108年度基國簡字第2號｜民事：國家賠償｜裁判日期：109 年 09 月 22 日

臺灣基隆地方法院基隆簡易庭民事簡易判決 108年度基國簡字第2號原告王守信訴訟代理人連堂凱律師複代理人黃采薇律師被告基隆市政府法定代理人林右昌訴訟代理人林重宏律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國109年9月8日言詞辯論終結，判決如下：主文被告應給付原告新臺幣柒萬玖仟捌佰壹拾伍元。原告其餘之訴駁回。訴訟費用新臺幣參仟貳佰元，其中新臺幣捌佰伍拾壹元由被告負擔，餘由原告負擔。本判決得假執行。但被告如以新臺幣柒萬玖仟捌佰壹拾伍元為原告預供擔保，得免為假執行。事實及理由壹、程序方面依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。原告主張被告基隆市政府應負國家賠償責任，經原告向被告為賠償之請求，被告拒絕賠償，有被告民國107年10月1日基府行法壹字第1070244508號函附基隆市政府拒絕賠償理由書1件在卷可按，是原告起訴時已履行前揭法條之前置程序規定，合先敘明。貳、實體方面一、原告起訴主張： (一)原告為門牌號碼基隆市○○區○○○路0巷00○00號房屋(含防空避難室，下稱系爭房屋)之所有權人，因基金二路3巷底大靈宮前大武崙溪支流(下稱系爭排水)之沿岸未施作堤防(本院按：該區段TWD97座標位置：起點【X：320739.8，Y：0000000】至終點【X：320719.2，Y：0000000】共計56.5公尺，下稱系爭區段)，且基隆市安樂區中崙里大武崙溪其餘護岸之加高工程均已完成，僅剩系爭區段未加高，形成缺口，此處為兩條溪的匯流點，地勢又最低，每逢暴雨原告系爭房屋即有淹水之情，原告先於102年5月14日透過基隆市議員蔡適應向被告所屬工務處陳情，復於104年12月30日經由被告全球資訊網民意信箱向被告提出陳情，再於105年6月間透過立法委員蔡適應陳情，並於同年6月28日會同被告及經濟部水利署第十河川局(下稱第十河川局)、經濟部工業局所屬大武崙兼瑞芳工業區服務中心(下稱大武崙工業區服務中心)等相關單位至系爭區段現場會勘後，研擬流域綜合治理計畫，並製有立法委員蔡適應服務處會勘記錄(下稱105年6月28日會勘紀錄)可稽，惟後續仍未見有任何施作堤防之作為。嗣於106年6月2日系爭排水因暴雨暴漲，溪水因而由未施作提防之系爭區段缺口處溢出，致基金二路淹水高達成年人之身高，原告置於系爭房屋內之生財器具及車輛之相關財物均遭大水淹沒，財物損失慘重(下稱系爭財物；又上開水災，簡稱六二水災)。 (二)大武崙溪每逢大雨即有淹水之抽象危險，已為公眾所知，自為被告所能預見。且原告迭經由基隆市議員蔡適應、被告全球資訊網民意信箱及立法委員蔡適應向被告提出陳情，並經被告及第十河川局、大武崙工業區服務中心等單位於105年6月28日至系爭區段現場會勘並研擬流域綜合治理計畫，原告既於六二水災發生前，業已多次向被告反應系爭區段應予維護之情，被告對於大武崙溪之系爭排水逢雨即生水患之危險均已知悉，依水利法第五章、第七章等相關規定，被告負有興建防洪設施、維護水道水流之順暢、避免洪災之設置、管理權限，是系爭排水之治理、巡防與違法危害河防事件之取締及處分、防汛等事項均屬被告管理之義務，且水利法寓有防止水患之目的，直接與保護人民生命、身體、財產等法益相關，被告就此若不作為將發生影響人民生命及財產之結果，具有高度預見可能性。依大法官釋字第469號解釋理由書意旨，倘被告依法善盡其管領、養護之行政作為，即可有效解決危險及排除損害之相關綜合評量下，被告對於所負之於系爭區段施作堤防之作為義務已無不作為之裁量餘地。 (三)又依大武崙溪於100年間之護岸加高工程計畫概要可知，大武崙溪屬區域排水，保護標準採「10年重現期保護、25年重現期不溢堤」之標準，復依被告102年3月27日基府工水參字第1020028203號函載：「說明二、……目前大武崙溪上、下游全線皆已達『10年洪峰流量重現期保護、25年不溢堤』縣(市) 管區域排水之保護標準，大武崙工業區係屬重要保護對象，更提昇為『50年不溢堤』之保護基準，……。」等語(下稱基隆市政府102年3月27日函)，又系爭區段係位於大武崙工業區附近，可見系爭區段自102年3月間起，其防護標準應為「10年洪峰流量重現期保護、50年不溢堤」。再觀諸經濟部水利署提出之「『流域綜合治理計畫』107年度第3次在地諮詢小組會議─基隆市管區排大武崙溪排水整體規劃檢討報告」(下稱 107年經濟部水利署檢討報告)，六二水災3小時間之降雨量相當於25年重現期，可知被告倘善盡其於系爭區段施作堤防並加高至50年不溢堤之標準之作為義務，系爭區段將不致因六二水災之強降雨而溢流，造成原告受有系爭財物之損害。因此，被告怠於系爭區段施作堤防並加高至50年不溢堤之標準之作為，與原告受有系爭財物之損害間，自有相當因果關係。又原告雖因家園現場已清理，難以舉證證明原告所有系爭財物受損之具體金額，然不願主管機關再怠惰導致人民受有損害，及為釐清治水機關權責，原告仍依國家賠償法第2 條第2項後段規定，請求被告負國家賠償責任。 (四)按當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額，民事訴訟法第222條第2項定有明文。原告就六二水災所受系爭財物之損害，業已提出相關照片，是原告業已證明因六二水災受有系爭財物上之損害，又原告未保留系爭財物之購買單據並無違背常情，強求原告提出單據，實屬苛酷，應認原告欲證明系爭財物之損害數額顯有重大困難，復衡以原告所有之系爭財物損失甚多，是原告請求賠償新臺幣(下同)30萬元，應與市價相當，要屬有據。 (五)併聲明：被告應給付原告30萬元。二、被告聲明：原告之訴駁回；如受不利益判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。其答辯理由略以： (一)被告並非系爭區段之管理機關： ⒈原告主張之系爭區段係屬「大武崙溪支流排水溝段(二號排水溝)」，於六二水災前，被告查無相關施工計畫。且依經濟部99年12月27日經授水字第09920215390號公告(下稱經濟部99年12月27日公告)核定之「大武崙溪排水堤防預定線籍圖(第一號至第二十七號圖)」中之「大武崙溪排水圖籍第二十三號」及「大武崙溪排水圖籍(套繪地形)第二十三號」等，其上以紅色線條標示之堤防預定線，乃被告就大武崙溪堤防應負設置管理責任之範圍。簡言之，被告就大武崙溪排水堤防應負設置管理責任者，乃為「大武崙溪主流段」，至於原告主張之系爭區段並非經濟部99年12月27日公告所核定劃入應由被告負責管理之範圍。 ⒉原告主張之系爭區段屬大武崙溪之支流二號排水溝，該支流流經大武崙工業區，該工業區土地所有權人登記為經濟部，係屬大武崙工業區服務中心權管興建之事業排水範圍。且被告曾以基隆市政府102年3月27日函載：「三、二號排水溝仍隸屬經濟部工業局所屬大武崙工業區服務中心負責管理，請該中心就其日後之維護管理妥善評估。」等語，復於108年3月15日以基府工水貳字第1080210905號函重申前開意旨，而經濟部工業局亦於108年3月21日以工地字第10800207770號函示大武崙工業區服務中心「針對本部管有公共設施排水溝渠，請貴中心確依『經濟部工業局防汛作業計畫』辦理維護。」等語。可知經濟部工業局就二號排水溝係其所屬大武崙工業區服務中心負責管理一節，並無爭執。而原告主張之系爭區段係屬排水管理辦法第2條規定之事業排水，為大武崙工業區服務中心排洩事業使用後之廢水，且二號排水溝土地( 即基隆市○○區○○段000地號)之管理者為經濟部，近年經濟部工業局皆有辦理定期維護修繕。 ⒊綜上，系爭區段即大武崙溪支流二號排水溝之設置管理機關應為經濟部工業局，被告並非本案之管理機關。 (二)退而言之，縱認被告為系爭區段之管理機關，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定向被告請求國家賠償，亦無理由：⒈原告主張被告應依國家賠償法第2條第2項後段之規定，對原告負國家賠償責任，則原告自應對損害之存在、行為與損害間存有相當因果關係等要件，負舉證責任，惟原告就此並未舉證以實其說。原告雖主張其因六二水災導致系爭區段之排水溢淹，致其所有之系爭財物受有損害，惟僅提出難以辨識內容且無法確認為何時、何地拍攝之照片數張為證，實難認已證明原告確受有系爭財物之損害，更遑論原告就其主張之損害金額30萬元，亦始終未能提出相關單據及憑證以實其說。 ⒉105年6月28日立法委員蔡適應服務處辦理原告陳情案之會勘，並作成105年6月28日會勘紀錄，被告所屬工務局即依105 年6月28日會勘紀錄之結論「建請基隆市政府工務處擬流域綜合治理計畫，經費來源移請水利署第十河川局協助辦理。」經多次內部擬具「流域綜合治理計畫」基隆市管區排大武崙溪排水系統規劃檢討執行計畫書後，於105年10月7日以基府工水貳字第1050244678號函報第十河川局轉經濟部水利署審核。第十河川局於105年12月9日以水十規字第10503036300號函要求被告依本案初審委員意見辦理修正，而被告所屬工務局再於106年3月6日以基府工水貳字第1060208700號函報第十河川局修正後「流域綜合治理計畫」，第十河川局於106年3月13日以水十規字第10650021330號函報經濟部水利署審議。嗣於經濟部水利署審議期間即發生六二水災，故行政院特別指示經濟部水利署接手辦理大武崙溪後續規劃檢討及治理工程。被告並無任何因故意或過失怠於執行職務之行政怠惰情事。 ⒊依106年9月基隆市政府大武崙溪排水系統規劃檢討報告(下稱大武崙溪排水系統規劃檢討報告)分析六二水災豪雨期間鄰近之大坪雨量站最大時雨量為91.5毫米(約50年重現期)，3 小時累積雨量達175.5毫米，24小時雨量394毫米(大於原規劃10年重現期264毫米設計標準)，基隆雨量站降雨12時達339毫米，推估雨量已達大武崙溪50～100年重現期距；另106年 6月經濟部水利署水利規劃試驗所106年0601豪雨淹水災害調查報告(修正稿)(下稱豪雨淹水災害調查報告)內載「基隆市安樂區，參考鄰近雨量站大坪，最大1小時降雨為91.5mm，推估重現期達50～100年，致災原因為短延時強降雨且已超出保護標準，導致安樂5橋至下游台2己線區段溢淹情形。」等語，致災原因為短延時強降雨且已超出保護標準，實屬天災。是以，超乎常理之短時間強降雨方為導致大武崙溪沿岸水患之主因，而與系爭區段有無施作堤防，不存在因果關係。三、得心證之理由：原告主張基隆市安樂區中崙里大武崙溪支流除系爭區段並未施作堤防加高工程外，其餘護岸之堤防加高工程均已完成，以致於系爭區段形成缺口，又系爭區段位於兩條溪之匯流點，地勢最低，每逢暴雨原告所有系爭房屋即會淹水。原告先後經由基隆市議員蔡適應、被告全球資訊網民意信箱及立法委員蔡適應向被告提出陳情，並經被告及第十河川局、大武崙工業區服務中心等單位於105年6月28日至系爭區段現場會勘並研擬流域綜合治理計畫，被告對系爭區段逢雨即生水患之危險均已知悉，被告就此若不作為將發生影響人民生命及財產之結果，具有高度預見可能性，倘被告依法善盡其管理之行政作為，即可有效解決危險及排除損害，被告對於所負之於系爭區段施作堤防加高工程之作為義務已無不作為之裁量餘地。惟後續仍未見有任何於系爭區段施作堤防加高工程之作為。嗣因六二水災導致系爭排水因暴雨暴漲，溪水因而由未施作堤防加高工程之系爭區段缺口處溢出，致基金二路淹水高達成年人之身高，原告置於系爭房屋內之系爭財物遭受重大損害等情。被告否認其係系爭區段之管理機關，並以上開情詞置辯，是本件首應釐清者乃系爭區段之管理機關究竟為何一機關？其次，始為系爭區段之管理機關應否依國家賠償法第2條第2項後段規定，負國家賠償責任及其賠償金額？茲析述如下： (一)系爭區段之管理機關？ ⒈按「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。」水利法第78條之4定有明文。中央主管機關即經濟部依水利法第78條之4之授權另行訂定排水管理辦法，依排水管理辦法第2條規定「排水依功能及集水區域特性分為下列五種：一、農田排水：指排洩停滯於農田田面及表土內過剩之水。二、市區排水：指排洩經依下水道法規劃設置排水設施內之雨水或污水。三、事業排水：指排洩事業使用後之廢水、污水及水力發電後之尾水。四、區域排水：指排洩前三款之二種以上匯流或排洩區域性地面或地下之水，並經中央主管機關公告者。但不包括已有主管機關管轄之排水。五、其他排水：指排洩不屬於前四款之水。前項區域排水依其流經之行政轄區範圍或所佔比例，區分為中央管、直轄市管及縣(市)管區域排水。農田、市區及事業排水之管理，由目的事業主管機關依其法令管理之；其他排水，由各直轄市、縣( 市)政府制(訂)定自治法規管理之。」。 ⒉依排水管理辦法，排水共計分有農田排水、市區排水、事業排水、區域排水、其他排水等五種，且分別規範其管理機關。被告及訴外人第十河川局、經濟部工業局(本院按：第十河川局、經濟部工業局原為本件被告，嗣經原告於109年8月4日言詞辯論期日撤回，此部分如後述)對於系爭區段究係屬於事業排水或區域排水(中央管或地方管)及其管理機關既然各有不同之定見且爭執甚劇，因事涉河川排水之中央、地方權責及排水區域劃分與核定暨排水之管理，乃屬行政權之作用而非司法權所能介入或本院依調查證據及言詞辯論結果所得以司法審查之事項，為確定系爭區段之排水權責歸屬，基於權力分立原則，本院乃函詢排水之中央主管機關即經濟部「系爭區段係屬事業排水或區域排水？倘屬事業排水，是否管理機關係屬事業排水(即二號排水溝)之土地所有權人經濟部工業局？若屬區域排水，係屬中央管之排水(管理機關為貴部水利署)或地方管之排水(管理機關為排水流經之基隆市政府)？」等語，據復以「……有關貴院所詢之排水位置及範圍，經查非屬區域排水…。」等語，有經濟部108年10月30日經授水字第10800080620號函(下稱經濟部108年10月30日函)1件可稽，然並未就本院函詢之系爭區段是否屬事業排水一節為答覆，本院認有再函請經濟部補充說明系爭區段是否屬事業排水及其管理機關之必要，據復以「……三、查大武崙溪係94年11月14日公告為基隆市管區域排水，其權責起點及終點分別為基隆河匯流口至基金三路裕隆倉儲。貴院108年9月23日函所附二號排水座標其位置起迄點，位於大武崙工業區與基隆市管區域排水大武崙溪匯流口處(即系爭排水)，非屬公告之區域排水，更非中央管區域排水，故其管理權責非區域排水之管理機關。……。五、承上，大武崙溪屬於基隆市市管區域排水，由市政府維護管理，其二號排水之功能及集水區域特性，依其土地管理權人與地理位置，初始或為工業區開發之排水使用，惟隨著時空環境演變，與城市聚落開發等因素，顯然已異於昔，致造成排水種類認定之歧異，依往例宜先邀集相關單位至現場勘查確認，排水類別倘有變更之必要，再依法定變更程序辦理……。」等語，亦有經濟部109年1 月8日經水字第10904600010號函(下稱經濟部109年1月8日函)1件可參。由經濟部前揭二公函可知系爭區段非屬排水管理辦法第2條第1項第4款所稱之區域排水，則第十河川局即非屬系爭區段之管理機關；惟經濟部109年1月8日函仍未具體指出系爭區段是否屬事業排水，本院乃三度發函，請經濟部明示系爭區段是否屬事業排水？倘非事業排水，係屬農田排水、市區排水或其他排水？據復以「……三、本案本部前於10 9年1月8日以經水字第10904600010號函復貴院，本件大武崙工業區武崙溪支流二號排水溝(以下簡稱二號排水)，本部( 水利署為負責機關)並未公告為中央管區域排水，亦未公告為基隆市管區域排水，故已認定非屬於區域排水，故其管理權責非屬區域排水之管理機關。再依本部工業局(工業主管權責機關)109年3月19日工地字第10900312120號函，已認定：大武崙工業區內廠商排放之廢污水，接管後集中排放至大武崙工業區污水處理廠統一處理，於符合放流水標準後專管由大武崙污水廠唯一之廢、污水放流口(D01)排放於大武崙溪。二號排水雖緊鄰大武崙工業區，仍非屬事業排水範疇。四、其他排水分類部分，依排水管理辦法第2條規定，關於『農田排水』，其認定及管理應由農業主管機關為之。惟依客觀事實(如功能及集水區域之現地特性等)判斷並無農田存在，應非屬農田排水範疇；『市區排水』之認定及管理，因是由下水道主管機關為之。本案是否為市區排水，應由下水道法主管機關(在中央為內政部、地方為基隆市政府)認定之；『其他排水』部分則依同條第3項規定，本案二號排水是否為其他排水，應由其所在地之基隆市政府本權責認定。」等語，有經濟部109年5月7日經水字第10904602190號函(下稱經濟部109年5月7日函)1件可參。由排水之中央主管機關即經濟部108年10月30日函、經濟部109年5月7日函，可以確定系爭區段非屬區域排水，亦非事業排水或農田排水，至於是否屬於市區排水或其他排水則應由下水道主管機關或排水所在地之基隆市政府本於權責認定之。惟系爭區段無論係屬市區排水或其他排水，其主管機關均為基隆市政府即被告。系爭區段之主管機關經中央主管機關經濟部之三次函釋始確定為被告，原告至此乃撤回原對第十河川局、經濟部工業局之起訴。 ⒊綜上，系爭區段排水之主管機關確為被告。 (二)被告應否依國家賠償法第2條第2項後段規定，負國家賠償責任及其賠償金額？ ⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。次按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償(司法院大法官會議釋字第469號解釋文參照)；惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟(釋字第469號解釋理由書意旨參照)。又國家賠償法第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任(最高法院92年度台上字第69號裁定意旨參照)。再按損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定；當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，國家賠償法第12條、民事訴訟法第277條前段定有明文。本件原告主張被告負有加高系爭區段堤防之作為義務，其不作為已無裁量空間，仍因過失而不為之，致生損害於原告之系爭財物等情，此為被告所否認，並以上開情詞置辯，自應由原告就上開有利於己之事實負舉證責任。 ⒉水利法第78條之4規定「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。」被告乃系爭區段排水之管理機關，針對市區排水或其他排水，依排水管理辦法第2條第3項「農田、市區及事業排水之管理，由目的事業主管機關依其法令管理之；其他排水，由各直轄市、縣(市)政府制(訂)定自治法規管理之。」之規定，應訂定自治法規管理系爭區段之排水，雖被告就市區排水或其他排水之管理並未依排水管理辦法訂定相關之自治法規，然水利法為排水管理辦法之母法，前開水利法第78條之4規定即賦予被告對於市區排水或其他排水之排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項之作為義務，又前開水利法及授權之法令之規定，固係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，並未直接規範人民具有請求興建堤防之公法上之請求權，然就法令之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保護居住於市區排水或其他排水區域附近特定人民之生命、身體、財產等權利之意旨。本件被告為系爭區段排水之管理機關，自應就系爭區段之防洪事項，訂立自治法令妥為處理、維護並依自治法令善盡其排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項之作為義務。雖被告怠於訂立市區排水或其他排水管理、維護之相關自治法令，然依水利法之相關規定，仍有就系爭區段防水、洩水負維護管理之作為義務。 ⒊甚且原告早於102年5月14日向基隆市議員蔡適應陳情，其陳情內容略以：系爭區段之堤防過低，一旦下雨經常造成溪水暴漲，有淹水之虞，已造成居民安全莫大困擾等語，蔡適應議員乃發函被告所屬工務處，重申上開陳情意旨，並以今又逢防洪季節將屆，請求被告辦理會勘，以盡速解決問題等語。原告復於104年12月30日在被告全球資訊網民意信箱向被告提出陳情，其陳情內容略以：住家位於安樂區基金二路三巷，今年夏天暴雨導致住家附近武崙溪支流暴漲，因堤防未加高，致使家中淹水，全家人半夜忙於清理家中、撈水。目前中崙里武崙溪護岸加高工程已完成，僅剩【基金二路三巷17號大靈宮廟旁武崙溪支流護岸，僅約150公尺堤防還未加高】(即系爭區段)，【此處為兩條溪的匯流點，地勢又最低】。如同今年大武崙淹水，因為位於大馬路旁，獲得外界極高關注，基金二路三巷雖是一條小巷子，但不能因此就忽略，同樣需要獲得關注、修繕，短短150公尺的堤防加高，其他地方也都完成了，為什麼就是這裡不處理呢等語，再於105年6月間以系爭區段因大武崙溪支流暴雨溢淹，致原告所有系爭房屋淹水之同一事由，向立法委員蔡適應陳情，蔡適應委員乃於105年6月28日會同被告及第十河川局、大武崙工業區服務中心等相關單位至系爭區段現場會勘後，會議結論：「一、建請基隆市政府工務處擬流域綜合治理計畫，經費來源移請水利署第十河川局協助辦理。二、工業局大武崙兼瑞芳工業區服務中心同意配合辦理相關事宜。」等語，此有基隆市議員蔡適應服務處102年5月14日議(適)基字第(000)000000000號函、基隆市政府全球資訊網－民意信箱投書處理(回函)、立法委員蔡適應服務處105年6月21日立應基字第0000000-0號函、105年6月28日會勘紀錄等件在卷可稽。由上可知，原告自102年起一再陳情反應因系爭區段遇暴雨均造成其所有系爭房屋淹水，被告經由前揭原告之陳情、會勘，對於屬基隆市區域排水之大武崙溪，除屬市區排水或其他排水之系爭區段外，其餘河岸之堤防加高工程均漸次竣工，惟系爭區段之堤防未加高，形成缺口，遇暴雨導致溪水暴漲時，即從系爭區段開始向外溢流，使系爭區段附近已加高之其他堤防亦因此失去其防汛功能，造成居民之損害，已有深切之認識，且台灣地區每年夏季幾乎都會遭受颱風侵襲，且極端氣候之暴雨較前頻仍，被告本應依水利法之相關規定或水利法之授權訂立市區排水或其他排水管理、維護之相關自治法令，並依水利法或自治法令之相關規定，就系爭區段辦理防汛維護之作為義務。又原告多年來一再反應遇暴雨即淹水，致原告財物受有損害，可認系爭區段因每年水患所承受之危險迫切程度極高，且溪水暴漲溢堤時，其所及範圍廣泛，危及眾多沿岸人民之生命及財產法益，原告自難依其一己之力將系爭區段之堤防加高，或採取任何合理可行之防範手段，乃經由一定行政程序請求被告將系爭區段之堤防加高，且經會勘結果，更確認被告確有管理、維護以防止水患之作為義務，被告已無不作為之裁量空間，亦即行政裁量之空間已收縮至零。 ⒋按國家應負損害賠償責任者，雖以公務員具有故意或過失為要件，惟過失乃怠於注意之一種心理狀態，即所謂應注意並能注意而不注意之謂。而應注意並能注意之標準，係以忠於職守之一般公務員在該具體情況應該能注意並可期待其注意之程度而言，如為行為之公務員欠缺此注意程度，即屬有過失。承前所述，被告經由前揭原告之陳情、會勘，早已知悉系爭區段存有堤防缺口，逢暴雨即淹，易致民損，嗣於105 年6月28日會勘時，亦擬將之列入流域綜合治理計畫，可見被告對於系爭區段之缺口極易造成基隆市安樂區中崙里大武崙溪地區溢淹之疑慮，早即有極高預見可能性，且已無不作為之裁量空間，又105年6月28日之會勘結果距106年6月2日之六二水災，將近1年，被告卻長期怠於執行對於原告經由一定行政程序請求將系爭區段之堤防加高，以防止水患之作為義務，迄至六二水災前均未見施作任何堤防加高工程或採取任何合理可行之防汛作為，顯然被告所屬之公務員未盡其忠於職守之一般公務員在該具體情況應該能注意並可期待其注意之程度，而怠於處理加高系爭區段之堤防等事務，自屬過失。雖被告抗辯被告所屬工務局已依105年6月28日會勘紀錄之結論多次內部擬具「流域綜合治理計畫」基隆市管區排大武崙溪排水系統規劃檢討執行計畫書，多次函報第十河川局審核，於審核中即發生六二水災，並無行政怠惰之情事等語，並提出被告105年10月7日基府工水貳字第1050244678號函、106年3月6日基府工水貳字第1060208700號函、第十河川局105年12月9日水十規字第10503036300號函、106年3月13日水十規字第10650021330號函等件為證。惟國家為受人民託付而成立之公法人，對於其組成分子即人民應有保護照顧之義務，尤其對於通常可預期之天災且具有緊迫性質者，更有設置相當之防免設施之積極作為義務，至於中央、地方間之行政流程及如何配合，乃國家行政機關內部聯繫、溝通之問題，且台灣地區歷年來在夏季期間多有颱風等侵襲，尤其地球面臨暖化等極端氣候之變化，亦時有強降雨之極端天氣出現，被告為系爭區段之堤防管理機關，且105年6月28日會勘距次年防汛期(每年5月1日至11月30日為防汛期間)尚有將近1年之間隔，倘被告積極作業與溝通，豈有可能任令拖延至次年防汛期前，仍未在系爭區段興建堤防，自有過失。再觀諸六二水災後，第十河川局即於106年6月7日召開大武崙溪中崙里段支流護岸工作協調會，會議決議由第十河川局動用開口合約廠商於中崙里支流緊急加高護岸，並於107年1月29日將基隆市大武崙溪基金二路3巷底堤防延伸加高工程移交被告，有第十河川局大武崙溪中崙里段支流護岸工程協調會勘紀錄及第十河川局107年1月29日水十工字第10701005560號函附基隆市防水、洩水建造物移交現場點交收紀錄等件可稽，前後僅7個月，益證是不為也而非不能於1年內完工。被告自無從以行政公文之往返延宕，解免過失之責任。 ⒌被告所屬公務員怠於執行職務，與原告所有系爭財物受損間，有無相當因果關係存在？ ⑴按公務員行為所生之國家賠償責任，須損害之發生與公務員違法怠於執行職務之行為間具有因果關係。茲所稱之因果關係，係指相當因果關係而言。而所謂有相當因果關係，係指有此項行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害；如無此項行為，通常即不生此損害者而言，而損害與違法怠於執行職務之行為間祇須具有相當因果關係則為已足，不以該違法怠於執行職務之行為係發生損害之唯一原因為必要，縱另與其他原因(如第三人之加害或被害人自身之非行等；自然事實如地震、颱風、大雨、洪水等)相結合而發生損害之結果者，亦具有相當因果關係，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，即應負國家損害賠償責任，亦不得以天災不可抗力主張免責。 ⑵原告主張其所有之系爭財物，因被告所屬公務員怠於系爭區段施作堤防加高工程之作為義務，嗣因六二水災致系爭排水因暴雨暴漲，溪水由未施作堤防之系爭區段缺口處溢出，原告置於系爭房屋內之系爭財物因而受有損害，並提出系爭財物受損照片7紙為證，惟此為被告所否認，並抗辯原告提出之受損照片糊模，難以辨識等語。惟由原告自102年起即一再陳情其所有系爭房屋內之財物，因系爭區段之缺口，遇暴雨即致災受損之情，及六二水災造成全台眾多災情，而系爭區段因溪水暴漲而溢流，造成中崙里淹水之災情，此經新聞媒體廣泛報導，乃屬公眾周知之事實，而原告所有之系爭房屋即坐落於系爭區段附近，衡情當然自在六二水災淹水之範圍內，復觀諸原告嗣後補行提出之彩色受損照片已清晰可辨，確知屋內財物確有遭受水淹之毀損情形，自得據以推認原告所有之系爭財物確因六二水災受有損害。 ⑶觀諸第十河川局於100年11月編製之大武崙溪防洪(禦潮)建造物移交清冊之計畫概要之記載略以，該溪屬區域排水，保護標準採「10年重現期保護、25年重現期不溢堤」之標準等語，此有100年11月經濟部水利署防水、洩水建造物大武崙溪中崙里、安樂國宅下游既有護岸加高工程移交清冊1份在卷可佐。復觀諸基隆市政府102年3月27日函載：「說明二、…… 目前大武崙溪上、下游全線皆已達『10年洪峰流量重現期保護、25年不溢堤』縣（市）管區域排水之保護標準，大武崙工業區係屬重要保護對象，更提昇為『50年不溢堤』之保護基準，……」等語。而系爭區段位於大武崙工業區附近，若被告施作系爭區段之堤防加高工程，補齊缺口，至少與被告在系爭區段附近之區域排水即大武崙溪管理範圍所設置之堤防同高，應有50年不溢堤之防洪標準。復比對卷附大武崙溪排水系統規劃檢討報告內載：「豪雨期間鄰近之大坪雨量站最大時雨量91.5毫米(約50年重現期)，3小時累積雨量175.5毫米，24小時雨量394豪米(大於原規劃10年重現期264毫米設計標準)。」等語，依系爭區段附近之大坪雨量站測得資料，相當於50年之重現期，即尚在50年不溢堤之保護範圍內，縱依被告所辯，認依系爭區段最臨近之大坪雨量站最大時雨量為91.5毫米，已達約50年重現期距降雨量，亦仍在上開保護範圍內。故倘若被告確有於系爭區段施作堤防加高工程，系爭區段將不致因六二水災之強降雨而溢堤，造成原告受有系爭財物之損害。 ⑷被告雖抗辯六二水災造成之災害，屬過去無法預料之極端氣候狀況，且106年6月1日至2日之豪雨，不僅系爭區段之排水溢淹，縱屬區域排水之大武崙溪沿岸之堤防部分，亦有溢堤之情形，足徵系爭區段排水之溢堤原因，為超乎常理之短時間強降雨，而與系爭區段之堤防加高與否無涉。簡言之，縱依原告主張於系爭區段施作堤防加高工程補齊缺口，與被告在系爭區段附近之區域排水即大武崙溪管理範圍所設置之堤防同高，亦無法避免溢堤之發生，純屬天災所致等語，並再提出豪雨淹水災害調查報告為證。觀諸原告再提出之豪雨淹水災害調查報告，固內載「基隆市安樂區，參考鄰近雨量站大坪，最大1小時降雨為91.5mm，推估重現期達50～100年，致災原因為短延時強降雨且已超出保護標準，導致安樂5橋至下游台2己線區段溢淹情形。」等語，縱然屬實，惟被告之大武崙溪排水系統規劃檢討報告，已明確記載「豪雨期間鄰近之大坪雨量站最大時雨量91.5毫米(約50年重現期)」，而經濟部水利署水利規劃試驗所之豪雨淹水災害調查報告，所謂「最大1小時降雨為91.5mm，推估重現期達50～100年」，是否已逾50年之重現期，語焉不詳，尚不足以此遽認六二水災之降水已逾50年重現期之不溢堤之保護標準。況且系爭區段之缺口，倘若被告能及時加高堤防至50年不溢堤之標準，則大武崙溪沿岸均有50年不溢堤標準之堤防，而無任何破口，則六二水災之強降雨，緃使大武崙溪之溪水溢過原有之堤防缺口，亦不足以導致溢出之溪水直接強灌至系爭區段缺口之附近區域(含原告所有之系爭房屋)，必待降雨量再增強，導致大武崙溪水逐漸暴漲，且降水至超過堤防50年不溢堤之標準，溪水始會逐漸沿大武崙溪沿岸之堤防溢堤而出，此時因溪水係平均由岸堤防滿溢而出，而非集中一處(缺口)而出，其水勢自不如由缺口直接灌入者之突然及兇猛，而較為和緩，且又有沿岸較大之腹地足以容納渲洩溢出之溪水，大武崙溪沿岸居民尚有較充足之時間為財務減損之相應措施，而不致於如原告一般猝不及防，眼見溪水由系爭區段缺口長驅直入家園而無任何減損之時間及能力，因此，被告怠於系爭區段施作堤防加高工程之不作為(即人禍)與六二水災短延時強降雨(即天災)之相互結合，與原告所有系爭財物受有損害之間，確有相當因果關係，被告抗辯純係六二水災暴雨所致，應屬天災或不可抗力，無成立國家賠償之餘地等語，自無可採。原告自得依國家賠償法第2條第2項後段之規定，向被告請求損害賠償。 ⒍原告所有系爭財物受有損害之實際金額？ ⑴原告主張其雖因家園現場已清理，難以舉證證明原告系爭財物受損之具體金額，然不願主管機關再怠惰導致人民受有損害，及為釐清治水機關權責，依民事訴訟法第222條第2項規定，請求被告賠償30萬元。此為被告所否認，並抗辯原告提出之照片難以辨識內容且無法確認為何時、何地拍攝，亦未提出相關單據及憑證，難以採信等語。然原告系爭財物具體受有多少損害，應係國家賠償責任成立後，其損害賠償數額之認定問題。且觀諸原告嗣後補提系爭財物之彩色受損照片已較為清晰可辨，復衡以原告居住於系爭區段附近，前已多次因暴雨而受家中淹水、財物受損之苦，經多次循行政陳情之管道，均未獲改善，本次又因六二水災，致其所有系爭房屋淹水，系爭財物因而受損，業據原告提出系爭房屋之建物所有權狀、系爭財物受損之彩色照片7張，應認已足證明確因六二水災受有系爭財物之損害。 ⑵按國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。但以回復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀，國家賠償法第7 條定有明文。次按當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額，民事訴訟法第222條第2項亦定有明文。此項規定，性質上乃證明度之降低，而非純屬法官之裁量權，負舉證責任之當事人仍應在客觀上可能之範圍內提出證據(最高法院105年度台上字第2330號判決要旨參照)。 ⑶本件原告因被告怠於執行加高系爭區段堤防之職務行為，致系爭財物受有損害，業如前述。且本院衡以一般居家因淹水而受有損害時，通常一心欲排除家中積水，儘早回復居家原貌及衛生以維持原來之生活方式，此為一般人之心態，符合事理之常，且原告已多次受淹水之苦，觀其救濟管道均係向行政機關請求協助(之前並未曾請求任何補償或賠償)，是於六二水災致系爭財物受有損害時，或未能慮及將來會聲請國家賠償或提起本件訴訟，而未能適時保留系爭財物具體受到損害之證據或單據，嗣為避免管理機關令損害循環不已並釐清系爭區段管理機關之權責，乃提起本件訴訟，可認原告欲證明其具體所受之損害數額確有重大困難。 ⑷原告受有系爭財物之損害，因舉證確有重大困難而概括性地請求被告賠償30萬元，本院於審理時曉諭原告儘量提出足以辨識財物受損之照片及相關單據，原告就此提出系爭財物受損之彩色照片7張及車牌號碼000-000號機車(下稱系爭機車)、392-DGM號機車(下稱系爭DGM號機車)、A2-6752號自用小客車(下稱系爭車輛)之修復費用發票、估價單，及假餌、木蝦、魚用探測器、魚用冷凍冰箱、電動捲線器之統一發票、估價單等件為證，欲證明原告確受有1,244,502元之具體損害，惟因舉證困難，僅概括性請求30萬元。本院逐一審酌如下： ①車輛受損部分： 原告主張其所有之系爭機車、系爭車輛因六二水災受損而分別支出修復費用3,450元、26,400元，並提出系爭機車、系爭車輛之行車執照為證(且經本院依職權查詢系爭機車、系爭車輛之公路監理電子閘門資料屬實)，又原告所有之系爭機車、系爭車輛平常停置於原告所有系爭房屋之附近，亦屬常態，且觀諸原告提出之照片，其中二張即為系爭車輛泡水之畫面(其中一張明顯可辨受損車輛之車牌號碼為00-0000號)，復參以系爭車輛、系爭機車之發票、估價單係分別於106年6月12日及同月20日開立，核與六二水災發生之時間相接，可以認定原告所有之系爭車輛、系爭機車確係因六二水災而受損，因而分別支出修復費用3,450元、26,400元。 原告所有之系爭車輛、系爭機車因六二水災受有損害，業如前述，又原告確已支出系爭機車及系爭車輛修理費之事實，有振達機車行開具之免用統一發票收據1紙、進億車廠公司車輛估價交修單1紙在卷可稽。本院觀諸系爭機車、系爭車輛分別於西元2001年12月、西元2000年5月出廠，至發生本件事故之日止，已分別使用15年又7個月、17年又2個月，依行政院頒「固定資產耐用年數表」及「固定資產折舊率表」所示，機器腳踏車、自用小客車之耐用年數分別為3年、5年，依定率遞減法每年應分別折舊千分之536、千分之369，其最後一年之折舊額，加歷年折舊累計額，其總和不得超過該資產成本原額之10分之9，故逾耐用年數之機器腳踏車、自用小客車仍有相當於新品資產成本百分之10之殘值。本件原告所有之系爭機車、系爭車輛均已逾耐用年數，其系爭機車、系爭車輛之修理費用中之零件費用分別為2,250 元、8,900元，扣除折舊額後，僅能分別就其中10分之1之殘值即225元(計算式：2,250元×1/10＝225元；以下計算式均同)、890元，認為係必要之零件修復費用。至於工資部分並不因新舊車輛而有所不同，原告自得全額請求。因此，原告得請求被告賠償修復原告所有之系爭機車、系爭車輛之工資及零件費用應分別為1,425元(零件225元＋清洗引擎之工資1,200元)、18,390元(890元＋工資15,000元＋拖吊費2,500元)，是原告請求被告給付19, 815元(1,425元＋18,390元＝19,815元)，即屬有據。 至系爭DGM號機車部分，系爭DGM號機車乃係訴外人梁優美所有，非屬原告所有，此有原告提出之系爭DGM號機車行車執照、本院依職權查詢系爭DGM號機車之公路監理電子閘門資料等件在卷可稽，原告既非系爭DGM號機車之所有權人，復未證明訴外人梁優美有將損害賠償請求權讓與原告之情事，原告此部分之請求，即非有據，應予駁回。 ②其他財損部分： 原告主張其所有之假餌、木蝦、魚用探測器、魚用冷凍冰箱、電動捲線器因六二水災受損而支出修復費用1,211,352元，並提出假餌、木蝦、魚用探測器、魚用冷凍冰箱之統一發票、電動捲線器之估價單為證。然原告提出之假餌、木蝦、魚用探測器、魚用冷凍冰箱之統一發票，至多僅能證明原告於102年至105年間確有購入假餌、木蝦、魚用探測器、魚用冷凍冰箱，但無從由原告提出系爭財物之彩色受損照片證明六二水災發生時上開物品確仍放置於系爭房屋內並因而受有損害，另電動捲線器之估價單，至多僅能證明電動捲線器曾送維修，但無從據此估價單證明電動捲線器係原告所有且係因六二水災而受有損害，原告此部分之主張，即無可採。 惟本院觀諸原告提出之其他系爭財物受損之彩色照片5張，屋內物品凌亂、部分物品泡水，積水情形確屬嚴重，衡諸常情，原告系爭房屋內之部分財物必然受有損害而不堪使用，但因屋內之財物至為繁雜細瑣，要原告一一舉證其實際損害，確有事實上之困難，是本院依民事訴訟法第222條第2項之規定，參酌水災災害救助種類及標準第3條、第4條、第7條規定「本標準所稱水災災害救助，指中央氣象局發布豪雨特報或颱風警報，因淹水所致之災害，由主管機關給付水災實際受災者緊急危難之生活救助金。水災災害生活救助金包括下列各種救助：三、住戶淹水救助。」「水災災害生活救助對象如下：五、住戶淹水救助：實際居住之住屋因水災淹水達五十公分以上，以一門牌為一戶計算。」「水災災害生活救助金核發標準如下：五、住戶淹水救助：每戶最高發給新臺幣二萬元，由各直轄市、縣（市）政府依據轄區自然環境條件、財政狀況及受災損害情形自行發放。」復衡以系爭房屋內之系爭財物係因溪水由系爭區段缺口強灌直入而受損，較諸一般強降雨導致之排水不及或堤防溢堤之損害尤大等情，認原告受損金額以水災災害救助金之3倍即6萬元計算，應屬合理之數額。 ③據上，被告應賠償原告79,815元(19,815元＋60,000元)。四、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項後段，請求被告給付原告79,815元，為有理由，應予准許，逾此範圍之金額，則無理由，應予駁回。五、本件原告勝訴部分，係按民事訴訟法第427 條第1 項訴訟標的金額50萬元以下之財產權訴訟，適用簡易程序所為被告敗訴之判決，依同法第389 條第1 項第3 款之規定，本院自應依職權宣告假執行。並依聲請酌定相當之擔保金額宣告免為假執行。六、本件訴訟費用即第一審裁判費3,200元，其中851元由被告負擔，餘由原告負擔。七、據上論結，原告之訴為一部有理由、一部無理由，依民事訴訟法第436條第2項、第79條、第87條第1項、第389條第1項第3款、第392條第2項，判決如主文。中　　華　　民　　國 109　　年　　9　　月　　22　　日基隆簡易庭法　官　徐世禎以上正本係照原本作成。對於本件判決如有不服，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　 109　　年　　9 　　月　　22　　日書記官　張雅婷

臺灣基隆地方法院108年度基國簡字第2號

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