高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第277號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 12 月 29 日

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第277號民國100年12月15日辯論終結原 告　宇順營造有限公司
代　表　人　高秀絨
訴訟代理人　謝英吉律師
詹漢山律師
被 告　雲林縣麥寮鄉公所
代　表　人　林松利鄉長
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年3月18日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
被告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰
緣原告參與被告所辦理「93年麥寮鄉道路排水改善工程」(
下稱甲工程)及「新虎尾溪北岸防潮水門下陷復建工程、新
虎尾溪北岸防汛道路水溝塴陷五處工程、施厝寮大排南岸防潮堤破損下陷改善工程」(下稱乙工程)2件採購案(下稱系爭2採購案)，因原告代表人涉有政府採購法第87條第5項後段
陪標情事，案經臺灣雲林地方法院檢察署（下稱雲林地檢署）檢察官以96年度偵字第3656號及97年度偵字第2209號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書)予以緩起訴在案。被告
乃以民國99年10月8日麥鄉行字第0990014079號函通知原告
，將依政府採購法第31條第2項第8款規定，追繳其押標金，及依同法第101條第1項第1款規定將其刊登政府採購公報。
原告不服，提出異議，遭被告以99年11月15日麥鄉行字第0990015861號函駁回其異議；原告猶未甘服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提出申訴，亦遭審議決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張︰
㈠、依政府採購法第103條第1項第1款之規定，廠商被刊登於政
府採購公報後，3年內不得參加投標或作為決標對象或分包
廠商，該停權處分屬不利處分，亦即被刊登廠商於此期間內參加招標、審標及決標階段之資格遭到限制與剝奪，倘若該規定並非在於制裁、非難廠商，則被告僅需撤銷原告之得標為已足，殊無限制廠商於未來3年均不得參與投標之必要，
並非單純警告、命除去或停止違法行為而已，顯具有「裁罰性」甚明。最高行政法院96年度判字第776號、台北高等行
政法院98年度訴字第1562號判決可資參照。又系爭刊登公報之行政處分係屬行政罰法第2條規定之其他種類之行政罰，
且系爭處分係行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，依行政罰法第45條第2項規定，其裁處權時效，應自行政罰法施行之日即95年2月5日起算，至98年2月4日其裁處權時效即已消滅，被告遲
至99年10月8日始為本件刊登公報之通知，其裁處權自已罹
於時效而消滅。
㈡、廠商對於不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議㈡可資參照；又自法條規定之形式觀之，凡對違反行政上義務者加以制裁之規定，性質上均屬處罰，因其違規程度不同而有不同之制裁方式，最高行政法院92年度判字第277號著有判決。且行政罰法第1條亦規定，對違反行政法上義務者加以制裁者，均具處罰即裁罰性質。故本件被告通知原告繳還工程採購案之押標金，係關於決標之公法上爭議，自屬對違反行政法上義務者加以制裁者，而具裁罰性質甚明。系爭2件採購案係於93年12月29日決標，屆至99年10月8日被告通知原告繳還工程採購案之押標金為止，均至少已逾3
年以上，而逾行政罰法第27條規定之3年裁罰權時效，其裁
罰權自已罹於時效而歸於消滅，不得再行裁罰，故本件被告通知原告繳還工程採購案之押標金，於法亦屬不合。
㈢、有關系爭緩起訴處分書部分：
1、因原告無端遭到刑事偵查，在檢察官尚未提出確切證據之前，原告接受檢察官之建議，同意為緩起訴並繳納公益金。原告於檢察官第一次開庭時，即曾提出相關事證，說明原告於93年11月19日參加系爭工程投標時，並無將原告之印章、證件借給訴外人王賜銘、吳惠真2人以原告名義參加投標，而
原告在參加投標前，基於原告公司尚有他處在建工程，須增聘有證照及施工經驗之人員，乃徵詢具有勞安人員證照工程經歷之王賜銘同意，聘其擔任系爭2工程之現場工地管理員
，且甲、乙2工程之標單、押標金及履約保證金均由原告製
作及支付，被告召開之施工協商會、施工協調會緊急會議、工程查核、驗收會議等會議，亦均由原告親自參加與會，可證原告係自己投標承攬甲、乙2工程並親自施作，絕無違法
之情形，檢察官亦當庭喻示本件候核辦。第二次開庭時，檢察官告知有關原告所得標之系爭3件招標案，即使被告部分
沒有違反政府採購法，因訴外人王賜銘等因他案遭受調查衍生本案，故所參與非被告公開招標之案件，在認知不同下，也可能會被認為有違反政府採購法第87條第5項後段之嫌疑
等語，而向原告表示如果原告同意全部認罪協商，檢察官將給予緩起訴，只需繳納公益金，日後即可免於起訴、判刑及遭行政機關依政府採購法相關規定為行政處分。原告當時認為雖遭冤枉及必須負擔公益金，然考量日後訴訟程序冗長、繁複，亟易造成公司營運困窘，相衡之下，原告始接受由檢察官建議，而由檢察官為緩起訴之處分，惟緩起訴處分書所載事實，從頭到尾並未經過法院之調查及審理，申訴審議委員會及被告僅依上開緩起訴處分書之記載，即逕認原告有影響採購公正之違反法令行為，進而依政府採購法及採購投標須知之規定，通知原告刊登公報並追繳押標金，實屬率斷。2、上開緩起訴處分書記載原告於93年11月19日參加甲工程招標案之前將原告之印章、證件交予訴外人王賜銘、吳惠真，再由該2人申購匯票作為押標金，將匯票與標單放入標函後，
與吳惠真所經營之証崑營造有限公司(下稱証崑公司)共同投標參與甲工程之公開招標乙節，惟查，甲工程之押標金係由原告於93年11月18日以合作金庫銀行西屯分行帳戶內之資金辦理原告公司簽發之保付支票（帳號122791，票號XG0000000，面額新臺幣（下同）640,000元）所支付，可證緩起訴處分書此部分所載，已與事實不符。又原告於簽約繳交履約保證金銀行連帶保證書後，於93年11月26日將被告所退還之原押標金保付支票領回後，回存於原帳戶，且原告以1,199萬
元之標價減價得標甲工程後，嗣經被告核准同意增加工程金額，最後被告以1,253萬元驗收，並給付全部工程款及解除
履約保證書銀行連帶保證責任函予原告。勾稽上揭證物所示，可證緩起訴處分書所記載之事實，確與實情不符。
3、上開緩起訴處分書記載原告與訴外人王賜銘、吳惠真基於影響乙工程決標價格之犯意聯絡，由原告將印章、證件交付予王賜銘、吳惠真，再由該2人製作標單並前往合作金庫銀行
西屯分行申購本庫支票1張作為押標金放入標函後，投遞至
被告參與乙工程之投標乙節；惟查，原告與訴外人王賜銘約定聘用條件後於93年12月29日參加乙工程之招標，並未將印章及證件交付予王賜銘、吳惠真，且乙工程之押標金、履約保證金，均係原告於93年12月24日自合作金庫銀行西屯分行公司帳戶內既有資金支付申辦93年12月27日辦妥合作金庫出具押標金連帶保證書自行支付。原告於得標工程後，即於93年12月31日自合作金庫銀行西屯分行公司帳戶內既有資金支付申辦合作金庫出具履約保證金連帶保證書，亦可證原告確係自己投標。再依乙工程之開標紀錄所載，該工程之底價為18,260,000元，計有8家廠商參與投標，扣除3家證件不符之投標廠商，就其中5家有資格之投標廠商中，僑泰、新哲誠
、駿昇、昶廣等4家營造公司分別以18,200,000元、18,100,000元、18,000,000元、17,620,000元投標，然原告係以最
低價14,700,000元得標，與第2低價之投標廠商價相差2,920,000元，亦與乙工程之底價相差3,560,000元，可佐原告係
自行以低價搶標乙工程，並無與訴外人王賜銘、吳惠真或其他廠商有任何事前謀議有影響乙工程決標價格之情形，緩起訴處分書記載原告與王賜銘、吳惠真有影響系爭工程決標價格之犯意聯絡等語，並非事實。
㈣、關於乙工程部分：
1、依兩造簽訂之工程契約書規定，乙工程應在94年1月10日開
工，於94年5月9日竣工，然該工程自開工後，即遭民眾抗爭要求變更施工方式，經原告與被告多次召開協調會，致工程施工期間一再被迫停工，延至94年6月22日始申報完工。此
外，乙工程於94年1月10日開工後，期間之施工協商會、施
工協調會緊急會議、破堤計畫、工程查核，包含最後之驗收會議，原告均有親自參與，乙工程與招標單位開協調會議時，均由原告之代表人高秀絨及原告僱用之土木技師簡士爵參與開會，此由原告就乙工程與被告於94年間所召開之6次協
調會，由原告之代表人參與其中第1次及第6次之協調會，而原告僱用之土木技師簡士爵亦參與上開6次協調會之會議紀
錄及簽到紀錄可證，益證原告確無容許他人借用名義或證件參加投標之行為，乙工程確實由原告自行投標並施作。再乙工程於95年9月19日經被告簽准完成驗收，於95年10月間出
具「工程結算驗收證明書」，結算應給付原告工程款13,288,835元，扣除逾期違約金及其他違約金，被告實際給付之工程款為1,233,0845元，原告於領得公庫支票後，於95年11月28日將該支票存入原告設於雲林縣麥寮鄉農會(下稱麥寮鄉
農會)之00000000000000號帳戶兌現，可證原告確為乙工程
之實際投標及施作人，並無緩起訴處分書所載容許他人借用申訴人名義或證件參加工程投標之行為。
2、乙工程因民眾抗爭之延宕，超出預定完工日期達1年以上期
間，以致原告因此超支工人薪資、原物料成本、資金周轉利息等支出，更遭受被告刪減合約工程款、處以逾期違約罰款，最後導致原告承攬乙工程結算為虧損之結果，原告因無法與訴外人王賜銘依原來之約定給付其工作酬勞，故原告於領取被告所給付之12,330,845元工程款後，乃請王賜銘作出結算，就其因乙工程為原告向相關廠商購料、僱工施作等應付款項及原告尚待支付之款項兩者合計金額約980餘萬元，雙
方乃以1千萬元為原告應付之工程發包費用及王賜銘之工作
酬勞費用，原告並依王賜銘之要求，於原告麥寮鄉農會00000000000000號帳戶各匯款2筆500萬元之款項請王賜銘代為結清上開1千萬元款項，餘額則陸續匯回合作金庫西屯分行0000000000000號公司帳戶，可證原告並無扣除工程之營業稅後，再將剩餘金額轉匯或提領現金予第三人之情形，可證亦與一般借名投標之情形迥不相同，故上開緩起訴處分書所載，依一般經驗法則，誠屬殊無可能之事。
3、乙工程之得標金額為1,470萬元，實領金額為12,330,845元
，而原告所支出之成本，不含雜項支出、利息支出、薪資費用等，總共支出之成本為11,080,540元，原告開立之發票金額已達13,288,835元，故承做乙工程並無利潤可言；且依原告所開立之發票，可證乙工程確由原告所承攬，並由原告開立發票予被告，且原告向第三人東陽建設實業股份有限公司定作基椿工程、富紳工程有限公司定作PC椿工程、張源興股份有限公司購買網片、益勝實業有限公司購買鋼筋、宏偉預拌水泥有限公司、勝琳預拌水泥有限公司、亞東預拌混泥土股份有限公司購買預拌混泥土、國聖工程行之挖土機工資、鴻明工程行之模板工資、陸進工程行之模板等進項之成本費用，均由原告之帳戶所支出，並已於94年及95年度向國稅局申報在案，依一般經驗法則，倘原告係容許他人借用原告名義或證件參加投標，於投標後自無須再以被借用人名義為該工程所須之成本費用而為開立發票之行為，且亦無可能由被借用人之帳戶支出相關費用，可證系爭工程確係由原告自己所投標施作。再者，証崑公司之代表人係訴外人吳惠真，而吳惠真係訴外人王賜銘之配偶，以証崑公司係合格之丙級營造廠商而符合上開工程採購廠商之資格，亦無再向原告借用名義參加投標之必要，可證系爭緩起訴處分書所認定之事實，與常理有違，尚難遽予作為認定事實之基礎。
4、本件押標金90萬元，係原告提出現金18萬元（即90萬元之2
成）予合作金庫西屯分行後，由該銀行出具「押標金連帶保證書」予原告，由原告據以作為乙工程之押標金，可證本件採購案之押標金確係由原告所支付甚明，並無借牌投標情事。
㈤、關於甲工程部分：
甲工程招標案係由原告開立發票予被告，有原告於94年間所開立之甲工程發票影本2紙可證，且甲工程係由原告僱用訴
外人林良成為工地管理人員，由原告交付林良成款項後，林良成再代為給付甲工程所需支出之相關費用。林良成上開代為給付之相關費用，計有漢民工程行所支出重機械工程款及工資款、宏盛企業行之打鋼板工程承包費用、采林工程行之挖土機費用、嘉楠峰企業有限公司之預拌瀝青混凝土費用、弘昇水泥工業有限公司之混凝土費用等工程成本支出費用發票可證，且原告於94年及95年度均已向國稅局申報在案，可證甲工程確係由原告所投標施作，並無容許他人借用原告名義或證件參加投標之行為。況依一般經驗法則，倘原告係容許他人借用名義或證件參加投標，則該他人投標後，自無須再以原告之名義為該工程所需之成本費用而開立發票，且亦無可能由原告之帳戶或由原告支付相關費用。
㈥、原告將大、小章交付與訴外人王賜銘之緣由，係因原告於93年12月9日欲參加乙工程公開招標之前，因須事先預定標得
工程後之監工及勞工安全衛生人員，乃與具有「勞工安全衛生管理訓練」結業證書之王賜銘商議，請其擔任乙工程之勞工安全衛生人員，因乙工程僅有4個月施工期間，王賜銘認
為如單以勞工安全衛生人員之薪資報酬，時間太短，伊不願意接受，故雙方乃約定由王賜銘擔任乙工程之監工及勞工安全衛生人員並負責僱工、工程材料採購、相關工作報表、勞工安全衛生報表、申請表之製作及送件等相關事宜，待工程完成驗收並獲被告支付工程款後，扣除實際之發包工程費及保險、營業稅等費用後，再就實際之盈餘以2成給付王賜銘
作為工作報酬。原告為請王賜銘完成上開報表、申請表之製作等事宜，始另行請人刻印刑事卷內之公司大、小章交予王賜銘，然原告公司登記之大、小章仍由原告自行保管使用。是以原告將另外刻印之公司大、小章交予王賜銘，絕非作為「借牌」使用。
㈦、查投標文件當中之工程估價書、工程估價明細表及包商估價書等文件，均係原告向被告購買標單時，由被告所提供之制式格式，其「項目及說明」「單位」「數量」各欄所載內容，亦係被告原本即已繕打完畢，僅由各廠商領具上開估價書後自行填寫單價及複價之金額，是以各廠商投標時所提之工程估價書等格式在格式及內容上，始會大同小異等語，並聲明求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。四、被告則以︰
㈠、被告追繳押標金及刊登政府採購公報之基礎事實係依雲林地檢署99年9月1日雲檢文金97緩549字第25298號函之緩起訴處分書所載違反政府採購法相關規定而作成，因該緩起訴處分已確定在案，為原告所不否認，則原告事後再片面空言翻異其詞，有違「禁反言」之法理而欠缺正當性。再者被告基於依法行政原則，僅得依據司法機關處斷結果執行相關法令，故有關原告起訴論及緩起訴處分之實質內容之推論及陳述，非屬被告應斟酌之事項，亦非被告職權範圍可任意推翻。
㈡、關於刊登政府採購公報之行政處分：
1、經檢察官緩起訴處分確定，如何處理行政罰及其裁處權起算事宜？解釋上，宜視同「經檢察官不起訴處分確定」，亦即行政機關得就同一行為，依行政罰法第26條第2項規定裁處
行政罰，而該行政罰之裁處權時效，則依行政罰法第27條第3項規定，自緩起訴處分確定時起算（鈞院99年度訴字第620號判決參照）。按「檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253條之2第1項規定對刑事被告所為之指示及課予之負擔，
乃為一種特殊的處遇措施，並非刑罰。因此，刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之
。」（鈞院98年度訴字第766號判決參照）。
2、經查，系爭緩起訴處分書係命原告代表人等應於緩起訴處分確定後1個月內，向國庫支付50萬元，即對原告予不附條件
之緩起訴，緩起訴期間2年，而原告已依該緩起訴內容履行
完畢。惟因緩起訴處分確定後，視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上義務規定裁處
之。故上開緩起訴97年5月12日處分確定，依行政罰法第27
條第3項之規定，裁處權之時效起算時點係自不起訴處分確
定日起算，則被告於99年10月8日通知原告並行使停權處分
，並無逾3年裁處時效之問題。
㈢、關於追繳押標金之行政處分：
按「第以『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年
間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。』『行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。』分別為
行政程序法第131條第1項、行政罰法第27條第1項所明定。
又參以政府採購法第30條第1項前段規定：『機關辦理招標
，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。』同法第31條第2項規定：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情
形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』足見投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳，屬『管制性不利處分』，此與行政罰法所謂『裁罰性不利處分』以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同（最高行政法院98年度裁字第2704號、98年度裁字第1382號裁定參照），因此本件雖係行政法上之不利處分，但押標金之追繳，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，自無行政罰法第27條第1項裁處權時效規定之適用」（鈞院98年度
訴字第714號判決參照）。故本件追繳押標金之行政處分既
然非屬行政罰，自無行政罰法之適用。是原告主張本件依行政罰法之規定，已逾裁罰時效云云，顯無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有雲林地檢署99年9月1日雲檢文金97緩549字第25298號函暨所附系爭緩起訴處分書、被告99年10月8日麥鄉行字第0990014079號函(原處分)、上開
各函文、原告異議書、申訴書分別附於原處分卷、申訴審議卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告認定原告有容許他人借用本人名義或證件參加投標情事，而以原處分及異議決定通知將對原告依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金及依同法第101條第1項第1款規定將其刊
登政府採購公報之處分，是否合法？茲分述如下：
㈠、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」政府採購法第31條第2項第8款及第101條第1項第1款定有
明文。另系爭採購案之廠商投標須知第7點第6款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳．．．㈥其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而公共工程委員會94年3月16日
工程企字第094000765560號函釋略以：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2
項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押
標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」該函係公共工程委員會基於主管機關之職權，就政府採購法第31條第2項第8款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」規定之解釋，且政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質（政府採購法第1條參照），而廠商容許他
人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，則上開工程會函釋明確認定廠商容許他人借用其名義或證件參加投標之行為，亦屬於政府採購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目的相符，亦未逾越政府採購法第31條第2項第8款規定。
㈡、經查，訴外人吳惠真係証崑公司之登記負責人，王賜銘（吳惠真之夫）係該公司之實際負責人，証崑公司為丙級營造商；高秀絨係原告公司之登記負責人，侯明達（高秀絨之夫）為該公司之實際負責人，該公司為乙級營造商，被告於93年11月12日公告辦理甲工程採購案(底價金額為1,200萬元)公
開招標，吳惠真與王賜銘為增加得標之機會，竟請託高秀絨及侯明達提供原告名義共同參加投標，該4人遂共同基於意
圖影響決標價格之犯意聯絡，由高秀絨先行交付原告公司之印章、證件予訴外人王賜銘，再由王賜銘、吳惠真購買標函2份，分別以証崑公司及原告之名義製作標單、申購匯票作
為押標金，將匯票與標單放入標函後，投遞至被告處完成甲工程之投標程序，嗣於93年11月19日上午10時許，經被告開標，由原告以1,199萬元之價格減價得標。另被告於93年12
月14日公告辦理乙工程採購案(底價金額為18,260,000元)公開招標，訴外人王賜銘、吳惠真為謀取乙工程招標案之不法利益，竟請託高秀絨及侯明達提供原告名義參加投標，該4
人遂共同基於意圖影響決標價格之犯意聯絡，由高秀絨先行交付原告公司之印章、證件予訴外人王賜銘，再由王賜銘、吳惠真購買標函，以原告名義製作標單，並前往合作金庫銀行西屯分行申購本庫支票1張作為押標金，將該本庫支票與
標單放入標函後，投遞至被告處完成乙工程之投標程序，嗣於93年12月29日上午10時許，經被告開標，由原告以1,470
萬元之價格減價得標。94年7月22日為雲林縣調查站調查員
循線查獲，並在王賜銘駕駛之車牌號碼6989-JZ號自小客車
內扣得原告公司大、小章各1枚等情，有系爭緩起訴處分書
附原處分卷(A3-A7頁)，及原告公司執照、營利事業登記證
、臺灣區營造工程工業同業公會乙等會員證書、投標廠商聲明書、退還押標金申請單、系爭工程標單、被告93年12月29日開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、決標公告、系爭工程開工報告、雲林縣麥寮鄉公所結算驗收證明書等影本附雲林地檢署96年度偵字第3656號偵查卷及原處分卷足稽，洵堪認定。又原告負責人高秀絨因前揭出借原告名義予王賜銘參加投標之行為，涉犯政府採購法第87條第5項後段之意圖影響採
購結果，容許他人借用本人名義及證件投標罪嫌，而原告則應依同法第92條規定處罰，亦經雲林地檢署檢察官偵查終結，均予以緩起訴在案，此有系爭緩起訴處分書影本附卷為憑，並經本院調取上開偵查卷核閱屬實。則被告以原告涉有容許他人借用其名義或證件參加投標情事，乃通知原告依政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金，並無不合。
㈢、原告雖主張其代表人為免訟累，始同意認罪，系爭緩起訴處分書之事實認定不能拘束本院云云。然查，依本院所調取相關刑事卷宗，並將相關部分影印附卷之資料可知：
1、訴外人吳惠真於94年7月22日在雲林縣調查站調查時陳稱：
「【(提示：本站人員於94年7月22日於吳惠真斗六市○○路158巷16號住所執行搜索扣押證物編號陸、新虎尾溪北岸等
多項工程資料51頁）新虎尾溪北岸防潮水門下陷復建工程、新虎尾溪北岸防汛道路水溝塴陷五處工程、施厝寮大排南岸防潮堤破損下陷改善工程由何人得標？由何人施作？前述工程之破堤計畫書由何人製作？第33頁宇順營造有限公司發文麥寮鄉公所文稿由何人書寫？】（經親自檢視後作答）由証崑公司王賜銘借用土庫鎮宇順營造有限公司牌照得標承攬，實際上由王賜銘施作。．．．第33頁宇順營造有限公司發文麥寮鄉公所文稿係由王賜銘親筆書寫。」「【（提示：本站人員於94年7月22日於吳惠真斗六市○○路○○○巷16號住所執
行搜索扣押證物編號陸、新虎尾溪北岸等多項工程資料51頁）其中第46、47、49、50頁93年度麥寮鄉道路排水改善工程由何人得標？由何人施作？】（經親自檢視後作答）由証崑公司王賜銘借用土庫鎮宇順營造有限公司牌照得標承攬，實際上由王賜銘施作。」等語（詳雲林地檢署95年度他字第105號偵查卷宗第20頁及背面）；又吳惠真於96年1月31日在雲林地檢署詢問時亦陳稱：「（問：你在94年7月22日有無到
雲林縣調查站接受詢問？）有。」「（問：當時所供實在否？）均實在。」「（問：証崑公司總共向哪幾家公司借牌來標工程？）我們總共向上智、宇順、精工等3家公司借牌來
標工程。」「（問：【証崑公司】借宇順公司的牌總共標了幾個工程？）有．．．新虎尾溪北岸防潮水門下陷復建工程(含新虎尾溪北岸防汛道路水溝塴陷五處工程)、施厝寮大排南岸防潮堤破損下陷改善工程及93年麥寮鄉道路排水改善工程，總共有4件工程。」等語（詳同卷宗第88頁）；吳惠真
於96年3月19日在雲林地檢署詢問時亦稱：「（問：你們有
無跟宇順公司借牌來標工程？）有，因為宇順是乙級，我們是丙級。」「（問：有無宇順公司寫標單？）有。」「（問：向宇順借牌標工程你與你先生都知情？）是。」等語（詳同卷宗第102、103頁）；再以吳惠真及王賜銘於97年4月18
日在雲林地檢署訊問時分別陳稱：「（問：你們是否有以証崑營造有限公司，向宇順公司之高秀絨、侯明達借牌標．．．『新虎尾溪防潮工程』『93年度麥寮鄉道路排水改善工程』？）有。」等語（詳雲林地檢署96年度偵字第3656號偵查卷宗第73頁）。
2、訴外人王賜銘於94年7月22日在雲林縣調查站調查時供稱：
「【（提示：本站人員於94年7月22日於吳惠真斗六市○○
路○○○巷16號住所執行搜索扣押證物編號陸、新虎尾溪北岸
等多項工程資料51頁）新虎尾溪北岸防潮水門下陷復建工程、新虎尾溪北岸防汛道路水溝塴陷五處工程、施厝寮大排南岸防潮堤破損下陷改善工程由何人得標？由何人施作？前述工程之破堤計畫書由何人製作？第33頁宇順營造有限公司發文麥寮鄉公所文稿由何人書寫？】（經親自檢視後作答）由我向宇順營造負責人侯明達借用牌照得標承攬前述工程，且實際負責施作，並付給他決算金額百分之10計算的稅金等相關費用。該破堤計畫係我花7萬元委託中興大學林姓教授製
作。第33頁宇順營造有限公司發文麥寮鄉公所文稿係由我親筆書寫。」「【（提示：本站人員於94年7月22日於吳惠真
斗六市○○路○○○巷16號住所執行搜索扣押證物編號陸、新
虎尾溪北岸等多項工程資料51頁）其中第46、47、49、50頁93年度麥寮鄉道路排水改善工程由何人得標？由何人施作？】（經親自檢視後作答）由我向宇順營造負責人侯明達借用牌照得標承攬前述工程，且實際負責施作，並給付給他決算金額百分之10計算的稅金等相關費用。」「（問：由你自你所駕駛車輛6989-JZ內主動取出的証崑公司台灣銀行存款存
摺及精工工程股份有限公司、宇順營造有限公司大小印鑑章．．．是否主動提供給貴單位參考？）我願意。」等語(詳
雲林地檢署95年度他字第105號偵查卷宗第30頁、31頁、25
頁、26頁)。又王賜銘於97年4月18日在雲林地檢署訊問時陳稱：「（問：你們是否有以証崑營造有限公司，向宇順公司之高秀絨、侯明達借牌標『新虎尾溪防潮工程』『93年度麥寮鄉道路排水改善工程』？）有。」「（問：宇順公司的大、小章跟何人拿的？）是跟侯明達拿的。」「（問：標單是何人寫的？）是我寫的。」等語（詳雲林地檢署96年度偵字第3656號偵查卷宗第73、74頁）。
3、原告代表人高秀絨於96年11月14日在雲林地檢署詢問時供稱：「（問：．．．93年度麥寮鄉道路排水改善工程、新虎尾溪北岸防潮水門下陷復建工程這3個案件貴公司何人去標的
？）委任王賜銘去標的。」「（問：這3件工程估價單誰寫
的？）投標書是我拜託王賜銘寫的，封起來的。」「（問：公司大小章何人保管？）我、我先生侯明達及王賜銘都有一付公司印章．．．。」等語（詳雲林地檢署96年度偵字第3656號偵查卷宗第14、15頁）。又高秀絨及訴外人侯明達於97年4月18日在雲林地檢署訊問時分別供稱：「（問：你們是
否有把宇順營造公司的大、小章借給証崑營造有限公司去標．．．『新虎尾溪防潮工程』『93年度麥寮鄉道路排水改善工程』？）有。」「（問：宇順公司借牌給証崑營造有限公司的事你們都知道？）知道。」等語（詳同偵查卷宗第73頁、74頁）。
4、訴外人侯明達於97年4月9日在雲林地檢署訊問時供稱：「（問：宇順公司有無去標新虎尾溪復建工程．．．麥寮排水改善工程？）都是我太太在負責，我太太有跟我提起過。」「（問：這3件工程是何人作的？）是我太太找王賜銘他們合
作的，實際情形我不知道。」「（問：你有無把宇順營造公司的大、小章給王賜銘？）我太太有交待我把章交給王賜銘。」等語（詳雲林地檢署96年度偵字第3656號偵查卷宗第67頁）。
5、又甲工程採購案中宇順公司投標單上投標廠商聯絡人亦記載為「王賜銘」，且該採購案之開標/議價/決標/流標/廢標紀錄中記載原告及証崑公司之標價、第1次、第2次、第3次比
減價格後之標價分別為：12,580,000元及12,700,000元；12,390,000元及12,470,000元；12,190,000元及12,250,000元；11,990,000元及12,200,000元，該2公司上開各組標價均
甚相近，且原告之標價皆細微差距而略低於証崑公司之標價，有該投標單及開標/議價/決標/流標/廢標紀錄附本院卷可稽（詳本院卷第159頁-160頁背面），參酌証崑公司代表人
吳惠真、其配偶即該公司實際負責人王賜銘、原告負責人高秀絨及其配偶侯明達上開筆錄之陳述可知：該4人達成意圖
影響系爭採購案決標價格協議後，由高秀絨將原告公司之印章、證件交付王賜銘，再由王賜銘、吳惠真購買標函2份，
分別以証崑公司、原告名義製作標單、申購匯票作為押標金，將匯票與標單放入標函後，投遞至被告處完成系爭採購案之投標程序，於第1次、第2次、第3次比減價格時，再由吳
惠真與王賜銘夫妻於現場分別代表証崑公司及原告而操縱其標價，最後順利由原告以1,199萬元之價格減價得標，嗣後
並由王賜銘實際負責該工程之施作。於乙工程部分，訴外人王賜銘、吳惠真為謀取乙工程招標案之不法利益，請託高秀絨及侯明達提供原告名義參加投標，該4人遂共同基於意圖
影響決標價格之犯意聯絡，由高秀絨先行交付原告公司之印章、證件予訴外人王賜銘，再由王賜銘、吳惠真購買標函，以原告名義製作標單，並前往合作金庫銀行西屯分行申購本庫支票1張作為押標金，將該本庫支票與標單放入標函後，
投遞至被告處完成乙工程之投標程序，嗣於93年12月29日上午10時許，經被告開標，由原告以1,470萬元之價格減價得
標等情，已甚明確。是原告主張其係為免訟累，始同意認罪云云，顯係卸責之詞，不足採取。又原告另提出該公司合作金庫銀行之活期存款存摺及銀行保付支票，主張系爭採購案之押標金係其所自付，上開工程之得標廠商及履約廠商均為原告，而非証崑公司云云，惟查，縱然該押標金係原告所自付，然此不過係渠等意圖影響採購結果，借用他人名義及證件投標，及容許他人借用本人名義及證件投標行為一部分如何分擔之問題，無解於原告及其代表人成立本件違章行為，應堪認定。另原告主張其於檢察官尚未提出確切證據之前，接受檢察官之建議，同意為緩起訴並繳納公益金，原告當時雖明知無辜，但因檢察官言明本案就此終結，日後不會再有問題等語，原告為免訟累，始同意接受檢察官緩起訴並繳納公益捐之建議，事後始知緩起訴處分書之內容在缺乏確證基礎下，以偏概全，而波及本案云云，並請求本院調取上開偵查卷之偵訊光碟予以勘驗即明。然查，原告確有容許王賜銘借用其名義或證件參加投標甲、乙工程乙節，迭據訴外人王賜銘及吳惠真於雲林縣調查站調查時及檢察官偵查中供承不諱，已如前述，況且渠等所述若非實情，王賜銘、吳惠真、侯明達、原告負責人高秀絨豈會同意每人各繳交50萬元之金額（4人合計金額高達200萬元）以獲取檢察官為本件之緩起訴處分。是原告上開主張，乃屬卸責之詞，尚非可採。另原告請求本院調取上開偵查卷之偵訊光碟部分，因本件事證已臻明確，核無必要，併此敘明。
㈣、又按政府採購法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，
應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」此外，同法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」採購案之廠商投標須知第7點
第6款：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不
予發還，其已發還者，並予追繳．．．㈥其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」亦如前述，足見投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還或予以追繳，自屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，故原告主張被告通知原告繳還工程採購案之押標金屬行政罰性質，其請求權時效應適用行政罰法第27條規定之3年裁罰權時效云云，即有
誤解。
㈤、第按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項所明定。惟消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128條定有明文，所謂請求權可行使時，
乃指權利人得行使請求權之狀態而言。原告因違反政府採購法第31條第2項第8款之規定，經被告課以追繳押標金之處分，係屬「管制性不利處分」之性質，已如前述，是本件應有行政程序法第131條第1項之適用。經查，系爭2採購案雖分
別於93年11月19日及93年12月29日開標，但關於原告及其代表人上述意圖影響採購結果，容許他人借用其名義或證件參加投標借用他人名義及證件投標之違章行為，原告並未舉證決標時被告即已知情，嗣於工程委員會以99年9月13日工程
企字第09900363670號函檢附雲林地檢署99年9月1日雲檢文
金97緩549字第25298號函暨所附系爭緩起訴處分書轉請被告處理時，被告始知悉原告上開違章情事，是被告以原處分即99年10月8日麥鄉行字第0990014079號函通知原告追繳甲工
程押標金64萬元及乙工程押標金90萬元，並未逾5年公法請
求權之時效（最高行政法院100年度判字第1136號、第1071
號判決參照）。故原告主張原處分追繳押標金部分之公法請求權已罹時效云云，顯有誤解。
㈥、原告另主張縱認其有借牌行為，被告刊登公報行為之行使，屬行政罰法第2條規定之其他種類之行政罰，應適用行政罰
法第27條第1項關於裁處權時效之規定，且其時效應自行政
程序法施行之日即95年2月5日起算，則本件被告係以99年10月8日麥鄉行字第0990014079號函知原告刊登公報，應認已
逾3年時效云云。惟查，按權利之行使應有時效之限制，不
論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，類推適用相關之時效以規範之。復按關於機關為刊登公報之行為，因其後續將發生制裁之效果，對廠商而言，實屬一不利益之措施，不能任由機關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行使，將影響法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商刊登公報之通知自應於一定期間內行使，亦即機關刊登公報通知之行使應受時效之限制，始為合理。惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間之情況下，應以類推適用之方法填補此項法律漏洞。按諸行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除
法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權
，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」而招標機關為刊登公報之行為，係屬公法上之權利行使，應類推適用行政程序法第131條規定，其時效為5年，且應自廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時起算，如前所述，本件系爭2採購案雖分別於93年11月19日及同年12月29日開標，但原
告未能舉證原告及其代表人上述意圖影響採購結果，容許他人借用其名義或證件參加投標之違章行為被告於決標時已知情，嗣被告於接獲工程委員會上開99年9月13日工程企字第09900363670號函文後始能確認被告知悉上情，乃以原處分即99年10月8日麥鄉行字第0990014079號函通知原告，若未提
出異議，將依政府採購法第101條第1項第1款規定刊登政府
採購公報，因此5年時效應自被告於接獲工程委員會上開函
文後即99年9月間開始起算，被告旋於99年10月8日以原處分通知原告若未異議，即將刊登政府採購公報，顯未逾5年之
期間，故原告主張本件被告刊登公報行為之行使，應適用行政罰法第27條第1項關於裁處權時效之規定，已逾3年時效云云，亦有誤解，不足採取。
㈦、綜上所述，原告上開主張既均不可採，則被告以99年10月8
日麥鄉行字第0990014079號函之原處分通知原告於99年10月29日前繳回甲工程押標金64萬元及乙工程押標金90萬元，並敘明未提出異議者，將予以刊登政府採購公報，並以99年11月15日麥鄉行字第0990015861號函駁回原告之異議，依法核無不合；申訴審議判斷予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條
、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決
如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　12　　月　　29　　日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　戴　見　草
法官　簡　慧　娟
法官　孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　12　　月　　29　　日
書記官 周 良 駿