臺灣嘉義地方法院107年度簡字第6號

• 裁判案由: 水污染防治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣嘉義地方法院
• 裁判日期: 107 年 08 月 15 日

臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決　　　　　　107年度簡字第6號原　　　告　王淑皇即永發食品廠
訴訟代理人　楊春顯
被　　　告　嘉義縣政府
代　表　人　張花冠
訴訟代理人　黃群超
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國107年1月24日環署訴字第1060089584號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序事項：
㈠、查本件原告因不服被告所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰而涉訟（罰鍰金額17萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，為適用簡易訴訟程序事件，合先敘明。
㈡、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。原告
起訴時誤列嘉義縣政府環保局為被告、誤載原告為王淑皇即嘉豪企業社（見本院卷第9頁），嗣於107年3月15日具狀變
更被告及其代表人為行政院環境保護署、李應元，並更正原告姓名（見本院卷第47頁），復於107年3月28日具狀變更被告及其代表人為嘉義縣政府、甲○○（見本院卷第65頁）且被告嘉義縣政府對於原告上開變更亦無異議而為本案之言詞辯論，揆諸上開說明，自應准許。
二、事實概要：原告於嘉義縣○○鄉○○村○○000號之7（即嘉義縣○○鄉○○段000000地號【下稱大埔段243-24地號】）經營農產（竹筍）加工場，位於自來水水質水量保護區，最大日廢水產生量大於10立方公尺，屬依水污染防治法公告指定之事業（食品製造業），應申請取得排放許可證後，始得排放廢（污）水，經被告所屬環境保護局於104年9月11日11時55分許派員前往稽查，發現該場未領有廢（污）水排放許可證，逕行將竹筍加工產生之廢水排放至場外承受水體，並經稽查人員採取水樣送驗，結果懸浮固體為543毫克／公升
（mg/L）、生化需氧量為6,490毫克／公升（mg/L），未符
合放流水標準所定限值（食品製造業：懸浮固體30毫克／公升、生化需氧量30毫克／公升），核認一行為同時違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，案由被告依同法
第40條第1項、第45條第1項暨行為時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則規定，對訴外人乙○○裁處17萬元罰鍰並命全部停（業）工。訴外人乙○○不服提起訴願，經審議結果，以「……本件事實既有未明，原處分機關逕對訴願人裁處罰鍰，處分對象是否正確自非無可議之處。……」為由，於
106年6月23日以環署訴字第1060011486號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」
。嗣被告機關重為處分，以106年10月11日府授環水字第1060199472號裁處書，依同一規定裁處原告17萬元罰鍰，並依
環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回。被告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、原告址設之嘉義縣○○鄉○○村000○0號於事件發生時登記設立、屬農委會特許大埔鄉公所核發之農產初期加工場所，事後因借給第三人使用導致違規、為使其合法才變更登記，非訴願決定書所稱核准設立日為105年11月29日，另稽查紀
錄稱王淑皇即永發食品廠之負責人本人即王淑皇現場作業中，所述非屬實，原告很少到上開加工處所，亦從未在該處作業過。本件真正行為人係訴外人丙○○，應依法裁罰該行為人。被告認原告仍有疏失，並裁處原處分，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，爰判求如聲明所示。
㈡、系爭裁罰事件發生在訴外人嘉豪企業社，惟被告未依行政罰法第3條對行為人處罰，逕對其負責人裁罰。原告對採樣的
確超過水污染防治法所規定之標準部分不爭執，但當時環保局人員是將水溝裡的水沖到水井，再以這個水取樣，但就原告之主張，應把放流出來的水舀出來檢驗，不應將水沖進去。此行為應是竹筍收穫場所的訴外人謝正光沖的。
㈢、王淑皇非實際行為人，地點亦在嘉豪企業社，非永發食品廠，但被告裁罰王淑皇即永發食品廠。永發食品廠是在臺南市仁德區，嘉豪企業社是在嘉義縣大埔鄉。訴外人王淑皇本身雖是這兩家之負責人，但在嘉豪企業社從來不參與，嘉豪企業社是因大埔鄉人民有竹筍加工之需求而受託處理竹筍通路，能創造竹筍之利潤，加工後再送到永發食品或其他地方。嘉豪企業社是在99年4月28日設立，非如被告抗辯係在事發
後才設立。
㈣、關於被告抗辯原告係在105年變更登記一事，當時是因很多
單位要求辦理，才去辦理商業登記，105年之前沒辦，是事
情發生後，被告所屬各單位來稽查，方去辦理。
㈤、聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以︰
㈠、被告所屬環境保護局於104年9月11日派員稽查結果，原告未取得廢（污）水排放許可證或簡易排放許可文件，逕行排放至場外排水溝，並經於排放口採樣送驗結果，超過放流水標準所訂之限值（懸浮固體：543mg/L，限值30 mg/L、生化需氧量：6490mg/L，限值30mg/L、化學需氧量：7920mg/L，限值100mg/L），違反水污染防治法第14條第1項、同法第7條
第1項及放水標準第2條規定；本案依行政罰法第24條第1項
規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」本案同時違反水污法第14條第1項
、第7條第1項規定，依行政法第24條第1項規定從一重處罰
，其處罰規定分別為水污法第45條第1項及第40條第1項，惟第40條第1項規定之罰鍰上限2000萬元較同法第45條第1項規定之罰鍰上限600萬元為高，應認以第40條第1項所定罰鍰額為最高予以裁處。本案爰依行政院環境保護署101年10月8日環署水字第1010089309號令修正發布「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」，事業違反水污染防治法第7條第1項暨放流水標準第2條規定應裁處罰鍰金額，經核算最高裁處罰款
45萬元；最低裁處罰款17萬元。
㈡、另依行政院環境保護署104年10月19日環署水字第1040083906號令修正發布「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」，
事業違反水污染防治法第7條第1項暨放流水標準第2條規定
應裁處罰鍰金額，經核算裁處罰款141萬元。
㈢、依行政罰法第5條規定，行為後法律或自治條例有變更者，
適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。故對於104年10月20日（含當日）之前違反水污染防治
法規定之行為，但於104年10月21日（含當日）之後方開立
裁處書時，需先適用修正發布後之裁罰準則計算罰鍰額度，但修正前之裁罰準則計算之罰鍰額度若相對較低，則適用修正前裁罰準則計算之罰鍰額度。」綜上述，本案爰依同法第40條第1項暨行政院環境保護署101年10月8日環署水字第
1010089309號令修正發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」，裁處罰款17萬元，依法行政，並無不合。
㈣、原告主張應依法裁罰行為人即謝正光之合夥人為訴外人丙○○部分，說明如下：
１、被告所屬經濟發展處工商發展科函示，嘉豪企業社經核准設立日期為105年11月29日，於違反日期104年9月11日之後明
顯不符，且是日稽查照片顯示於該廠門牌旁懸掛「永發食品廠」招牌無誤。
２、該農產 (竹筍)加工場從事竹筍蒸煮行為，必需先以自來水
清洗乾淨，再以動力（電力）、鍋爐（使用燃油）蒸煮竹筍，如此加工場怎可放任借用盤商（即訴外人謝正光），能自由進出該加工場並操作場內機具設備（如天車、堆高機等），操作此機具設備不需專業人員嗎？而其所消耗之水電、燃（油）料成本無需向盤商索取費用嗎？且該場如不幸發生重大污染案件或工安事件造成人員傷亡，該場負責人可不用負任何責任嗎？本案是日稽查人員確實於該址之場地發現有廢水排放行為並予以採樣送驗無誤，原告從事竹筍蒸煮加工並將高濃度廢水（懸浮固體：543mg/L，限值30 mg/L，超標17倍、生化需氧量：6490mg/L，限值30mg/L，超標215倍、化
學需氧量：7920mg/L，限值100mg/L，超標78倍）排至自來
水水質保護區，污染公眾飲用水水源水質，增加自來水處理成本，不但未盡監督管理之責，更將所需負之責推卸予他人，可見其訴訟理由實屬推卸責任之詞。又事業代表簽名欄位無論由誰代理簽名均屬代表性，不代表其究為實際違法行為人，仍應以是日稽查採樣之場址為受處分對象。
㈤、就原告主張沖水一事，應非被告所屬人員沖的。
㈥、答辯聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件裁處所依據法條與構成要件解釋：
１、按事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2
千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。違反第14條第1項未取得排放許可證或簡易排放許可文件而排放廢（污
）水者，處新臺幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰，主管機關並應令事業全部停工或停業；必要時，應勒令歇業。水污染防治法第7條第1項、第14條第1項、第40條第1項、第45條第1
項分別定有明文。
２、水污染防治法第7條第1項之主體為事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，連結至罰則條文之第40條第1項，僅
餘留事業與污水下水道系統，是以，違反第7條第1項能接受處罰之客體，必為事業或污水下水道系統。另觀之同法第14條第1項之規範主體與同法第45條罰則之處罰主體，均為事
業，是以，該2條文之處罰主體，均非自然人。
３、而就行為態樣而言，第7條第1項與第40條第1項，係為排放
廢水或排放污水於地面水體，未符合放流水標準，第14條第1項與第45條第1項之行為態樣係為排放廢物水於地面水體而未向主管機關申請排放取可證、簡易排放許可文件，且需依登記事項運作。
４、由前揭條文之行為主體與行為態樣觀之，其係以排放為主要之行為態樣，又觀之水污染防治法之立法目的，係為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。並觀之水污染防治法之處罰及規範行為態樣，並未有製造污染源此一態樣，且就單獨條文觀之，亦未有製造污染此一態樣，是可認為水污染防治法之規範行為態樣，係規範「排放」之水是否符合標準。
㈡、原告於嘉義縣○○鄉○○村○○000號之7經營，且於104年
11月9日嘉義縣環保局稽查人員至前址稽查時，其抽檢由該
原告經營之廠址所排放之廢水，超出當時所定之標準，為兩造所不爭執，並有商業登記基本資料及檢驗報告在卷可佐（見本院卷第147頁，訴願卷第26至27頁），堪認為真實。
㈢、是本件爭點為，原告是否符合水污染防治法第40條第1項、
第45條第1項之要件？經查：
１、該址係屬永發食品廠：
⑴、證人即當時與謝正光於前址共同工作之丙○○到庭證稱：我平常跟嘉豪企業社或永發食品廠有合作關係，提供代採購之農產品給永發食品廠，我的合夥人謝正光當時有借用嘉義縣○○鄉○○村000號之7農產品加工廠，專門蒸煮竹筍，我們都稱嘉豪企業社，我不清楚謝正光到底是跟嘉豪企業社還是永發食品廠借用場地，我只知道他是跟乙○○借的，我沒見過王淑皇，但我只見過乙○○等語（見本院卷第212至214頁）。復觀之嘉義縣環境保護局巡察照片，該處確係懸掛永發食品廠之門牌，由一般人之觀點觀之，若未有特別告知，看到該門牌，均會認為該處係屬永發食品場所經營，是以，就外觀觀之，該處應為永發食品場所屬。
⑵、嘉義縣○○鄉○○村000號之7現為嘉豪企業社之地址，而永發食品廠之地址係在臺南市仁德區，然嘉豪企業社係於105
年11月19日方才為嘉義縣政府核准設立登記，有嘉義縣政府函及商業登記抄本各1份存卷可佐（見本院卷第195至197頁
），而本件依前所述，嘉義縣○○鄉○○村000號之7以外觀觀之係屬永發食品廠，且嘉豪企業社於本件稽查時之104年9月11日並未設立，就104年9月11日以前，嘉豪企業社並未有何商業登記，亦無法證明當時嘉義縣○○鄉○○村000號之7係屬嘉豪企業社所管理。
⑶、至原告提出99年間財政部臺灣省南區國稅局嘉義分局函變更登記負責人乙案，用以證明嘉豪企業社早已設立，非如被告所述係事發後方才設立，然商業登記與課稅登記係屬不同之登記，又商業設立登記，方才屬正式之商業設立，不能以課稅登記，即認定其等同商業設立登記而需負擔行政法上之義務，是以，原告此部分主張，自非可採。
⑷、另被告答辯理由與訴願駁回理由均以不論永發食品廠或是嘉豪企業社，均屬王淑皇獨資商號，權利義務均歸屬於王淑皇，縱使應處罰嘉豪企業社而誤處罰到永發食品廠，亦不影響處罰之效力云云，然水污染防治法第40條第1項第45條第1項之主體，均為事業單位，並非個人，而嘉豪企業社與永發食品廠均為該條之事業，且法律上係屬不同之事業單位，不能以均係王淑皇獨資，即認為水污染防治法該兩條不論處罰嘉豪企業社或永發食品廠均回歸王淑皇而未有所差別，其事業主體若處罰錯誤，則該行政處分即為違法，非謂均屬同一人所經營之獨資商號，該處罰就算處罰錯誤，也不違法，是訴願理由與被告此部分答辯理由均屬對該構成要件解讀主張之法律上誤差，難謂可採，併予敘明。
㈣、本件排放污水之行為人？
⑴、原告主張排放污水之人為謝正光，並傳喚證人丙○○到庭證稱：我的合夥人謝正光當時有借用嘉義縣○○鄉○○村000
號之7農產品加工廠，專門蒸煮竹筍，我們都稱嘉豪企業社
，我不清楚謝正光到底是跟嘉豪企業社還是永發食品廠借用場地，我只知道他是跟乙○○界的，我沒見過王淑皇，但我只見過乙○○，稽查當時我並未在現場等語（見本院卷第
212至214頁）。就證人丙○○前揭所證，可證明謝正光有向原告永發食品廠負責人王淑皇之夫乙○○借用過前址使用，並配合稽查紀錄觀之（見訴願卷第26至27頁），事業代表簽名處，係為謝正光，可知稽查當日謝正光確係在場使用該些設備，並由該址排放本件之廢水，堪可認定。
⑵、又訴願理由中記載永發食品廠負責人王淑皇在場云云，然若王淑皇確係在場，則上開稽查報告為何非由王淑皇簽名，而係由謝正光所簽名，是訴願理由此部分難謂可採。並酌之稽查報告有記載王淑皇者，係為負責人欄，其餘欄位並未記載，而永發食品廠負責人為王淑皇，此均可為查證，不能以稽查紀錄上記載負責人為王淑皇，即稱王淑皇在場，且若王淑皇在場，何以負責人欄上之身分證字號、性別、職業、出生日期均未有填載，是訴願理由與被告此部分主張，均未有足夠證據而予以主觀認定，自難採信。
⑶、謝正光確係真有其人，此據原告、證人丙○○證述屬實，並有其於稽查紀錄上之簽名可證，且原告於處分前陳述意見及訴願時業已陳明該時排放廢水之人為謝正光，有該陳述意見書在卷可查，又證人丙○○於本院係有具結，其豈會甘冒偽證之風險而為作證，是非如被告答辯書及訴願駁回理由中所稱不知其本名之人，被告答辯與訴願理由此部分未盡查證而遽以認定，亦非可採。
⑷、另被告以事業代表前名欄位不論由誰簽名，均僅有代表性，不代表其為實際行為人。但被告仍須證明實際行為人係為原告永發食品廠，不能以在永發食品敞排放廢水，行為人必為原告永發食品廠為由逕為處罰，且既無法確定何人係屬行為人，則被告仍具有查明是否為原告永發食品廠，並非以僅有代表性為由直接認為行為即屬原告永發食品廠，被告所陳，係難採憑。
㈤、本件排放廢水之行為人既是謝正光，則是否因原告將其廠房借用謝正光使用，原告既屬水污染防治法第7條第1項、第14條第1項之行為人？又原告是否因將其廠房借用謝正光，而
負有監督義務？
⑴、按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第393號
解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然（司法院大法官443號解釋理由書參照）。
⑵、按違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。行政罰法第4條定有明文。是以，違反行
政法上之義務者，其行為態樣需法律所明訂，此為行政罰法定主義。
⑶、依據前揭條文及法條解釋，水污染防治法第40條第1項及第
45條第1項，均屬剝奪人民其他自由權利之限制，應符合法
律保留原則，是以，若條文所未規範之行為態樣而行政機關據以解釋加以處罰，自屬違反法律保留原則。
⑷、就水污染防治法第40條第1項及第45條第1項，均未明定事業單位將其廠房借予他人時，有監督義務，而係規範行為人排放廢水需符合標準或是需經過合法之申請，倘若依該條文解釋，亦無法解釋出事業借予廠房之時需有監督義務，若法條規範本意為此，則處罰當時是否要同時處罰行為人與監督人兩者，然法條並未規範至此，益徵法條本身係未規範至此，基於法律保留原則，此種行為態樣未為法律明訂，行政機關自不能透過解釋認為出借廠房予他人者有違反該2條所定之
行政法義務，並因此加以處罰。是以，本件被告處罰，就此點而言，係屬法律未規範而自行創設行為態樣，若以此解釋，係為違反法律保留原則，是不能以原告未盡監督義務，即認定其違反水污染防治法該條規定。
⑸、另被告以若該處之基本開銷難道原告不用支付？若該處發生重大污染或公安災害造成人員死亡，難道原告不需負責為由，認原告有監督義務，但基本開銷究竟由原告或由謝正光支付，為原告與謝正光之約定，不能以謝正光使用該地，原告有支付基本開銷之業務而認須就謝正光之行為負責，再者，該處若發生重大污染，則係由污染行為人負該責任，原告雖出借場地，可能亦需負責，但其所負之責任，並無法直接推導出其於行政法上有監督義務。又廠房發生重大公安意外造成人員傷亡，被告雖有場所管理人責任，但該責任亦為法律所明訂，且該責任係屬民事責任，並非行政法上負擔義務之依據，是被告此一主張，難謂可採。
⑹、且本件經嘉義縣環境保護局函詢行政院環境保護署，該署認為本案查獲污染地點為「永發食品廠」，該廠負責人王淑皇君既為負責人自應負管理之責，對於工廠內產生之廢水來源及處理方式具有管理義務，另倘實際調查事實，認定謝正光君從事加工時品行為並排放為符合放流水標準之廢水，則似可認謝君為實際污染行為人等語，有該署106年9月12日環署水字第1060071693號函1份存卷可佐（見原處分卷第25頁）
。是以，可認水污染防治法第7條第1項及第14條第1項之違
反之裁處對象為實際行為人，不包含為監督義務之人，亦與本院上開見解相同，依此見解，本件被告欲以水污染防治法處以罰鍰，實際行為人謝正光始為裁處對象（但仍須注意謝正光是否符合該處罰要件），並非以原告為裁處對象。
㈥、原處分於訴願駁回決定係於謝正光該人是否存續與其是否真借用廠房有疑問之前提下所做裁處與訴願決定，然原告已於本院辯論時充分舉證確有謝正光且係借用其永發食品廠之廠房之情形下而為排放，本案之審酌基礎已有變更，是原處分及訴願決定未率於此，而為之決定，顯有違誤，本院應予撤銷。
六、綜上所述，原告之主張為有理由。被告以原告違反水污染防制法第7條第1項、第14條第1項及放流水標準第2條規定，並依水汙染防治法第40條第1項、環境教育法第23條第2款裁處原處分，其認事用法均有違誤，訴願決定遞予維持，亦有不當。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236條、
第98條第1項前段、第218條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 15 日行政訴訟庭 法 官 唐一侼
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 8 月 15 日書記官 黃妍爾