112 年度高等行政法院法律座談會提案 第 8 號

要旨

人民甲於民國 105 年 10 月 1 日接種 A 疫苗，於 105 年 10 月 20 日出現不良反應，依傳染病防治法第 30 條、103 年 1 月 9 日修正發布之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱「103 年審議辦法」）規定申請補償，原處分機關依 103 年審議辦法規定認定甲之受害情形與預防接種之間無關聯性，而作成否准處分。甲提起訴願遭決定駁回。甲向行政法院提起課予義務訴訟，在行政訴訟繫屬中，審議辦法先後在 107 年 11 月 16 日、110 年 2 月 18 日修正（後者稱「110 年審議辦法」），行政法院關於甲之受害情形與預防接種間關聯性的判斷，應適用103 年審議辦法或 110 年審議辦法？

法律問題

人民甲於民國 105 年 10 月 1 日接種 A 疫苗，於 105 年 10 月 20 日出現不良反應，依傳染病防治法第 30 條、103 年 1 月 9 日修正發布之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱「103 年審議辦法」）規定申請補償，原處分機關依 103 年審議辦法規定認定甲之受害情形與預防接種之間無關聯性，而作成否准處分。甲提起訴願遭決定駁回。甲向行政法院提起課予義務訴訟，在行政訴訟繫屬中，審議辦法先後在 107 年 11 月 16 日、110 年 2 月 18 日修正（後者稱「110 年審議辦法」），行政法院關於甲之受害情形與預防接種間關聯性的判斷，應適用103 年審議辦法或 110 年審議辦法？

討論意見

甲說：應適用「110 年審議辦法」。 （一）人民依法令向行政機關請求作成行政處分，其請求權之存在與否，應取決於其所據以申請之實體法規定；在人民提起課予義務訴訟請求救濟之過程中，因法律狀態嗣後變更，足以影響訴訟之結果，基於法治國家依法行政原則之要求，除實體法上有特別規定外，行政法院就課予義務訴訟為審理時，對於人民之公法上請求權是否存在、行政機關有無行為義務之判斷，原則上應以裁判時之法律狀態為準。 （二）本件「103 年審議辦法」雖將關聯性區分為「相關、無法排除及無因果關係（或無關）」3 類，但對於如何判斷是否相關、無法排除或無關，則未進一步規定；而「110 年審議辦法」則區分「相關、無法確定及無關」3 類，並定有判斷之依據，且「110 年審議辦法」亦未規定於修正施行後，關於在「103 年審議辦法」發生之事實仍適用「103 年審議辦法」之特別規定，故本件甲之受害情形與預防接種間之關聯性，行政法院就甲提起課予義務訴訟，應適用「110年審議辦法」。 乙說：應適用「103 年審議辦法」。 （一）關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時人民之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，「解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判」。法律除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。中央法規標準法第 18條規定明示行政機關受理人民申請許可案件，在處理程序終結前，新的法規範公布，原則上應適用變更後的新法；例外適用變更前的舊法者，則限於舊法有利於當事人而新法未廢除或禁止所申請事項之情形，皆不生法律溯及既往問題。又中央法規標準法第 18 條所稱「處理程序」，係指行政機關處理人民申請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故行政機關受理人民申請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。處理程序終結即作成處分後有新的法規規定時，是否可適用新法規，端視新法規有無規定得以溯及既往適用。 （二）本件原處分機關依「103 年審議辦法」作成否准處分，處理程序已終結，「110 年審議辦法」並未規定該修正後之規定得以溯及適用於修正施行前處理程序已終結或已作成處分之案件。行政法院應以「103 年審議辦法」作為裁判時判斷人民之請求權是否成立、行政機關有無行為義務之應適用法令。故本件甲之受害情形與預防接種間之關聯性，行政法院就甲提起課予義務訴訟，應適用「103 年審議辦法」。 丙說：行政法院應適用「110 年審議辦法」，但「110 年審議辦法」第 13 條規定係欠缺法律授權且牴觸上位規範，行政法院應拒絕適用「110 年審議辦法」第 13 條規定，而參照憲法、人權公約、傳染病防治法規範意旨，注意保障人權、特別犧牲、社會補償、達成公衛政策之目的，採用舉證責任倒置，以綜合研判方法判斷預防接種與受害情形的關聯性。 （一）人民依法令向行政機關請求作成行政處分，其請求權之存在與否，應取決於其所據以申請之實體法規定；在人民提起課予義務訴訟請求救濟之過程中，因法律狀態嗣後變更，足以影響訴訟之結果，基於法治國家依法行政原則之要求，除實體法上有特別規定外，行政法院就課予義務訴訟為審理時，人民之公法上請求權是否存在、行政機關有無行為義務之判斷，原則上應以裁判時之法律狀態為準。本件甲依「103 年審議辦法」為申請，原處分機關依「103 年審議辦法」作成否准處分，在行政訴訟繫屬中，審議辦法先後在 107 年、110 年修正，行政法院應適用裁判時之「110 年審議辦法」。 （二）「110 年審議辦法」第 13 條修法理由雖記載參考世界衛生組織 2018 年評估準則（下稱「2018 年版世衛評估準則」），但二者有部分落差，此與「110 年審議辦法」第 13 條修法理由的說明並不相符。「110 年審議辦法」第 13 條將2018 年版世衛評估準則作為預防接種與受害情形間關聯性判斷之唯一標準，係欠缺法律授權。此外，人人享有可能達到之最高標準之身體與精神健康的權利是經濟社會文化權利國際公約（下稱「經社文公約」）第 12 條所確認的權利，具有國內法律效力。又經社文公約第 14 號一般性意見第 32 段揭示「原則不允許在健康權上採取倒退措施」之意旨，而「110 年審議辦法」第 13 條過度限縮預防接種受害者請求救濟之權利，應屬健康權保障上之倒退措施而違反上開一般性意見意旨，應認「110 年審議辦法」第 13 條牴觸經社文公約第 12 條規定。綜上，行政法院應拒絕適用「110年審議辦法」第 13 條。 （三）行政法院在判斷受害情形與預防接種間之關聯性時，應從特別犧牲、社會補償法理、憲法生命權、健康權等基本權，以及經社文公約、身心障礙者權利公約、兒童權利公約（在預防接種之受害者屬於兒童時）關於健康權的規範，從傳染病防治法以預防接種作為防治傳染病強制限制個人基本權的公共衛生措施的角度，達成公眾健康、減少醫療支出、避免醫療資源無法承受大規模傳染病侵襲的目的，在判斷預防接種與受害情形間之關聯性時，應採取「綜合研判方法」（即：1.接種疫苗與損害結果之間是否具有醫學上合理性？2.損害發生的時間是否在接種疫苗後的合理期間內？3.是否有其他可能導致損害發生的因素？），衡酌各項證據之後予以認定。就預防接種與損害間的因果關係應為有利於受害者的解釋及認定，從寬認定預防接種與受害情形之關聯性，並由行政機關負客觀舉證責任。

研討結果

（一）先就應適用「110 年審議辦法」（甲說）或應適用「103 年審議辦法」（乙說）進行表決。決議：應適用「110 年審議辦法」（適用「110 年審議辦法」【甲說】：11 票、適用「103 年審議辦法」【乙說】：7 票）。 （二）次就甲說、丙說進行表決：採甲說、丙說人數相同，且均未過半數（甲說：4 票、丙說：4 票）。

研討結果

決議採乙說（實到 47 人，甲說：2 票、乙說：28 票、丙說：4 票）。相關法條：（一）傳染病防治法第 30 條第 1、2、4 項規定：「（第 1 項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第 2 項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因 2 年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾 5 年者亦同。……（第 4 項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」 （二）103 年 1 月 9 日修正發布之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法： 1.第 7 條第 1、2、4 項規定：「（第 1 項）預防接種受害救濟項目如下：一、死亡給付。二、障礙給付。三、嚴重疾病給付。四、其他不良反應給付。（第 2 項）審議小組應依附表預防接種受害救濟給付金額範圍，審定前項給付金額。……（第 4 項）第 1 項第 3 款嚴重疾病之認定，依全民健康保險重大傷病範圍及藥物不良反應通報規定所列嚴重不良反應公告之疾病。」 2.第 7 條之 1 第 2 款規定：「預防接種受害救濟案件，有下列各款情事者，不予救濟：……二、發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種確定無因果關係。……」 第 7 條附表－預防接種受害救濟給付金額範圍 ┌────┬────────────────┬────┐│救濟項目│認定基準 │給付金額││ ├───────────┬────┤範圍（新││ │定義／障礙程度 │與預防接│臺幣萬元││ │ │種之關聯│） ││ │ │性 │ │├────┼───────────┼────┼────┤│死亡給付│－ │相關 │50～600 ││ │ ├────┼────┤│ │ │無法排除│30～350 │├────┼──────┬────┼────┼────┤│障礙給付│依身心障礙者│4-極重度│相關 │50～600 ││ │權益保障法令│ ├────┼────┤│ │所定障礙類別│ │無法排除│30～350 ││ │、等級，但不├────┼────┼────┤│ │包括轉化症等│3-重度 │相關 │30～500 ││ │因心理因素所│ ├────┼────┤│ │致之情形 │ │無法排除│20～300 ││ │ ├────┼────┼────┤│ │ │2-中度 │相關 │20～400 ││ │ │ ├────┼────┤│ │ │ │無法排除│10～250 ││ │ ├────┼────┼────┤│ │ │1-輕度 │相關 │10～250 ││ │ │ ├────┼────┤│ │ │ │無法排除│5～200 │├────┼──────┴────┼────┼────┤│嚴重疾病│依全民健康保險重大傷病│相關 │2～300 ││給付 │範圍及嚴重藥物不良反應├────┼────┤│ │通報辦法認定，但未達障│無法排除│2～120 ││ │礙程度者 │ │ │├────┼───────────┼────┼────┤│其他不良│其他未達嚴重疾病程度之│相關／無│0～20 ││反應給付│不良反應情形，但輕微、│法排除 │ ││ │常見或可預期之接種後不│ │ ││ │良反應不予救濟 │ │ │└────┴───────────┴────┴────┘（三）110 年 2 月 18 日修正發布之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法： 1.第 13 條規定：「（第 1 項）審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：（一）臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。（二）醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。（三）醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內。（四）衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性。二、相關：符合下列情形者，鑑定結果為相關：（一）醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。（二）受害情形發生於預防接種後之合理期間內。（三）經綜合研判具有相當關聯性。三、無法確定：無前二款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。（第 2 項）前項醫學實證，指以人口群體或致病機轉為研究基礎，發表於國內外期刊之實證文獻。（第3 項）第 1 項綜合研判，指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」 2.第 18 條第 1 項規定：「審議小組依救濟給付種類，審定給付金額範圍如附表。」 第 18 條附表－預防接種受害救濟給付金額範圍 ┌────┬────────────────┬────┐│救濟給付│認定基準 │給付金額││種類 ├───────────┬────┤範圍（新││ │定義／障礙程度 │與預防接│臺幣萬元││ │ │種之關聯│） ││ │ │性 │ │├────┼───────────┼────┼────┤│死亡給付│－ │相關 │50～600 ││ │ ├────┼────┤│ │ │無法確定│30～350 │├────┼──────┬────┼────┼────┤│障礙給付│依身心障礙者│4-極重度│相關 │50～600 ││ │權益保障法令│ ├────┼────┤│ │所定障礙類別│ │無法確定│30～350 ││ │、等級 ├────┼────┼────┤│ │ │3-重度 │相關 │30～500 ││ │ │ ├────┼────┤│ │ │ │無法確定│20～300 ││ │ ├────┼────┼────┤│ │ │2-中度 │相關 │20～400 ││ │ │ ├────┼────┤│ │ │ │無法確定│10～250 ││ │ ├────┼────┼────┤│ │ │1-輕度 │相關 │10～250 ││ │ │ ├────┼────┤│ │ │ │無法確定│5～200 │├────┼──────┴────┼────┼────┤│嚴重疾病│依全民健康保險重大傷病│相關 │1～300 ││給付 │範圍或嚴重藥物不良反應├────┼────┤│ │通報辦法所列嚴重藥物不│無法確定│1～120 ││ │良反應，但未達障礙程度│ │ ││ │者 │ │ │├────┼───────────┼────┼────┤│其他不良│其他未達嚴重疾病程度之│相關／無│0～20 ││反應給付│不良反應情形，但常見、│法確定 │ ││ │輕微之可預期接種後不良│ │ ││ │反應不予救濟 │ │ │└────┴───────────┴────┴────┘（四）公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法： 1.第 2 條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」 2.第 3 條規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」 3.第 4 條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」 4.第 8 條規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後2 年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」 （五）經濟社會文化權利國際公約： 第 12 條規定：「（第 1 項）本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。（第 2 項）本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟，應包括為達成下列目的所必要之措施：……（三）預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病；……」 （六）經濟社會文化權利國際公約第 14 號一般性意見： 1.第 16 段：「『預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病』（第十二條第二項第三款），要求對與行為有關的健康問題建立預防和教育計畫……控管疾病，指各國單獨或共同努力，特別是提供相關技術、使用和改善目前分類基礎上的流行病學監測及資料收集工作，執行和加強預防接種計劃，和其他傳染病的控制策略。」 2.第 32 段：「與《公約》中的所有其他權利一樣，一個重要的假定是，不允許在健康權上採取倒退措施。如果蓄意採取了任何倒退措施，締約國有責任證明，有關措施是在認真權衡所有其他選擇之後提出的，而且從《公約》規定的整體權利來看，為了充分利用締約國最大限度可資利用的資源，採取這些措施是完全有理由的。」 3.第 36 段：「履行義務，要求締約國，尤其是在國家的政治和法律制度中充分承認健康權，最好是透過法律的實施，並透過國家的衛生政策，制定實現健康權的詳細計畫。各國必須保證提供健康照護，包括對主要傳染病的免疫計畫……」 4.第 43 段：「委員會在第 3 號一般性意見中確認，締約國有一項核心義務，即保證《公約》提出的每一項權利，至少要達到最低的基本水準，包括基本的初級健康照護。結合更新的文件來看，如人口與發展國際會議的行動綱領阿拉木圖宣言在第十二條產生的核心義務上提供了明確的指導。因此，委員會認為，這些核心義務至少包括以下方面：……（f） 根據流行病學科學證據，採取和實施國家公共衛生策略和行動計畫，解決整個人口的健康關注；該項策略和行動計畫應透過參與和透明的程序制定，並定期審查；該策略和計畫應包括一些方法，如健康權的指標和基準，用以隨時監督其進展；制定策略和行動計畫的過程及其內容，都應特別注意各種弱勢或邊緣化族群。」 5.第 44 段：「委員會還確認，以下是一些比較優先的義務：……（b） 對社區出現的主要傳染病進行預防接種；（c） 採取措施預防、治療和控制流行病和風土病；……」 6.第 48 段：「發生違反健康權的情況，可以是國家直接所為，也可能來自國家管理不週的其他實體。以上第 43 段所述採取任何違背健康權核心義務的任何倒退措施，都是對健康權的違反。作為所造成的違反，包括正式取消或中止享有健康權所必須的法律，或採取明顯不符合在健康權方面既存的國內或國際法律義務的法律或政策。」 7.第 59 段：「健康權受到侵害的任何受害個人或團體，都應有機會在國家和國際層級上得到有效的司法或其他適當救濟。所有此種違反行為的受害人，應有權得到適足的賠償，賠償可採取回復原狀、賠償、補足或保證不再犯等形式。……」 8.第 60 段：「在本國法律制度中納入承認健康權的國際文件，可大大增加救濟措施的範圍和效果，因此在任何情況下均應給予鼓勵。納入這方面的文件，可使法院能夠直接援引公約，審理健康權違反的案件，或至少其核心義務之違反。」 9.第 61 段：「締約國應鼓勵法官和其他法律從業人員，在他們的工作中加強對侵害健康權的重視。」 (七)中央法規標準法第 18 條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」