高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第248號｜法律人

高雄高等行政法院判決 100年度訴字第248號原告　黃朋文訴訟代理人　蔡錫欽　律師被告　屏東縣政府代　表　人　曹啟鴻縣長訴訟代理人　陳民貴伍展沛上列當事人間有關農業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年3月8日農訴字第0990177782號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。理由一、事實概要︰緣原告所有坐落屏東縣新埤鄉○○○段241地號土地毗鄰訴外人王璟仁所有同段237、237之1地號土地。訴外人王璟仁前向被告提出申請在其所有上開土地上設置養雞場，經被告以民國99年8月10日屏府農畜字第0990194561號函核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書。原告以被告核准該養雞場，將污染其種植之蘭花品質與產量，有損其權益，於99年10月9日向被告提出陳情，請求禁止訴外人王璟仁在該地點設立養雞場，經被告於99年10月26日以屏府農畜字第0990257009號函復原告以訴外人王璟仁係依法提出申請，經有關單位審查符合規定，被告依法應核發農業用地容許作農業設施使用同意書，且以該養雞場尚未興建，在未污染影響環境情形下，不得禁止或限制農民從事養雞（農用）行為，乃法律保障農民農地農用行為等語。原告仍表不服，對被告99年8月10日屏府農畜字第0990194561號函核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾 2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第4條第1項定有明文。次按「『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201條規定，行政法院得予撤銷。」最高法院92年度判字第1511號裁判足參。被告99年8 月10日屏府農畜字第0990194561號函核准之養雞場其設備為舊型傳統且開放式養殖，並未完善規劃，勢必造成週遭環境嚴重污染，蚊蠅滋生、四處飛舞，雞煙及雞糞臭味四溢，惡臭難聞無法消除，恐影響四鄰之環境衛生及健康，上開養雞場接臨數家農舍居家，且距離萬隆社區寶水權聚落僅約200多公尺，其違法設置影響原告權益甚鉅，自屬利害關係人，依法得提起行政救濟。（二）被告核准容許作畜牧設施同意函有違法行政處分之情事：1、按「申請容許作畜牧設施使用，申請人應擬定經營計畫書，並敘明下列事項，經營計劃變更時亦同：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計劃。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、設施建造方式。六、飲用水之來源及廢、污水處理計畫。七、對周邊農業環境之影響。八、農業事業廢棄物之處理及再利用計畫。」修正前農業用地容許作農業設施使用審查辦法（98年3月16日修正後名稱更為：申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法）第17條定有明文。 2、訴外人提出之經營計畫書關於「引用水之來源及廢、污水處理計畫」項目，竟填載「1、使用地下水，俟取得容許核准後，向屏東縣政府申請地下權登記。2、無廢、污水產生。」等語。訴外人所載養雞場無廢、污水問題，顯與養雞場須清理雞隻排泄物、下雨天雨水會沖刷養雞場及對於周邊農業確實產生影響之情，顯不相符。 3、依修正後「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第7條第2款規定，申請農業設施使用，有經營計畫內容顯不合理者，不予同意。又同法第19條規定「申請畜牧設施容許使用，其經營計畫書應敘明下列事項：．．．八、對周邊農業環境之營響。」足認訴外人應在其經營計畫書內，詳細說明對周邊環境之影響，不能僅泛言對周邊農業環境無不良影響，被告未盡勘察審核之責，自有違誤。 4、又依修正前農業用地容許作農用設施使用審查辦法第8條第2款亦明文「申請農業設施使用，有經營計畫書內容不詳實者，不予同意。」訴外人王景仁提出之經營計畫書，對於上開應詳實紀載而疏漏不符合規定之項目，自屬經營計畫書內容不詳實之情事，被告理應定期通知補正，竟違法逕行核准，自屬違法行政處分。 5、末按「在水污染管制區內，不得有下列行為：四、在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離範圍內飼養家禽、家畜。」水污染防治法第30條第1項第4款定有明文，且屏東縣政府環境保護局於91年8月8日屏府環水字第0910105924號公告東港溪水汙染管制區行政區域範圍，已明文屏東縣新埤鄉萬隆村於公告水污染管制區行政區域範圍內，此有屏東縣政府環境保護局91年8月8日屏府環水字第0910105924號公告可參。訴外人王璟仁上開申請地點，屬水污染管制區域內，被告應依水污染防治法第30條第1項第4款規定加以審核，方屬適法，其竟予同意，自有違誤等情。並聲明求為判決：（一）撤銷訴願決定及原處分（即被告99年8 月10日屏府農畜字第0990194561號函核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書）。（二）被告應將其99年8月10日屏府農畜字第0990194561號函核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書予以廢止。三、被告則以︰（一）上開屏東縣新埤鄉○○○段237、237之1地號土地，為一般農業區，農牧用地，依據「非都市土地管制規則」之規定，該土地得作畜牧設施（養雞場）使用，該土地合法使用人依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」之規定提出申請，經公所及本府有關單位（農業、工務、水利、環保、地政、建設等單位）審查符合規定，且該養雞場尚未興建，尚無污染情事，被告豈能預設立場而認定日後該養雞場之污染一定會超過環保等相關法令之規定或影響四周農作，而禁止其設置。（二）依行政院農業委員會訂定「畜牧場主要設施設置標準」之規定，飼養雞應達水污染防治所稱畜牧事業分類及定義者，必須設置廢水處理設施。訴外人王璟仁計畫飼養雞四萬五千隻，未達水污染防治所稱畜牧事業分類及定義（飼養雞十萬隻以上）者，依規定不須設置廢水處理設施，自不須提廢水處理流程計畫，然其不得有超過環保法令規範之廢、污水產生，倘日後該養雞場興建完成開始飼養時有污染情事，被告亦會依法嚴處。另訴外人王璟仁針對經營計畫書上關於廢、污水處理及對周邊農業環境之影響部分亦有提送補充資料說明在案，故被告審查訴外人王璟仁所提經營計畫書並無違誤。（三）按水污染防治法第30條規定，於水污染管制區內主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內，自不得飼養家禽、家畜。而被告亦於91年8月8日公告「東港溪水污染管制區」，於公告事項五（二）內容中，即明確規定沿岸規定距離係指行水區（指兩堤之間水流經或可能行經或尋常洪水達到地區內土地），且該行水區之認為係依循河川主管機關所劃定之區域。訴外人王璟仁欲設置養雞場場址雖位於公告之水污染管制區行政區域範圍內，惟經相關主管機關審查非位於公告行水區域線範圍內，自未有水污染防治法第30條之適用。（四）原告係基於利害關係人之地位，對被告前揭核准訴外人王璟仁之處分訴請撤銷，並非向被告提出申請書，請求被告予以撤銷，惟法律並未另賦予原告可向被告申請撤銷被告前揭核准處分之請求權，是原告本無申請之權利等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件如事實概要欄所示之事實業經兩造陳明在卷，並有被告99年8月10日屏府農畜字第0990194561號函核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書附於原處分可稽，洵堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。又提起訴訟，請求法院裁判應以其有權利保護必要為前提，而所謂權利保護必要，係指當事人有進行訴訟之正當利益，或有接受判決之必要而言。故原告之請求在法律上並無實益者，其訴即因欠缺訴之利益，而無保護必要。（二）復按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議在案。又公法上權利之存在係構成行政救濟之前提要件，此即所謂「有權利，斯有救濟」。又行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民欲提起撤銷訴訟，須主張「其權利或法律上之利益」受有損害，始得為之，此即一般所謂「訴訟權能」或原告適格。而行政處分相對人以外之第三人是否具備「訴訟權能」之認定標準，觀諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內．．．。」等語，可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起行政訴訟，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政訴訟。至於所稱法律上之利益，則係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。又如何判斷當事人就具體行政處分有無「法律上利害關係」，按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟．．．。」係採客觀主義及整體關聯之體系解釋方法，亦即所謂新保護規範說，作為界定法律上利害關係第三人範圍之基準。申言之，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則該非行政處分相對人，亦得提起行政訴訟。而所謂新保護規範說著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌（最高行政法院92年度判字第1821號判決參照）。綜上，第三人訴訟權能的判定與保護規範理論之運用，在具體操作上可分為以下3個層次：1、確認原告主張系爭處分違法所引據之法令規定，即原告原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規定。2、解釋系爭規定是否屬於「保護規範」，即該法規的規範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益，此著重於探求法規範的客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第469號解釋參照）。3、判斷原告是否屬於系爭法規的保護對象，即系爭規定除須具有保護規範之性質外，原告尚須為該保護規範「射程範圍」所及，而依個案判定第三人是否屬法律上利害關係人。（三）本件原告訴請撤銷之原處分為被告99年8月10日屏府農畜字第0990194561號函核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書。經查，上開同意書之審核係依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」辦理。而農業發展條例為使農地之運用及管理，依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式，乃依農業發展條例第8條之1第3項授權訂定首揭「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，該審查辦法第5條明定申請農業用地容許作農業使用均須向土地所在之直轄市、縣（市）政府申請許可。且依該審查取得同意容許使用之農業設施，依建築相關法令規定須申請建築執照者，應於6個月內向建築主管機關提出申請，未能於6個月內申請者，得敘明理由向原申請機關申請展延，展延期限不得超過6個月，並以1次為限。依建築相關法令規定須申請建築執照，有未依期限向建築主管機關申請等情形者，原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書失其效力，首揭審查辦法第25條規定亦明。是該審查辦法所欲產生之規範效果，主要為公共利益，並明定主管機關之許可及監督機制，核其相關規定並無如環境影響評估法第9條規定，有關單位或當地居民得以書面提出意見；第10條規定，主管機關於進行第二階段環境影響評估之前，應先邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及當地居民代表參與評估範疇之界定；第12條規定，目的事業主管機關應會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及當地居民進行現場勘查，舉行公聽會等當地居民之程序參與權。是依首揭審查辦法尚難推得鄰人就個別准許行為有參與權。申言之，審查辦法並無明定鄰人撤銷權，且其規範意旨，乃為保護抽象農地運用及管理之環境利益為目的，尚無從認定原告有請求撤銷被告核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書之主觀請求權。準此，原告尚無從依保護規範理論而認其法律上利益受有損害，原告並非法律上利益受損，僅係單純事實上利益或反射利益受損害，自非法律上利害關係人，即無提起行政訴訟之訴訟權能。（四）況依原告起訴主張係謂訴外人王璟仁係經營舊型傳統且開放式養殖，如未完善規劃，勢必造成週遭環境嚴重污染、惡臭，恐影響鄰近聚落之環境衛生及健康云云。原告亦僅主觀臆測訴外人王璟仁經營方式將造成將來之損害，亦非現行權利或利益直接受有何具體損害，尚難認原告為被告核發系爭農業用地容許作畜牧設施使用同意書之法律上利害關係人。（五）綜上所述，原告既非被告核發系爭農業用地容許作畜牧設施使用同意書之法律上利害關係人，其訴請被告撤銷系爭農業用地容許作畜牧設施使用同意書，即欠缺權利保護要件，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件原告既非法律上利害關係人，因欠缺權利保護必要而逕予駁回，則系爭處分是否違反水污染防治法第30條規定，於水污染管制區內主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內，不得飼養家禽、家畜等實體主張，即無再予審究必要，併此敘明。五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　8　　月　　19　　日高雄高等行政法院第四庭審判長法官　蘇秋津法官　戴見草法官　詹日賢以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　100　年　　8　　月　　19　　日書記官李昱

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第248號

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