主管機關作成命「拆除地上物恢復原狀」處分，選擇處分對象時，應審酌受處分人有無該地上物之處分權，能否完成該下命處分之作為要求，其裁量始屬適法。 3、甲已將 A 地連同地上之鐵皮房屋出售並交付予乙，僅乙對地上物具有事實上處分權，主管機關自應以乙為恢復原狀之處分對象。又甲因出售及交付地上物，對地上物已無事實上處分權，如下命處分以甲為處分對象，係命甲拆除其已無處分權之房屋，而有以不可能實現之作為義務為行政處分內容之違法疑義，因此，捨乙而以甲為處分對象，即有裁量之違法，故應以乙為恢復原狀之處分對象。 丙說：以甲或乙為恢復原狀之處分對象均可。 依區域計畫法第 21 條第 1 項規定，違反同法第 15 條第 1 項之管制使用土地者，應由主管機關裁處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。於農牧用地上興建非容許使用建物之建造人，即屬違反區域計畫法第 15 條第 1 項之管制使用土地規定，該當區域計畫法第 21 條第 1 項規定之要件，主管機關自可對之裁處罰鍰並限期命其恢復原狀。且建造人之公法上責任乃源於區域計畫法所為違反管制使用土地規定，不得藉由私法契約行為改變所有權人地位，而規避其公法上責任。甲未經許可在A 地上興建鐵皮房屋作工廠使用，違反區域計畫法第 15 條第 1 項土地管制使用規定，依區域計畫法第 21 條第 1 項規定，主管機關自可對甲裁處罰鍰，並限期命其恢復原狀，甲雖將 A 地及鐵皮屋出售並交付予乙，但其應履行之恢復原狀義務，並不因其非所有權人或事後移轉土地所有權予他人而得以卸免。再者，甲亦可透過私法協議完成履行恢復原狀之義務，命甲恢復原狀並非客觀不能。況區域計畫法第 21 條第 1 項後段規定，為管制性不利處分，目的在恢復合法之土地使用狀態，而所有權人依民法第 765 條規定，須於法令限制範圍內，始得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉，故土地所有權人乙對於主管機關命甲拆除違規地上物恢復原狀負有容忍義務，倘甲不履行其恢復原狀之義務，執行機關可依行政執行法第 29 條規定，委託第三人或指定人員代履行，再命甲繳納代履行之費用，甲之公法責任不因買賣而免除，故主管機關得以甲為恢復原狀之處分對象。另外，乙取得 A 地所有權及鐵皮房屋之事實上處分權後，接續使用違規之土地及鐵皮房屋，仍屬違反區域計畫法第 15 條第 1 項土地使用管制之行為，依區域計畫法第 21 條第 1 項規定，主管機關對乙亦得裁處罰鍰，並限期命其恢復原狀。故甲與乙均可為區域計畫法第 21 條第 1 項後段恢復原狀之處分對象。至於應以何者為義務人，應由主管機關行使裁量權，依據比例原則，比較衡量對於何者課予限期恢復原狀義務，最能有效達成除去違法狀態之目的。故主管機關作成命拆除 A 地地上物恢復原狀處分時，以甲或乙為義務人，或將甲乙併列義務人，均無不可，惟主管機關選擇處分之對象時，應具備充分、合理及適當之理由，避免恣意。
研討結果
問題（一）：採乙說（甲說：0 票；乙說：11 票） 問題（二）：採乙說（甲說：0 票；乙說：9 票；丙說：2 票）
研討結果
問題（一）：決議採乙說。（實到 46 人，甲說：0 票、乙說：40 票）問題（二）：多數採乙說。（實到 46 人，甲說：0 票、乙說：20 票、丙說：14 票，未逾出席法官半數）
相關法條
區域計畫法第 15 條第 1 項：「區域計畫公告實施後，不屬第 11 條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」 區域計畫法第 21 條第 1 項：「違反第 15 條第 1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」 區域計畫法第 21 條第 2 項：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
提案機關
高雄高等行政法院 （110 年度高等行政法院法律座談會提案 第 4 號）
