高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第3號
關鍵資訊
- 裁判案由有關營業事務
- 案件類型行政
- 審判法院高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
- 裁判日期100 年 10 月 24 日
- 當事人大榮汽車貨運股份有限公司
高雄高等行政法院裁定 100年度訴字第3號原 告 大榮汽車貨運股份有限公司 代 表 人 沈宗桂 訴訟代理人 劉秋伶 律師 被 告 經濟部加工出口區管理處 代 表 人 沈榮津 訴訟代理人 周崇賢 律師 上列當事人間有關營業事務事件,原告提起行政訴訟,本院裁定如下: 主 文 本件移送至臺灣高雄地方法院。 理 由 一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者,應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者,移送至指定之法院。」行政訴訟法第12條之2 第2項定有明文。次按「公法上之爭議,除法律別有規定外 ,得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條亦有明文。 準此,當事人起訴所爭執之事項,必須為公法上爭議,始得依法提起行政訴訟。又「憲法第16條規定人民有訴訟之權,旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之,則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判,依現行法律之規定,分由不同性質之法院審理,係採二元訴訟制度。除法律別有規定外,關於因私法關係所生之爭執,由普通法院審判;因公法關係所生之爭議,則由行政法院審判之。」司法院釋字第466號亦著有解釋。基此,關於民事事件 ,非屬公法上之爭議事件,核屬普通法院管轄,行政法院對之即無審判權限。 二、本件原告起訴主張: ㈠、被告於民國94年3月間,為推動政府部分業務委外經營,爰 辦理「經濟部加工出口區管理處儲運服務中心業務移轉民間經營案」之招標,原告經評選為最優優勝廠商,乃依照雙方所簽立之經濟部加工出口區管理處儲運服務中心業務移轉民間經營案簽立營運保證書,成立杰鑫國際物流股份有限公司(下稱杰鑫公司)承接儲運業務營運。杰鑫公司於94年7月1日與被告簽訂「經濟部加工出口區管理處地上建物租賃契約書」(包含高雄、台中及楠梓三園區,下稱系爭契約),並由原告擔任連帶保證人。 ㈡、被告所設置之儲運服務中心係依據加工出口區設置管理條例及加工出口區設置管理條例施行細則等相關規定設置,而加工出口區設置管理條例為涵蓋經貿、課稅、行政執行、裁罰之行政法,儲運服務中心按該管理條例設置,執行專屬於國家之經濟行政任務,其地位為公法組織,按其公法之屬性,系爭契約即為行政契約。又系爭契約所規範及約定之事實,係將儲運服務中心業務委外經營,而儲運服務中心係提供加工出口區區內事業倉儲、運輸服務之唯一單位,具有壟斷倉儲、運輸之經營地位,杰鑫公司基於系爭契約形成經營加工出口區內倉儲、運輸業務之壟斷地位,並非任何人皆可取得或負擔,而僅儲運服務中心作為經濟行政特別法之主體所得享有或負擔者,因此依系爭契約標的內容所示,系爭契約為行政契約。 ㈢、儲運服務中心之設置,目的在於保稅貨物之管理,並服務區內事業進出口作業需要,主要職掌涵蓋對區內事業提供倉儲、運輸之服務。其次,保稅貨物之管理,涉及高度關稅、關務作業,乃國家發展國際貿易、強化經濟總體競爭力而有保稅貨物之設計,保稅貨物在台灣經濟奇蹟發展過程中即扮演關鍵性對外貿易出口戰略角色,其強烈國家任務導向、公益性質至為明顯。又系爭契約乃為國家推動政府組織再造,以有效發揮行政效率為主要施政目標而設,其欲達到之目的為:提供園區廠商更加且更順暢的物流服務,架構園區全球運籌體系;配合海關業務全日通關及自主管理、發揮企業經營效率;提高人員素質,使經營更具效率。其中如架構園區全球運籌體系,即為國家建設臺灣為亞洲運籌中心之特殊經濟行政任務;又如配合海關業務全日通關及自主管理,關務及關稅作業乃涉及國家專有之高權行政,足見系爭契約係為國家高度公權力行政之關稅及關務作業而設,其目的即為強烈公益性、涉及國家高權之公共目的。是以,系爭契約涉及之儲運服務中心,其設置目的即為經濟行政之高權地位與促進國家公益目的而設,按契約目的理論,系爭契約乃行政契約。 ㈣、系爭契約第4條、第13條、第15條第1項第1款、第3款及第6 款相當於行政契約之契約調整機制,即行政機關因政府政策或為公共利益之維護,為防止或除去對公益之重大危害,得依行政程序法第146條第1項之規定,於必要範圍內調整契約內容或終止契約。據此,系爭契約條款確實有顯然偏袒行政機關一方,或使其取得較人民一方優勢之地位,於私法契約中,殊難想像此一單方變更契約內容之機制,是系爭契約應認定為行政契約無訛。此外,系爭契約雖約定由臺灣高雄地方法院為第一審管轄法院,惟契約之性質為行政契約或私法契約,應就契約本身客觀決定,當事人之主觀見解並非判斷標準,故杰鑫公司與被告於系爭契約約定臺灣高雄地方法院為第一審管轄法院,乃締約雙方主觀願望,不得作為識別契約屬性之判斷依據。因此,自系爭契約之契約標的、儲運服務中心設置之法源及契約整體目的及給付之目的觀之,系爭契約約定之內容具有公法性質,且系爭契約之規定確實有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位,故杰鑫公司與被告簽訂並由原告擔任連帶保證人之契約,其性質實為行政契約,就系爭契約所發生之爭議,原告自得提起行政訴訟以茲救濟。 ㈤、系爭契約簽訂時,原告持有杰鑫公司之股份為100%,依公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則(下稱處理準則)第5條規定,原告得對杰鑫公司提供連帶保證責任,故原告於 杰鑫公司與被告簽訂系爭契約時,為杰鑫公司提供連帶保證。惟杰鑫公司於95年1月1日與百立物流股份有限公司(下稱百立公司)合併後,原告對杰鑫公司之股權由原持股100%降為59.88%,嗣後又因財務規劃與營運目標更動出脫持股,迄今僅持有杰鑫公司15%之股份,此外原告與杰鑫公司自99年10月後已無業務往來。原告因上述各種客觀情勢演變,對杰 鑫公司已無實質控制力、亦無股份上的控制關係,且其持有杰鑫公司股份未超過50%、雙方亦無業務往來,依處理準則 第5條規定,原告已不得為杰鑫公司之連帶保證人。次按公 司法第16條第1項規定,公司除依其他法律或公司章程規定 得為保證外,不得為任何保證人,此乃強行規定,按「例外解釋須從嚴」法理、「法律保留原則」及「法律優越原則」,不容所謂「一般慣例」成為公司法第16條第1項之例外; 是以,若由原告持續擔任系爭契約之連帶保證人,該約定亦違反公司法第16條第1項而對原告不生效力。再者,行政院 金融監督管理委員會就原告擔任杰鑫公司之連帶保證人乙事,更於98年7月27日以金管證審字第0980034670號函表示: 「貴公司原對轉投資公司杰鑫國際物流股份有限公司背書保證,嗣後因持股比率下降,致不符公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則(以下簡稱處理準則)第5條規定,請依 據處理準則第20條訂定改善計畫於收受送達之次日起10日內送各監察人及於公開資訊觀測站重大訊息中公告,貴公司應依改善計畫確實執行,並請董事會控管改善情形...。」等語,且該會亦口頭表示,倘原告仍無法解除對杰鑫公司之連帶保證責任,將對原告依照證券交易法第178條第1項第7 款規定,處以新台幣(下同)24萬元以上240萬元以下罰鍰 ,並得加重連續處罰直至改善為止。因此,原告不得為杰鑫公司提供連帶保證乙事,顯非簽約當時所得預料,且如原告持續違法擔任杰鑫公司之連帶保證人,勢將受到行政院金融監督管理委員會之裁罰,除將導致有財務與商譽上之損失外,公司股東或財團法人證券投資人及期貨交易人保護中心亦可能對原告提起損害賠償訴訟,對原告顯失公平,故應解除原告之連帶保證責任。 ㈥、原告因投資環境與景氣變化,導致其對杰鑫公司持股下降為59.88%,嗣後又逢國際物價及市場利率上漲趨勢之景氣情勢,及百立公司之要求,出售杰鑫公司股份,持股降至15%之 情事,並非系爭契約訂定當時原告主觀上已認識或明知;且原告須為杰鑫公司100%持股公司始為系爭契約制訂時之成立基礎,其契約基礎已然變更。原告迫於景氣時勢及經濟環境,導致降低對杰鑫公司之持股,行政院金融監督管理委員會要求原告解除對杰鑫公司之連帶保證責任,否則將對原告施以行政罰鍰與連續處罰,上開事實確屬原告於為系爭契約時所未預見,而該事實發生於系爭契約成立後。又原告對杰鑫公司之持股僅有15%,不足50%,兩者並非公司法所定義之「關係企業」,杰鑫公司亦非原告股東;且雙方每月業務往來僅10萬元至13萬元左右,自99年10月後,雙方更已無業務往來。然原告因系爭契約而為杰鑫公司所提供之保證金額距租賃期間終止至少還有約4,793萬元(即1年租金1,065萬元×4 .5年),相較於原告與杰鑫公司間已無業務往來,要求原告對杰鑫公司背負連帶保證責任,對原告顯失公平,從而本件合於行政訴訟法第203條第1項情事變更原則之要件等情,並聲明求為判決被告應同意解除原告就其與杰鑫公司間地上建物租賃契約之連帶保證責任。 三、被告則以: ㈠、原告依行政訴訟法第203條第1項主張情事變更,冀免連帶保證責任,實無理由。依上開現行法之規定,因情事變更之判決,須具備下列之要件: 1、須因公法上契約成立後或因公法上其他原因發生之財產上給付,於成立後,情事有所變更;且情事變更原則,純屬客觀之事實,當無因可歸責於當事人之事由所引起之事例: ⑴89年5月5日起施行之民法第227條之2第1項規定:「契約成 立後,情事變更,非當時所得預料,而依其原有效果顯失公平者,當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」其立法理由二、載明:「情事變更原則,純屬客觀之事實,當無因可歸責於當事人之事由所引起之事例,故民事訴訟法第397條規定『因不可歸責於當事人之事由致』等文 字無贅列之必要。」是依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第397條之規定,並類推適用民法第227條第1項立法理 由,原告主張情事變更原則,必須符合「純屬客觀之事實」及「因不可歸責於當事人之事由」之要件至明。 ⑵被告於94年7月1日起將原儲運中心業務去任務化,委由民間處理區內儲運業務。原告得標後,由其持股100%之子公司 即杰鑫公司與被告訂定地上建物租賃契約(即系爭契約),並由原告擔任連帶保證人;嗣因原告逐步出脫杰鑫公司股份,致有原告起訴書所稱不符處理準則第5條第1項之規定。經查其逐步出脫子公司股份之行為,非屬客觀之事實,且亦有可歸責於原告之事由,故無行政訴訟法第203條第1項規定之適用。 2、須情事變更非當時所得預料: ⑴此項要件,實已揭示情事變更必須基於客觀之事實。 ⑵原告為系爭契約之連帶保證人時,符合當時處理準則(91年12月18日訂定)第5條第1項第2款公開發行公司對子公司為 背書保證之規定,惟原告復自承「杰鑫公司與百立公司合併後,原告原持有杰鑫公司100%股權乃降為59.88%,嗣後又因財務規劃與營運目標更動出脫持股,迄今僅持有杰鑫公司15%之股份。原告迄今僅持有杰鑫公司之有表決權股份並未超過50%,故依處理準則第5條第1項之規定,不得為杰鑫公司提供連帶保證。」故知原告於訂立系爭契約後不符處理準則之原因在於其「財務規劃與營運目標更動」,此為其主觀因素之考量所致,並非客觀之事實所造成,且此項情事變更亦為原告所得預料,故不得主張適用行政訴訟法第203條第1項之規定。 3、須依原有效果,有顯失公平之情形: ⑴此項要件為情事變更原則存在價值之所在。情事變更是否使依原有效果給付時,達顯失公平之程度,則須依給付時之一般通念衡量之。 ⑵原告係以單一公司之廠商資格參加「經濟部加工出口區管理處儲運服務中心業務移轉民間案」之投標,允諾如取得最優勝廠商資格時,應於被告所定期限內於三區(楠梓、高雄、台中)申請投資設立承接公司或分公司;原告得標後除與被告簽訂營運保證書,並另成立杰鑫公司為承接公司(原告持股100%)與原告簽訂地上建物租賃契約(即系爭契約), 原告自任連帶保證人,其連帶保證契約之原有效果,係在擔保杰鑫公司確實履行系爭契約之相關規定,亦即原告所設立之承接公司各項應合於契約規定之履行行為,視同原告所為,惟原告嗣後不僅逐步出脫杰鑫公司之持股,進而稱「原告不得為杰鑫公司提供連帶保證乙事,顯非簽約當時得預料,且如由原告擔任杰鑫公司之連帶保證人,對原告顯失公平,故應解除原告之連帶保證責任」云云,並不符前述「須依原有效果,有顯失公平情形」之要件,甚為灼然。 4、情事變更原則適用之效果,即法院得為「增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決」,說明如下: ⑴所謂「增減給付」,即給付「量」的變更,但不得變更給付之種類,固不待言。 ⑵所謂「變更其他原有效果」,實務上解為如延期給付之類,並不包括變更給付物之種類(司法院36年院解字第3634號解釋參照)。 ⑶所謂「消滅其他原有效果」,於本件言,原告訴請被告同意解除連帶保證責任,其訴之聲明已見不當;惟若訴請解除原告之連帶保證責任,實與上述情事變更原則之各項要件不合。 ㈡、另原告主張擔任連帶保證人違反公司法第16條第1項規定部 分,依一般慣例,公司章程或內部處理要點等對於子公司、關係企業、相關股東或同業間之保證,均應有明訂;且原告為上市公司,與被告訂立連帶保證契約之時,應無違法之虞: 1、被告為辦理「經濟部加工出口區管理處儲運服務中心業務移轉民間經營」案,與原告簽訂之營運保證書及與杰鑫公司所簽訂之「經濟部加工出口區管理處(楠梓園區)地上建物租賃契約書」,均屬私法契約:依「經濟部加工出口區管理處儲運中心業務移轉民間經營案投標須知」第1條規定:「本 標案適用政府採購法...及其主管機關所訂定之規定。」依政府採購法第2條規定:「本法所稱採購,指工程之定作 、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」概屬私法契約。又上開投標須知第3條「本案租金及買賣價金」 、第4條「營運權利金」之規定,其內容均屬私法契約之性 質。營運保證書分別列明甲方(被告)聲明(第1條)及乙 方(原告)聲明(第2條),並規定任一方違反其聲明事項 時,應賠償他方因此所生之損害(第3條),足見雙方權利 、義務之對等性,此外,並約定爭議處理以臺灣高雄地方法院為第一審管轄法院,尤見訂約當時,雙方對移轉民營、履約保證等事項之屬私法關係,實有一致之共識。 2、系爭契約乃承續上述投標須知、營運保證書而訂定,其具有私法契約之性質至明,殊不應以契約中因執行民營化之某些特別規定而認其為行政契約: ⑴依被告與區內事業訂定之一般建築物租賃契約書例稿第3條 後段:「如甲方因故必須中途收回出租之建築物,應於3個 月前通知乙方。」較諸原告所引系爭契約第4條:「甲方得 因法令之修改或政府政策之變更,而隨時於兩個月前以書面通知乙方終止本約。」甲方地位更為優越,只須「因故必須中途收回」即可做為終止契約之理由,尚不必「因法令之修改或政府政策之變更」,始能終止契約,故原告以系爭契約第4條主張系爭契約為行政契約,實不足採。 ⑵至於系爭契約第13條、第15條第1項第3款之規定,實為配合儲運業務民營化所必須,實具本件公開招標採購之特性,尚難以此遽認系爭契約為行政契約。 ⑶有關系爭契約第15條第1項第1款規定:「乙方喪失區內營業或提供服務之資格或經甲方依法令其遷出加工出口區」,甲方得隨時通知乙方終止本約,收回標的物土地,已繳租金不予退還等,原係加工出口區為「經濟特區」之本質,此觀加工出口區設置管理條例第3條(區內事業及在區內營業之事 業定義)、第12條(區內私有土地或建築物轉讓對象之限制,及協議價購之條件含不供在區內營業之事業使用、使用情形不當、高抬轉讓價格、自行停業6個月以上或歇業、因更 新計畫需使用土地)、施行細則第21條、「本條例第12條第2項第1款所稱不供在區內營業之事業使用,指使用者非屬本條例第3條第2項所定在區內營業之事業。」等規定即明。租約例稿第7條第2款「違反加工出口區設置管理條例及其相關規定者」,甲方得通知乙方終止本租約,亦有類似規定。 ⑷所稱系爭契約第15條第1項第6款:「甲方因政府法令之新增或變更等不可抗力致未能履約者,不在此限,雙方另行協商」,較諸租約例稿第7條第4款「如遇有重大政策或更新計畫需使用基地建築物者」,甲方得通知乙方終止本租約,並無協商餘地,實更優惠,焉能逕以該系爭契約條文指具有行政契約之公法屬性等語資為抗辯。 四、經查: ㈠、按行政程序法第135條規定:「公法上法律關係得以契約設 定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者,不在此限。」惟何謂行政契約,其與私法契約之區別為何,該法並無明文,目前學界之多數見解認為,應以「契約標的」判斷契約之公法或私法性質,而契約之標的,則應由契約內容決定之,例如契約之內容具有下列情形之一者,應屬公法契約:⑴作為實施公法法規之手段者,質言之,因執行公法法規,行政機關本應作成行政處分,而以契約代替;⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者;⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者;⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」,無從據此判斷契約之屬性時,則應就契約整體目的及給付之目的為斷,例如行政機關所負之給付義務,目的在執行其法定職權,或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者,均屬之。至於締約雙方主觀願望,並不能作為識別契約屬性之依據,因為行政機關在不違反依法行政之前提下,雖有選擇行為方式之自由,然一旦選定之後,行為究屬單方或雙方,適用公法或私法,則屬客觀判斷之問題,由此而衍生之審判權之歸屬事項,尤非當事人之合意所能變更(參司法院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見書)。 ㈡、本件訴外人杰鑫公司於94年7月1日與被告訂立系爭契約,原告為其連帶保證人,有系爭契約附本院卷可稽(詳原證3) ,且為兩造所不爭,應可認定。原告主張其雖於杰鑫公司與被告簽訂系爭契約時,擔任連帶保證人,惟嗣後發生當時無法預料之情事變更,原告依法已不得為杰鑫公司提供連帶保證,乃本於行政訴訟法第203條第1項情事變更原則,請求被告同意解除原告就系爭契約之連帶保證責任。準此,系爭契約之性質究行政契約或私法契約攸關其訴訟之審判權究屬本院或普通法院,自應先予究明。次查,依系爭契約名稱及其內容觀之,兩造係立於對等地位而簽訂該契約,被告與訴外人杰鑫公司間主要之權利義務為被告將坐落加工出口區內之地上建物出租予杰鑫公司,杰鑫公司則負有按月繳交租金之義務,原告則擔任杰鑫公司之履約連帶保證人,揆其性質與執行公法法規或偏袒行政機關之優勢地位無關,且不涉及人民之公法上之權利義務,亦無行政機關依法應作成行政處分或高權的事實行為的情事存在,而與民法第421條第1項所規定之「稱租賃者,謂當事人約定,一方以物租與他方使用收益,他方支付租金之契約。」之要件相當,原告既為其連帶保證人,其欲請求解除連帶保證責任,則原告提起本件訴訟之訴訟標的自為租賃契約連帶保證責任解除請求權,應屬私法性質。至行政訴訟法第203條規定因情事變更,行政法院 得依當事人聲請,為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決,須以公法上契約成立後有情事變更之情形始足,要非以其依本條之規定為請求即謂其為公法關係。 ㈢、又依系爭契約第4條第2項:「甲方得因法令之修改或政府政策之變更,而隨時於兩個月前以書面通知乙方終止本約。」第13條:「甲方得隨時指派配戴甲方識別證之人員進入本約標的地上物查核乙方使用本約標的地上物之情形,乙方不得拒絕,並應全力配合。」第15條:「有下列情形之一者,甲方得隨時通知乙方終止本約,收回標的地上物,已繳租金不予退還:一、乙方喪失於區內營業或提供服務之資格或經甲方依法令其遷出加工出口區。...三、乙方違反本約第8 條或第13條規定者。...六、甲方因政府法令之新增或變更等不可抗力致未能履約者,不在此限,雙方另行協商。」等約定,被告於特定條件下得終止契約之條款,本為民事租賃法律關係之所許,核屬契約自由之範疇,尚難謂系爭契約有上開約定即遽認系爭契約立約定有偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢地位之情形,原告主張系爭契約第4 條、第13條、第15條第1項第1款、第3款及第6款等條款顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位,相當於行政契約之契約調整機制,系爭契約應認定為行政契約云云,並不足採。則依首開說明,無論自契約之標的或就契約整體目的及給付之目的觀之,均屬私法契約。 ㈣、綜上所述,本件系爭契約既非行政契約,而屬私法契約,則原告對解除系爭契約之連帶保證責任有所爭議,核屬私權關係之爭執,揆諸首揭說明,應適用民事訴訟法之規定,由民事法院審判,行政法院並無受理訴訟權限,原告逕向本院起訴,自應依職權將本件裁定移送至有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院。 五、爰依行政訴訟法第12條之2第2項規定,裁定如主文。 中 華 民 國 100 年 10 月 24 日 高雄高等行政法院第四庭 審判長法官 蘇 秋 津 法官 詹 日 賢 法官 戴 見 草 以上正本係照原本作成。 如不服本裁定,應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由,經本院向最高行政法院提出抗告(須按對造人數附具繕本)。 中 華 民 國 100 年 10 月 24 日 書記官 江 如 青