高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第212號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 08 月 16 日

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第212號民國100年8月2日辯論終結原 告　藻安生技有限公司
代　表　人　陳春招
被 告　高雄市政府衛生局
代　表　人　何啟功
訴訟代理人　蔡侑志
張美華
陳新
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服高雄市政府中華民國100年2月25日高市府四維法1字第1000019081號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主　文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告販售之「藻康富均衡營養品」，為經行政院衛生署（下稱衛生署）民國98年12月28日衛署食字第0980409960號函查驗登記之「特殊營養食品」中之病人用「管灌食品」，經民眾於99年5月27日向台北市政府衛生局檢舉「藻康富－低
GI」（下稱系爭產品）外包裝標示與查驗登記內容不符，經該局於同年6月3日以北市衛藥食字第09936477001號函暨檢
舉信件處理簽核單移請被告查處，原告之代表人於同年8月6日至被告所屬楠梓區衛生所（下稱楠梓區衛生所）陳述意見，惟經被告審酌調查事實、證據及意見陳述後，核認系爭產品為原告所販售無誤，且外包裝標示與查驗登記內容不符，違反食品衛生管理法第14條第1項規定之事實明確，乃依同
法第29條第1項第2款、第33條第2款規定，以99年10月4日高市衛食字第0990047620號行政裁處（下稱原處分）裁處原告新台幣（下同）3萬元罰鍰，並限於99年10月10日前將系爭
產品回收改正。原告不服，提起本訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告原處分記載原告販售之「藻康富均衡營養品」食品，經查驗登記為「病人用特殊營養食品」，外包裝營養標示（膽鹼143.8毫克．．．等）與原查驗登記（膽鹼137毫克．．．等）核准內容多處不符，涉及違反食品衛生管理法，乃為裁處。原告雖依法提出訴願，仍經高雄市政府決定訴願駁回。
（二）原告於98年12月28日正式獲得衛生署衛署食字第0980409960號函，核准查驗登記為「特殊營養食品」，外包裝樣式為「藻康富均衡營養配方」；鋸齒形圈內空白，沒有加上任何特定成分，正面說明詞句為：維生素、礦物質、微量元素、不含蔗糖、NET：l,0OOg，背面並無英文詞句，此
為1公斤裝，外包裝樣式及營養標示內容（膽鹼137毫克．．．等）字體顏色為黑色，如原告附件3之實物袋所示。
（三）原告名稱為「藻安生技有限公司」，「藻康富」中英文名稱及圈形圖案係原告註冊有案的商標圖文，原告為了有所區隔，將其他的非查驗登記「特殊營養食品」的系列營養品，皆以「藻康富均衡營養配方」，於鋸齒形圈內加上特定成分及特定的說明詞句後再命名，例如：含纖維產品為：「藻康富均衡營養配方」，鋸齒形圈內加上（高纖），正面說明詞句為：維生素、礦物質、微量元素、高鈣含纖、不含乳糖、NET：3,00Og，此為3公斤裝，外包裝樣式及營養標示內容字體顏色為藍色等，足以明顯辨識有所差異的說明，同時外包裝並無任何標示或宣稱為「特殊營養食品之病人用食品」等相關詞句。再例如：低GI產品（按係升糖指數）指為：「藻康富均衡營養配方」鋸齒形圈內加上低GI，正面說明詞句為：維生素、礦物質、微量元素、膳食纖維、不含蔗糖、NET：l,0OOg，背面有英文詞句，
此為1公斤裝，外包裝樣式及營養標示內容（膽鹼143.8毫克等）等，足以明顯辨識有所差異的說明，同時外包裝並無任何標示或宣稱為「特殊營養食品之病人用食品」等相關詞句，如附件4實物袋所示。
（四）被告及高雄市政府不知為何一再認定原告產品只要有「藻康富」命名者，皆屬衛生署衛署查驗登記的「特殊營養食品」？總不能說只要有「高雄市政府」開頭者就一定是衛生局的道理是一樣的，原告各種產品由外包裝大小、顏色及說明皆有明顯差異而足以區別。
（五）被告於99年6月23日以高市衛食字第0990027567號函通知
原告將相關產品的標示修正（如起訴狀附件5），而原告
也依被告規定將相關詞句黏貼遮蔽並獲被告同意在案。
（六）被告原處分稱有民眾檢舉原告販售之「藻康富均衡營養品」食品，經楠梓區衛生所通知原告前往說明時，原告現場查證後發現：①影印的產品外觀為「藻康富均衡營養配方」鋸齒形圈內加上（高纖），正面說明詞句為：維生素、礦物質、微量元素、高鈣含纖、不含乳糖、NETT：3,00Og，此為原告的舊式包裝，故本產品本來就不是查驗登記的「特殊營養食品」，外包裝營養標示內容自然就不會相同，何來違反食品衛生管理法？②現場查證後，又發現另外1件影印的產品外觀則為：鋸齒形圈內記載「低GI」，正
面說明詞句為：維生素、礦物質、微量元素、管灌食品、不含蔗糖、NET：l,0OOg，此為原告的舊式包裝，外包裝
管灌食品樣式早已根據被告上開99年6月23日高市衛食字
第0990027567號函而加以修正，且原告也依被告規定將相關詞句黏貼遮蔽（如起訴狀附件6所示），並獲被告上開
函文說明2同意在案。另被告原處分記載：原告販售之「
藻康富均衡營養品」，經查驗登記為「病人用特殊營養食品」，外包裝營養標示（膽鹼143.8毫克．．．等）與查
驗登記（膽鹼137毫克．．．等）核准內容多處不符，涉
及違反食品衛生管理法等語，惟原處分從頭到尾隻字未提原告產品有涉及「管灌食品」違規事項，可見原告確有依照規定將相關詞句黏貼遮蔽，故本產品本來就不是查驗登記的「特殊營養食品」，外包裝營養標示內容自然就不會相同，何來違反食品衛生管理法？但檢舉影印的產品外觀則已將遮蔽的貼紙撕除，是否為原告原始且完整的產品或是有人為惡意的利用影本一再變更操作已無法判定，而且檢舉內容也沒有任何進貨或是購買證明，原告實在無法追查銷售過程當中是否有人為惡意的利用影本一再變更加工缺失（現場談話紀錄及相關機關的來文附件，由被告收回）。
（七）按「經中央主管機關公告指定之食品．．．登記事項有變更者，應事先向中央主管機關申請審查核准．．．。」原告目前市售經衛生署所核准查驗登記為「特殊營養食品」的「藻康富均衡營養配方」，鋸齒形圈內空白，沒有加上任何特定成分，正面說明詞句為：維生素、礦物質、微量元素、不含蔗糖、NET：l,0OOg，外包裝樣式及營養標示
內容，皆遵守法令從未做任何形式的變更（如附件3實物
袋），而且原告也根據高雄市政府衛生局上開99年6月23
日高市衛食字第0990027567號函的通知而將其他非「特殊營養食品」產品的包裝加以大幅修正或是停用（如低G1產品）以資辨識（如附件7實物袋所示），請鈞院明察等語
，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）依食品衛生管理法第2條第2項規定及「食品暨相關產品查驗登記暨許可證管理辦法」（下稱管理辦法）訂定辦理「特殊營養食品查驗登記相關規定」（下稱查驗登記相關規定），本規定適用之特殊營養食品包括：1、嬰兒配方食
品及較大嬰兒配方輔助食品。2、病人用食品，包括調整
蛋白質、胺基酸、脂肪或礦物質之食品及低減過敏性、控制體重取代餐食品、管灌用食品。查系爭產品正面特別註明：「管灌食品」，而管灌食品即屬食品衛生管理法第2
條第2項所稱之特殊營養食品，原告代表人於99年8月6日
向被告所提出之陳述意見紀錄表第6行坦承：「藻康富均
衡營養品」確為原告製造販售，該產品經衛生署之營養標示內容是經衛生署98年12月28日衛署食字第0980409960號核准使用（檢附核准公文乙份），由此可見，原告上開起訴理由（一）至（四）均係事後變更前揭陳述之卸責之詞，應不足採。
（二）次查，特殊營養食品是具有下列兩項特殊用途的食品：1
、符合特殊體能、生理、病理或其他特定年齡層人士之營養需求，2、達到補強或增益營養目的等特殊用途之食品
。再依消費者保護法第4條規定：「企業經營者對於其提
供之商品或服務，應重視消費者之健康與安全，並向消費者說明商品或服務之使用方法，維護交易之公平，提供消費者充分與正確之資訊，及實施其他必要之消費者保護措施。」本件檢舉人為消費者家屬，其親屬住於某醫院附設護理之家，其發現系爭產品之包裝內文與營養標示有極大差異，擔心系爭產品之品質是否OK，乃向台北市政府衛生局提出檢舉。原告於訴願時，全盤推翻原陳述意見之說明，被告只好以99年7月6日高市衛食字第0990029378號函向衛生署食品藥物管理局查詢，該局99年7月19日FDA食字第0990038961號函略以：「．．．案內產品（指『藻康富均衡營養品』）營養標示與原查驗登記核准內容多處不符，另查該公司並未事先向本局辦理變更營養標示手續，已違反食品衛生管理法第14條規定，請貴局依法處辦。」原告以此藉口推托搪塞，希冀免除違反食品衛生管理法規責任，實無可採。
（三）原告違反食品衛生管理法第14條規定，被告僅選擇裁處最低額罰鍰3萬元，核與罰鍰之上限15萬元，相差甚鉅，對
於原告顯非不利，易言之，原處分並無違法或不當或違反比例原則之處等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有衛生署98年12月28日衛署食字第0980409960號函、台北市政府衛生局99年6月3日北市衛藥食字第09936477001號函暨檢舉信件處理簽核單、原告99
年8月6日楠梓區衛生所陳述意見紀錄表、被告原處分、高雄市政府100年2月25日高市府四維法1字第000019081號訴願決定書及起訴書分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告販售之系爭產品外包裝標示與查驗登記內容不符，認定其違反食品衛生管理法第14條第1項規定，而依同法第29條第1項第2款、第33條第2款規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，並限於99年10月10日
前將系爭產品回收改正是否合法？茲分述如下：
（一）按「本法所稱特殊營養食品，指營養均衡或經營養素調整，提供特殊營養需求對象食用之下列配方食品：1、嬰兒
配方食品及較大嬰兒配方輔助食品。2、提供特定疾病病
人之營養需求，且必須在醫師、藥師或營養師指導下食用，以維持健康為目的之病人用食品。3、其他經中央主管
機關公告指定特殊對象食用之食品。」「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：1、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或
說明書。2、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外
表。」「經中央主管機關公告指定之食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器及食品包裝，其製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出，非經中央主管機關查驗登記並發給許可證，不得為之。登記事項有變更者，應事先向中央主管機關申請審查核准。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．．2、不符合中央主管機關依
第10條所定衛生安全及品質標準或依第12條所定食品添加物品名、規格及其使用範圍、限量標準之規定，或違反第13條第2項、第14條第1項規定者，應予沒入銷毀。但實施消毒或採行適當安全措施後，仍可使用或得改製使用者，應通知限期消毒、改製或採行適當安全措施；屆期未遵行者，沒入銷毀之。」「下列行為之一者，處新台幣3萬元
以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營
業或工廠登記證照：．．．2、違反．．．第14條第1項．．．規定。」食品衛生管理法第2條第2項、第8條、第14
條第1項、第29條第1項第2款及第33條第2款分別定有明文。又「主旨：公告有關特殊營養食品之病人用食品應加標示事項。．．．公告事項：一、特殊營養食品中之病人用食品，其容器或包裝上除一般標示外，應另依食品衛生管理法第17條第6款規定標示左列事項：（一）適用對象。
（二）產品開封前、後之保存方法。（三）產品之使用方法、用量。（四）『本品屬病人用特殊營養食品，不適合一般食用，須經醫師或營養師指導使用』之類似詞句。（五）『多食對改善此類疾病並無幫助」之類似詞句。（六）注意事項。（七）其他。二、除前述共同規定外，不同性質之病人用食品，應於容器或包裝上另加標左列事項：．．．（七）管灌配方食品：1、各種營養素的名稱及含
量（包括：熱量、蛋白質、脂肪、醣類、各種維生素及礦物質）。2、滲透。3、警語：『本品非供靜脈注射用』。」衛生署85年9月18日衛署食字第85053178號公告定有明
文。另衛生署90年12月27日衛署食字第0900080575號公告之「特殊營養食品查驗登記相關規定」略以：「為管理特殊營養食品之衛生、安全、品質及標示，爰依據食品衛生管理法第14條及『食品暨相關產品查驗登記暨許可證管理辦法』訂定辦理特殊營養食品查驗登記之相關規定。本規定適用之特殊營養食品包括：．．．二、病人用食品，包括．．．管灌用食品。」查上開函文所公告之內容，係衛生署基於中央主管機關之地位，分別依食品衛生管理法第第17條第6款、第14條規定及「食品暨相關產品查驗登記
暨許可證管理辦法」規定，所訂立有關特殊營養食品之病人用食品應加標示事項，及辦理特殊營養食品查驗登記之相關規定之辦法，屬細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且未逾越授權範圍，爰予援用。
（二）查本件原告申請由訴外人「鈺統食品股份有限公司」製造之「藻康富均衡營養品Just Come Good（1,000g/bag,56g/bag, 28g/bag）」，衛生署98年12月28日衛署食字第0980409960號函查驗登記為「特殊營養食品」，屬病人用「
管灌食品」，該產品經查驗登記之外包裝正面為：「藻康富Just Come Good，均衡營配方，維生素，礦物質，NET
：1,000g，鋸齒形圈內為空白」（該產品經核准可標示「管灌食品」，但原告未加標示）；又該產品經查驗登記之外包裝背面為：「膽鹼137毫克、銅700微克、硒95微克、鉻94微克、維生素A 490微克、維生素E 13.5微克、維生
素B2 1,300微克、維生素B6 1,000微克、維生素B12 4微
克、葉酸265微克．．．維生素C l20毫克」等情，有衛生署上開函文（含該產品之外包裝）、原告起訴狀所附附件3實物袋及被告於100年8月2日本院行言詞辯論時所提出之附件6說明圖表可稽，應可信實。原告上開產品既經衛生
署查驗登記為「特殊營養食品」，屬病人用「管灌食品」，且該產品外包裝正、背面亦均核准如上，則原告於產製、銷售該產品時，依前揭法令規定，其外包裝自應依衛生署上開查驗登記之內容為標示，俾保障食品衛生安全及品質，維護國民健康（食品衛生管理法第1條參照），並保
護消費大眾之權益。
（三）惟台北市政府衛生局據民眾於99年5月27日檢舉，原告所
銷售之系爭產品其外包裝標示與衛生署查驗登記內容不符，經該局以99年6月3日北市衛藥食字第09936477001號函
暨檢舉信件處理簽核單移請被告查處，原告代表人於99年8月6日至楠梓區衛生所陳述意見時稱：系爭產品確為原告製造販售，但因其一時疏忽，將其送請財團法人食品工業發展研究所檢驗該產品之成分及含量標示於系爭產品上等語，並提出上開財團法人98年12月30日簽發之委託試驗報告書一份，除如前述外，並有上開委託試驗報告書附原處分卷可稽。次查，經民眾檢舉之系爭產品之外包裝（如原處分卷第20、21頁影本所示），核與原告於被告調查期間向承辦人所提出之系爭產品實物（另以證物袋附本院卷）之外包裝均相同（本院言詞辯論筆錄第4頁參照），亦即
正面標示：藻康富Just Come Good，均衡營配方，「管灌食品」，鋸齒形圈內加上「低GI」；背面則標示：膽鹼143.8毫克、銅952.6微克、硒109.7克、鉻104.1微克、維生素A515.7微克、維生素E 14.2微克、維素B2 1,230微克、維生素B6 930微克、維生素B1 23.3微克、葉酸276.6微克、維生素C110毫克．．．。」系爭產品外包裝所標示鋸齒形圈內加上「低GI」及上述營養成份均與衛生署所查驗登記核准之內容不同。況被告為釐清系爭產品是否有違法之疑問，以99年7月6日高市衛食字第0990029378號函向行政院衛生署食品藥物管理局查詢，經該局99年7月19日FDA食字第0990038961號函略以：「．．．說明：．．．三、．．．案內產品（指系爭產品）營養標示與原查驗登記核准內容多處不符，另查該公司（指原告）並未事先向本局辦理變更營養標示手續，已違反食品衛生管理法第14條規定，請貴局依法處辦。」亦有上開函文附原處分卷可稽。準此足見，系爭產品為未經衛生署查驗登記核准之「特殊營養食品」，及病人用「管灌食品」，揆諸前揭法令規定，應屬「一般食品」，但原告卻於系爭產品上為「管灌食品」之標示，且其外包裝所標示鋸齒形圈內加上「低GI」及上述營養成份均與衛生署所查驗登記核准之內容亦有不同，足以使一般消費大眾誤以為其係屬衛生署查驗登記核准之「特殊營養食品」中之病人用「管灌食品」，及上開標示有關營養標示之產品，則被告依食品衛生管理法第14條第1項、第29條第1項第2款及第33條第2款規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，並限於99年10月10日前將系爭產品
回收改正，揆諸前揭法律規定，核無不合。
（四）原告雖主張系爭產品之外包裝並無任何標示或宣稱為「特殊營養食品之病人用食品」等相關詞句，尚無違法可言云云。然查，系爭產品係屬「一般食品」，但原告卻於其上為「管灌食品」之標示，足以使一般消費大眾誤以為其係屬衛生署查驗登記核准之「特殊營養食品」中之病人用「管灌食品」，已如前述，是原告此項主張顯有誤解，不足採取。又原告主張被告以99年6月23日高市衛食字第0990027567號函通知原告，指示原告將相關產品的標示修正，
而原告也依被告指示將該產品之相關詞句黏貼遮蔽並獲被告同意在案，被告原處分即不應對原告裁罰云云。但查，依原告所提出之被告99年6月23日高市衛食字第0990027567號函記載：「主旨：有關貴公司銷售之『藻安營養素』
產品，疑似以特殊營養器名義販售，其外包裝標示詞句：『高纖高鈣、無膽固醇』『適用對象：全家營養補充、偏食者、素食者、中老年人、營養狀況不佳者』，涉違反食品衛生法乙案，詳如說明段，請查照。說明：一、依據台北縣政府衛生局5月11日北衛藥字第0990062747號函暨高
雄市楠梓區衛生所99年6月7日楠衛字第0990002390號函辦理。二、案內產品外包裝標示雖已修正，惟請貴公司確實依食品衛生管理法做好自主管理，若再查獲將依法加重處分。三、副本抄送高雄市楠梓區衛生所，請予以輔導並列管追蹤辦理，以確保消費者權益。」由被告上開函文內容可知，被告對於原告所為之行政指導，係針對原告另外所銷售之「藻安營養素」產品，此由該函文所載「藻安營養素」產品之外包裝標示與原告經衛生署98年12月28日衛署食字第0980409960號函查驗登記核准之「特殊營養食品」中之病人用「管灌食品」，及原告本件違規之系爭產品之標示均有不同；再由被告上開函文說明一所載原移送查處機關之函文日期字號分別為：台北縣政府衛生局5月11日
北衛藥字第0990062747號函及高雄市楠梓區衛生所99年6
月7日楠衛字第0990002390號函，與本件系爭產品係經台
北縣衛生局99年6月3日北市衛藥食字第09936477001號函
暨檢舉信件處理簽核單移請被告查處，亦有不同，足見原告所提出之被告99年6月23日高市衛食字第0990027567號
函文，係被告就原告所銷售之其他產品即「藻安營養素」產品疑似有違規之嫌疑所為之行政指導，與本件系爭產品尚屬無涉，是原告此項主張亦有誤解，不能採取。
（五）又食品衛生管理法相關法規條文或衛生署相關公告，均依法公布或發布，且違反食品衛生管理法第14條第1項、第29條第1項第2款及第33條第2款規定，並無先予勸導或警告之明文，食品業者自應隨時注意相關規定並遵行，原告應注意並能注意其所販售「特殊營養食品」中之病人用「管灌食品」之「藻康富均衡營養品」，應依衛生署前揭函文查驗登記核准之內容為產品包裝標示，但原告卻不注意，致於其所銷售之系爭產品有前揭違規行為，縱非故意，亦有過失。被告審酌原告違規情節尚非嚴重，而裁處最低度之罰鍰3萬元，並限於99年10月10日前將系爭產品回收改
正，依法核無不合。
五、綜上所述，原告之主張均不可採。被告以原告前揭違章行為違反食品衛生管理法第14條第1項規定之事實明確，乃依同
法第29條第1項第2款、第33條第2款規定，以原處分裁處原
告3萬元罰鍰，並限於99年10月10日前將系爭產品回收改正
，認事用法，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　8　　 月　　16　　日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官 戴 見 草
法官 詹 日 賢

以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　8　　 月　　16　　日
書記官 宋 鑠 瑾