103年度重上字第16號｜民事：土地所有權移轉登記｜裁判日期：104 年 05 月 26 日

臺灣高等法院花蓮分院民事判決　　　　 103年度重上字第16號上　訴　人　黃春梅訴訟代理人　廖學忠律師被上訴人　　財政部國有財產署北區分署法定代理人　黃偉政訴訟代理人　簡燦賢律師邱劭璞律師上列當事人間請求土地所有權移轉登記事件，上訴人對於中華民國103年8月15日臺灣花蓮地方法院102年度訴字第55號第一審判決提起上訴，本院於104年5月5日言詞辯論終結，茲判決如下：主文原判決廢棄。被上訴人於上訴人就附表一所示土地於分別依附表二所訂價金完成給付後，應將附表一所示土地所有權分別移轉登記予上訴人。第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。事實及理由：甲、程序部分：一、本件上訴人於原審審理時，訴之聲明如下：（先位之訴）「被告應於原告就附表1所示土地按附表3（原審卷㈡第87頁，即修正前農業發展條例第17條規定以開發費用計價）所示之價金完成給付之同時，應將附表1所示之土地所有權移轉登記與原告。訴訟費用由被告負擔。」；（備位之訴）「被告應於原告就附表1所示土地按附表4（原審卷㈡第88頁，即原台灣省政府建設廳87年間議定計價方式計價）所示之價金完成給付之同時，應將附表1所示土地所有權移轉登記與原告。訴訟費用由被告負擔。」（原審卷㈡第74頁）。二、嗣上訴人於提起上訴，於本院103年11月20日行準備程序時變更其訴之聲明如下：（先位之訴）「被上訴人於上訴人就附表1所示土地於分別依附表2（本院卷㈡第157頁，即原臺灣省政府建設廳87年間議定計價方式計價）所訂價金完成給付後，應將附表1所示土地所有權分別移轉登記與上訴人。第1、2審訴訟費用由被上訴人負擔。」；（備位之訴）「被上訴人就附表1所示土地按附表2（本院卷㈡第157頁，即原臺灣省政府建設廳87年間議定計價方式計價）所示之價金為承諾，與上訴人成立買賣契約。被上訴人於上訴人就附表1 所示土地按附表2（本院卷㈡第157頁，即原臺灣省政府建設廳87年間議定計價方式計價）所訂之價金完成給付後，應分別將附表1所示土地所有權移轉登記與上訴人。第1、2審訴訟費用由被上訴人負擔。」（本院卷㈠第138頁正面、本院卷㈡第144頁正反面）（又以下將附表1所示土地，簡稱為系爭5筆土地）。三、亦即，上訴人撤回原審訴訟繫屬時之先位之訴，於本院審理時將「原備位之訴」改列為先位之訴，並另追加（新）備位之訴。按訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，民事訴訟法第446條第1項前段定有明文，被上訴人於本院103年 11月20日行準備程序，明白表示同意上訴人所為訴之變更追加（本院卷㈠第138頁反面），參照前開民事訴訟法第446條第1項前段規定，上訴人所為訴之變更追加應為合法，合先敘明。乙、上訴人於原審起訴及本院補充陳述如下：一、上訴人原審起訴主張如下：㈠、上訴人為花蓮縣玉里鎮大禹開發區第二期之花蓮縣玉里鎮○○○○段00○00○00○00○00地號土地合作試種農戶。１、查大禹開發區由原台灣省建設廳東部土地開發處(以下稱東開處)依台灣省東部土地開發管理辦法（下稱東開辦法）， 83年間土地開發完成，所有權人登記為台灣省，嗣東開處改名台灣省新生地開發處（下稱新開處），精省後，新開處改隸內政部營建署，名為新生地開發局土地所有權移轉為國有，交由財政部國有財產署（下稱國產署）管理。２、上訴人於精省前，與新開處簽訂系爭5筆土地合作試種協議書，依第10條約定：合作試種土地出售時，合作試種戶得依東開辦法之規定享有法定權益。東開辦法第6條第4項規定「合作試種農戶，合於承購開發完成之土地資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前，得依標售底價承購」，從而，上訴人如具備下列條件時，即得以標售底價為價金承購系爭5筆土地： ⑴、具承購系爭5筆土地之資格。 ⑵、於系爭5筆土地開發完成。 ⑶、核定地價後。此屬上訴人享有東開辦法規定之法定權益。相對而言，該協議書屬相對人新開處之義務，應以標售底價為售價由上訴人承購。㈡、國產署接管大禹開發區土地後，承受合作試種協議書中新開局之地位，亦承繼協議書約定對上訴人義務，並繼續辦理土地讓售事宜。１、國產署103年1月13日台財產署管字第00000000000號函復原審法院詢問之辦理國有非公用土地讓售之相關權限，在說明欄敘明二：「依財政部國有財產署組織法第1條、第5條及財政部國有財產署北區分署辦事細則第4條、第15條規定，財政部為辦理國有財產業務，特設本署，本署為應轄區業務需要，得設分署；本署所屬北區分署設花蓮辦事處掌理轄區內國有非公用不動產之標售、讓售業務及其他法律規定移交辦理標售案件之處理等。次依國有非公用不動產讓售作業程序第2點規定，國有非公用不動產讓售作業，以本署所屬分署為承辦單位(以下簡稱出售機關)，國有非公用不動產之讓售，依規定核定權責屬行政院或財政部者，出售機關應俟核定後據以辦理。又依財政部國有財產署北區分署分層負責明細表規定，已奉行政院或財政部核准專案讓售案件，且無附條件者，得由北區分署所屬辦事處審核辦理。旨述國有土地，合作試種農民依國有財產法第52條之1第1項第6款、同法施行細則第55條之1第1項第6款及第3款第5款規定申請專案讓售，核定權責為財政部如經財政部核准讓售，本署北區分署花蓮辦事處即得依授權規定辦理讓售業務」之讓售，被上訴人擔任國產署為出售機關，而花蓮辦事處為國產署之下屬機關，於國產署及被上訴人授權範圍內辦理讓售業務，合先說明。２、精省前，省府業已徵得財政部同意以東開辦法第6條第4項規定計價出售大禹開發區土地，有財政部86年12月20日以台財庫字第0000000號函「似可同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售」可證。３、國產署為協助被上訴人辦理土地讓售，訂定大禹開發區全部土地(包括大禹一、二期)都可適用之標售底價方式，作為讓售合作試種土地之價金，情形為： ⑴、國產署於90年5月2日召開「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等相關問題會議」(以下稱研商會議)，作成結論為：大禹開發區土地已屬國有，出售價格計估應依國有財產法第58條訂定之國有財產計價方式計價；但在精省後東開辦法已經廢止，就政府誠信原則而言，省府計價方式辦理計價亦非法所不許；若經行政院農業委員會釋示有修正前農發條例第17條之適用時，計價方式有三：㈠、國有財產計方式；㈡.原台灣省政府建設廳87年間議定計價公式(以下稱省府計價方式)；㈢、開發成本，允宜以計估金額最低者為標售底價之評定基準，以維農民權益。大禹二期土地比照大禹一期土地計價方式，有研商會議紀錄可證。 ⑵、上述研商會議後，國產署認為農委會並未作成得以開發成本計價之解釋，乃於90年8月1日台財產局管字第0000000000號函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函示花蓮辦事處，對大禹開發區土地分別依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額，以計估結果價格最低者為標售底價之評定基準，完成估價程序後通知合作試種戶繳價承購。上開國產署91年10月30之函，特別提到大禹二期土地適用上開計價方式。 ⑶、國產署基於大禹開發區之合作試種協議書至94年12月18日屆滿，且東開辦法因精省而廢止，認定訂定之省府計價方式不再適用，故於95年1月2日台財產局管字第0000000000號函示，大禹開發土地讓售合作試種戶應改依國有財產法相關規定辦理。但農民聞訊向政府陳情，國產署96年4月16日邀包括上訴人在內組成之大禹自救會代表及立法委員盧博基召開協調會作成之結論，及該署96年6月4日台財產局管字第 0000000000號函均指示仍依原訂之計價方式計價；該署98年4月13日再以台財產局管字第00000000000號函示花蓮辦事處，大禹開發區土地一期等9區土地(包括大禹二期)土地讓售計價仍應依照90年5月2日研商會議結論之計價原則辦理計價。該署至101年10月2日才以台財產局管字第00000000000號函示花蓮辦事處自即日起停止適用該署90年8月1日台財產局管字第0000000000函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函示之計價方式。 ⑷、尤有甚者，被上訴人已進而授權花蓮辦事處依國產署函示規定辦理大禹一、二期土地讓售價金之計價作業，有下列可證：ア、花蓮辦事處96年8月14日台財產北花一字第0000000000號函檢附「計價分析表」，列出大禹一、二期自89年至96年分別以國有財產計價方式與省府計價方式計估之每平方公尺土地價額。イ、被上訴人於94年12月18日以前辦理大禹一期土地讓售，即以上開計價分析表內省府計價方式評定之價額為售價，已經被上訴人自認不諱。ウ、花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函檢附該處97年起至101年分別以國有財產計價方式與省府計價方式評定價格之大禹二期土地「計價分析表」，內載大禹二期土地依省府計價方式評定之每平方公尺價金為187元或 194元；國有財產計價方式評定則為200元以上。 ⑸、依據上揭國產署函示規定之計價方式：國有財產計價方式，為參考市價查估；省府計價方式，為評定地價當期土地公告現值X2/3加上土地開發成本。兩種計價方式均有明確之計價方法及項目，而得以計算出具體特定之金額，係屬民法第 346條第1項依情形價金可得而定，視為定有價金，況且被上訴人授權花蓮辦事處，已算出大禹一、二期土地每平方公尺之價額，應已有具體特定價金。㈢、被上訴人於原審承認上訴人一直到102年5月27日以前均符合繳價承購系爭5筆土地之資格。系爭5筆土地早已開發完成，又被上訴人已授權對花蓮辦事處對包括系爭5筆土地在內之大禹二期土地，辦理自97年起至101年土地價金之評定(核定地價)。故上訴人已得依開發辦法第6條第4項規定，以被上訴人已訂定之價金承購系爭5筆土地。１、上訴人於99年7月2日提出承購系爭5筆土地之申請，經被上訴人報請財政部審查，財政部於101年8月28日以台財產管字第00000000000號函核定同意讓售。被上訴人本應以核定價金之讓售上訴人，但其下級機關之花蓮辦事處於101年12月 19日以售字第EZ0000000000號繳款通知書通知上訴人限期繳納價金新台幣(以下同)00000000元，上訴人認該價金非約定之依據國產署函示規定之計算，而是以國產署於101年10月 2日才變更計價方式之計價，提出異議遭駁回，不得已提起本件訴訟。２、本件訴訟中，鈞院受命法官依民事訴訴訟法第270條之第1項第3款規定整理並使兩造協議簡化爭點，以兩造不爭執事項及兩造爭執事項作為本件辯論之基礎，其中協議之兩造爭執事項有： ⑴、兩造於101年8月31日是否已成立契約？如果已經成立契約，是否應該依照101年8月31日國產署內部函示辦理，而不是適用101年10月2日台財產局管字第00000000000號函釋？ ⑵、花蓮辦事處101年12月19日售字第101ED0000000號繳款通知書之性質為何？該繳款通知書限期繳納系爭5筆土地價金 00000000元對上訴人是否發生效力？ ⑶、倘若花蓮辦事處尚未代被上訴人對上訴人之要約作承諾時，上訴人能否請求被上訴人依國產署101年8月31日內部函示規定之價金為承諾，與上訴人成立買賣契約，再由上訴人繳價後，請求被上訴人移轉系爭5筆土地所有權？３、上訴人依兩造協議之爭執事項，陳述理由作為辯論之內容，詳如後述：㈣、爭點壹部分：兩造於101年8月31日是否成立契約？如果已經成立契約，是否應該依照101年8月31日國產署內部函示辦理，而不是適用101年10月2日台財產局管字第00000000000號函釋？１、國有財產之讓售，屬私經濟行為，應依民法及相關法律之規定，本件系爭5筆土地之讓售，乃上訴人與被上訴人間之買賣契約關係。按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立，民法第153條第1項定有明文。買賣契約以價金及標的物為其要素，價金及標的物自屬買賣契約必要之點，當事人對此兩者意思一致，其契約即為成立，最高法院40年台上字第1482號判例可參。２、經查： ⑴、上訴人具有承購系爭5筆土地之資格，業據被上訴人於原審陳稱：上訴人於102年5月27日前符合承購系爭5筆土地之資格等語。 ⑵、系爭5筆土地已開發完成。 ⑶、被上訴人已授權花蓮事處訂定系爭5筆土地每平方公尺之價額，有花蓮辦事處96年8月14日台財產北花一字第0000000000號函及104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函附之「計價分析表」列出大禹二期土地分別以國有財產計價方式與省府計價方式計估之每平方公尺價額可證，上訴人合作試種之系爭5筆土地具備上述三項條件，已得依東開辦法第6條第4項規定，被上訴人訂定之價金(如上述)承購系爭5筆土地。故本件首要探究者厥為上訴人99年7月2日之申請，經財政部101年8月28日台財產管字第0000000000號函核定同意讓售上訴人，是否為確定上訴人具承購系爭5筆土地之資格？如認定上訴人具合於承購系爭5筆土地之資格，被上訴人自不得以與國產署函示不同之價額作為上訴人承購系爭5筆土地之價金。３、財政部及被上訴人已經確認上訴人具合於承購系爭5筆土地之資格： ⑴、被上訴人向鈞院提出之「民事上訴審辯論意旨狀㈦)」內載：被上訴人(應為上訴人)於民國99年7月2日申請承購，並由上訴人(應為被上訴人)是否願意出售系爭5筆土地，至民國 101年8月28日財政部始核准專案讓售系爭5筆土地(不爭執事項30)，該通知僅通知國有財產署，國有財產署北區分署等內部單位，為一內部決定」等語。可知財政部101年8月28日台財產管字第0000000000號函核定同意上訴人申購系爭5筆土地辦理專案讓售等語，故財政部核定係對被上訴人願意出售系爭5筆土地與上訴人之意見作出同意之決定，既曰同意讓售，必然是因上訴人具有承購系爭5筆土地之資格。被上訴人於原審已自認上訴人於102年5月27日前符合繳價承購之資格等語。故被上訴人應確認定上訴人具承購系爭5筆土地，故才會同意上訴人承購系爭5筆土地。 ⑵、花蓮辦事處依據財政部101年8月28日核定同意讓售函，以101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函通知上訴人限期檢齊證明文件等資料，以憑續辦讓售作業(見鈞院二卷第 91頁)；又於101年10月17日台財產北花二字第000000000號函稱完成系爭5筆土地之勘查，刻在計價作業中；再於101年12月19日寄發售字第101ED0000000號繳款通知書，通知上訴人限期繳納系爭5筆土地價金(雖上訴人不同意此金額)等情，均是已經確認上訴人具承購系爭5筆土地之資格，故該處才能辦理系爭5筆土地之讓售作業。４、因上訴人具合於承購系爭5筆土地之資格，故系爭5筆土地之讓售之價金，必須以前述國產署內部函示之規定作為評定之基準，被上訴人不能擅自變更，說明如下。 ⑴、國產署依據90年5月2日研商會議結論訂定之計價方式計算價金於90年8月1日台財產局管字第0000000000號函、91年10月30日台財產局管字第0000000000號函示花蓮辦事處分別依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額，以金額最低為讓售合作試種戶之價金；及國產署98年4月13日台財產局管字第00000000000號函示花蓮辦事處包括系爭5筆土地在內之大禹開發區土地仍依90年5月2日研商會議結論之計價方式計價，上開函示均屬國產署行政程序法第159條第2項第1款及第2款規定，指示下屬機關之花蓮辦事處處理大禹開發區讓售作業時之處理方式，及為協助統一解釋法令，認定事實及行使裁量權之行政規則，依同法第161條規定，對花蓮辦事處有拘束力，故被上訴人自應遵守上述行政規則辦理系爭5筆土地之計價。 ⑵、被上訴人訴訟代理人亦於鈞院103年12月18日準備程序，陳稱「…後來因為試種戶不斷申請，國產署決議讓90年5月2日協調會計價方式展延至101年10月2日」等語(見鈞院二卷第7頁反面倒數第13行起)，所稱之國產署90年5月2日協調會計價方式，即為本件不爭執事項48之計價方式。查被上訴人對系爭5筆土地計價方式之自認，依民事訴訟法第279條第1項規定，並參諸最高法院19年上字第2694號判例及26年上字第805號判例，法院自應認被上訴人自認之事實為真實，並以之為裁判基礎。 ⑶、不爭執事項48之「大禹二期土地讓售合作試種戶之價金，得自上訴人99年7月2日申請承購系爭5筆土地起至101年10月2 日止，均依據國產署90年8月1日台財產局管字第000000000 0號函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函文，花蓮辦事處需依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額最低者為價金」。按上述不爭執事項是屬事實上爭點(有別於法律上之爭點)之協議，依民事訴訟法第270條之1第3項規定，當事人應受其拘束。 ⑷、依國產署上揭之函示，在101年10月2日以前之計價方式完全相同，不論99年7月2日上訴人申購時，或101年8月28日財政部核定讓售時，或101年8月31日花蓮辦事處通知上訴人時，均應採分別依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額最低者為價金。 ⑸、被上訴人於上訴人99年7月2日申購系爭5筆土地前已經指示花蓮辦事處依據上開國產署函示之規定計價，算出每平分公尺土地之價額，上開價額屬特定之價金，得作為上訴人承購系爭5筆土地之價金，亦即被上訴人讓售系爭5筆土地之價金。ア、花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函檢附該處製作之「計價分析表」，依據省府計價方式評定大禹二期自從上訴人99年7月2日申購時起至101年10月2日間每平方公尺價金均為187元、194元，均低於國有財產計價方式評定為200元以上，故系爭5筆土地應以省府計價方式評定之金額作為價金，已如前述。イ、省府計價方式之公式為：評定地價當期土地公告現值乘2/3 ，再加上每平方公尺開發成本，之後再乘以各筆土地面積，為被上訴人自承不諱。經查系爭5筆土地自99年起至101年間土地之公告現值，其中玉里鎮禹東一小段50、64、68號土地每平方公尺均為120元；同段51、63地號土地均為130元，系爭5筆土地每平方公尺開發成本均為170元，故依據省府計價方式計算出每筆土地價金。ウ、被上訴人於鈞院104年3月24日準備程序表示同意上開計價方式及價金總額。５、被上訴人認定上訴人99年7月2日申購為要約，既已同意讓售系爭5筆土地與上訴人，售價必然以國產署函示之規定為準，其同意讓售應為承諾，參諸最高法院55年台上字第1645號判例，兩造應就買賣契約要素之價金已意思合致，故被上訴人才得以將同意讓售之旨意，授權花蓮辦事處通知上訴人因而成立買賣契約，由此可證同意讓售即為承諾之意思。６、再依「國有非公用不動產讓售作業程序」(以下稱讓售作業程序)規定而論。 ⑴、讓售作業程序第4點：受理申購國有非公用不動產案件之處理程序如下：㈠收件；㈡勘查、分割；㈢審查；㈣計(估)價；㈤通知繳款；㈥核發產權移轉證明書及辨理產權移轉登記。第18點計(估)價：㈠依照國有財產計價方式及國有財產計價作業程序辦理；但其他法律或行政院另有規定者，從其規定。第19點通知繳價：㈠經核定讓售後，以書面通知申購人限期繳款。 ⑵、被上訴人對系爭5筆土地早已完成計價，其採省府計價方式是東開辦法所規定之計價方式，且大禹二期土地經被上訴人算至每筆土地之每平方公尺價額，而有明確之產價(已如前述)，大禹二期土地本不需再依國有財產法第58條規定之國有財產計價方式計價。職是在財政部核定前已有具體特定之價金，被上訴人即得逕依「讓售作業程序」第19點通知繳價㈠規定通知上訴人繳納價金，按支付價金為民法第367條規定買賣契約成立生效後，買受人之義務。故財政部之核定同意讓售為承諾，亦甚明顯。７、按非對話為要約者，須相對人之承諾達到要約人時，其契約始行成立，故承諾行為應對要約人為之，最高法院50年台上字第1716號亦有判例。被上訴人認為財政部與國產署、被上訴人同意讓售之內部決定，應為承諾之意旨，業經花蓮辦事處101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函將承諾之旨意通知上訴人，有該函之說明第一點敘明依據財政部101 年8月28日台財產管字第0000000000號函辦理可證(見鈞院二卷91頁)，且被上訴人訴訟代理人於鈞院準備程序自承「國有財產署花蓮辦事處101年8月31日發函同意讓售，係回應上訴人99年之申請等語，被上訴人之承諾亦已達到上訴人，兩造因而成立以國產署內部函示之價金規定為價金之買賣契約。８、花蓮辦事處101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函內載：限上訴人於30日內重新檢齊證件填妥申請書逕送該處，以憑續辦讓售事宜，倘逾期未配合檢齊證件申請，本同意承購之通知即失效力等語，惟查該函要求重新檢齊之證件，上訴人早已提出，由該函內稱「重新檢齊證件」乙詞可證，況且本案業經財政部核定同意讓售，本無需上訴人再次申請，上訴人既於101年9月10日檢齊證件提交花蓮辦事處，是被上訴人同意上訴人承購之承諾，並未失效，應不影響已成立之買賣契約。９、故上訴人自得請求被上訴人履行兩造間之系爭5筆土地買賣契約，並請求於上訴人繳價後，應將系爭5筆土地所有權移轉登記與上訴人。㈤、被上訴人主張系爭5筆土地應依國產署101年10月2日台財產局管字第00000000000號函示，自即日起停止適用該局90年8月1日台財產局管字第0000000000號函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函示之計價方式，應改採國有財產計價方式計價云云。惟查：１、國產署101年10月2日函頒佈之時間，係於上訴人99年7月2日申購，財政部101年8月28日核定讓售及花蓮辦事處101年8月31日通知之後，故不可能成為兩造買賣契約約定價金之計價方式。２、被上訴人主張大禹二期不能比照大禹一期土地，故自始拒絕採省府計價方式與國有財產計價方式共同計估金額云云，然國產署以101年10月2日台財產局管字第00000000000號函示，自101年2月即日起才停止原以省府計價方式，以致使上訴人於喪失本應可以評定價金較低之省府計價方式計價之法定權益，被上訴人以不正方法妨礙上訴人之權利，參諸民法第101條第1項規定旨意，上訴人之申購系爭5筆土地仍應適用上開函頒佈前之計價方式計價。３、又被上訴人本得於上揭國產署101年10月2日函發布前辦理計價，此由兩造不爭執事項32之花蓮辦事處101年10月17日台財產北花二字第000000000號函，內稱：上訴人已於101年9 月10日提出申請書及相關證明文件，本案已完成勘查，刻正辦理計價作業，上開所稱之「勘查」，係重複財政部審查前之勘查，本無必要性，即使花蓮辦事處重複之勘查，亦已於101年9月27日完成作業程序，有花蓮辦事處土地勘清查表記載勘查時間為101年9月27日可證，在花蓮辦事處既104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函檢附之大禹二期土地「計價分析表」，已有系爭5筆土地自97年起至101年間每平方公尺價金，以每平方公尺價金乘以土地面積，立即可算出系爭5筆土地之價金，但竟拖延至101年10月2日以後才計價，亦屬以不正方法拖延阻止上訴人以有利之計價，已違誠信原則，同樣參酌民法第101條第1項規定，本件系爭5筆土地售價之計估，仍應採原來有利之計價方式計價。４、國產署102年4月25日台財產局管字第00000000000號函附之土地售價說明資料問題三、說明101年10月2日函示變更計價方式之緣由，其理由僅是檢討原訂計價方式中之國有財產計價方式，但並未隻字片語提到是省府計價方式有明顯違反法規之情事(見原審二卷第119頁至120頁)，故國產署在花蓮辦事處著手辦理系爭5筆土地計價作業中，率而發布函停止適用有利於上訴人之省府計價方式計價，揆諸大法官會議釋字第525號解釋揭示之信賴保護原則，被上訴人應不能適用變更後之規定計價，損害上訴人之權益。５、況且國產署至101年10月2日台財產局管字第00000000000號函示之行政規則，尚未對外發生效力，理由為： ⑴、經查上揭國產署101年10月2日函示下屬機關之花蓮辦事處，對於大禹開發區第一、二期土地合作試種戶申請承購土地案件讓售價格之規定，係屬行政程序法所規定稱行政規則，該函之內容包括第159條第2項第1款之指示花蓮辦事處業務處理方式，及第2款規定為協助花蓮辦事處統一解釋法令，認定事實及行使裁量權。 ⑵、按行政程序法第160條第2項規定「行政機關訂定前條(第159條)第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並載於政府公報發布之」。經查國產署101年10月2日函並未於政府公報發布(即該函生效要件)，故有未踐行法定程式，應對合作試種戶尚未生效，自不能作為對系爭5筆土地計價之依據。 ⑶、國產署既在上訴人於99年7月2日提出申請時，甚至財政部101年8月28日函核定同意專案讓售，花蓮辦事處於101年8月31日以台財產北花二字第000000000號函通知同意上訴人承購時，所採用之系爭5筆土地計價方式均完全相同，被上訴人竟在國產署在事先未告知已取得承購權之上訴人如何補救，突然於101年10月2日變更為不利上訴人之計價規定，應有違反信賴保護原則。㈥、按買受人對於出賣人有交付約定價金之義務，民法第367條前段定有明文，此屬契約成立後發生之效力。１、依據「讓售作業程序」第19點通知繳價(一)「本經核定讓售者，以書面通知申購人限期繳款」。而被上訴人通知之價金，應由花蓮辦事處依兩造買賣契約約定之「國產署101年8月31日內部函示規定」之計價方式計價，由被上訴人訴訟代理人於鈞院103年11月20準備程序陳稱：「依該規定(即讓售作業程序第19點)被上訴人無限期計價之義務，且上訴人申請文件不齊備，在未經繳納備齊前被上訴人本無計價義務」等語，應已自認上訴人繳齊證件後，被上訴人有計價義務，上訴人已於101年9月10日繳齊證件，則被上訴人負有計價之義務，竟拒絕依約計價，上訴人自得依民法第242條規定代位計價，被上訴人對上訴人之計價金額，並無爭執，故為本件系爭5筆土地之售價，已無疑義。２、按物之出賣人交付其物與買受人，並使其取得所有權之義務，民法第348條第1項定有明文，又買賣標的物與其價金之交付除法律另有規定或契約另有訂定，或另有習慣外，應同時為之，民法第369條亦有明文。故上訴人請求交付價金完成時，被上訴人應將系爭5筆土地所有權移轉，洵屬有理。㈦、爭點貳：花蓮辦事處101年12月19日售字第101ED0000000號繳款通知書之性質為何？該繳款通知書限期繳納系爭5筆土地價金00000000元對上訴人是否發生效力？１、被上訴人稱上訴人101年12月19日繳款通知為附條件承諾之意思表示，上訴人未依限繳款故承諾失其效力云云，惟查本件系爭5筆土地依國有財產法第52條第1項第6款之情形，應由財政部專案核定，財政部核定本案讓售後，花蓮辦事處才經被上訴人授權辦理讓售作業，無核定即承諾之權限，故花蓮辦事處之上開繳款通知並非承諾。２、按買受人對於出賣人有交付約定價金之義務。花蓮辦事處101年12月19日售字第101ED0000000號繳款通知書應是兩造買賣契約成立後，被上訴人依據民法第367條規定通知上訴人履行交付契約約定價金義務之意思通知。又繳款通知書之價金，並非依據兩造約定之價金所作之計算，而是以契約成立後國產署至101年10月2日才以台財產局管字第00000000000 號函示出現，且不利上訴人計價方式計算之金額，對上訴人應無拘束力，故上訴人應無支付繳款通知書所載價金之義務。３、若稱繳款通知書為承諾云云，但被上訴人竟未說明及舉證證明上訴人曾提出與繳款書金額相同價金之要約？被上訴人憑空為承諾，亦不可思議。㈧、爭點參部份：倘若花蓮辦事處尚未代被上訴人對上訴人之要約作承諾時，上訴人能否請求被上訴人依國產署101年8月31日內部函示規定之價金為承諾，與上訴人成立買賣契約，再由上訴人繳價後，請求被上訴人移轉系爭5筆土地所有權？若被上訴人稱花蓮辦事處101年8月31日通知上訴人同意承購，並非承諾之意思表示云云可採時，則被上訴人既自承財政部同意讓售之內部決定後應辦理後續之讓售作業，應將同意讓售之決定對外向上訴人意思表示，而與上訴人成立買賣契約之義務。㈨、綜上，原判決認定系爭5筆土地之計價係被上訴人職權；及花蓮辦事處通知上訴人繳價後，上訴人始得為要約等云云。又被上訴人於鈞院辯稱大禹二期不能採省府計價方式計價；及應依國產署101年10月2日函示規定之計價等云云，有已經排除於兩造協商爭點之外，亦有牴觸兩造協商之不爭執事項，及與被上訴人自認之事實相違，應不足採信。二、上訴人於本院補充陳述及對被上訴人抗辯所為陳述：被上訴人辯稱：㈠、被上訴人與上訴人無締約義務；㈡、兩造關於101年8月31日並未成立契約。所指理由，有公然違反抗拒上級機關國產署之指示；亦有悖於自認之事實，及協議整理爭點之內容：㈠、被上訴人基於精省後「台灣省東部土地開發管理辦法」業已廢止，及上訴人簽立之「合作試種協議書」94年12月18日屆期未再展延，故「合作試種協議書」第10條約定「合作試種土地出售時，故辯稱合作試種戶得依東開辦法享有法定之權益」；及依據東開辦法第13條規定訂定之省府計價方式，均不再適用，被上訴人無與上訴人締約，亦無預先計價之義務。經查：１、東開辦法雖於民國88年間因台灣省精省而廢止，且合作試種協議書於94年12月18日屆滿未再展延，但國產署指示下級機關之被上訴人，大禹開發區合作試種戶原有之權益不受影響，有下列可證： ⑴、國產署90年5月2日研商會議作成之結論，敘及精省而廢止東開辦法，但依據東開辦法規定訂定之省府計價方式，若就政府誠信而言，亦非法所不許等語。 ⑵、被上訴人下屬機關花蓮辦事處96年8月14日台財產北花一字第0000000000號函稱：以合作試種協議書於94年12月18日屆滿，精省後東開辦法亦廢止停用，省府計價方式已無法源依據可資適用，建請大禹開發區土地回歸國有財產法第58條規定之國有財產計價方式計價云云(見鈞院二卷第82頁)。但國產署98年4月13日台財產局管字第00000000000號函復花蓮辦事處仍依該署90年5月2日研商會議結論之計價原則辦理，意即合作試種戶仍應享有東開辦法規定以省府計價方式計價之權益。 ⑶、國產署101年10月2日台財產局管字第00000000000號函示被上訴人，101年10月2日以前大禹二期土地合作試種戶申請承購合作試種土地，仍應適用省府計價方式之規定。亦承認上訴人依合作試種協議書仍享有東開辦法之法定權益。２、尤有甚者，被上訴人於鈞院仍承認上訴人依東開辦法享受之權益： ⑴、被上訴人在鈞院自承「…國產署終止東開辦法後，後來因為試種戶不斷申請，國產署決議讓90年5月2日協調會計價方式展延至101年10月2日」等語。 ⑵、鈞院兩造不爭執事項48點：大禹二期土地讓售合作試種戶之價金，自上訴人99年7月2日申請承購起至101年10月2日止，依國產署90年8月1日、91年10月30日函文，花蓮辦事處需依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額最低者為價金。⑶、被上訴人辯稱98年4月13日台財產局管字第0000000000號函係承辦人員不熟悉法令做出之錯誤見解云云，誠令人不可思議。徵諸國產署於上開函示發布後，仍於101年10月2日台財產局管字第00000000000號函示在即日之前仍適用該署90年8月1日、91年10月30日函示之計價方式，尤足以證明被上訴人所辯，係編造之詞。㈡、被上訴人於包括上訴人在內之大禹開發區合作試種戶申請承購前，已經預定讓售之價金：１、被上訴人預定價金之事實： ⑴、花蓮辦事處96年8月14日台財產北花一字第0000000000號函附之「計價分析表」內載大禹二期土地89年至96年採國有財產計價方式與省府計價方式評定之每平方公尺開發成本。 ⑵、花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函附97年起至101年分別以國有財產計價方式與省府計價方式評定價格之大禹二期土地「計價分析表」內載大禹二期土地每平方公尺之售價。 ⑶、被上訴人於上訴人於99年7月2日申請承購系爭5筆土地前，已經訂定包括系爭5筆土地在內之大禹二期土地讓售價金，若被上訴人辯稱無預先計價義務，何以會在無人申購前即已訂定土地售價？２、花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函附之大禹二期土地「計價分析表」，自99年起至101年止，分別採國有財產計價方式與省府計價方式評定之每平方公尺土地價金，以省府計價方式評定之金額最低，已得作為包括系爭5筆土地在內之大禹二期讓售之價金。３、被上訴人於鈞院104年3月26日準備程序亦表示同意上訴人依據上述規定計價方式及總金額(詳如附表二)，被上訴人所辯亦自相矛盾。㈢、被上訴人於原審自承上訴人一直到102年5月27日以前均符合繳價承購系爭5筆土地資格，上訴人自得依東開辦法第6條第4項規定，以前述被上訴人授權花蓮辦事處訂定之系爭5筆土地讓售價金承購系爭5筆土地。相對而言，被上訴人於上訴人申購後，亦有讓售而締結買賣契約之義務，故被上訴人辯稱無與上訴人締約之義務云云，自不足採。㈣、被上訴人另辯稱101年8月31日台財產北花字第0000000000號函應屬要約引誘，故兩造尚未成立契約云云，經查：１、上訴人於99年7月2日申請承購系爭5筆土地，經財政部101年8月28日台財產管字第0000000000號函核定同意專案讓售(鈞院二卷第90頁)，並經被上訴人授權花蓮辦事處101年8月31 日台財產北花二字第0000000000號函通知上訴人同意讓售。２、被上訴人陳稱：上訴人於99年7月2日申請承購系爭5筆土地，為上訴人請求簽立系爭5筆土地買賣契約之要約。３、被上訴人於104年4月30日之「民事辯論意旨狀」第5頁第2行陳稱：「被上訴人訴訟代理人雖曾於原審表示該函之性質為承諾」乙語，已經承認於訴訟中有承諾之事實，其僅以是法律上之陳述為由，謂不生承諾之效力云。但查被上訴人指 101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函為承諾乙節，並非法律上之陳述，而是對承諾之事實之自認。按「當事人於訴訟上所為之自認，於辯論主義所行之範圍內有拘束法院之效力，法院自應認當事人自認之事實為真，以之為裁判之基礎」，最高法院26年上字第805號著有判例，故被上訴人事後否認自認之效力云云，自不足採。４、按要約引誘，係引起他人向自己為要約之意思通知。上訴人於99年7月2日已對被上訴人承購系爭5筆土地之要約，被上訴人已無需再有要約引誘之必要，尤其鈞院準備程序法官問：「從你們要約到財政部承諾中間隔了一年，有無民法第157條相對人可期待於承諾到達期限不為承諾導致要約失其效力？」被上訴人訴訟代理人答稱：「因為隔了一年，我們確實有後續處理要去承購的事宜，我們認為確實沒有民法第157條之適用」，又於鈞院自承花蓮辦事處101年8月31日發函同意讓售，係回應上訴人99年之申請等語(鈞院一卷第144頁正面倒數第5行起)，已經敘述已有處理並回應上訴人承購之要約之行為，更足以證明該函非僅是引誘上訴人訂要約之意思表示。５、按非對話為要約者，須相對人之承諾達到要約人時，其契約始行成立，故承諾行為應對要約人為之，最高法院50年台上字第1716號亦有判例。被上訴人自承與財政部與國產署、同意讓售之內部決定為承諾，再經花蓮辦事處101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函將承諾之旨意通知上訴人，兩造因而成立買賣契約。６、故被上訴人既自承對上訴人要約已為承諾，竟又謂兩造於未於101年8月31日成立契約云云，已自相矛盾。㈤、按最高法院55年上字第1645號判例要旨：「兩造就買賣標的物已互相同意，至於價金，政府對公產有一定價額，則依民法第346條第1項，應屬依其情形可得而定，即視為定有價金，故縱兩造就價金未具體約定，亦應認就價金已互相同意，依民法第345條第2項，本件買賣契約即為成立。」被上訴人於上訴人99年7月2日提出申購系爭5筆土地前，以及花蓮辦事處101年8月31日通知上訴人同意讓售前，已經訂定系爭5 筆土地之買賣價金，(即以花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函檢附之「計價分析表」內載99年至101年間省府計價方式評定系爭5筆土地價額，已得作為系爭5筆土地價金)，被上訴人既作出同意讓售之決定，自應以其訂定之產價為價金。從而上訴人主張兩造以被上訴人授權花蓮辦事處評定之價額為系爭5筆土地之價金，應有理由。㈥、兩造於101年8月31日已經成立系爭5筆土地買賣契約，對於系爭5筆土地之計價，則應以花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第00000000000號函檢附之「計價分析表」內載99 年至101年間省府計價方式評定之系爭5筆土地每平方公尺之價額乘以土地面積評定每筆土地特定具體之價金(詳如附表二)，詎被上訴人竟以國產署事後至101年10月2日始以台財產局管字第00000000000號函變更之計價方式，而非約定價金之計價方式評定價金，上訴人自無繳納非約定價金之義務。丙、被上訴人於原審及本院補充答辯如下：一、被上訴人並無與上訴人締約之義務：㈠、上訴人於民國78年間與東開處就系爭5筆土地，簽訂「臺灣省新生地開發處合作試種協議書」（下稱協議書），依該協議書，被上訴人於「合作試種土地出售時」，得依『臺灣省東部土地開發處理辦法』（業88年間廢止）之規定享有法定之權益」。該辦法第6條第4項規定，「合作試種農戶合於承購開發完成土地資格者，於開發完成『核定地價』後，公告標售前，得申請依標售底價承購」；第13條規定，「開發完成之土地，除另有用途外，均交由開發處會同有關機關及當地縣政府評定價格，計算每筆地價，經本府核定後，依法公開出售」，由第13條觀之，土地得作為其他用途，並未約定被上訴人有出售之義務，由第6條第4項，亦無法認為被上訴人有預先計算之義務。㈡、且該協議書於民國88年12月間屆滿（協議書之合作試種期限至88年12月18日止），當時因大禹開發區第一期原合作試種戶主張大禹開發區土地售價過高，陳情暫緩處理並提起行政訴訟，國有財產署為顧及原合作試種戶權益及訴訟繫屬行政法院未結，國有財產署奉財政部核准就協議書展延至94年12月18日止。嗣獲最高行政法院94年3月18日94年度裁字第451號裁定本爭執應由民事法院管轄。協議書屆期部分，國有財產署已失所附麗適用展期，且新開局所屬新生地開發基金於94年7月1日裁撤，為配合大禹開發區第一期土地合作試種協議期限延至94年12月18日止，國有財產署於94年3月9日以台財產局管字第0000000000號函示，大禹開發區國有土地之後續專案讓售及標售作業處分事宜，「仍依原訂方式辦理至94年12月18日」，並請花蓮分處通知原合作試種戶（含上訴人）限期繳價承購，花蓮分處以94年4月13日台財產北花二字第0000000000號函知所有試種戶，於94年12月18日前提出申請，始得依據原有方式承購。㈢、上訴人於94年12月7日具函詢問系爭5筆土地讓售價格，被上訴人以94年12月13日台財產北花二字第0000000000號函覆：系爭5筆土地讓售價格須依「國有財產估價作業程序」規定完成後，始能決定讓售價格多寡，因而在未完成上述程序前無從告知。並提醒上訴人於94年12月18日前申購，否則將依民國94年12月18日以後之法令規定據處。而上訴人並未於期限內提出申購，已經不適用該協議書及東開辦法。而上訴人並未於期限內承購，故上訴人主張其得適用「臺灣省新生地開發處合作試種協議書」及「東開辦法」，容有誤會。㈣、從而，即便該協議書與東開辦法確有規定被上訴人有締約義務（假設語），被上訴人亦不受該已逾期之協議書拘束，上訴人備位之聲明，即無理由。二、兩造間於101年8月31日並未成立契約：㈠、被上訴人101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函性質應屬「要約之引誘」：１、最高法院52年台上字第1013號判例要旨認為：「行政院於五十年二月二十四日頒行之國有財產處理辦法，係專為國有財產局內部對國有財產如何處理而訂定，處理與否，該局仍有自由衡量之權。故該辦法第七條第一項第四款所定之讓售，亦僅屬國有財產局對占用人要約之引誘，占用人縱曾申請承購，但該局亦即被上訴人尚非無權斟准駁…」，依該判例見解，國有財產署就人民申請承購所為之准駁通知，僅為要約之引誘。２、被上訴人訴訟代理人雖曾於原審表示該函之性質為承諾，然「按自認之客體為事實，法院就當事人主張之事實，如何適用法律，不受當事人法律上陳述之拘束，上訴人謂被上訴人已就兩造間之委建承攬關係為自認，法院不得再為相反法律關係之判斷為違法，殊屬誤會。」、「依『法官知法』及『法官審判獨立』之原則，法官適用法律之職責，並不當然受當事人基於聽審請求權、辯論權所主張法律上見解之拘束。是法院就當事人所主張起訴原因之事實判斷其法律上之效果，自不因當事人就其主張之法律上爭點，經依上開條項為整理並協議時自認或不爭執而受影響。」，最高法院71年台上字第3365號民事判決、95年台上字第1302號民事判決闡述甚詳，故就被上訴人101年8月31日台財產北花二字第 0000000000號函性質，係屬法律關係之判斷，被上訴人訴訟代理人於原審雖有該函為承諾之陳述，然並不拘束法院之認定。３、若鈞院認該函性質上為要約之引誘，則上訴人依該函於其後提出之「承購國有非公用不動產申請書」為要約，被上訴人花蓮辦事處101年10月17日台財產北花字第0000000000號函通知上訴人「刻正辦理計價中」係一未具法效意思之通知，花蓮辦事處101年12月19日售字101ED000005號繳款通知書方為承諾，且為附條件之承諾，其上載明上訴人應繳納系爭5 筆土地價金新台幣30,958,200元，若上訴人未依期限繳納，則本通知即時喪失承諾出售之效力，且按民法第160條第二項規定：「將要約擴張、限制或為其他變更而承諾者，視為拒絕原要約而為新要約」，而上訴人未依期限繳納，拒為承諾，兩造意思自然並未合致，而並未成立契約。㈡、退萬步言，即便認為被上訴人101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函性質屬於承諾，兩造間亦並未成立契約：１、上訴人主張價金「可得而定」，然依民法第346條第1項兩造屬意思合致，然該價金並非可得而定，上訴人之主張為無理由： ⑴、依財政部國有財產署90年5月2日邀集行政院農業委員會、內政部、內政部營建署新生地開發局、財政部法規會、花蓮縣政府等有關機關研商新開局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等相關問題會議會商結論，並未確定係依據何種方式計算承購價格，僅列出三種計算方式，何種計算方式，上訴人會接受否尚屬不確定。 ⑵、至國有財產署以90年8月1日台財產局管字第30日台財產局管字第0000000000號函，大禹開發區土地讓售價格分別依國有財產計價方式或原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式辦理計估，並以計估結果價格最低者為標售底價之評定基準，完成估價程序後通知原合作試種戶繳價承購。仍須國有財產署辦理辦理計價及市價查估後擇一而定，仍須國有財產署另為意思表示，故並非可得而定。且上開計價方式，業已因東開辦法廢止而停止適用。 ⑶、且被上訴人與盧博基議員96年4月16日協調會議，被上訴人當時之法定代理人局長郭武博等人僅表示可以市價或省府方式計價，並未明確表示以何者計價，被上訴人96年6月4日台財產局管字第0000000000號函中表示「允宜」（亦即「可以、適當」）以市價或省府方式計價較低者計價，亦未明確承諾願以兩種計價較低者計價，且該函文係對立法委員之回覆，並未對外公佈，並無民法上法效意思，98年4月13日台財產局管字第0000000000號函（原審卷一第67頁）係針對被上訴人花蓮辦事處之函文，亦未對外發佈，亦無法效意思。上訴人據此主張價金可得而定，亦無理由。 ⑷、且國有財產法第58條規定：「國有財產計價方式，經國有財產估價委員會議訂，由財政部報請行政院核定之。但放領土地地價之計算，依放領土地有關法令規定辦理」，依國產法第16條及第58條規定，國產署設國有財產估價委員會，為國有財產估價機構；國有財產計價方式，除放領土地地價之計算，依放領土地有關法令規定辦理，及有價證券之售價，由財政部核定外，應經國有財產估價委員會議訂，由財政部報請行政院核定之。依上開規定，國有財產除放領土地地價及有價證券之售價外，應經國有財產估價機構即國有財產估價委員會議訂之程序。本案上訴人主張之省府計價方式，並未經國有財產估價委員會議訂及核定，又「國有非公用不動產讓售作業程序」（位階係行政命令）第18條第1項亦規定：「（計、估價）依照國有財產計價方式及國有財產估價作業程序辦理。但其他法律或行政院另有規定者，從其規定」，本案自東開辦法廢止後，並無其他法律或行政院之行政命令可資遵循，自應適用國有財產法所規定之國有財產計價方式，而非使用省府計價方式。被上訴人花蓮辦事處96年8月14 日台財產北花一字第0000000000號函對上訴人函即針對前開與盧博基議員96年4月16日協調會議及被上訴人96年6月4日台財產局管字第0000000000號函表示上開內部指示有違法情形，詎料國有財產署因內部承辦人員更換，新到職人員對法令熟悉度不足，見有民眾陳情，遂於98年4月13日對被上訴人花蓮辦事處為台財產管字第00000000000號見解錯誤之內部函示（該函僅標明承辦人，並無蓋有任何主管或負責人署名於其上，應可認定係承辦人之個人意見）。而該內部函示不知何故由上訴人取得，致爭議擴大。 ⑸、上訴人一再主張被上訴人花蓮辦事處應依上訴人本署之指示，依省府方式計價，然依「國有非公用不動產讓售作業程序」第2條：「國有非公用不動產讓售作業，以本署所屬分署為承辦單位」，承辦單位為國有財產署北區分署，並非國有財產署本署，而花蓮地區之土地，北區分署概授權由花蓮辦事處處理讓售事宜，故由國有財產署花蓮辦事處送交計價委員會計價，並無違法情形。故被上訴人實無由以違法之省府計價方式計價之理由。 ⑹、上訴人雖主張上開表示應依省府計價方式及市價查估中較低價格出售之會議及函文應對外發生「得可得而定價金」之效力，然綜上所述，勉強能稱有對被上訴人機關外（非對上訴人）表示計價方式之與盧博基議員96年4月16日協調會議及被上訴人96年6月4日台財產局管字第0000000000號函均未明確表明應依市價查估或省府計價方式較低者計價，上訴人不知由何處取得之被上訴人內部意見溝通之數封函文亦未對外公佈，即便上訴人主張公法上之信賴保護，亦無所謂「信賴基礎」，亦即「足以使人民產生信賴之國家行為」可言。且在本案東開辦法早已廢止後設有緩衝期之情形，上訴人未於適用東開辦法之期限內申請承購，更難以主張信賴保護。 ⑺、復按「民法第346條第1項規定：價金雖未具體約定，而依情形可得而定者，視為定有價金。據此可知，當事人就價金雖未具體約定其數額，但亦須互相同意依某種得據以確定之事實而定者，始得謂之定有價金」，最高法院83年台上字第762號民事判決闡述甚詳，故所謂可得而定，係指契約雙方「互相同意依某種得據以確定之事實而定者」，本案上訴人申請承買之意思表示時，並未表示願以省府計價方式承買，即便認被上訴人101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函性質屬於承諾，也無法認定雙方有依據省府計價方式成立契約之互相同意，難以認定契約成立。且上訴人於94年12月7日曾提出書面向被上訴人詢價，更可證明價金並非上訴人所主張之可得而定！三、上訴人雖然一再提出諸多會議結論，然此究竟與契約法律行為意思表思一致之法效果有別。兩造間既然無契約關係之合意，上訴人之請求顯然無請求權之基礎。由此可見，上訴人先位及備位上訴均無理由。丁、兩造不爭執及爭執事項：一、不爭執事項：本院先後於103年11月20日（本院卷㈠第138頁至第146頁）、103年12月18日（本院卷㈡第6頁至第9頁）、104年2月26 日（本院卷㈡第50頁至第52頁）、104年3月24日（本院卷㈡第113頁至第118頁）、104年3月26日（本院卷㈡第133頁至第136頁）行準備程序，經協力整理兩造不爭執事項如下：㈠、臺灣省政府於78年間將包括系爭5筆土地在內之大禹開發區第二期土地交予建設廳「東部土地開發處」(以下稱東開處)開發。㈡、臺灣省政府79年7月10日79府建水字第152627號函，核准臺灣省東部河川地大禹區開發計畫書。㈢、財政部86年12月20日臺財庫字第000000030號函，第一期土地似可同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。惟依東開辦法第13條評定之底價，似亦應遵照行政院71年2月5日臺（71）財字第1800號函核定「各級地方政府公有房地比照國有財產計價方式出售實施辦法」，及該府85年9月21日（85）府財三字第165132號訂定發佈「臺灣省省有土地經營及處理作業原則」第16點「應切實反映市價」之規定。㈣、上訴人與東開處於87年間就系爭5筆土地簽訂合作試種協議書，第10條約定合作試種土地出售時，試種戶得依東開發辦法享有法定權益。東開辦法第6條第4項規定「合作試種農戶合於承購開發完成土地資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前得申請依標售底價承購」。㈤、87年間精省後，東開處歸併內政部，更名為營建署新生地開發局(以下稱新開局)，大禹開發區第二期土地移交予國產署，移交大禹二期土地總面積為718,014平方公尺。㈥、花蓮辦事處88年10月26日臺財產北花二字第00000000號函、89年10月24日臺財產北花二字第0000000000號函，第一期合作試種農戶依法得按標售底價申請優先承購。㈦、刪除（因為涉及開發成本，本案因為上訴人已經撤回開發成本的計價方式，本件已單純就計價方式依省府計價方式）。㈧、國產署90年5月2日召開「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等問題會議」，達成結論為：倘經農委會釋示有修正前農業發展條例第17條之適用開發成本計價，本案計價方式有：１、國有財產計價方式；２、原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式(以下稱省府計價方式)；３、修正前農業發展條例第17條規定以開發成本計價，允宜計估結果最低者為評定基準，以維合作試種戶權益。並詳列上述3項計價方式之計價項目及公式，且大禹2期土地計價方式允宜比照第1期土地計價方式；本案俟農委會釋示後，由花蓮辦事處按上述評定標售底價方式計估，並循國有財產估價作業程式辦理；另附帶決議：請新開局就原所提開發成本，依前述所列項目再予確認其數額後，函知國產署據以辦理。㈨、刪除（因為涉及開發成本，本案因為上訴人已經撤回開發成本的計價方式，本件已單純就計價方式依省府計價方式）。㈩、國產署90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函，請花蓮辦事處分別依國有財產計價方式或原建設廳87年間議定之計價方式辦理計估，並以計估結果價格最低者為標售底價之評定標準，完成估價程式後通知原合作試種戶繳價承購。 、刪除（因為涉及開發成本，本案因為上訴人已經撤回開發成本的計價方式，本件已單純就計價方式依省府計價方式）。、行政院90年12月28日臺90農字第074606號函，內政部報請廢止「臺灣省東部土地開發處理辦法」乙案，准予照辦。 、花蓮辦事處91年1月17日臺財產北花二字第0000000000號函，第一期合作試種農戶依法得按標售底價申請優先承購。 、刪除（因為涉及開發成本，本案因為上訴人已經撤回開發成本的計價方式，本件已單純就計價方式依省府計價方式）。、新開局91年9月26日新開處字第00000000號函，檢送開發成本統計表，記載開發成本總計75,953,298元。 、國產署91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函示花蓮辦事處，土地讓售價格請分別依國有財產計價方式或原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式辦理計估，並以該兩種計估結果價格較低者為標售底價之評定標準，完成估價程式後通知原合作試種戶繳價承購。 、新開局93年9月29日新開處字第0000000000號函，第一期合作試種土地，國產署業已完成估價程式，且有農戶陸續申購土地完成在案，該署協助宣導申請承購土地事宜，請逕洽花蓮辦事處申購土地事宜。 、國產署94年3月9日臺財產局管字第0000000000號函，土地後續專案讓售及標售作業處分事宜，仍依原訂方式辦理至94年12月18日。並請花蓮辦事處通知合作試種戶繳價承購，以加速該等土地之處理。 、花蓮辦事處94年4月13日臺財產北花二字第0000000000號函通知上訴人，土地後續專案讓售及標售作業處分事宜，仍依原訂方式辦理至94年12月18日，故告知務必於94年12月18日前檢齊證明文件提出申購。 、花蓮辦事處94年12月13日臺財臺北花二字第0000000000號函，上訴人函詢土地讓售價格乙案，依規定讓售價格須依國有財產估價作業程式規定完成後，始能確定讓售價格多寡，因而在未完成上述法定程式前，尚無從告知；如上訴人欲承購系爭5筆土地，請依94年4月13日臺財臺北花二字第0000000000號函，速於94年12月18日以前檢齊有關證明文件提出申請，俾憑依法審理，倘逾期當依94年12月18日以後之法令規定據處。 、國產署95年1月2日臺財產局管字第0000000000號函，開發區原訂有合作試種之農戶，得依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售。 、立委盧博基於96年4月16日召開協調會，國產署認為不適用修正前農發條例第17條規定，以開發成本計價，而堅持國有財產計價方式或原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式兩種以最有利農民之方式計價出售，並同意提供上述兩種計價方式，以及根據各該方式所計算出之售價金額。 、國產署96年6月4日臺財產局管字第0000000000號函示，大禹開發區土地讓售合作試種戶計價方式僅得以國有財產計價方式及省府計價方式兩種。國有財產計價方式，應參考市價查估，目前大禹開發區土地市價約每平方公尺170元至220元間；省府計價方式公式略以：標售底價=評定地價當期土地公告現值*2/3+開發區單位土地應償付開發費用。並檢附「營建署新生地開發局精省前辦理東部開發區(大禹二期、禹北、松浦、北岡、平林二期)之土地售價計算比較表」，上開計算比較表雖稱(大禹二期)，但並無大禹二期土地之計算售價。 、國產署98年4月13日臺財產管字第00000000000號函示花蓮辦事處，內政部營建署新生地開發局於精省後移交本局接管之花蓮縣大禹開發區第一期等9區國有土地讓售價格，基於同一區域處理方式一致性，仍請依90年5月2日會商結論之計算原則辦理。 之１、上訴人99年7月2日向花蓮辦事處申請承購系爭5筆土地，該申購之性質為「要約」（本院卷㈠第142頁反面）。 、花蓮辦事處99年7月8日臺財產北花二字第0000000000號函，依上訴人99年7月2日申請書辦理，上訴人尚須於99年7月14 日前補附相關證明文件。 之1、上訴人在101年9月10日申辦專案讓售後續程序時，有同時補正花蓮辦事處101年8月31日通知補正之文件（本院卷㈠第143頁反面）。 、花蓮辦事處99年11月17日臺財產北花二字第0000000000號函，經派員於99年10月7日勘查系爭5筆土地結果，地上現況為ＯＯ000-0地號南側倉庫、水池、雜草使用，顯見上訴人已違反原與臺灣省新生地開發處訂定之合作試種協定書第3點必須自行耕作之目的，茲限於99年12月25日前恢復耕作，並於完成後檢附現場照片或通知本辦事處複勘，倘逾期未予置理，將依前述協議書之約定終止臺端權益，所請讓售事宜並予退辦。 、花蓮辦事處100年8月2日臺財產北花二字第0000000000號函，上訴人非系爭5筆土地之承租人，請上訴人檢附有優先承購權之現耕地所有權人拋棄書、印鑑證明及身份證明文件，於100年8月22日前寄達，如逾時，則予以退還原申請案。 、花蓮辦事處101年6月20日臺財產北花二字第0000000000號函，上訴人依國有財產法第52條之1第1項第6款規定申請承購系爭5筆土地，上訴人原係與新開局簽訂合作試種協議有案之試種戶，經本辦事處101年5月17日現勘結果，地上為大禹里ＯＯ000-0號南側稻田為臺端佔有使用，案經臺端於101年6月18日完成繳納使用補償金。請補送公職人員利益衝突迴避切結書，並於101年7月21日以前寄達，倘逾期未蒙臺端配合辦理，將依規定註銷臺端申請。 、財政部101年7月31日臺財產管字第00000000000號函，國有土地或併計鄰接國有土地面積達1,650平方公尺（含）以上者，不予讓售，本函示發佈前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。 、財政部101年8月28日臺財產管字第0000000000號函，上訴人申購系爭5筆土地，同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售。 、花蓮辦事處101年8月31日臺財產北花二字第0000000000號函，系爭5筆土地經財政部函示同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，請上訴人於文到30日內檢齊證明文件及填妥申請書、蓋印鑑章後申請，倘逾期未配合辦理，本同意承購之通知失其效力。系爭5筆土地面積超過1,650平方公尺，倘原告未依時限提出申請文件，經註銷財政部同意讓售函，爾後，將不再受理。上訴人乃依上開函於101年9月10日再次提出申購系爭5筆土地。 、花蓮辦事處101年10月17日臺財產北花二字第000000000號函，上訴人已於101年9月10日提出申請書及相關證明文件，本案已完成勘查，刻正辦理計價作業中。 、國產署101年10月2日臺財產局管字第00000000000號函，讓售價格應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2點規定，參考市價查估，國產署90年8月1日臺財產局管字第0000000000號函及91年10月30日臺財產局管字第0000000000號函自即日起停止適用。 、花蓮辦事處於101年12月19日通知上訴人依國有財產計價方式參考市價查估之價金新台幣30,958,200元，且上訴人應於102年1月18日前繳納，於繳款通知書記載：「申請人收到本通知書後，不照上述繳款期限及繳款方式繳款承購時，本通知均即時喪失承諾出售之效力」，「依財政部101年7月31日台財產管字第00000000000號函，因本案土地併計鄰接國有土地面積已超過1,650平方公尺，本次土地價款倘逾期未繳而經註銷，爾後不再受理申請讓售」。然上訴人不服估定售價，遂於101年12月22日異議，花蓮辦事處決議不受理，並於102年2月26日通知上訴人延至102年3月26日前繳款，而上訴人於102年3月26日申請展延，花蓮辦事處准延至102年5月27日前繳款，惟上訴人未繳納。 、國產署102年1月30日臺財產署管字第00000000000號函附說明資料，89年1月13日邀集新開局等相關單位會商結論，大禹第二期等開發區土地，與大禹第一期開發區土地屬類似情形，故允宜基於情況特殊理由，依國有財產法第52條之1第1項第6款規定，陳報財政部以專案讓售方式處理。並經本署於89年間報奉財政部核准依前述會商結論方式辦理。 、國產署102年4月25日臺財產署管字第00000000000號函附件問題三、本署答覆：「本函示發佈前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。黃君申購之國有土地面積已逾1,650 平方公尺，因黃君係於99年7月2日申請承購國有土地，得依申請時之規定處理至結案。」 、花蓮辦事處102年5月24日臺財產北花二字第00000000000號函，檢送合作試種土地接管總比數、總面積明細表及依年度別（分區）排序出售明細表各乙份。 、國產署103年1月13日臺財產署管字第00000000000號函復：大禹二期土地申請專案讓售，核定權責為財政部，以被上訴人即北區分署為承辦單位，如經財政部核准讓售，花蓮辦事處得依授權規定辦理讓售作業，所稱授權規定為「財政部國產署北區分署分層負責明細表」。 、花蓮辦事處103年5月1日台財產北花二字第00000000000號函說明第二點內載：「…經查大禹二期土地係內政部營建署城鄉發展分署(原為內政部營建署新生地開發局)於92年3月6日以新開處字第0000000000號函送土地相關圖冊資料，至本處處理出售作業事宜。 、刪除（因被上訴人於本院準備程序時，認該上訴人99年7月2日申請承購之要約未失其效力）（本院卷㈡第113頁反面）。 、花蓮辦事處制作「大禹開發區第二期合作試種戶出售土地明細表」內載：大禹二期土地於核准出售前依市價查估，價金在每公頃220萬元至230萬元間（此為花蓮辦事處99年間所製作，被上訴人不爭執）。 、國產局90年5月2日研商會議結論，計定標售底價之計價方式之計價項目及計算方式：１、國有財產計價方式：國有財產法第58條訂定之「國有財產計價方式」辦理參考市價查估。２、省府計價方式：(評定地價當期公告土地現值X2/3)加開發區單位土地應償付開發費用除以開發區可供出售土地總面積。３、開發區單位土地應償付開發費用計算方式為：開墾、堤防、排水等相關工程費、公共設施維修費用及地籍整理、行政處理費、貸款利息等費用總和為新台幣75,953,298元。另大禹二期土地總面積718,014平方公尺，故每平方公尺應償付開發費用為75,953,298元÷718,014平方公尺=105.758元。（被上訴人稱：移交總面積有718,014平方公尺，但是否有開發到此面積，庭後再行確認陳報，關於開發面積部分，我們先行保留）。４、系爭5筆土地自99年起至101年土地公告現值：(1).花蓮縣玉里鎮○○○○段00○00○00地號土地每平方公尺120元。(2).花蓮縣玉里鎮○○○○段00○00地號土地每平方公尺130元。 、花蓮辦事處96年5月24日台財產北花二字第00000000000號函寄上訴人內載：玉里鎮大禹開發區土地原合作試種協議書僅展延至94年12月18日止，並未同意延期，原省府計價方式及其計價內容已無法源依據可資適用。 、國產署102年1月30日台財產署管字第00000000000號函附說明資料，該署答覆101年10月2日台財產局管字第00000000000號函示之計價應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2條規定參考市價查估，而停止適用90年8月1日台財產局管字第0000000000號函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函，係因前有95年1月2日台財產局管字第0000000000號函示計價之規定。 、１、國產署88年2月26日台財產局管字第00000000號函：內載「國有非公用土地適用建築法等其他特別法令規定讓售案件，其財產售價應依其計價方式辦理，故其售價係屬明確之產價，自無需依國有財產法第58條規定計價，且非屬『非公用財產之預估售價』範圍，業經函准審計部前述函同意，毋需再依國有財產法第59條規定辦理。２、上開函提到建築法之特別法令規定售價案件，乃建築法第45條第3項規定：「第一項範圍內之土地屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人」。 、花蓮辦事處96年8月14日台財產北花一字第0000000000號含內載大禹開發區土地計價方式，採：１、國有財產計價方式及；２、省府計價方式因無法源依據，建請回歸國有財產計價方式處理，以反應市場正常交易價格，並檢附大禹二期土地之計價分析表（本院卷㈠第181頁，即花蓮辦事處103年12月10日所函覆資料，本院卷㈠第176頁），分別依國有財產署與省府計價方式，評定出自89年至96年之價金，但國產署98年4月13日台財產局管字第00000000000號函示花蓮辦事處，基於同一區域處理方式一致性，仍請依90年5月2日會商結論之計價原則辦理。 、１、花蓮辦事處99年7月8日台財產北花二字第0000000000號函請上訴人補附：身份證明文件(應自行核對正本後，認章切結與正本相符)、印鑑證明，上訴人與新開處簽立之合作試種協議書及戶籍謄本等文件。２、該處101年8月31日台財產北花二字第0000000000號函通知上訴人補證為：(1).承購國有非公用不動產申請書；(2).身分證明文件(影本請認證)；( 3).印鑑證明書1份；(4).旨敘國有土地之最近三個月內土地登記謄本及地籍謄本。 、大禹二期土地讓售合作試種戶之價金，自上訴人99年7月2日申請承購系爭5筆土地起至101年10月2日止，依國產署90年8月1日台財產局管字第0000000000號函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函文，花蓮辦事處需依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額最低者為價金。 、花蓮辦事處自89年起至101年分別以國有財產計價方式與省府計價方式評定大禹二期土地價格，96年以前國有財產計價方式評定之價格均低於省府計價方式之價格，但上訴人申請承購起至101年財政部核准上訴人專案讓售，國有財產計價方式之價格高於省府計價方式價格。按省府計價方式之價格，系爭之禹東一段50、64、68地號土地每平方公尺價金為187元，同段00、00地號土地每平方公尺價格為194元。 、省府計價方式為：土地公告現值乘以2/3，再加上每平方公尺的開發成本，之後再乘以各地號面積，系爭5筆土地價金總額如本院卷㈡第33頁之1所載（本院卷㈡第51頁反面、第 117頁反面）。 之１、本件上訴人於99年7月2日申購系爭5筆土地，花蓮辦事處於108年8月31日始對上訴人表示同意承購（本院卷㈡第91頁正面），惟本件並無民法第157條之適用（本院卷㈡第113頁反面）。 之２、大禹第1期土地，有以原臺灣省政府建設廳87年間議定計價方式承購（以下稱「省府計價方式」）（本院卷㈡第 114頁正面、第115頁反面；原審卷㈠第142頁、第143頁）。 之３、關於大禹第1、2期土地應相同處理，相關函示如下新開局90年5月2日研商會議結論（本院卷㈡第70頁、第71頁）、國產署91年10月30日函（本院卷㈡第73頁）函文所提到大禹第1期等9區，就已經包含大禹第2期（原審卷㈠第148頁），國產署98年4月13日函也有講到大禹第1期等9區，基於同一區域處理方式一致性（本院卷㈡第86頁）（本院卷㈡第115 頁反面）。二、爭執事項：經本院104年3月26日行第5次準備程序，經兩造同意整理之本案爭點如下：㈠、兩造在101年8月31日是否已經成立契約？如果已經成立契約，是否應該依照101年8月31日國產署內部行政函釋辦理，不適用101年10月2日台財產管字第00000000000號函釋？㈡、花蓮辦事處101年12月19日售字第101ED0000000號繳款通知書（本院卷㈡第94頁）之性質為何？花蓮辦事處上開繳款通知書通知上訴人限期繳納系爭5筆土地價金30,958,200元是否對上訴人發生效力？㈢、（備位聲明㈠部分）被上訴人應否就附表1所示土地按本院卷二第33-1頁所示之價金為承諾與上訴人成立買賣契約？戊、本院之判斷（以下為避免判決虛胖，僅註明行政函釋日期，不再敘明行政函釋發文文號）：壹、兩造就系爭5筆土地（買賣標的）之「買受」與「出賣」已於101年8月31日意思表示達成一致：㈠、上訴人99年7月2日向花蓮辦事處申請承購系爭5筆土地，該申購之性質為「要約」乙節，除為兩造所不爭外（不爭執事項之1，本院卷㈠第142頁反面），並有花蓮辦事處99年7 月8日函乙紙在卷可稽（本院卷㈡第87頁），復有國產署102年4月25日函乙紙（本院卷㈠第70頁至第73頁）在卷可佐。㈡、按非對話為要約者，依通常情形可期待承諾之達到時期內，相對人不為承諾時，其要約失其拘束力，民法第157條固定有明文，惟被上訴人於本院103年3月24日行準備程序時明確陳稱：我們確實有後續處理承購事宜，本件確實沒有民法第157條之適用（本院卷㈡第113頁反面），並有花蓮辦事處99年7月8日、101年6月20日函（本院卷㈡第87頁、第88頁）在卷足考，應堪信為真實。㈢、被上訴人方面業於101年8月31日「承諾」出售系爭5筆土地：１、財政部101年8月28日函：上訴人申購系爭5筆土地，同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案「讓售」（不爭執事項第點，本院卷㈡第90頁）。２、花蓮辦事處101年8月31日函：系爭5筆土地經財政部函示同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55 條之1第3項第5款規定辦理專案「讓售」（不爭執事項第 點，本院卷㈡第91頁）。３、被上訴人於原審103年2月19日所具辯論意旨狀亦自承：財政部核准專案讓售係准予「出售」之意思通知（原審卷㈡第107頁正面）。４、被上訴人於原審103年4月7日所具陳述意見暨辯論意旨狀亦自承：上訴人主張花蓮辦事處於101年8月31日通知上訴人國有財產署同意承購，該函係通知上訴人國有財產署同意承購（原審卷㈡第154頁）。５、被上訴人於本院103年11月20日行準備程序時亦自認：花蓮辦事處101年8月31日發函同意讓售（系爭5筆土地），係回應上訴人99年之申請（購）（本院卷㈠第144頁正面）。６、被上訴人於104年4月30日所提民事辯論意旨狀更自承：被上訴人方面於原審審理時曾「自認」：花蓮辦事處101年8月31日函之性質為「承諾」（本院卷㈡第161頁正面）。㈣、關於花蓮辦事處101年8月31日函知上訴人，該性質確屬「承諾之意思表示」：１、按解釋法律行為（契約）應基於當事人使用之言語、文字、記號、肢體動作其他諸般客觀事實等，認定當事人是否締結契約，締結何類型契約，該當於某一特定法律條文。此外，解釋法律行為時亦應參照存在於當事人所屬社會階層之慣習及交易慣行，至於慣習則係指該社會所普遍承認之一般人之行動態樣而言。２、查本件上訴人先於99年7月2日申請承購系爭5筆土地（要約），花蓮辦事處隨於99年7月8日函知上訴人補正相關證明文件（本院卷㈡第87頁），並於101年5月17日勘驗現場，復於101年6月20日函知上訴人於101年6月18日完成繳納使用補償金（本院卷㈡第88頁），之後財政部再於101年8月28日核准專案讓售系爭5筆土地，花蓮辦事處隨於101年8月31日函知上訴人財政部已核准專案讓售，並再次要求上訴人補正後續相關文件（本院卷㈡第90頁、第91頁）。３、是徵諸系爭5筆土地之申購經緯、被上訴人方面所使用之文字、記號（同意讓售），花蓮辦事處101年8月31日發函同意讓售（系爭5筆土地），係回應上訴人99年之申購（要約）（本院卷㈠第144頁正面），一般社會交易慣行得以認為被上訴人有同意出售系爭5筆土地之意思表示，同時被上訴人方面復未舉證有其他特別情事，得以排除上述交易慣行，應認被上訴人所屬花蓮辦事處101年8月31日函知，應屬「承諾」之性質無訛，要難認係無法效意思之單純回覆動作或僅係「要約之引誘」而已（日本最高裁判所第一小法庭昭和45年11 月26日判決參照）。４、至於花蓮辦事處101年8月31日函說明欄三固另記載：請台端於文到30日重新檢齊下列證明文件及填妥「承購國有非公用不動產申請書」及蓋印鑑章後逕送本分處，以憑續辦讓售事宜。倘逾期未蒙台端配合辦理檢證申請，本同意承購之通知即失效力，前述財政部原核准讓售函，本分處將另循序呈報財政部註銷。事關台端權益，務請重視（本院卷二第91頁正面）。惟查說明欄此段載敘，乃行政部門「同意」讓售系爭5筆土地之後續書面作業手續及流程，尚難憑此率認為花蓮辦事處101年8月31日函無「承諾」出售系爭5筆土地之法效意思。準此，自難因同一函文告知上訴人補正相關文件，即逕認兩造意思表示尚未達成合致，或將非要式買賣契約曲解為須履踐一定書面程式始能成立。貳、兩造就系爭買賣標的（系爭5筆土地）之「買受」與「出賣」之意思表示，業於101年8月31日達成一致，至於價金雖未具體約定，但依情形價金亦可得而定，應「視為」定有價金：一、行政機關函釋（以下稱行政函釋）之定性：行政規則㈠、按現代行政組織是一具有複雜龐大之機構，行政組織為進行內容統一之行政或監督下級機關或所屬公務員，主管機關基於職權因執行特定法律之規定，自得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，藉以保持行政一體性，並防止國家意思之分裂，此乃憲法權力分立原則所許可之制度。因此主管機關基於執行特定法律，自得為必要之釋示，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據，作為下級機關行使權限之指針，該釋示（函釋或解釋函令）性質上即屬「行政規則」（行政程序法第159條參照）（司法院大法官釋字第407號解釋、第548號解釋、第705號解釋、同號解釋林鍚堯大法官、陳敏大法官不同意見書、第685號解釋林鍚堯大法官不同意見書參照，日本國家行政組織法第14條第2項〈各大臣、各委員會及各廳長官，就各機關所掌事務，對於所管諸機關及職員得發布訓令及函釋〉參照）。易言之，行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，不待法律授權，本有訂定解釋性行政規則（一稱「釋示令函」或「函釋」），通令所屬遵行的權力。他方面，行政機關並有依下級機關或屬官之請示（函詢），答覆（指示）個案如何處理之權利（通稱「指令」）。關於何時訂定通案「函釋」，何時作成個案「函覆」，行政機關並有裁量權，只要行政函釋不違反適用對象公平性、足以確保行政法規的統一公平的執行，有助於適用對象之便宜性、減輕公務人員適用法令遭遇疑義之困難與工作負擔，並使行政機關的行為，以及行政程序透明化，以便讓人民事先有預測可能性，進而提高行政法規的安定性，行政機關依行政函釋操作、運用，即具有相當性，法院原則上應予尊重（司法院大法官釋字714號解釋湯德宗大法官協同意見書參照，日本最高裁判所第三小法庭平成17年11月8日判決參照）。㈡、關於行政釋示之性質，依其內容得分別為：「關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定」，及「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。前者屬內部秩序之規定，主要是規定行政組織內部之事務分擔、文書處理方法等處務程序事項，不直接涉及國民之權利義務；後者涉及行政行為，影響國民之權利義務。此外，「判斷基準」、「給付基準」、「指導基準」等行政規則，因涉及行政行為，可歸類為後者。其中，所謂「判斷基準」，係規定如何認定事實、如何於具體個案判斷某具體事實是否符合某一法定要件（含不確定法律概念）（此即涵攝作用），俾求精確一致對於法律要件之適用，除為解決法規解釋上疑義而有解釋性行政規則外，有時涉及於具體個案如何判斷之問題，而為免不同機關或對不同案件有判斷分歧之情形，有訂定「判斷基準」之必要，此類「判斷基準」亦可與「解釋性規定」或「裁量基準」同視，為一種行政規則（司法院大法官釋字第685號，林鍚堯、許宗力大法官協同意見書參照）。二、本件應無適用國產署101年10月2日行政函釋（本院卷㈡第92頁）之餘地：㈠、按稅捐稽徵法第1條之1規定：「財政部依本法或稅法所發布之解釋函令，對於據以申請之案件發生效力。但有利於納稅義務人者，對於尚未核課確定之案件適用之。」（第1項）。「財政部發布解釋函令，變更已發布解釋函令之法令見解，如不利於納稅義務人者，自發布日起或財政部指定之將來一定期日起，發生效力；於發布日或財政部指定之將來一定期日前，應核課而未核課之稅捐及未確定案件，不適用該變更後之解釋函令。」（第2項），上開條文第1項前段乃各種函釋適用於個案的當然法理，第1項但書雖亦以案件是否確定為準，惟對有利與不利之情形特予區分。如屬有利於納稅義務人，則只要未確定，一律適用新的釋示，反之，凡不利於納稅義務人，則仍適用舊釋示（吳庚，行政法之理論與實用，99年9月增訂第11版第1刷，第292頁、第293頁）。又第2項條文亦明示：不利於人民之行政函釋無溯及效，（變更後）新行政函釋發布日或財政部指定之將來一定期日前，已發生但未確定案件，不適用變更後之新行政函釋，仍應適用變更前之舊函釋。以免納稅人先前善意信賴舊的法律的秩序所進行的經濟交易活動，遭遇到無法預見的租稅負擔，而妨害以往的交易秩序。㈡、稅捐稽徵法第1條之1第1項、第2項規定之立法經過及理由如下：１、提案修正立委之立法修正要旨如下：針對現行稅捐稽徵實務上常因稅捐稽徵機關以財政部依本法或稅法所發布之解釋函令為據，由於主管機關見解不同或改變，導致納稅義務人的租稅義務長期處於不確定狀態，而衍生疑義與民怨，足見現行法律文義對稅捐稽徵實務所引據解釋函令之規範，仍未臻周全與完善。有鑑於此，爰基於信賴保護原則並參酌大法官釋字第525號解釋之意旨，修正本法第1條之1，明定解釋函令之見解變更，應自發布日起或財政部指定之將來一定期日起，始有適用，以免納稅義務人因解釋函令之溯及適用，導致無法預測之不利結果，方符公義。２、提案修正立委之立法修正理由如下：ア、按租稅之課徵需有法律之明文規定，亦即須有法律以租稅為其構成要件，租稅之課徵始有其法律效果。我國憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務」，此即為租稅法定主義之根本依據。惟實務上常因稅捐稽徵機關以財政部依本法或稅法所發布之解釋函令為據而衍生疑義，故有本法第1條之 1第1項之修訂。然解釋函令如有主管機關見解改變，將導致納稅義務人的租稅義務長期處於不確定狀態，顯見本法文義實肖有不足。イ、大法官釋字第525號解釋：司法院大法官釋字第525號解釋之解釋文揭示：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」ウ、修法精神：爰基於信賴保護原則並參酌釋字第525號解釋之意旨，修訂本法第1條之1，明定解釋函令之見解變更，應自發布日起或財政部指定之將來一定期日起，始有適用，以免納稅義務人因解釋函令之溯及適用，導致無法預測之不利結果，方符公義（立法院公報第100卷第70期院會紀錄第140頁、第141頁參照）。３、（修正當時）主管部會（財政部長李述德）之說明如下：為保障納稅義務人權益，原則贊同本修正草案修法方向。惟考量修正草案條文將使本部因適用法令之見解變更而廢止舊解釋函令（以下簡稱舊令）並同時發布新解釋函令（以下簡稱新令），且新令較舊令不利於納稅義務人者，對於舊令時期查獲，俟新令生效後始核課，或新令生效後，始查獲舊令時期應核課而未核課之稅捐，於補行核課時，仍依行政程序法第161條規定，按核課時有效之新令，對納稅義務人為較不利之處分，恐未能達成修法意旨；另為避免新令生效前已核課之未確定案件，於新令生效後，滋生有無新令適用之疑義，爰建議修正相關文字並增訂過渡條款，以杜爭議（立法院公報第100卷第70期院會紀錄第143頁參照）。４、立院委員討論修正結果：與會委員於聽取提案委員及主管機關首長說明並進行詢答後，咸認為現行稅捐稽徵實務上常因稅捐稽徵機關以財政部依本法或稅法所發布之解釋函令為據，由於主管機關見解不同或改變，導致納稅義務人的租稅義務長期處於不確定狀態，而衍生疑義與民怨，足見現行法律文義對稅捐稽徵實務所引據解釋函令之規範，仍未臻周全與完善；另針對現行財政部逕自以行政命令就法院拍賣或變賣貨物課徵營業稅相關函釋，科人民以稅賦責任，此舉紛遭大法官會議解釋認定違反租稅法定主義及法律保留原則，以及監察院予以糾正，損及拍定人權益的違憲之舉可資明確。惟財政部迄未能徹底解決此違失。有鑑於此，賴委員士葆等人分別擬具「稅捐稽徵法第1條之1條文修正草案」，應予支持。經與會委員審慎研酌，充分討論後完成審查，審查結果如下：一、稅捐稽徵法第1 條之1條文，依委員賴士葆等27人提案修正通過：㈠、第1項，內容維持現行法條文，不予修正。㈡、第2項，內容修正為：「財政部發布解釋函令，變更已發布解釋函令之法令見解，如不利於納稅義務人者，自發布日起或財政部指定之將來一定期日起，發生效力；於發布日或財政部指定之將來一定期日前，應核課而未核課之稅捐及未確定案件，不適用該變更後之解釋函令。」（立法院公報第100卷第70期院會紀錄第143頁、第144頁參照）。㈢、從上述稅捐稽徵法第1條之1修正立法經過及理由可知，立法者對於因行政函釋變更所生對當事人「利」與「不利」之結果，宣示一重要適用基準：即在後之行政函釋如對當事人不利者，基於信賴保濩原則，不應溯及生效，僅適用於行政解釋函發布（下達）後之案件。查稅捐稽徵法第1條之1固係針對稅捐稽徵事項所為之規制，惟因行政函釋適用對象原不限於稅捐稽徵事項，信賴保護原則之射程距離，亦不僅限於稅捐稽徵事項，立法修正理由所引司法院大法官釋字第525號解釋所指「行政法規之廢止或變更亦有（信賴保護原則）適用」，亦不單指稅捐稽徵事項，且就稅捐稽徵事項及稅捐稽徵以外之事項為差別待遇，亦無法窺見其合理之差別對待實質理由。足見，延伸稅捐稽徵法第1條之1立法修正理由所宣示之「行政函釋變更適用基準」：在後之行政函釋如對當事人不利者，基於信賴保濩原則，不應溯及生效，僅適用於行政解釋函發布後之案件。㈣、依歷史上的立法者之規定意向、目標及規範想法與客觀的目的論，應亦認本件不適用101年10月2日行政函釋：１、按歷史上的立法者之規定意向、目標及規範想法及其對此所作的價值決定，對法官仍是有拘束力的準則。法官應依可得認識的規整目的及根本思想而為之解釋，在個別規定可能的字義，並且與法律之意義脈絡一致的範圍內，應以最能契合法律規整之目的及其階層關係的方式，解釋個別規定。於此，解釋者必須一直考慮規定整體所追求的全部目的，並以歷史上的立法者所確定之目的為出發點，並依表現於法條文字之客觀化之立法者意思，探求立法意旨（司法院大法官釋字第620號解釋參照）。２、又對於由法的客觀目的產生之客觀目的論之標準中，來自正義思想，要求（依該當法秩序之一般評價而言）同種的事物（或具有相同意義的事物）應予相同處理的原則，尢具重大意義。對評價上相同的構成事實作相異的評價，其構成評價上的矛盾，而與一被解為「同等標準」的正義理念不能相容。因此，儘量避免這種評價矛盾既是對立法者，也是對解釋者的要求。對後者而言，此要求意指：在法條可能的字義及意義脈絡範圍內，應選擇儘可能避免評價矛盾的解釋方式，以維持和平、正當的紛爭裁判、維繫規整的均衡性（完善地考量受影響的全部利益）。３、因此，探求立法意旨，環顧歷史上的立法者之規定意向、目標及規範想法及超越個別規整之法倫理性原則，既然立法者於稅捐稽徵法第1條之1已宣示一重要適用基準：在後之行政函釋如對當事人不利者，基於信賴保護原則，不應溯及生效，僅適用於行政解釋函下達後之案件。㈤、查本件上訴人係於99年7月2日向被上訴人所屬花蓮辦事處申購系爭5筆土地，嗣經財政部於101年8月28日同意依同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，花蓮辦事處再於101年8月31日函知上訴人，系爭5筆土地業經財政部同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，除為兩造所不爭外（不爭執事項第、點參照），並有花蓮辦事處99年7月8日函（本院卷㈡第87頁）、財政部101年8月28日函（本院卷㈡第90頁）、花蓮辦事處101年8月31日函（本院卷㈡第91頁）在卷可稽，顯見兩造於101年8月31日就買賣標的（系爭5筆土地）業已達成合意（理由詳如上述）。㈥、綜上，本件上訴人係於99年7月2日申購系爭5筆土地，經財政部於101年8月28日同意專案讓售，並經花蓮辦事處於101 年8月31日函知上訴人財政部同意承購，足見國產署101年10月2日函釋下達日期，顯係在財政部同意及花蓮辦事處通知上訴人同意承購之後。又依98年4月13日省府計價方式行政函釋所示（本院卷㈡第86頁），上訴人之承購價格為9,036,963元（不爭執事項第點，本院卷㈡第33頁之1所載，本院卷㈡第51頁反面、第117頁反面）。至於依國產署101年12月19日函繳款通知書之價金，是以契約成立後國產署101年10 月2日以不利上訴人計價方式計算之金額，上訴人承購價格則為30,958,200元（原審卷㈠第50頁），顯見下達在後之101年10月2日國產署函釋明顯不利於上訴人，且因上訴人申購系爭5筆土地，及財政部同意上訴人承購系爭5筆土地之日期，均係發生於101年10月2日之前。參照上開說明，應認本件應無適用國產署101年10月2日函釋之餘地，花蓮辦事處101 年12月19日函繳款通知書對上訴人不發生效力。㈦、至於司法院大法官釋字第287號解釋固認：行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用。惟查該號解釋係作成於80年12月13日，然稅捐稽徵法第1條之1則係於85年7月2日經立法院增訂，再於100年11月23日經總統公布修正，基於尊重立法機關之考量，宜優先適用新制定之法律條文（吳庚，行政法之理論與實用，99年9月增訂第11版1刷，第293頁）。因此，本件尚難因有司法院大法官釋字第287號解釋而認為國產署101年10月月2日函釋有溯及效力。㈧、雖然花蓮辦事處另又於101年12月19日寄發售字第101ED0000055號繳款通知書，通知上訴人應繳交00000000元（原審卷㈠第50頁），惟此繳款通知書乃係花蓮辦事處援依國產署101年10月2日行政函釋計價方式計得金額，茲因本件既無適用國產署101年10月2日行政函釋之餘地，且兩造就系爭5筆土地之買受及出賣業已101年8月31日意思表示達成一致（詳如前述），且系爭5筆土地之買賣價金，於101年8月31日時，亦應可得而定，視為定有價金（理由詳如下述），是自不能因花蓮辦事處另又於101年12月19日寄發售字第101ED0000055號繳款通知書，即率而認定系爭5筆土地之買賣價金為00000000元，進而回溯推翻、否定兩造業已成立之買賣契約。三、國產署98年4月13日函釋（本院卷㈡第86頁）對於上訴人已生具體直接效力：固然傳統觀點認為：行政函釋原則上並不具有法規性質，行政規則乃係上級行政機關就所掌事務為指揮、命令下級行政機關或屬員行使職務權限所下達之行政命令，由於行政函釋不過係針對下級行政機關或屬員之行政組織內部命令，行政機關本身固受行政函釋所拘束，應依行政函釋行使其權限，但該拘束力僅及於對應於上級行政機關之關係，無論行政函釋內容是否係有關於法令之解釋或適用，而與國民之權利義務具有重大關連性，惟一般而言，外部之國民並不直接受行政函釋所拘束，法院在解釋適用法令時，亦得闡釋與行政函釋所揭示之解釋相異之見解（日本第三小法庭昭和28年10月27日判決、第二小法庭昭和41年5月20日判決、第三小法庭昭和43年12月24日判決參照，高柳信一，〈通達Ⅰ〉，行政判例百選〔新版〕，1970年4月，第89頁）。惟基於以下理由，本院認為國產署98年4月13日函釋對於上訴人已生具體直接效果，理由如下：㈠、行政函釋之「外部效力」：１、通說認為，行政函釋如因持續存在，使行政規則成為行政慣例，基於行政慣例及平等原則，使行政規則發生「間接的法律上對外效力」，行政機關即必須自我約束，若無實質上合理之理由，對於相同的案件不得有不同的處理（此即所謂「行政自我拘束」）。行政機關對於具體案件，若無實質上合理之理由，而違反行政規則所為之行政慣例，則可認為違反平等原則。易言之，行政機關依行政函釋慣習運作，或因對法律解釋持續定著一定時間，維持行政機關對同一法規長時期適用態度，致特定事實狀態橫跨一定時間繼續存在，該事實狀態本身已具有一定之價值，並使國民對於行政機關之適用態度產生信賴，就對於國民之關係而言，即應把函釋當成慣習法加以處理，依「行政自我拘束」，行政機關對於相同的案件即不得為不同的處理，更不得恣意對國民否認行政規則所生之「間接的法律上對外效力」，以免破壞法的安定性（司法院大法官釋字第705號解釋林鍚堯大法官不同意見書參照；原田尚彥，〈行政法Ⅰ，訓令－通達〉，法學教室ア－カトブ，1973年12月1日，第131頁；高柳信一，〈通達Ⅰ〉，行政判例百選〔新版〕，1970年4月，第90頁；大橋洋一，〈租稅法の解釋と通達〉，租稅判例百選〔第三版〕，1992年10頁，第23頁）。亦即：行政機關依其行政規則（包括行政函釋），經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用，產生外部效力，人民得據該行政規則向行政機關為請求。是以行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依「法」申請之案件，予以駁回或於法定期間之內不作為，致損害其權利或法律上利益，人民得提起課予義務訴訟。該條規定所稱之「法」，除法律或法規命令外，尚包括上述因行政慣行及平等原則作用，而有外部效力之行政規則（最高行政法院102 年度判字第687號判決參照）。２、關於系爭5筆土地計價評估方式，國產署先後函釋如下： ⑴、立委盧博基於96年4月16日召開協調會，國產署認為不適用修正前農發條例第17條規定，以開發成本計價，主張在國有財產計價方式或原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式兩種以「最有利農民」之方式計價出售，並同意提供上述2 種計價方式，以及根據各該方式所計算出之售價金額（不爭執事項第點，本院卷㈡第79頁）。 ⑵、96年6月4日函釋：本案前經本局（署）90年5月2邀集相關機關會商獲致結論，本案可行之計價方式有下列3種，「允宜以評估結果價格價格最低者為評定基準」，以維原合作試種戶權益．．．．爰本案國有土地計價方式僅得以國有財產計價方式及省府計價方式2種計估結果價格「低者」為評定基準（本院卷㈡第80頁正面）。 ⑶、98年4月13日函釋：內政部營建署新生地開發局於精省後移交本局接管之花蓮縣大禹開發區第1期等9區國有土地讓售價格，基於同一區域處理方式一致性，仍請依「90年5月2日」會商結論之計算原則辦理（本院卷㈡第96頁，函文所提到大禹1期等9區，包含大禹第2期〈原審卷㈠第148頁〉）。 ⑷、國產署90年5月2日召開「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等問題會議」，達成結論為：倘經農委會釋示有修正前農業發展條例第17條之適用開發成本計價，本案計價方式有：1.國有財產計價方式；2.原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式(以下稱省府計價方式)；3.修正前農業發展條例第17條規定以開發成本計價，「允宜計估結果最低者為評定基準」，以維合作試種戶權益。並詳列上述3項計價方式之計價項目及公式。且大禹2期土地計價方式允宜比照第1期土地計價方式；本案俟農委會釋示後，由花蓮辦事處按上述評定標售底價方式計估，並循國有財產估價作業程式辦理；另附帶決議：請新開局就原所提開發成本，依前述所列項目再予確認其數額後，函知國產署據以辦理（本院卷㈡第70頁、第71頁，原審卷㈠第12頁、第13頁）。 ⑸、大禹第1期土地，有以「省府計價方式」承購，除為兩造所不爭外（不爭執事項之２，本院卷㈡第114頁正面、第115頁反面），並有花蓮辦事處88年10月26日函（原審卷㈠第 142頁）、89年10月24日函（原審卷㈠第143頁）在卷可稽。３、綜上： ⑴、國產署對大禹2期土地（含系爭5筆土地）承購計價方式之法律函釋業已持續定著一定時間，維持行政機關對同一法規長時期適用態度，致特定事實狀態橫跨一定時間繼續存在，該事實狀態本身已具有一定之價值，並使國民對於行政機關之適用態度產生信賴，就對於國民之關係而言，即應把函釋當成慣習法加以處理，依「行政自我拘束」，行政機關對於相同的案件即不得為不同的處理，更不得恣意對國民否認行政規則所生之「間接的法律上對外效力」，以免破壞法的安定性。 ⑵、又針對大禹第1期土地，合作試種戶有以「省府計價方式」承購，國產署於90年5月2日會商結論，及98年4月13日函釋，亦一再宣示：花蓮縣大禹開發區第1期等9區國有土地讓售價格，基於「同一區域處理方式一致性」，仍請依「90年5 月2日」會商結論之計算原則辦理。按公行政（查本件兩造間之法律關係，固屬私經濟關係，惟財政部專案讓售系爭5 筆土地，性質上乃屬「形成私法效果之行政行為」，仍不脫其公行政之色彩）在處理個別事件時，基於憲法位階層級之平等原則產生行政自我拘束力，如無合理之理由，即不得違背所建立之經常性行政實務（行政慣例），且行政規則經由平等原則所獲得之拘束力，其強度與法律之拘束力相若（陳敏，行政法總論，第509頁、第510頁，88年12月2版）。 ⑶、足認，本件上訴人係於99年7月2日向被上訴人所屬花蓮辦事處申購系爭5筆土地，嗣經財政部於101年8月28日同意專案讓售，花蓮辦事處再於101年8月31日函知上訴人系筆土地業經財政部同意專案讓售，且本件並無適用國產署101年10月2日函之餘地，均已如前述，是參照上述平等原則及行政自我拘束原則，自應認國產署98年4月13日函釋（本院卷㈡第86 頁）對於上訴人應已生具體直接效力。㈡、信賴保護原則：１、行政規則得作為人民信賴之「基礎」： ⑴、法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，行政法規公布施行後，具有公信力，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨，故行政機關發布之函示應得為信賴之基礎（司法院大法官釋字第525號解釋及同號解釋劉鐵錚大法官不同意見書參照）。 ⑵、查：ア、國產署90年5月2日召開「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣玉里鎮大禹開發區土地標售底價之訂定等問題會議」，達成結論為：倘經農委會釋示有修正前農業發展條例第17條之適用開發成本計價，本案計價方式有：1.國有財產計價方式；2.原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式(以下稱省府計價方式)；3.修正前農業發展條例第17條規定以開發成本計價，允宜計估結果最低者為評定基準，以維合作試種戶權益。並詳列上述3項計價方式之計價項目及公式。且大禹2期土地計價方式允宜比照第1期土地計價方式；本案俟農委會釋示後，由花蓮辦事處按上述評定標售底價方式計估，並循國有財產估價作業程式辦理；另附帶決議：請新開局就原所提開發成本，依前述所列項目再予確認其數額後，函知國產署據以辦理（本院卷㈡第70頁、第71頁；原審卷㈠第12頁、第13頁）。イ、96年6月4日函釋：本案前經本局90年5月2日邀集相關機關會商獲致結論，本案可行之計價方式有下列3種，「允宜以評估結果價格最低者為評定基準」，以維原合作試種戶權益．．．爰本案國有土地計價方式僅有國有財產計價方式及省府計價方式2種計估結果價可『低者』為評定基準」（本院卷㈡第80頁正面）。ウ、98年4月13日函釋：內政部營建署新生地開發局於精省後移交本局接管之花蓮縣大禹開發區第1期等9區國有土地讓售價格，基於同一區域處理方式一致性，仍請依「90年5月2日」會商結論之計算原則辦理（本院卷㈡第96頁，函文所提到大禹1期等9區，包含大禹第2期〈原審卷㈠第148頁〉）。 ⑶、是上開函文已明確表示：大禹2期土地（含系爭5筆土地）之承購，「以評估結果價格『最低者』為評定基準」。且被上訴人於本院104年2月26日準備程序時亦自承：大禹二期土地讓售合作試種戶之價金，自上訴人99年7日申請承購系爭5筆土地起至101年10月2日止，依國產署90年8月1日台財產局管字第0000000000號函（本院卷㈡第72頁正反面）及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函（本院卷㈡第73頁正反面），花蓮辦事處需依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額最低者為價金（本院卷㈡第50頁正面）。足見，上開函釋自得作為上訴人之信賴基礎。 ⑷、至於被上訴人於本院104年5月5日公判審理時固翻稱：關於本院不爭執事項第點（本院卷㈡第50頁正面），當時真意是：依國產署98年4月13日函（本院卷㈡第86頁）花蓮辦事處需依國產署、省府計價方式較低的價格來計算，並非就計價方式之適用不為爭執云云（本院卷㈡第171頁反面、第172頁正面），核與被上訴人前於本院104年2月26日行準備程序時不爭之表示不符，且被上訴人訴訟代理人身為法律專業人士，受過專業法律訓練，開庭前亦應作相當準備及沙盤推演，應不致為反於真意之表示。且縱如認與其真意不符，理應即表示意見，然其不僅於同日準備程序未為任何更正之表示，之後本院於104年3月24日（本院卷㈡第113頁至第118頁）、104年3月26日（本院卷㈡第133頁至第136頁）行準備程序時，對此亦均無表示任何異議。足見，被上訴人（訴訟代理人）事後翻稱之詞，要屬規避推卸之詞，應無足採。２、本件上訴人有「信賴之事實」： ⑴、受規範對象在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，客觀上如已有具體表現信賴之行為，而非僅止於純屬法規適用對象之主觀願望或期待而未有表現已生信賴之事實，自應受信賴之保護（司法院大法官釋字第525號解釋參照）。 ⑵、查本件上訴人係於99年7月2日向被上訴人所屬花蓮辦事處申購系爭5筆土地，嗣經財政部於101年8月28日同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，花蓮辦事處再於101年8月31日函知上訴人，系爭5筆土地業經財政部同意依國有財產法第52 條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，除為兩造所不爭外（不爭執事項第、點參照），並有花蓮辦事處99年7月8日函（本院卷㈡第87頁）、財政部101年8月28日函（本院卷㈡第90頁）、花蓮辦事處101年8月31日函（本院卷㈡第91頁）在卷可稽。又上訴人並於101年9月10日依花蓮辦事處101年8月31日函檢附申購相關證明文件乙節，並有花蓮辦事處101年10月17日函（本院卷㈡第93頁）在卷足憑。 ⑶、足見，上訴人對構成信賴要件之事實，客觀上已有具體表現信賴之行為，並依花蓮辦事處函示提出財政部同意讓售後相關申辦文件，而非僅止於純屬法規適用對象之主觀願望或期待，而未有表現已生信賴事實之情。３、本件上訴人有「信賴之利益」： ⑴、按人民因信賴於法規廢止或修改前所取得之實體法上地位有受不利之影響時，基於此項法律地位之信賴即應予以保護，而有保護之利益（司法院大法官釋字第525號解釋參照）。 ⑵、查國產署90年5月2日會議紀錄（本院卷㈡第70頁、第71頁）、96年6月4日函（本院卷㈡第80頁、第81頁）、98年4月13 日（本院卷㈡第86頁）函釋固未以特定人民作為下達之對象，但就本件而言，上訴人先於99年7月2日提出申購系爭5筆土地之申請，嗣財政部於101年8月28日同意專案讓售（本院卷㈡第90頁），花蓮辦事處於101年8月31日函知上訴人系爭5筆土地業經財政部同意專案讓售在案（本院卷㈡第91頁）。被上訴人於原審103年4月7日審理時亦自承：財政部核准專案讓售係准予「出售」之意思通知（原審卷㈡第149頁正面）。足見，於花蓮辦事處通知上訴人之時點，系爭98年4 月13日行政函釋業經花蓮辦事處承財政部之令於101年8月31日通知專案讓售，而使上訴人取得特定既得法律上地位，並已形塑現實化國民之具體法律上之地位（山內一夫，通達の處分性，昭和47年度重要判例解，1973年4月，第26頁；近滕昭三，宗教判例百選，1972年4月，第81頁）。因此，審酌上訴人申購系爭5筆國有土地讓售程序、經緯，上訴人對於98年4月13日函釋所寄予之信賴，經花蓮辦事處函知專案讓售時對已具體化函釋之期待，應難認上訴人未取得信賴利益。４、本件並無不適用信賴保護原則之消極要件：按經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者（司法院大法官釋字第525號解釋參照），行政機關變更先前函釋另下達新函釋，對於信賴先行函釋採取行動之國民因而產生不利益，國民具有可歸責事由存在（日本最高裁判所昭和62年10月30日判決參照），固均不得信賴保護原則。惟查，本件被上訴人並未舉證證明上訴人有不適用信賴保護原則之消極要件情形存在，自難率認上訴人不得適用信賴保護原則。５、本件有適用信賴保護原則之必要：茲以行政法規複雜性、行政法法理具有高度爭議與不斷演進等特徵，行政法上之法律見解不僅難免有「見仁見智」之不同，亦常見有「昨日之是，今日之非」之情形，呈現高度不穩定之法律狀態，執法機關本於依法行政，取其確信之法律見解而為行政決定或行政裁判，固可發揮逐步釐清或導正之功能，而貫徹依法行政原則，但亦不免使人民之權益在法律見解之探討與演變過程遭受不利，因而有依信賴保護原則予以保護之必要（司法院大法官釋字第685號解釋林錫堯、許宗力不同意見書參照）。６、小結：本件上訴人有信賴之基礎、信賴行為之事實、信賴之利益，復無不適用信賴保護原則之消極要件，應有適用信賴保護原則之必要。另98年4月13日函釋在本件具體情形下，亦更得被評價為對特定人或可得特定人之保證（陳敏，行政法總論，88年12月21版，第508頁），是基於信賴保護原則，應認國產署98年4月13日函釋（本院卷㈡第86頁）對於上訴人已生具體直接效力。㈢、從行政函釋行政實務檢視，經被上訴人所屬花蓮辦事處函知上訴人同意專案讓售系爭5筆土地時，應認98年4月13日函釋效力不僅止於行政機關內部效力，於上訴人申購時，業已穿透行政組織內部射及外部，已對上訴人發生效力：１、考量現實行政運作，主管機關所下達之函釋對於行政組織末端恆發揮明顯強烈指導力，強力規制行政具體內容，尤其於國民生活明顯依存於行政，而且行政部門在行政過程所具有之廣泛裁量權限，行政機關如改正函釋或變更法令解釋或行政裁量指針，對於國民之法律地位往往會釀成重大影響。更直白具體的說，與現代行政展開之同時，行政對象、課題益加複雜多歧，行政機關之專門判斷技術餘地益加多元。此外，伴隨時間之遞嬗，行政需要亦不斷產生變化，因此儘管行政領域要求「依法行政原則」，但為確保行政運作之統一性、具體公正妥當性，行政函釋所扮演之角色益形重要，雖然具體運營行政之行政機關，表面上雖說係以「法律」為根據，但在現實上毋寧是依照具體法律意涵之行政函釋從事行政行為，或者於法律不完備之場合，因應現實行政需要依行政函釋為行政行為，馴至產生「依函釋行政」操作結果，空洞化「依法行政原理」，而如此現象在現代行政往往是屢見不鮮。２、因此，審酌行政函釋所達成功能、角色之重要性、影響力及其實質機能，縱然行政函釋之原始出發點不過是作為統一行政內部意思之手段而已，但實際上對於人民之具體權利義務或法律上利益恆具有重大關連性，行政函釋影響力不僅僅止於行政組織內部層次而已，實已對於國民之具體權利義務或法律上利益帶來重大變動及影響（阿部泰隆，行政法Ⅰ，法學教室14號，1981年11月，第119頁；緒方真澄，通達の法的性質と行政訴訟，香川大學經濟論叢57卷2號，1984年9月，第54頁）。準此，僅片面著重行政函釋之內部性質，拘泥執著於函釋之表面形式，直接推論行政函釋當然對於一般國民不生效力之觀點，其觀察應難認無過於靜態、表面，且無視現代行政實務營作之情。因此自有必要肯認行政函釋對於國民具有一定程度之法的意義。３、小結：從行政函釋行政實務檢視，經被上訴人所屬花蓮辦事處函知上訴人同意專案讓售系爭5筆土地時，應認系爭函釋效力不僅止於行政機關內部效力，於上訴人申購時，業已穿透行政組織內部射及外部，已對上訴人發生效力。㈣、外國實務見解之借鑑，行政函釋對於國民之法律上地位亦會產生直接具體效果：１、德國WURTT-BAD.VGH V 25.5.1950 DRZ 1950,500判例：主管上級機關對於所屬下級行政廳，以有發生火災之虞為由，禁止製造業者製造特定建築材料，主管上級機關下達之函釋固屬於行政組織之內部函釋，但同時不待受下達下級行政廳處分，業已對製造業者業已具有直接具體效果（高柳信一，行政判例百選〔新版〕，1970年4月，第92頁）。２、德國WURTT-BAD.VGH V 14.5.1964 JZ 1964,627判例：教育廳長對高中校長下達，應令有非行紀錄之高中生自該邦公立高中學校退學之函釋，固然教育廳長下達之函釋係對於公立高中校長之行政內部函釋，但對於國民之權利顯已是造成具體影響之措置（高柳信一，行政判例百選〔新版〕，1970年4月，第92頁）。３、日本東京地方裁判所昭和46年11月18日判決：於現實行政事務運作上，實無法忽視行政函釋所扮演角色、機能之重要性及其影響力，如審酌行政函釋於行政任務之重要性，縱然是行政函釋，如其內容對於國民之具體權利、義務或是法律上之利益具有重大關連性，並且其影響力業已對於國民之具體權利、義務或是法律上之利益帶來變動時，即不得再將行政函釋僅定調認定為單純規制行政組織內部，其影響力應已不僅止行政組織內部關係，應認已對於外部國民產生直接具體效果。㈤、綜上所述，應認國產署98年4月13日函釋（本院卷㈡第86頁）對於上訴人已生具體直接效力。四、兩造就系爭5筆土地之買賣價金，於101年8月31日時，應已可得而定，視為定有價金：㈠、查國產署98年4月13日函釋（本院卷㈡第86頁）對於上訴人已生具體直接效力，已如前述。㈡、又依國產署98年4月13日所示之90年5月2日會商結論之計價原則辦理（達成結論為：倘經農委會釋示有修正前農業發展條例第17條之適用開發成本計價，本案計價方式有：1.國有財產計價方式；2.原臺灣省政府建設廳87年間議定之計價方式(以下稱省府計價方式)；3.修正前農業發展條例第17條規定以開發成本計價，允宜計估結果「最低者為評定基準」，以維合作試種戶權益。㈢、再大禹二期土地讓售合作試種戶之價金，自上訴人99年7月2日申請承購系爭5筆土地起至101年10月2日止，依國產署90 年8月1日台財產局管字第0000000000號函及91年10月30日台財產局管字第0000000000號函文，花蓮辦事處需依國有財產計價方式與省府計價方式計估金額最低者為價金，亦為兩造所不爭（不爭執事項第點）。㈣、查本件系爭5筆土地，依省府計價方式計算，總價金為9,036,963元，為兩造所不爭（本院卷㈡第51頁反面、第117頁反面），至於依國有財產計價方式計算則為30,958,200元（原審卷㈠第50頁），足認，省府計價方式明顯低於國有財產計價方式，且於101年8月31日花蓮辦事處函知上訴人同意專案讓售系爭5筆土地時，該價金業已可得而確定，有花蓮辦事處104年1月9日函乙紙（該函文明確表示：檢送本處97年起至101年分別以國有財產計價方式與原臺灣省政府建設廳87 年間議定之計價方式評定價格之大禹2期土地「計價分析表」，本院卷㈡第16頁、第17頁），依民法第346條第1項規定，系爭5筆土地之申購，依情形可得而定，應視為定有價金。五、上訴人先位之訴請求應為有理由：㈠、按稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立；又價金雖未具體約定，而依情形可得而定者，視為定有價金，民法第345條、第346條第1項分別定有明文。㈡、查上訴人於99年7月2日申購系爭5筆土地（要約），被上訴人所屬花蓮辦事處復於101年8月31日函知上訴人同意讓售（承諾），且於101年8月31日時，應適用國產署98年4月13日行政函釋，不應適用101年10月2日行政函釋，同時於101年8月31日時，亦得依省府計價方式計算確定出本件承購買賣價金。足見，於101年8月31日時，兩造雖未具體約定買賣價金，然依其情形應認已可得而確定，而視為定有價金。是參照前開說明，應認系爭5筆土地之買賣（契約）業已101年8月 31日有效成立。㈢、從而，上訴人本於買賣法律關係，提起先位之訴請求：被上訴人於上訴人就附表1所示土地於分別依附表2所訂價金完戌給付後，應將附表1所示土地所有權分別移轉登記與上訴人，為有理由，應予准許。原審未予詳究，遽為上訴人敗訴之判決，尚有未洽。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由，爰由本院予以廢棄改判如主文所示。六、本院無須就備位之訴審理：按原告得就不得兩立併存之請求，提起預備訴之合併，決定請求審判之先、備位次序，並以先位之訴有理由作為備位之訴審理之解除條件，法院如認原告先位之訴為有理由時（亦即容認備位請求之解除條件成就），並無須就原告預備請求之備位之訴為審判。查上訴人提起本件先、備位之訴，因本院認先位之訴為有理由，備位之訴解除條件業已成就，本院自無須就備位之訴予以裁判，併此敘明。七、據上論斷，應依民事訴訟法第450條、第78頁，判決如主文。中華民國 104 年 5 月 26 日民事庭審判長法官張健河法官林碧玲法官林信旭以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第l項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。中華民國 104 年 5 月 26 日書記官連玫馨

臺灣高等法院花蓮分院103年度重上字第16號

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