臺灣基隆地方法院105年度簡字第2號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣基隆地方法院
• 裁判日期: 105 年 10 月 21 日

臺灣基隆地方法院行政訴訟判決　　　　　　105年度簡字第2號原　　　告　郭思瑋即梅姑娘實業社

被　　　告　基隆市政府
法定代理人　林右昌
訴訟代理人　徐碧村
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部於民國104 年10月30日所為衛部法字第1040024583號訴願決定，提起行政訴訟，本院於105 年10月4 日言詞辯論終結，判決如下：主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件違反食品安全衛生管理法事件，係原告不服被告於民國104 年8 月7 日以府授衛食藥罰貳字第0000000000A 號行政處分書對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）4 萬元而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，適用簡易訴訟程序，合先敘明。又原告於起訴時，將基隆市政府及基隆市衛生局均列為被告，惟系爭行政處分係由基隆市政府作成，僅列基隆市政府為被告即已足，原告於105 年8 月23日言詞辯論期日（基隆市衛生局未到庭而尚未為本案之言詞辯論），當庭以言詞撤回對基隆市衛生局之起訴，依行政訴訟法第113 條規定，於法應予准許。
二、事實概要：
原告係「梅姑娘實業社」（獨資商號）負責人，因有民眾向高雄市政府衛生局檢舉，「梅姑娘實業社」於網站（網址：http://bestplum.webnode.tw/products/%E6%A2%85%E5%A7%91%E5%A8%98%EF%BC%8A%E8A%E6%A26%A2%85%E7%B2%BE%E8%B6%85%E5%80%BC6%E5%85%A85%A5%E7%B5%84-%E8%B4%88%E6%A2%85%E5%AD%90%E9%85%B55%B5%E7%B4%A0%28%E5%B8%82%E5%83%B9649%E5%85%83%29/，下載日期：104 年7 月6 日）刊登「梅姑娘」產品廣告，內容宣稱「……【梅精主要功效】……1.強化肝臟：梅精能強化肝臟機能，提升免疫力，益氣補虛，舒緩工作應酬疲勞，抵禦外來病原體。2.消除疲勞：青梅精在腦中能產生類似血清素的作用……舒緩精神焦慮……4.保健腸胃、抗菌消炎：青梅精對胃脹氣、消化不良有很快速的效果，抗菌效果絕佳……」等詞句，經移送上述商號營業地之被告所屬衛生局查證屬實，被告機關審認上開廣告內容涉及誇張或易生誤解，違反食品安全衛生管理法第28條第 1項規定，依同法第45條第1 項規定，以104 年8 月7 日府授衛食藥罰貳字第1040350353A 號行政處分書（下稱原處分）裁處原告4 萬元罰鍰。原告不服，向衛生福利部提起訴願，衛生福利部以104 年10月30日衛部法字第1040024583號訴願決定書為訴願駁回之決定，原告不服前述訴願決定，於法定期間內提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠原告於104 年7 月14日接獲被告所屬衛生局徐小姐約談，始知原告經營銷售之梅精產品，關於梅精主要功效之文案網頁，係違規廣告。原告接受徐小姐輔導指正後，立即於官網中下架，並加以修正。然原告於104 年8 月11日收到被告所為之行政處分書，罰鍰4 萬元，實難接受。㈡原告經營銷售之梅精產品文案，乃參考行政院農業委員會（下稱行政院農委會）推廣水里鄉梅精之廣告，此廣告於提起訴願後被撤掉，應是衛生福利部要求行政院農委會下架，衛生福利部卻沒有給予政府推廣梅精網站之文案是否違法的解釋，同時認為行政院農委會廣告與對原告之行政處分無關，而維持原處分。原告係基隆市小市民，努力於此一經濟不景氣之時代求生存，參考行政院農委會推廣梅精網站的廣告內容，該內容誤導原告對於梅精文案之撰寫，進而遭受被告的行政罰鍰，也未獲衛生福利部關於行政院農委會梅精廣告的合理解釋，感到十分冤枉。站在法的立場，原告廣告確實違反食品安全衛生管理法，對於法條之了解沒那麼完整，故撰寫時，參考了上述行政院農委會網站文案，因此被處行政罰鍰，卻無法得到關於行政院農委會文案的解釋，實屬冤屈。㈢原告經銷梅精產品一段時間後，業經客戶以網路（Line、電話等）回覆使用狀況，回應良好，原告係將客戶回應之實際狀況效果分享其他人，始有前述如梅精主要功效之文案網頁。原告銷售之產品對人體真實有益，有機酸含量濃度高達61.62%係經檢驗鐵證，客戶所反應之效能乃屬真實，使用迄今均未有負面反應，原告將之回饋於官網中，並未誇大，於受告知後撤除違規廣告，實無犯意。更何況從未有客戶因食用本產品有任何危害之事實。㈣小市民創業申辦小資本額企業社，未蒙被告任何單位輔導告知，經營何種行業需遵循何種法規或行政命令。今憑高雄市衛生局之檢舉即約談原告查詢，原告誠實以對，亦蒙徐小姐言談示意改正而修正下架，但因原告置放廣告之平台很多，廣告內容均差不多，當時就此一廣告係遺漏未下架。被告對行政院農委會之廣告睜一隻眼閉一隻眼，卻對小市民的廣告裁罰，此裁罰4 萬元違反比例原則，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。官官相護，形成酷吏欺民，原告實難承受。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告請求判決駁回原告之訴，答辯略以：㈠民眾向高雄市政府衛生局檢舉「梅姑娘實業社」於網站刊載「梅姑娘」產品廣告（網址：http://bestplum.webnode.tw/products/%E6%A2%85%E5%A7%91%E5%A8%98%EF%BC%8A %E%E6%A2%85%E7%B2%BE%E8%B6%85%E5%80%BC6%E5%85%A5%E7%B5%84-%E8%B4%88%E6%A2%85%E5%AD%90%E9%85%B5%E7%B4%A0%28%E5%B8%82%E5%83%B9649%E5%85%83%29/ ，下載日期：104 年7 月6 日），內容略以：「……梅精主要功效如：1.能強化肝臟機能，提升免疫力，益氣補虛，舒緩工作應酬疲勞，抵禦外來病原體。2.消除疲勞：青梅精在腦中能產生類似血清素的作用，……舒緩精神焦慮。……4.保健腸胃、抗菌消炎：青梅精對胃脹氣、消化不良有很快速的效果，抗菌效果絕佳……」等詞句，其中成分「梅精」涉及醫療效能，經高雄市政府衛生局 104年7 月8 日高市衛食字第10435275800 號函移請被告所屬衛生局查處；復經被告所屬衛生局於104 年7 月14日約談上述實業社負責人即原告到局說明坦承並記錄在卷。原告至被告所屬衛生局說明時，坦承不諱系爭網路廣告為其宣播。原告因違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，爰依同法第45條第1 項規定，被告以104 年8 月7 日府授衛食藥罰貳字第0000000000A 號行政處分書核處原告4 萬元罰鍰。㈡上開處分書於104 年8 月11日送達，原告不服，於104 年8 月19日提起訴願，經被告答辯於104 年9 月1 日府授衛食藥貳字第1040350387號函層轉衛生福利部審議。案經衛生福利部於104 年10月30日衛部法字第1040024583號訴願決定書予訴願駁回後，原告仍不服，向鈞院提起行政訴訟。㈢衛生福利部103 年1 月7 日部授食字第1021250977號令之食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準修正規定：第3 點涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：(一)使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生情形。2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分。3.宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效……。㈣原告主張係參考行政院農委會網站推廣梅精文案，其違規與否與本案違規行為之成立無涉，原告以此為由冀邀免責，被告概難接受。系爭廣告於網站刊載之上述詞句，實際涉及醫療效能，明示消費者該產品有其所稱功效，係違規事實所在。原告於104 年7 月14日接受被告所屬衛生局訪談時坦承刊登並表示：「網頁廣告張貼太多地方了，沒有全部改到。」原告於網站刊載系爭廣告可供不特定多數人連結閱覽、知悉相關訊息並完成購買行為，已達招徠商業利益之目的。被告依原告違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，核處最低罰鍰4 萬元，並無不合。又原告雖主張其係參考行政院農委會網站之推廣文案云云，惟食品違規廣告之罰責係以違規行為人為對象，廣告責任歸屬，應就事實予以認定，刊播食品廣告仍應遵循食品安全衛生管理法相關規定辦理，被告處理之廣告是針對基隆市，原告戶籍在基隆市，行政院農委會則不在被告能處理之範圍。㈤再者，原告非其所稱「不知法規規定、未有市政府單位輔導告知」。原告於104 年4 月13日遭花蓮縣衛生局查獲「梅姑娘有機梅精」產品廣告（網址： http://goods.ruten.com.tw/item/show?00000000000000 ，下載日期：104 年4 月13日），移送被告所屬衛生局處辦，原告於104 年5 月13日至被告所屬衛生局說明並坦承在案。被告考量原告係初次遭查獲違反食品安全衛生管理法、陳述不知法規之規定、該違規情節尚輕微、該網頁無成交紀錄等推測未見民眾因誤信網頁內容而受害、到案說明後亦刪除違規字句等犯後善盡積極改善之行為，以104 年6 月3 日基衛食藥壹字第1041500494號函輔導改善在案，針對食品安全衛生管理法及「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」提供輔導。然而，兩案間有2 個月期間，原告有充分時間進行改善，惟原告顯未重視，未積極確認刊載於其他網站之廣告，放任違規內容繼續流傳於網路，致於104 年7 月6 日再遭民眾向高雄市政府衛生局檢舉違規情事，被告依食品安全衛生管理法第45條第1 項規定處以最低處分4 萬元罰鍰，應無違誤。原告現主張「已下架修改、……無犯意，未蒙輔導、酷吏欺民……」云云，縱其事後撤除廣告之改善行為，仍不影響其先前違規刊登廣告之事實，其訴訟理由委難採憑，敬請駁回原告之訴。並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
前開事實概要欄所載之事實，為兩造所各自陳明，且有原告自承為其刊登在網站上之「梅姑娘」梅精產品行銷廣告網頁畫面列印資料、高雄市政府衛生局104 年7 月8 日高市衛食字第10435275800 號移送函、被告104 年8 月7 日府授衛食藥罰貳字第1040350353A 號行政處分書、衛生福利部104 年10月30日衛部法字第1040024583號訴願決定書等件在卷可稽（參原處分卷及訴願決定卷），堪認屬實。兩造以前詞爭執，故本件爭點為：原處分對系爭產品廣告之裁罰，是否適法？
㈠關於可食用物品之標示或廣告，係為銷售此等物品獲得財產而從事經濟活動之商業上意見表達，應受憲法第11條及第15條之保障。此等商業言論，如係為促進合法交易活動，內容又非虛偽不實或不致產生誤導作用者，其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範圍，業經司法院釋字第414 號解釋及第577 號解釋所肯認。惟國家為保障消費者獲得真實而完整之資訊、避免商品標示內容造成誤導作用、或為增進其他重大公益目的，仍得立法採取合理而適當之限制。關於可食用物品之標示或廣告，因與維護國民健康、提供消費者必要商品資訊等重大公共利益具有重大關係，參酌上述二號司法解釋理由意旨，立法者自得對於此等商業性言論採取較嚴格之規範。我國關於可食用物品，立法者制定「食品安全衛生管理法」、「健康食品管理法」及「藥事法」，區隔「食品」、「健康食品」及「藥品」，就其等製造、輸入、銷售、標示或廣告等，定有不同程度之管制規範：1.所謂「食品」，依食品安全衛生管理法第3 條第1 款規定，指「供人飲食或咀嚼之產品及其原料」。而所謂「健康食品」，依健康食品管理法第2 條第1 項規定，則指「具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品」，其中之「保健功效」，依同條第2 項規定，係指「增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者。」再就「藥品」而言，依藥事法第6 條規定，係指「左列各款之一之原料藥及製劑：一、載於中華藥典或經中央衛生主管機關認定之其他各國藥典、公定之國家處方集，或各該補充典籍之藥品。二、未載於前款，但使用於診斷、治療、減輕或預防人類疾病之藥品。三、其他足以影響人類身體結構及生理機能之藥品。四、用以配製前3 款所列之藥品。」故三者在定義上明顯有別。
2.一般食品之製造、輸入，依食品安全衛生管理法第4 章、第6 章之規定，係採事後查核檢驗之管制原則（經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物之輸入有例外）；健康食品或藥品之製造或輸入，依健康食品管理法第7 條與藥事法第39條第1 項規定，均採事前許可管制原則，健康食品部分須將其成分、規格、作用與功效、製程概要、檢驗規格與方法，及有關資料與證件，連同標籤及樣品等，藥品部分須將其成分、原料藥來源、規格、性能、製法之要旨，檢驗規格與方法及有關資料或證件，連同原文和中文標籤、原文和中文仿單及樣品等，在繳納費用後，申請中央主管機關查驗登記，經核准分別發給健康食品之許可證或藥品之許可證後，始得從事健康食品或藥品之製造或輸入。至於健康食品之許可證發給之查驗登記要件，依健康食品管理法第3 條規定，須符合下述「一、經科學化之安全及保健功效評估試驗，證明無害人體健康，且成分具有明確保健功效；其保健功效成分依現有技術無法確定者，得依申請人所列舉具該保健功效之各項原料及佐證文獻，由中央主管機關評估認定之。二、成分符合中央主管機關所定之健康食品規格標準。」條件之一，始得依該法發給健康食品許可證。又依同法第6 條第 1項規定意旨，一般食品倘未依該法規定先經中央主管機關查驗登記，取得健康食品之許可證，自不得標示或廣告為健康食品；同條第2 項復強調，就未經許可卻標示或廣告為健康食品者（自行標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效，即宣稱為健康食品者），仍受該法規範。縱屬已取得許可證之健康食品，依同法第14條第1 項規定，其標示或廣告亦不得有虛偽不實、誇張之內容，所宣稱之保健效能也不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容為之。至於依藥事法第39條規定製造、輸入之藥品，則應依藥事法第48條之1 前段規定，標示中文標籤、仿單或包裝，始得買賣、批發、零售，以表彰其藥品性質並保障消費者用藥安全。另綜合食品安全衛生管理法第28條第2 項、健康食品管理法第14條第2 項、藥事法第69條等規定意旨，一般食品或健康食品，因均非藥事法所稱之藥品，故皆不得為涉及醫療效能之標示、廣告。而藥品之廣告，依藥事法第65條、第66條規定，僅藥商得為藥物（含藥品及醫療器材）之廣告，且藥商須於刊播廣告前，將所有文字、圖畫或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關審查其廣告內容或刊播方式是否有重大危害民眾健康之虞而予核准，並向傳播業者送驗核准文件，始得刊播。
3.綜合前述規範可知，在我國採取食品、健康食品、藥品三等分類之管制架構下，具有增進民眾健康、減少疾病危害風險等保健功效之健康食品，以及具治療、矯正人類疾病等醫療效能之藥品，均須各先提出健康功效或醫療效能之相關科學證明，或該等成分原即符合中央主管機關之規格標準，以此申請取得查驗登記之許可證後，方得為製造、輸入，而得進一步自我標示或廣告為健康食品或藥品，流通於市場上供消費者辨識、交易。又在廣告之商業性言論自由行使上，一般食品或僅具保健功效之健康食品，既非藥品，均不得為涉及醫療效能之廣告，而得宣傳具有醫療效能之藥品廣告，則採事前審查制，由主管機關事前進行把關審查。另健康食品廣告所得宣稱之保健效能，則與其製造、輸入之事前查驗許可制度相關，其廣告應依查驗登記內容，並不得超過許可範圍。而單純供人飲食或咀嚼之食品的廣告，不僅不得宣稱醫療效能，也不得使民眾誤認為係具保健功效之健康食品，以避免民眾誤認該廣告宣稱之保健功效已經主管機關查驗屬實而為許可登記。核此等食品、健康食品、藥品在廣告上之分流管制，乃係為達成維護國民健康與保障消費者權益目的，就其對於人民身體健康及食用安全之關連影響程度，所為對目的達成具實質關聯且管制寬嚴適度有別之手段，且立法者特意區隔食品、健康食品及藥品，建立對廣告行為不同程度之管制規範，亦能促使國民在進行交易選擇時，就單純食用補充營養，或為尋求增進健康或減少疾病危害風險之保健功效，或已需謀求治療、矯正疾病之醫療效能等不同需求上，能更有效率且無混淆之虞，俾能獲得符合其需求之產品資訊，作出適當之交易選擇，進而食用正確之產品。故食品業者從事廣告行為，縱屬商業性言論自由之行使，亦不得逾越此等法定界限。
㈡按食品安全衛生管理法（原名稱為食品衛生管理法，103 年2 月5 日總統華總一義字第10300017801 號令修正公布名稱為食品安全衛生管理法）第28條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2 項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」同法第45條第1 項規定：「違反第28條第1 項或中央主管機關依第28條第3 項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰 ；……。」。所謂誇張或易生誤解，係屬不確定法律概念，食品安全衛生管理法之中央主管機關（衛生福利部，改制前名稱為行政院衛生署）為避免各級衛生機關於相同事件為不同之處理而產生不公平之結果，乃訂定認定基準，作為各級衛生機關一體遵循之依據；最初於82年4 月29日訂定公布「食品廣告標示詞句認定表」，於88年7 月31日以衛署食字第88037735號公告修訂「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」，復於94年3 月31日以衛署食字第0940402395號函公告修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，又於101 年9 月28日以署授食字第0000000000號令發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱「認定基準」），前述認定基準曾於103 年1 月7 日以部授食字第1021250977號令就其中第一點、第三點修正公告（自即日生效），再於105 年6 月17日以部授食字第1051201580號令就其中第四點附表一、附表二修正公告（自106 年1 月1 日生效），故現行適用者乃103 年1 月7 日公告之版本。「認定基準」第一點、第三點規定：「一、衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定本基準。……三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：……(二)使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期障礙。平胃氣。防止口臭。2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。3.涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。4.引用本部部授食字號或相當意義詞句者：例句：部授食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。署授衛食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。FDA ◎字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號許可。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號審查合格。領有衛生署食字號。獲得衛生署食字號許可。通過衛生署配方審查。本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號配方審查認定為食品。本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號查驗登記認定為食品。四、使用下列詞句者，應認定為未涉及誇張、易生誤解或醫療，效能：(一)通常可使用之例句：幫助牙齒骨骼正常發育。幫助消化。幫助維持消化道機能。改變細菌叢生態。使排便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。增強體力。精神旺盛。養顏美容。幫助入睡。營養補給。健康維持。青春美麗。產前產後或病後之補養。促進新陳代謝。清涼解渴。生津止渴。促進食慾。開胃。退火。降火氣。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉。「本草綱目」記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）。(二)一般營養素可敘述之生理功能例句（須明敘係營養素之生理功能，例如：膳食纖維可促進腸道蠕動；維生素Ａ有助於維持在暗處的視覺；維生素Ｄ可增進鈣吸收）：1.維生素或礦物質：例句如附表一。2.其他營養素：例句如附表二。」
㈢依被告於原處分卷內所附104 年7 月6 日在網路上列印取得原告之「梅姑娘」梅精產品廣告，其內記載全文為：「送禮送健康」、「梅精主要功效：50公斤青梅只能提煉1 公斤梅精，梅精其製作方法是用成熟前的青梅，除去種核，並將梅肉搾成糊狀，細火萃煉72小時以上，所提煉出的精華，因是用梅肉所提煉，所以梅精也可以稱之為梅肉精或青梅精。主要功效如：1.強化肝臟：梅精能強化肝臟機能，提升免疫力，益氣補虛，舒緩工作應酬疲勞，抵禦外來病原體。2.消除疲勞：青梅精在腦中能產生類似血清素的作用，並提升大腦的抗壓性，舒緩精神焦慮。梅精中的檸檬酸可幫助腸道中的鈣質穩定吸收，消除疲勞物質的生成。3.護膚養顏：青梅精可以促進口中分泌能使人保持年輕的『唾液腮腺激素』，使肌膚回復自然好氣色。4.保健腸胃、抗菌消炎：青梅精對胃脹氣、消化不良有很快速的效果，抗菌效果絕佳，水土不服，食物不潔，腸胃不適，家居旅行，養身至選。」（原處分卷第9 頁）。被告陳稱：花蓮縣衛生局前於104 年4 月13日查獲原告在露天拍賣網站刊登「梅姑娘有機梅精」產品廣告涉及違反食品安全衛生管理法第28條規定，移送被告所屬衛生局處辦，被告當時考量原告係初次遭查獲、陳述不知法規規定、該網頁無成交紀錄（未見民眾因誤信廣告而受害）、到案說明後亦刪除違規字句等情形，未逕為裁罰，而以基隆市衛生局104 年6 月3 日基衛食藥壹字第1041500494號函，向原告提供有關食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準可至衛生福利部食品藥物管理署網站查詢之資訊，而予輔導改善；然而，原告未積極確認刊登於各網站廣告是否均已修正，致104 年7 月6 日仍有下述廣告內容（詳如㈣），再遭民眾向高雄市政府衛生局檢舉有違規情事，原告於104 年7 月14日受詢問時表示：「這個廣告是我登的，我上次經貴局提醒後有努力改進，但是網頁廣告張貼太多地方了，沒有全部改到」等情，有花蓮縣衛生局 104
年5 月8 日花衛藥食字第1040011264號函、基隆市衛生局處理案件談話紀錄（原告於104 年5 月13日之談話）、基隆市衛生局104 年6 月3 日基衛食藥壹字第1041500494號函、104 年7 月6 日網路列印之「梅姑娘梅精」廣告資料、高雄市政府衛生局104 年7 月8 日高市衛食字第10435275800 號函、基隆市衛生局處理案件談話紀錄（原告於104 年7 月14日之談話）等件附於原處分卷可稽（原處分卷第61至68頁、第6 至31頁），核與被告前述抗辯相符；原告於言詞辯論期日亦承認因放廣告之平臺很多，遺漏此廣告未下架等情（本院卷第40至41頁）。系爭廣告確實係原告刊登，於104 年7 月6 日在網路上可供人瀏覽點閱，倘廣告內容有違反食品安全衛生管理法之情事，客觀上即有使民眾誤信廣告內容之可能，尚不因原告就該廣告係漏未下架或刻意未下架而有所區別。
㈣查原告生產銷售之「梅姑娘」梅精產品，並未曾依健康食品管理法之規定，申請查驗登記為健康食品並取得許可證，此經原告於言詞辯論期日自承在卷（本院卷第66頁），更未曾依藥事法之規定申請查驗登記為藥品並取得許可證，故原告製造之「梅姑娘」梅精產品，僅能歸類為一般之食品，則其基於招徠銷售上述產品之目的，在網路上發布之廣告文字，自不能使民眾誤認該商品係具有保健功效之健康食品或係具有醫療效能之藥品。然而，上述廣告中「強化肝臟：梅精能強化肝臟機能」、「保健腸胃」、「胃脹氣（有很快速的效果）」之文字，明確提及有利於臟器，應屬上揭認定基準中「未涉及中藥材效能而涉及五官臟器」之情形，而上述廣告中「……提升免疫力，益氣補虛，舒緩工作應酬疲勞，抵禦外來病原體。2.消除疲勞：青梅精在腦中能產生類似血清素的作用……舒緩精神焦慮……4.……、抗菌消炎：青梅精對……消化不良有很快速的效果，抗菌效果絕佳……」之文字，係在宣傳該商品對於人體生理功能有諸多具體益處，則屬上揭認定基準中「涉及生理功能」之情形，均已涉及誇張或易生誤解，且由全篇廣告內容，足以使民眾誤認上述商品係屬具保健功效之健康食品，故被告認為原告之前揭廣告違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，而依同法第45條第1 項前段規定裁處罰鍰4 萬元，係屬有據。被告於系爭處分書雖提及上述文字涉及醫療效能等情，惟倘已涉及醫療效能者，則應屬違反同法第28條第2 項規定，理應適用同法第45條第1 項中段規定裁處60萬元以上 500萬元以下罰鍰，是此部分處分理由容有誤載，惟尚無礙於其以違反第28條第1 項規定為由而依第45條第1 項規定裁處罰鍰4 萬元之合法效力。
㈣原告雖提出行政院農委會之網站資料，主張其上述廣告內容係參考行政院農委會為水里鄉農會廣告梅精功效之文章而來，質疑該內容誤導其對於梅精產品廣告文案之撰寫，進而遭受被告之行政罰鍰，復認為其產品對人體真實有益，客戶反應之效能乃屬真實，使用迄今未有負面反應，其並未誇大，於受告知後撤除違規廣告，實無犯意云云。然而，原告提出之網路列印資料，最上方「行政院農業委員會網站為水里鄉農會梅精功效之廣告」等文字，應係原告於列印時自行繕打所致（參本院卷第13頁，此由其上記載「附件4－1」，對照原告所提其餘資料「附件3－2、送禮送健康文案」、「附件5－1、與客人實際對話內容」，即足查知）。查行政院農委會確實在網路上設有「梅子主題館」之網頁，用以推廣梅子產業，網頁中有諸多連結可供點閱，僅以原告提出之資料，即可顯示有「踏雪尋梅」、「產銷概況」等大項，於「踏雪尋梅」欄，細分「起源考古」、「古梅」、「梅種原分類」、「臺灣梅樹栽培起源與產業發展經過」可供點選閱覽，於「產銷概況」欄，則有「國內市場資訊」、「臺灣生產統計分析」等可供連結點入而查詢，足徵上述網頁係用於向國人推廣關於梅子之農業資訊（符合行政院農委會主管事務範圍），並非在針對特定縣市或鄉鎮之梅子類產品進行廣告。細閱原告所列印上述網頁「梅精」之文章，除介紹梅子之產地、產期及採收期，提及在臺灣主要種植之縣市，並說明梅子之加工製品中，「梅精」之形式（飲料、濃縮膏狀、粉末狀、丸狀）、製作過程、對人體之益處等事項，並提及「民間流傳的保健功效畢竟沒有科學根據……目前市面上的梅精產品，大多是藉由直銷、藥妝店、特約店、電視購物、網路購物等方式行銷，產品的來源普遍分成日本進口貨市各地區農會、果農自製等，各家製程不同，產品型態也不同，成分難免會有差異，品質較難掌控……民眾在選購時必須謹慎，勿花冤枉錢，食用前先與醫生或專業人員討論……」，通篇雖有表達「梅精」係有益健康之食品之意思（藉此推廣梅子類農業），但亦籲請消費者選購時須謹慎以對，並未具體提及何處農會、何店、何人之產品較佳，顯無針對「特定」產品加以推銷、招徠消費者之意思，該網頁文章更非食品安全衛生管理法、建康食品管理法及藥事法所指之「廣告」。原告主張上述網頁係行政院農委會為水里鄉農會推廣梅精產品之廣告云云，與事實不合。原告為宣傳自製之「梅姑娘」梅精產品，在網路上張貼上列廣告內容，無論其曾否參考行政院農委會上述網頁，由於食品違規廣告之罰責係以違規行為人為對象，關於食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像及符號等作綜合研判，縱係引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導等內容，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告，只要內容涉及違規，即屬違規廣告行為。原告就「梅姑娘」梅精產品既未申請查驗登記為健康食品或藥品，於廣告時，自不能使民眾有誤認該商品係具有保健功效之健康食品或係具有醫療效能之藥品之虞，原告之上述廣告既有多量文字具有上述認定基準中涉及誇張、易生誤解之情形，自屬違規廣告。原告雖另提出其與客戶之Line通訊軟體對話截圖，主張客戶回應使用狀況良好，該商品對人體真實有益，並無誇大功用云云，然而，前揭截圖內容，恰足顯示已有消費者對於該商品究係一般食品、健康食品或藥品產生混淆誤認情形（本院卷第14至17頁，有客戶表達「你到底是在賣仙丹還是？」），倘一般食品業者於廣告違規後可持客戶反應意見作為免予裁罰之事由，則我國對於一般食品、健康食品及藥品之分類管制，勢必將形同具文。此外，被告所屬衛生局曾對原告之違規廣告發函加以輔導改善，原告未積極確認刊載於各網站之廣告是否均已修正，放任該違規廣告留存於網路供民眾瀏覽點閱，其客觀行為足使立法者以維護國民健康與保障消費者權益為目的設置之法律制度遭受破壞，其主觀上亦具有可非難性及可歸責性。被告作成原處分對原告裁處罰鍰，自屬適法。
六、綜上所述，原告上述主張均無可採，其刊登系爭「梅姑娘」梅精食品廣告，內容涉及誇張、易生誤解，被告認原告前述食品廣告涉及誇張、易生誤解，違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，依同法第45條第1 項規定，裁處最低額度罰鍰4 萬元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦屬適法。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據資料，經本院審酌後，核於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、本件第一審裁判費為 2,000元，應由敗訴之原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 105　　年　　10　　月　　21　　日行政訴訟庭　法　官　張婷妮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3000元。
中　　華　　民　　國　 105　　年　　10　　月　　21　　日書記官 耿珮瑄