智慧財產及商業法院104年度行著訴字第4號

• 裁判案由: 著作權團體集體管理條例
• 案件類型: 智財
• 審判法院: 智慧財產及商業法院
• 裁判日期: 105 年 02 月 25 日

智慧財產法院行政判決
104年度行著訴字第4號原　　　告　台固媒體股份有限公司
代　表　人　蔡明興
原　　　告　永佳樂有線電視股份有限公司
代　表　人　鄭俊卿
原　　　告　觀天下有線電視事業股份有限公司
代　表　人　鄭俊卿
原　　　告　紅樹林有線電視股份有限公司
代　表　人　郭朝男
原　　　告　聯禾有線電視股份有限公司
代　表　人　鄭俊卿
原　　　告　鳳信有線電視股份有限公司
代　表　人　鄭俊卿
共 同
訴訟代理人　羅明通律師
朱秀晴律師
被　　　告　經濟部智慧財產局
代　表　人　王美花（局長）
訴訟代理人　王振儀
參　加　人　社團法人台灣音樂著作權人聯合總會
代　表　人　蔡清忠
上列當事人間因著作權團體集體管理條例事件，原告不服經濟部中華民國104年7月6日經訴字第10406307100號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
參加人前於民國99年8 月26日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5 項規定，公告「衛星電視台及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」。惟原告台固媒體股份有限公司（下稱台固公司）以外之其他原告等5 家業者及其他36家業者認參加人公告之使用報酬率對其權益影響重大，分別向被告申請審議。案經被告依集管條例第25條第2
項規定，於99年10月13日將受理前揭使用報酬率審議之事項公告於被告網站，並邀集參加人及申請審議人等進行意見交換後，依集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、100 年12月22日及101 年4 月16日召開3 次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），諮詢著審會委員對該等使用報酬率之意見後，以101 年4 月24日智著字第10116002081
號函（下稱前次處分）審定前揭使用報酬率。台固公司以外之原告及相關人等對於前揭使用報酬率審議結果中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」之部分不服，分別提起訴願，案經經濟部以101 年10月24日經訴字第10106112240 、1010611229 0、10106112400 、10106112430 、10106112460 、101061135 00、10106113590 號，以及101 年10月25日經訴字第10106112 390、10106112480 、10106113520 號訴願決定駁回訴願後，渠等或提起行政訴訟，或提起行政訴訟後撤回，或未提起行政訴訟。其中經提起行政訴訟且未經撤回者共有二案，該二案件經本院審認，前次處分就審定「有線電視台（有線電視自製頻道）」概括授權公開播送使用報酬率（下稱系爭使用費率）部分，未賦與相關業者陳述意見之機會，且有收費對象不明確以及未具體載明裁量因素與依據之裁量不足瑕疵，以101 年度行著訴字第8 號及第9 號行政判決（以下分別簡稱第8 、9 號判決）撤銷前揭經濟部101 年10月25日經訴字第101 06112480、10106112390 號訴願決定及前次處分關於系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」之部分，並確定在案。被告乃依第8 、9 號判決意旨重行審查，先函請參加人及雙子星有線電視股份有限公司（下稱雙子星公司）等42家有線電視業者提供實務授權資料，以及函請節目託播廠商（下稱託播商）對參加人建議之費率表示意見，再依集管條例第25條第4 項之規定，於103 年11月3 日召開103 年度第6 次著審會（下稱第6 次著審會）諮詢其意見後，以103 年11月28日智著字第10316007511 號函重為本件系爭使用費率審定之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，案經經濟部於104 年7 月6 日以經訴字第10406307100 號訴願決定書為「訴願駁回」之決定，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。因本院認本件判決之結果，倘認訴願決定及原處分均應予撤銷，將影響參加人之權利或法律上之利益，爰依職權命參加人獨立參加本件被告之訴訟。二、原告主張：
（一）被告於審定系爭使用費率前，未通知參加人以外之其他著作權集體管理團體（下稱其他集管團體）及所有託播商參與審議程序及表達意見，已違反行政程序法第102 條之規定：
１、其他集管團體部分：
其他集管團體於被告審議系爭使用費率時固尚未制訂同類型之「有線電視自製頻道」費率，然將來亦可能有制訂有線電視自製頻道公開播送概括授權使用費率之必要，故其他集管團體當屬集管條例第25條第2 項所稱「其他相同情形之利用人」，且該等集管團體均為被告所明知，並無事實上難以通知之情事。然而，被告召開第6 次著審會時，並未通知其他集管團體陳述意見，顯然違反行政程序法第102 條之規定。
２、託播商部分：
⑴託播商係將自行製作之節目委託有線電視系統業者於有線電視頻道上播送，而託播商所製作之節目中如有使用音樂著作時，基於使用者付費原則及經濟效益之考量，實務上亦係由託播商向各該音樂著作集管團體支付使用報酬，故除有線電視系統業者外，託播商亦負有依系爭使用費率支付授權費用之義務，而與有線電視系統業者同為受原處分效力規制之人。再參諸集管條例第25條第1 、2 項規定之立法理由，可知集管條例業已明確規定「其他相同利用情形之利用人」亦得享有「參加申請審議」之權利，藉以賦予憲法上財產權受有影響之其他相同利用情形之利用人，享有程序上之參與權利。準此以觀，自集管條例第25條之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可認集管條例第25條之規範目的在於保障該特定利用人之財產權與程序參與權之法律上權益甚明，則託播商既為實際使用系爭使用費率之人，當屬集管條例第25條所稱「其他相同利用情形之利用人」，自屬法律上之利害關係人無疑。
⑵被告固曾分別於103 年4 月11日、同年7 月29日，將智著字第10316002450 、10316005190 號函（以下分別簡稱第450 號函、第190 號函）寄送予桐瑛生技事業股份有限公司等託播商，惟觀諸上開函文內容，均僅是要求託播商提供授權契約、支付參加人授權金及節目託播時數等資料，通篇並無任何有關通知託播商陳述意見之用語，亦未曾提及該等託播商得就系爭使用費率參加審議、或未參加審議有何法律效果等情，各託播商根本無法獲悉得否陳述意見或參加審議，以及相關程序為何，自無從表示意見或參加本案審議程序。
⑶被告雖曾於104年1月21日以智著字第10416000480號函（
下稱第480 號函）通知龍閣文化傳播有限公司、鄉親天地養身館、龍家豪生物科技企業社以及翔賀商行等四家託播商（下稱龍閣公司等四家託播商）陳述意見，惟函文內容均未記載任何將剝奪託播商財產權之法規依據，亦無記載若託播商未於期限內提出陳述意見書之效果，業已違反行政程序法第104 條第1 項第2 款、第4 款等規定，顯見被告就前揭函文本「應」記載之法定程式事項漏未載明，要難謂被告業已踐行通知託播商陳述意見之義務。況且，細觀第480 號函所檢附之第450 、190 號發函意旨供作參考等內容，可知其所寄送正本、副本之單位，均無洪大俠國際開發有限公司（下稱洪大俠公司）、豐浩廣告有限公司（下稱豐浩公司）之名稱，益見被告迄今確仍有漏未寄發陳述意見函予上開二間公司之情事存在無誤。準此，被告迄今根本仍未將原處分違反應賦予利害關係人陳述意見之瑕疵予以補正，而依然未符合行政程序法第114 條第1 項3 款之規定。
（二）被告未將原處分書面送達所有之託播商，已違反行政程序法第100條第1項前段之規定：
依原處分之說明可知託播商亦負有依系爭使用費率支付授權費用之義務，而屬原處分之相對人。又參加人已提供被告完整之託播商名單，且社團法人台灣有線寬頻產業協會（下稱CBIT）及含原告在內之各有線電視系統業者亦已提供各自擁有之託播商名單、聯絡資訊等資料，是被告當已明確知悉所有託播商名單及其聯絡之方式。然而，被告僅有將原處分送達予參加人、CBIT、含原告在內之有線電視系統業者、活力旺生技有限公司（下稱活力旺公司），其中僅有活立旺公司為託播商，顯見被告根本未將原處分送達予所有之託播商，而與行政程序法第100 條之規定有違，則原處分當無從依行政程序法第110 條規定對於託播商發生外部效力。
（三）原處分內容違反明確性原則，且有裁量不足、事實認定錯誤之瑕疵，應予撤銷：
１、被告於原處分僅泛稱「綜整相關費率資訊」等語，並未詳列相關費率資訊之具體項目為何，且被告亦從未將「相關費率資訊」之內容揭露予原告知悉，原告自無從知悉被告作成原處分所憑之理由為何。又原處分內容實僅係概略記載依「利用音樂時數」區分收費級距、以「戶數」為計價基準、依「『MCAT無年廣告總收入或授權金收入頻道（包括以衛星或光纖傳輸之頻道均屬之）使用報酬率』收視戶數10萬戶以下：每頻每戶1 元之數額」換算系爭使用費率等情，至於系爭使用費率制訂之計算基準、計算公式、費率制訂之參考資料為何、參考資料與系爭使用費率之制訂有何關聯、如何勾稽、每頻每戶1 元之數額為參考基準之依據為何、如何換算為系爭使用費率、作成系爭使用費率之過程等事項，均漏未於原處分中予以說明，原告實無從僅憑原處分之記載即知悉系爭使用費率係如何制訂、是否合理等情。是以，原處分確有違反處分明確性原則，自應予以撤銷。
２、被告並未通知所有託播商陳述意見，且原處分亦已明載託播商活立旺公司回覆「MCAT建議費率與其歷年支付之費用顯不相當」之意見，詎被告竟又偽稱「實際支付本項費用之託播廠商並無意見」等語，實有事實認定錯誤之情事，迺被告竟基於上開錯誤之事實認定而據以維持前次處分所為之系爭使用費率，進而作成原處分之審定結果，顯見原處分乃係基於錯誤之事實認定所為之決定，而有判斷瑕疵之違法甚明。
３、原處分後附之參加人經審議之公開播送使用報酬率對照表之理由欄中，有關「MCAT對外收費之報價」、「目前實務收費金額」、「利用人產業規模及音樂利用情形」之具體內容為何？認定之依據為何？被告於決定系爭使用費率之過程中究竟係如何審酌前開因素？原處分中均未具體敘明，顯見被告並未就集管條例第24條第1 項規定及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」（下稱系爭審議參考原則）所揭櫫之審酌要項予以考量，而有裁量不足之瑕疵甚明。況且，原告所屬協會即CBIT已於103年1月23日以台寬字第1030123001號函向被告表示經參考同類型播放歌唱節目型態之衛星頻道授權費用及利用曲目之情形，全頻授權以每戶每年0.2 元計算。另依部分之實際利用人實際取得授權情形，及衛星頻道全頻播送之時數比例，每日12 小 時內授權，以每戶每年0.08至0.16元計算；每日4
小時內授權，以每戶每年0.1 至0.12元計算等語，實已參考該函附件一「MCAT之授權價目表」、附件二「同類型歌唱播放節目型態之衛星頻道授權費用」及附件三「部分之實際利用人取得授權情形」，並按時數比例提供被告合理之使用費率及審酌因素、計算基準。而託播商活立旺公司亦表示過往之收費標準為「每戶每小時約0.05元」，核與CB IT 提出之建議費率相當，此部分自應納入審定系爭使用費率之審酌依據。詎料，被告就系爭使用費率之審定結果與活力旺公司表示之過往收費標準差異極大，顯見被告審定系爭使用費率時並未將「過往之收費標準」列為審酌因素，實有裁量不足之違法甚明，自應予以撤銷。至被告於104 年12月1 日準備程序期日，就被告如何審定系爭使用費率時表示之兩種計算式，並未記載於原處分中，且被告亦未於訴願程序終結前之答辯書及補充答辯書中提出，原告無從得知原處分審定系爭使用費率之依據為何，是原告受正當法律程序原則所保障之程序權已受被告侵害甚明。準此，被告於本件訴訟程序中始提出系爭使用費率計算式作為原處分理由之追補，已違反行政程序法第114 條第2 項之規定，顯不足採。
（四）原處分未依第8 、9 號判決意旨為之，已違反行政訴訟法第216條之規定：
第8 號判決明確肯認被告於決定系爭使用費率前負有通知所有託播商及其他集管團體之義務，且第9 號判決亦明確要求被告於審議系爭使用費率時，應具體敘明其審酌因素及依據，俾符合明確性原則。詎被告於重行審議系爭使用費率並作成原處分時，竟仍未通知所有託播商及其他集管團體陳述意見，且未符合明確性原則，而仍有裁量不足之瑕疵，顯與第8、9號判決揭櫫之意旨相違，故原處分業已違反行政訴訟法第216條之規定，自應予以撤銷。
（五）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯如下：
（一）被告並無違反行政程序法第102 條及行政訴訟法第216 條之規定：
１、被告於作成原處分前，已給予包含原告在內之申請人及參加人參與程序、陳述意見之機會：
集管團體使用報酬率審議案係通案適用於同一型態之利用行為，然潛在之行政處分相對人眾多，事實上難以通知所有之處分相對人，故立法者為給予處分相對人充分參與程序之機會，特於制度上要求著作權專責機關應公布於網站周知，使有意參加審議程序之利害關係人得以申請進入審議程序，被告後續方依「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」（下稱系爭作業程序）第2 點第4 、5 項規定，通知申請人及參加人表示意見並出席著審會陳述意見。而被告為給與廣大潛在之所有處分相對人及利害關係人參與程序之機會，乃於受理系爭使用費率審議申請書後，於99年10月13日依集管條例第25條第2 項規定將受理費率審議之事項公告於被告網站，並請其他相同情形欲參加本案之利用人，備具書面理由及相關資料，向被告申請參加審議，俾利使相關之利用人得於進入審議程序後可充分陳述意見，惟並未有任何託播商等有線電視系統業者以外之其他關係人申請參加審議程序。又前次處分經第8、9號判決撤銷後，被告分別函請申請人、參加人及託播商提供實務授權資料，後又依集管條例第25條第4 項之規定，於103 年11月3 日召開第6 次著審會諮詢委員意見，並邀請申請人、參加人及相關利害關係人到場陳述意見後，方作成原處分，故被告已依法給予處分相對人陳述意見之機會，未違反行政程序法第102 條之規定。
２、託播商並非有線電視自製頻道節目之公開播送行為人，亦非系爭使用費率之利害關係人：
原處分相關授權費用之支付純屬市場經濟之一環，實際上究由公開播送行為人、託播商、廣告商甚至收視用戶支付費用，非原處分所能過問，原處分所能決定者，僅公開播送之費率，故託播商並不因支付使用報酬而取代有線電視系統業者成為法律上之公開播送行為人，系爭使用費率對託播商而言，僅具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，並未對其權利或法律上利益造成直接影響或損害，原告屢稱託播商負有支付授權費用之義務，而受原處分所規制，並無法律上之正當依據。
３、其他集管團體並非原處分之處分相對人或利害關係人：
依系爭作業程序第2 點之規定，被告受理使用報酬率審議案後，應通知被申請審議之集管團體提出說明與回應，而原處分係利用人針對參加人所定之費率提出審議，被告應通知參加人提出說明與回應，惟其他集管團體非屬本案被提出審議之當事人，亦非系爭使用費率之適用對象（即非有線系統業者等公開播送利用人），自不受被告作成系爭使用費率決定之拘束。且縱依原告所述，認其他集管團體係集管條例第25條第2 項之「其他相同情形之利用人」，該等集管團體亦未依集管條例第25條第1 、2 項之規定，主動向被告申請或參加系爭使用費率之審議，實與本案無關，被告依法自無通知其參加系爭使用費率審議之義務。４、綜上，被告業依集管條例規定，依法辦理公告，並依第8
號判決意旨，詳查相關利害關係人後，賦予包含該案原告雙子星公司等申請人、參加人及託播商充分參與程序、陳述意見之機會，並無原告所稱違反行政程序法第102 條及行政訴訟法第216 條規定之情事。
（二）原處分未送達所有之託播商，並未違反行政程序法第100
條第1項前段之規定：
被告於作成系爭使用費率之審定後，即依系爭作業程序第4 點之規定，將原處分送達包含原告等在內之申請人、參加人及託播商活立旺公司，並於103 年11月28日公布於被告之網站，使其他適用系爭使用費率之所有利用人得以知悉，符合法律規定，原告指摘原處分未送達所有之託播商，違反行政程序法第100條之規定云云，顯有誤會。
（三）原處分內容並無違反明確性原則、裁量不足、事實認定錯誤之判斷瑕疵：
１、依集管條例第25條第1項、第3項之規定，被告辦理使用報酬率審議案件，實需申請人、參加人與集管團體提供具體實務授權市場之相關資料，方能依據實務狀況審定合理之費率。而被告為慎重處理，業於102 年11月至103 年8 月間多次函請參加人、有線電視系統業者與託播商表示意見，並提供近3 年內之授權資料，惟原告等有線電視系統業者稱其合作之託播商無法提供詳細實際授權費用與條件，僅提出4 家託播商102 年度支付費用之資料；託播商則只有活力旺公司提供過去授權資料供參；參加人亦僅提供部分簽約託播商名稱與授權金額，未有授權播放之系統台名稱與授權播放之時段或時數。被告除以雙方所提供之有限資料為本外，另參考參加人現行對外報價、利用人實際取得授權情形及同類型使用報酬率等進行試算後，爰作成原處分，核無原告所稱未揭露相關費率資訊之情形。
２、原處分說明五已揭示「綜整相關費率資訊」包括參採申請人與參加人提出之建議費率、100 年第11次著審會結論、參加人現行對外報價與實際利用人取得授權情形等等，故作成原處分之審酌因素及相關理由，已充分說明，內容明確，已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據，符合行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款規定，核無違背明確性原則之違法或不當事由。
３、被告於重行辦理系爭使用費率之審議過程中，已兩度發文通知託播商表示意見，惟除活力旺公司外，其他均未提供意見或申請參加，原處分所言「實際支付本項費用之託播商並無意見等語」係指託播商雖代有線電視系統業者支付公開播送授權費用，但均未申請參加本案審議，顯見對本案費率並無意見。至於活力旺公司以103 年4 月25日活昀字第103001號函回覆說明「參加人建議費率與其歷年支付之費用不相當、目前市場上確係由託播商支付使用報酬及實際支付授權費用數額」等意見，被告已納入考量，並綜合各項因素而調降參加人原訂費率，決定本案系爭使用費率，並無事實認定錯誤及裁量不足之瑕疵。
４、被告重行審議系爭使用費率時，鑑於授權市場實務上採利用音樂時數區分收費級距，且依使用量越高單價越低之原則，作為系爭使用費率之架構及計算基準，並參考託播商活立旺公司提供過往收費標準每戶每小時約0.05元之方式，進行試算，並與原審定費率進行比較，認原核定之費率並無不妥，故仍維持前次處分之審定結果。
５、綜上，被告作成原處分決定，已參酌系爭審議參考原則規定之各項因素，參考現行市場授權實務情況、類似利用型態之使用報酬率以及利用性質係依法律設置自製頻道等綜整資訊，並向著審會提請諮詢，並無原告所稱裁量不足、違反明確性原則等情況，亦無違反行政訴訟法第216 條之規定。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、參加人未於準備程序及言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。
五、本院之判斷：
（一）被告並無違反行政程序法第100 條第1 項前段、第102 條之規定：
１、按書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定，行政程序法第100條第1項前段、第102 條定有明文。又集管條例第25條第1 項、第2 項規定：「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。」「著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。」揆諸上開條文立法理由已明白揭示：「由於經審議通過之使用報酬率，係通案適用於同一型態之利用行為，為使其他同一型態之利用人均有參與程序之機會，爰訂定第二項，明定著作權專責機關受理審議之申請後，應於專責機關之網站公布，以周知其他相同情形之利用人參加申請審議。」是以，集管團體使用報酬率審議案係通案適用於同一型態之利用行為，立法者為給予其他同一型態之利用人均有參與程序之機會，特於制度上要求著作權專責機關應公布於網站周知，使有意參加審議程序之利害關係人得以申請進入審議程序，被告後續方依系爭作業程序第2 點第4 項及第5 項之規定，通知申請人及參加人表示意見並出席著審會陳述意見。
２、經查，如前所述，參加人前於99年8 月26日依集管條例第24條第5 項規定，公告「衛星電視台及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」，惟原告台固公司以外之其他原告等5 家業者及其他36家業者認參加人公告之使用報酬率對其權益影響重大，分別向被告申請審議。案經被告依集管條例第25條第2 項規定，於99年10月13日將受理前揭使用報酬率審議之事項公告於被告網站，並邀集參加人及申請審議人等進行意見交換後，依集管條例第25條第4 項規定，分別召開3 次著審會，諮詢著審會委員對該等使用報酬率之意見後，以前次處分審定前揭使用報酬率。台固公司以外之原告及相關人等對於前揭使用報酬率審議結果中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」之部分不服，或提起訴願，或進而提起行政訴訟，案經本院以前次處分就審定系爭使用費率部分，未賦與相關業者陳述意見之機會，且有收費對象不明確以及未具體載明裁量因素與依據之裁量不足瑕疵為由，而以第8、9號判決撤銷前次處分中有關系爭使用費率部分，並確定在案。又前次處分經本院判決撤銷後，被告重行審議系爭使用費率時，除以102 年11月8 日智著字第10216005350 號函及同日智著字第10216005351 號函【參原處分卷宗第69宗一（下稱原卷69-1）第527 至532 頁】請參加人及原告等有線電視系統業者提供近3 年支付參加人有線電視自製頻道之金額、自製頻道節目利用參加人管理著作之情形，及託播商名單等相關資料，並於參加人及原告等有線電視系統業者函覆後，以103 年1 月2 日智著字第10200105230 號函（參原卷69-1第510 至511 頁）請部分申請審議人提供託播商聯絡資訊等資料，再以第450 號函及第190 號函（參原卷69-1第337
至340 、276 至279 頁）請託播商針對參加人及有線電視系統業者之建議費率表示意見暨提供實務相關資料，惟僅活立旺公司以103 年4 月25日活昀字第103001號函覆稱參加人建議費率與其歷年支付之費用顯不相當，並檢附歷年支付版權費用等實務授權資料供參。嗣被告以103 年10月24日智著字第10316007230 號函（參原處分卷宗第69宗二第165 至172 頁）邀集參加人、申請審議人及相關人等出席第6 次著審會，且於諮詢著審會委員意見後作成原處分，並將之送達予參加人、申請審議人及相關人等，復於被告網站公布該審定費率。另因第450 號函漏未通知龍閣公司等四家託播商，再於104 年1 月21日以第480 號函（參原處分卷宗第76宗第101 頁）通知該等託播商陳述意見，惟該等託播商皆未提出書面意見等情，有原處分卷附前述被告相關函文及被告網站公告等資料可稽，堪認被告已依法給予處分相對人陳述意見之機會，並未違反行政程序法第102 條之規定。
３、原告雖稱：其他集管團體於被告審議系爭使用費率時固尚未制訂同類型之「有線電視自製頻道」費率，然將來亦可能有制訂有線電視自製頻道公開播送概括授權使用費率之必要，故其他集管團體當屬集管條例第25條第2項所稱「
其他相同情形之利用人」。至託播商為實際上支付使用報酬之人，故託播商同為受原處分效力規制之人，自屬集管條例第25條第2項規定之「其他相同利用情形之利用人」
，而享有程序上之參與權利。被告於審定系爭使用費率前，未通知其他集管團體及所有託播商參與審議程序及表達意見，業已違反行政程序法第102條之規定云云。惟查：
⑴依系爭作業程序第2點之規定，被告受理使用報酬率審議
案後，應通知被申請審議之集管團體提出說明與回應，而原處分係利用人針對參加人所定之費率提出審議，被告應通知參加人提出說明與回應，惟其他集管團體非屬本案被提出審議之當事人，亦非系爭使用費率之適用對象（即非有線系統業者等公開播送利用人），自不受被告作成系爭使用費率決定之拘束。且縱依原告所述，其他集管團體將來亦可能有制訂有線電視自製頻道公開播送概括授權使用費率之必要，惟其他集管團體將來是否會制訂或何時制訂有線電視自製頻道公開播送概括授權使用費率，及將來之市場情況為何，均屬不確定之因素，是就系爭使用費率而言，自難認其他集管團體屬集管條例第25條第2 項之「其他相同情形之利用人」。況縱其他集管團體屬「其他相同情形之利用人」，該等集管團體既未依集管條例第25條第1 、2 項之規定，主動向被告申請或參加系爭使用費率之審議，被告依法自無通知其參加系爭使用費率審議之義務。
⑵有線電視自製頻道節目固可分為「內製」及「外製（託播）」二類，惟自製頻道內各時段節目不論係自製或外製，最後均由有線電視系統業者決定後，自系統業者之頭端播送至訂戶，因此節目得否公開播送，取決於有線電視系統業者，並非託播商。固然託播商於所製作之節目中使用集管團體會員之音樂著作，進而委託有線電視系統業者（原告）公開播送，惟上開節目之公開播送必須經由原告之系統或硬體設備始能完成傳送聲音或影像至收視戶端之程序，故公開播送之實際行為人乃原告而非託播商。至原告因託播節目而向託播商收取託播費用，乃基於原告與託播商間之託播契約所生之權利義務，即便原告將集管團體對其所收取之公開播送使用費，轉向託播商收取，或一併計入託播商所應支付之託播費用，核屬原告與託播商間之私權關係，乃契約自由之範疇，無礙於原告就公開播送託播節目與否之決定權，及因此負有支付使用報酬義務之情。是以，縱然市場之實際運作可能係由託播商負擔授權費用，其應僅具有事實上或經濟上利害關係，而非為法律上之利害關係人。又託播商既非系爭使用費率之付費義務人（利用人），即非本件處分之相對人，且就系爭使用費率之審議亦不具法律上之利害關係，故被告自無需依行政程序法第102 條之規定賦予其陳述意見之機會，亦無需依行政程序法第100 條第1 項前段之規定將原處分書面送達予所有託播商。
４、綜上，被告並無通知其他集管團體及託播商參與系爭使用費率審議之義務，亦無需依行政程序法第102 條規定賦予其等陳述意見之機會。又託播商既非系爭使用費率之付費義務人（利用人），且就系爭使用費率之審議亦不具法律上之利害關係，故被告自無庸送達原處分書面予所有託播商。是以，原告主張被告於審定系爭使用費率前，未通知其他集管團體及託播商參與審議程序及表達意見，亦未將原處分書面送達所有之託播商，已違反行政程序法第102
條及第100 條第1 項前段之規定云云，即非可採。再者，被告既無通知託播商參與系爭使用費率審議之義務，亦無需依行政程序法第102 條規定賦予託播商陳述意見之機會，則被告另於104 年1 月21日以第480 號函通知龍閣公司等四家託播商陳述意見之函文內容，是否符合行政程序法第104 條第1 項第2 、4 款規定之程式，及第450 號、第19 0號函是否未送達託播商洪大俠公司、豐浩公司，而不符合行政程序法第114 條第1 項第3 款之規定，本院即毋庸審酌，附此敘明。
（二）原處分內容並無違反明確性原則、事實認定錯誤及裁量不足之判斷瑕疵：
１、按著作權法第81條第3 項規定：「第一項團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。」及第82條第1 項第4 款規定：「著作權專責機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：……四、其他有關著作權審議及調解之諮詢。」次按集管條例第1 條規定：「本條例依著作權法第81條第3 項規定制定之。」第2 條規定：「( 第1 項) 本條例主管機關為經濟部。( 第2 項) 著作權集體管理團體之設立許可、輔導及監督業務，由經濟部指定專責機關辦理。」第24條第1 項至第2 項、第4 項至第6 項規定：「( 第1 項) 集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。(
第2 項) 前項使用報酬率之訂定，如為概括授權者，應訂定下列計費模式，供利用人選擇：一、一定金額或比率。二、單一著作單次使用之金額。……( 第4 項) 著作權專責機關就各集管團體所管理著作之實際被利用情形，得進行調查。( 第5 項) 第一項之使用報酬率，應公告供公眾查閱，並報請著作權專責機關備查，其公告未滿30日者，不得實施；使用報酬率變更時，亦同。( 第6 項) 集管團體依前項規定公告使用報酬率時，應說明其訂定理由。」及第25條第1 項至第4 項、第6 項至第9 項、第12項規定：「( 第1 項) 利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。( 第2 項) 著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。( 第3 項) 著作權專責機關受理第一項之申請後，得令集管團體提出前條第一項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕。( 第4 項) 著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。……( 第6 項)
第一項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。( 第7 項) 前項經決定之使用報酬率，自實施日起三年內，集管團體不得變更，利用人亦不得就經審議決定之事項再申請審議。但有重大情事變更者，不在此限。( 第8 項) 依第一項規定申請審議之使用報酬率，有違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關得禁止其實施。( 第9 項)第6項及前項之審議決定，應於著作權專責機關之網站公布。……(
第12項) 第一項申請之審議決定，著作權專責機關應於文件齊備後四個月內為之。」再按被告為辦理集管條例第25條及第30條規定事項，訂定系爭作業程序，其第3 點規定：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』……。」復按系爭審議參考原則規定：「使用報酬率之審議，宜審酌下列因素：一、著作權集體管理團體（以下簡稱集管團體）與利用人協商之結果或利用人之意見：( 一) 現行市場費率。( 二) 過去費率的變化情形。考慮原先擬定之費率是否仍屬於現行費率水準，環境、科技發展或利用之改變是否影響現行費率之理由。( 三)
就新興之利用型態，得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。( 一) 利用人因利用著作所負擔之成本。( 二) 考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性。三、集管團體所管理之著作財產權數量。四、利用之性質及數量。( 一) 利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較。( 二) 費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當。( 三) 其他集管團體之使用報酬率。五、其他( 一) 物價指數（例如消費者物價指數、零售物價指數等）之變動。( 二) 國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當。」且按行政法規使用不確定法律概念，容係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試之評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等申請人專業學術能力及成就之評量等）、高度專業性之判斷（如與科技、環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨等）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷等，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得依法撤銷或變更（司法院釋字第382 號、第462 號及第553 號解釋理由參照）。準此，依著作權法第81條第3 項規定制定之集管條例既規定被告審議時，經諮詢著審會之意見，得變更參加人所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，且被告審議時應參照系爭審議參考原則，宜審酌該審議參考原則所列之各項因素，是被告變更參加人所定之使用報酬率計算基準、比率或數額之判準，屬不確定法律概念，容係賦予被告相當之判斷餘地，因係具有高度專業性之判斷，揆諸前揭司法院解釋理由意旨，除非被告之判斷有恣意濫用及其他違法情事，否則其他機關包括行政法院均應予以尊重（最高行政法院104 年度判字第199 號判決參照）。
２、次按行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名……．。二、主旨、事實、理由及其法令依據。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成決定－即「主旨」之所由依據；書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，如已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則。於此情形，為處分之機關非不得於事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供事實審行政法院調查審酌（最高行政法院104 年度字第551
號判決參照）。
３、經查，揆諸原處分內容，業已敘明被告審議系爭使用費率之法律依據，及被告審議系爭使用費率，係參酌⑴申請審議人與參加人提出之建議費率；⑵100 年第11次著審會結論，即「有線電視自製頻道之收益及經濟規模與其收視戶數多寡有關，是以『戶數』區分收費級距之方式較公平合理」，故系爭使用費率採依利用音樂時數區分收費級距，並以訂戶數為計價基準；⑶考量有線電視自製頻道係依法律設置，主要為提供區域民眾利益及需求，且有七成之有線電視系統業者訂戶數少於10萬，則應參考被告已審定之「MCAT無年廣告總收入或授權金收入頻道（包括以衛星或光纖傳輸之頻道均屬之）使用報酬率」收視戶數10萬戶以下：每頻每戶1 元之數額，再予以換算；⑷參加人現行對外報價與實際利用人取得授權情形，再採使用量越高單價越低之原則試算等情。準此，被告既已於原處分中敘明其審酌因素及依據，顯已足使原告瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令。況且，被告於訴願程序及本院審理時復就決定系爭使用費率之計算部分加以補充說明，此觀經濟部訴願審議委員會104 年6 月15日被告到會說明紀錄記載：「⑴根據台灣有線寬頻產業協會103
年1月23日台寬字第103123001號函附件三託播商授權費用資料，以授權費用除以其收視戶數，再除以託播時數，得出每戶每小時費用約為0.013 至0.05元。⑵由於本次重為審議處分所獲得之實務授權資料不足，且衡酌以前次處分作成時之100 年實務授權資料作為審議依據恐不符合現況，因此依以下二種方式檢驗系爭使用報酬率是否具有合理性。A 、參考MCAT現行對外報價（不區分訂戶數，每系統定額報價）：以訂戶數最高之系統業者台中群健股份有限公司授權費用作為計算基準，其全頻授權（12至24小時，12萬元）約每戶0.4 元，半頻授權（8 小時以下，6 萬元）約每戶0.2 元，1 至2 小時（3 萬元）為每戶0.1 元，故每戶每小時最低約0.05元。以上述3 種級距數額加計每小時0.0 5 元換算後，得出託播時數1 至5 小時，每戶約0.2 元；6 至11小時，每戶約0.5 元；12至24小時，每戶約0.7 元……。B 、參考同類型使用報酬率：依利用人建議參考『同類型播放歌唱節目型態之衛星頻道MCAT授權費用』中『收視戶數10萬戶以下：每頻每戶1 元』數額，作為計算基礎，再依國家通訊傳播委員會103 年第2 季有線電視全國總訂戶數統計表統計資料，7 成之有線電視系統業者收視戶數為10 萬 戶以下，因此，以1 元乘以百分之70，換算得出0.7 元之全頻授權（12至24小時）金額。而6 至11小時及1 至5 小時之費用部分，審酌申請審議人於101 年度第4 次著審會提出之建議費率中每日12小時內及1 至11小時之授權費用分別為全頻授權費用之百分之80、百分之60，因此經換算後6至11 小時為0.56元、1 至5 小時為0.42元。⑶前次處分核定系爭使用報酬率與以上二種方式檢驗所得費率比較，尚為合理，故予以維持。」等語，及本院104 年12月1 日準備程序期日有為相同意旨之記載即明（參訴願卷第228 至230 頁、本院卷第167 頁）。是以，被告已於原處分中敘明其審酌因素及依據，且另於訴願程序及本院審理時再就系爭使用費率之計算部分加以補充說明，揆諸前開說明，原處分尚難認已違反行政行為內容之明確性原則。從而，原告主張原處分僅泛稱「綜整相關費率資訊」等語，並未詳列相關費率資訊之具體項目為何，且就系爭使用費率制訂之計算基準、計算公式、費率制訂之參考資料為何、參考資料與系爭使用費率之制訂有何關聯、如何勾稽、每頻每戶1 元之數額為參考基準之依據為何、如何換算為系爭使用費率、作成系爭使用費率之過程等事項均未說明，自有違反處分明確性原則等語，要非可取。
４、次查，原處分雖於第4 頁五、（四）載明：「……實際支付本項費用之託播廠商並無意見……」等語，惟如前所述，被告曾以第450 號函及第190 號函請託播商針對參加人及有線電視系統業者之建議費率表示意見暨提供實務相關資料，惟僅活立旺公司以103 年4 月25日活昀字第103001號函覆稱參加人建議費率與其歷年支付之費用顯不相當，並檢附歷年支付版權費用等實務授權資料供參。而活力旺公司所表示之意見及提供之實務授權資料，被告於審議系爭使用費率時亦已參酌，此觀原處分說明四記載：「綜整本案申請人、MCAT與託播廠商所提供之意見與資料：……（三）託播廠商部分：1 、僅有一託播廠商謝○○（活立旺）回復表示，MCAT建議費率與其歷年支付之費用顯不相當，過去確實由其支付公開播送費用等語。2 、該廠商所提供之授權付費資料與MCAT及申請人台灣有線寬頻產業協會所提示之資料相符，換算每戶每小時約0.05元」等語即明（參本院卷第37頁）。是以，原處分所為「……實際支付本項費用之託播廠商並無意見……」之記載應係指其他託播商而言。又原處分既已參酌活力旺公司之意見及提供之資料，即無原告所指認定事實錯誤之瑕疵。
５、再查，如上所述，被告重行審議系爭使用費率時，乃函請參加人及原告等有線電視系統業者提供近3 年支付參加人有線電視自製頻道之金額、自製頻道節目利用參加人管理著作之情形，及託播商名單等相關資料，並於參加人及原告等有線電視系統業者函覆後，依有線電視系統業者所提供之託播商名單資訊等資料，再函請託播商針對參加人及有線電視系統業者之建議費率表示意見暨提供實務相關資料。又依原處分第3、4頁所載，被告審議系爭使用費率係綜整本案申請人、參加人及託播商提供之意見與資料，原處分並於第4 頁說明，被告審定系爭使用費率，係參酌申請審議人與參加人提出之建議費率、100 年第11次著審會結論、被告已審定之「MCAT無年廣告總收入或授權金收入頻道使用報酬率」（收視戶數10萬戶以下之數額）、參加人現行對外報價與實際利用人取得授權情形等相關因素，並採使用量越高單價低之原則試算。職是，被告既已於原處分中敘明其審酌因素及依據，且於訴願程序及本院審理時再就系爭使用費率之計算部分加以補充說明，尚難認被告於處分前，有未綜合考量集管條例第24條第1 項所列之5 項因素及系爭審議參考原則所列之各項因素暨未盡調查義務之情事。況依集管條例之相關規定，就系爭使用費率所為之審議決定，具高度專業性，屬被告之判斷餘地，而該處分復無何裁量逾越、裁量濫用或其他違法情事，揆諸前揭說明，原告主張被告審定系爭使用費率時並未將「過往之收費標準」列為審酌因素，實有裁量不足之違法，原處分應予撤銷云云，核無依據。
（三）原處分並未違反行政訴訟法第216條之規定：
按撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之，行政訴訟法第216 條定有明文。經查，第8 號判決雖於第33頁㈤部分記載：「被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，違反行政程序法第102 條、著作權集體管理團體條例第25條規定」等語，惟從其內文記載：「次就原告主張被告審定系爭使用報酬費率之程序違法部分，經查，……而被告就本件有關『有線電視台（有線電視自製頻道）』部分之使用報酬率爭議，曾邀集參加人及原告等召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、同年12月22日、101
年4 月16日召開100 年第11次、100 年第14次及101 年第4 次著審會，作成系爭使用報酬率審定之處分。……本件有關使用報酬率爭議事件，申請審議者包含本件原告共計41家（參附件一），惟被告於100 年12月22日、101 年4
月16日所召開之100 年第11次、100 年第14次及101 年第4 次著審會，均未通知原告。……此外，被告於100 年1
月4 日之意見交流會中曾通知除參加人以外之其他集管團體參與意見交流，例如財團法人中華音樂著作權協會（MUST）（參同上第46宗卷第956 頁），而在上開三次審議會議中，除100 年12月22日之會議外，餘均未通知。按此等攸關利用人與權利人事項之會議，未予當事人陳述意見之機會，即制定拘束當事人權益事項，而依集管條例第25條第7 項規定，利用人復不得就經審議決定之事項再申請審議，對利用人財產權等相關權利影響甚鉅，被告所為審議程序顯然不符行政程序法上開規定，是原告主張被告審定系爭使用報酬費率之程序違法等語，即非無據」等語（參本院卷第60頁背面），可知第8 號判決係以被告於召開著審會時未通知原告等申請審議之人及財團法人中華音樂著作權協會（下稱MUST）參與著審會，致未賦與陳述意見之機會為由，認定前次處分違反行政程序法第102 條之規定。易言之，第8 號判決於事實認定時並未指摘被告未通知所有託播商，因而違反行政程序法第102 條之規定。又如前所述，被告於重行審議系爭使用費率時，業已依第8 號判決之指摘，通知原告等申請審議之人及MUST參與第6 次著審會，故被告所為業已符合第8 號判決之意旨，並無違反行政訴訟法第216 條之規定。再者，原處分已依第9 號判決意旨，於原處分說明五就作成系爭使用費率之決定裁量之各項因素具體敘明，並於說明二（二）載明有線電視系統業者方為公開播送之行為人，已符合明確性原則，且無裁量不足之瑕疵，是原處分就此部分自亦無違反行政訴訟法第216 條之規定。
六、綜上所述，被告就系爭使用費率所為之原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依智慧財產案件審理法第1
條，行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　2　　 月　　25　　日智慧財產法院第二庭
審判長法　官　李維心
法　官　蔡如琪
法　官　林秀圓
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院補提上訴理由書；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第241 條之1 第1 項前段），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第1 項但書、第2 項）。
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│(一)符合右列情形之│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 一者，得不委任律│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 師為訴訟代理人　│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│(二)非律師具有右列│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 情形之一，經最高│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 行政法院認為適當│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 者，亦得為上訴審│ 。 ││ 訴訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，││上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係││之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　2　　 月　　25　　日書記官 張君豪