高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第294號

• 裁判案由: 行政契約
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 08 月 23 日

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第294號民國100年8月9日辯論終結原 告　臺北市公共運輸處
代　表　人　王聲威
訴訟代理人　徐志明　律師
被 告　阿羅哈客運股份有限公司
代　表　人　陳瑞鈴
輔 佐 人　李文良
上列當事人間行政契約事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告與被告及其他客運業者於民國93年5月25日簽訂臺北
車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約，依契約約定被告僅得使用13號月台，其後兩造及訴外人國光客運股份有限公司（下稱國光客運）於95年1月20日進行協
商，同意由國光客運轉讓14號月台予被告使用。系爭契約期限屆期後，原告與被告及其他客運業者於98年2月再簽訂臺
北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約（下稱系爭契約），被告因故未於系爭契約蓋章，而國光客運仍於系爭契約蓋章，並同意延續上開協商紀錄內容，轉讓14號月台予被告，原告亦同意被告繼續使用13及14號兩月台，惟被告未如期繳納土地使用金，積欠原告違約金合計新台幣（下同）896,970元，因被告迄未繳納，原告屢催無果，
遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）最高行政法院92年度判字第1685號判決要旨：「茲參酌我國行政程序法第139條立法依據之德國行政程序法第57條
相關德國學說及裁判見解，『書面』之意義，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。法律明定『書面』之目的，僅具有『證明』、『警告』功能，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱『書面』，實不以單一性文件為必要．．．」。
（二）又按系爭契約第27條規定：「本契約為行政契約，適用行政程序法規定；如有爭議由行政法院裁判。」是行政法院對本件爭議有審判權。第3條規定：「97年度每月新臺幣
（下同）355萬9,588元（含稅）（以現行使用32座月台計算），個別乙方應支付金額如附件4。本契約使用金以預
繳方式給付，乙方應於每月1日（遇例假日順延1日）向甲方指定收款處（即臺北市公共運輸處保管款專戶-帳號000000000000000台北富邦銀行公庫部）以即期銀行本票繳納該月使用金，逾期不繳納、未足額繳納或開付之本票不能兌現者，以違約論，應依違約條款處置，乙方絕無異議。」第16條第3項第（二）款規定：「（二）有本條第1項第3款中有關未如期繳納使用金部分者，甲方（即原告）得
為以下之處理：（1）逾期繳納未滿1個月者，按欠繳金額加收2％之懲罰性違約金。（2）逾期未繳納在1個月以上
者，每逾1個月按欠繳金額加收5％之懲罰性違約金，最高以欠繳額之1倍為限。」被告若未如期繳納土地使用金，
原告自得依上開條款要求被告給付違約金。又依系爭契約第16條第3項第（二）款規定，若被告給付遲延1個月以內，應給付應繳金額2％之違約金；遲延一個月以上未滿兩
個月者應給付應繳金額5％之違約金；若係遲延兩個月以
上未滿3個月者則應給付應繳金額10％之違約金，以此計
算，原告特整理遲延日數及應繳納違約金之比例如對照表以供對照。
（三）依系爭契約第10條第1項約定：「本契約權利義務為甲乙
雙方專屬享有並使用，在本契約有效期間內，乙方不得就本契約之權利義務為轉讓、贈與、分割、設定質權或其他任何方式處分。」同條第2項約定：「甲方於轉運站月臺
有餘裕時，得協調乙方同意其他汽車客運業者加入乙方，並進駐本轉運站加入營運；新加入之汽車客運業者應與甲方簽訂本契約，成為本契約之乙方。」不論被告係在轉運站營運之初即得原告同意，或嗣後透過國光客運轉手而現實上占有使用月臺，倘非先與原告締結系爭契約，原告不可能未受輿論與其他客運業者之壓力，而允許被告自95年起即公然使用月台多年。故被告雖無在系爭契約上蓋章，惟就被告使用13號及14號月台數年之事實以觀，兩造之間確實存在系爭契約。又國光客運轉讓第14號月台予被告，被告共使用兩月台，其因未如期繳納土地使用金，則原告自得依系爭契約向被告請求給付違約金，被告積欠原告違約金合計896,970元，迄今尚未給付予原告，是原告以此
訴請求被告給付違約金，洵屬有據。
（四）被告承擔原告與國光客運間之系爭契約，自應依約給付違約金：
1、最高法院97年度台上字第1864號判決要旨：「契約承擔乃以承受契約當事人地位為標的之契約，亦即依法律行為所生之概括承受，而將由契約關係所發生之債權、債務及其他附隨的權利義務關係一併移轉，與債務承擔者，承擔人僅承擔原債務人之債務，在性質上並不相同。」最高法院86年度台上字第2652號判決要旨：「當事人之一方將其因契約所生之權利義務，概括的讓與第三人承受者，係屬契約承擔，與單純的債權讓與不同，非經他方之承認，對他方不生效力。」
2、被告辯稱系爭契約未經其簽署，不符行政契約書面要件，故雙方間無行政契約之法律關係云云。然國光客運已於系爭契約上蓋章，則系爭契約存於原告與國光客運間，應無疑義。又被告使用之月台係轉讓自國光客運，此為被告所自承，並提出相關會議記錄以資佐證，足證國光客運已將14號月台轉讓予被告，且此舉亦經原告所同意（見協商紀錄），堪認系爭契約已由被告所承擔。再者，系爭契約第21條亦規定：「本契約對於訂約雙方當事人及其繼受人（法定代理人）均有相同拘束力。」是以，國光客運若有未如期繳納使用金之情事，則原告得依系爭契約第16條第3
項第（二）款規定向其請求違約金，既國光客運為系爭契約之當事人，須受契約之拘束，則被告因受讓國光客運之月台，承受契約所生之權利義務，自須同受系爭契約違約金條款所拘束。準此，被告因使用月台，未如期繳納使用金，積欠原告違約金合計896,970元，原告自得依約請求
被告給付違約金等情。並聲明求為判決被告應給付原告896,970元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，
按年息5％計算之利息。
三、被告則以︰
（一）當事人間不存在被告所提系爭契約，因該契約並無當事人兩造之合意，且被告亦未在原告所提行政契約上簽署，當事人間並不存在有效之行政契約。原告所主張之行政契約之形式要件不具備，依行政程序法第139條規定，行政契
約係以「書面」為形式成立要件，然原告所提行政契約並無被告簽署，故並不符合行政契約之形式要件，故該為行政契約亦為無效之行政契約。縱原告主張被告應繼受第三人國光客運轉讓之效力，兩方主張使用者付費，但此涉及轉讓之民事效力，亦非行政法院之管轄。原告所述最高法院97年度上字第1864號判決及86年度台上字第2650號判決，皆為當事人間買賣或履行私法契約之爭議與本件具有高權作用之行政契約之性質不合，實有所誤解。又原告主張行政契約第21條所提拘束之繼受效力亦指民事爭議而言，並非基於公法上之公共利益之高權行為而言，足認原告係認本件為私法之爭議，自應向民事法院提出民事訴訟。此外，本件因雙方不存在行政契約，故原告之訴權應不存在，可認被告不適格，應駁回其訴。
（二）當事人間並無存在有效之行政契約，故無實體之權利與義務關係亦無履行行政契約實體問題，故雙方不存在實體之行政契約履行問題亦無違約問題等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，並有系爭契約影本附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：本件是否屬公法上爭議？兩造之間是否存有公法上契約？原告得否以被告使用月台，未如期繳納使用金，請求被告給付積欠之違約金合計896,970元？茲
分述如下：
（一）凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者。（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者（參見司法院釋字第533號協同意見書
）。觀諸原告所提之「臺北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約」內容，前言載：「『臺北車站特定區D1用地』現屬交通部臺灣鐵路管理局（以下簡稱鐵路局）經管土地，為改善臺北車站週邊及承德路之交通狀況，經鐵路局同意由甲方承租臺北車○○○區○○○○○
○街廓土地闢設長途客運臨時轉運站（以下簡稱本轉運站），作為都市計畫臺北轉運站興建營運前之臨時轉運站使用，並由臺北市公共運輸處將本用地交由乙方使用及開發經營。」足認該契約係為改善臺北車站週邊及承德路交通狀況之公益目的，而就上開公營造物訂定利用契約。又契約第16條三、乙方違約時，於甲方指定乙方應合理處置之期間內，依違約情事，甲方得為下列之處置：．．．（6
）若遭撤站之乙方個別成員所屬車輛仍強行進出本轉運站或遭撤銷之站位與動線，甲方得依違反公路法及汽車運輸業管理規則，以臺北市○○○○○○○○路○市區○○○○○○○○路法第77條事件裁罰基準「擅自變更或增減營運路線者』按日處分。（7）甲方除依公路法第47條限期
改善或第77條按日處分外，違約之乙方個別成員逾期不改善或改善而無成效者，甲方得停止其部分營業；第16條四、乙方有本條第1項第4款情事者，甲方除依公路法按次處分外，並得就發生違約事項之乙方個別成員終止契約。上開約定將原告高權行為列入，約定內容並涉及他方公法上權益或義務。並依系爭契約第27條本契約為行政契約，適用行政程序法規定；如有爭議由行政法院裁判。是系爭契約屬性，應屬公法契約，而非私法契約，本院自有審判權。
（二）另按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。是當事人提起給付訴訟，自以當事人間確存有公法契約之關係，始得為之，若事人間並未存有公法契約之關係，自不得以公法契約為據而提起給付訴訟。
（三）經查，「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。」分別為行政程序法第139條及
第141條第1項所明定。逵諸行政程序法第139條之立法目
的在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自應以書面方式為必要，此為法定要式行為。又按民法第73條規定：「法律行為，不依法定方式者，無效。但法律另有規定者，不在此限。」此規定依行政程序法第149條準用之。而行政程序法第141條明定：「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。」準此，行政契約未符合法定要式規定，應屬無效。書面要式即屬之，為生效要件，尚無另透過體式解釋，將書面要式要件，解釋為「書證」之非效力要件餘地。此參學者陳敏著，行政契約總論（96年10月第5版，第587頁至第588頁
、第594頁）同認「行政契約之締結常涉及公權力之行使
，為確保法律關係之明確，須以一定之方式為之。行政程序法第139條明文規定：『行政契約之締結，應以書面為
之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。』相對於同法第95條第1項規定，行政處分原則上並無一定方式之
要求，行政契約之方式要求，顯較為嚴格。．．．行政契約亦如同私法契約，經當事人以明示或默示之方式互為意思表示一致而成立（行程149；民153一）。惟在應以書面作成之行政契約，通常無從以默示方式為之。行政機關將行政契約書經機關首長簽署後寄送相對人，由相對人完成簽署後寄回，於行政機關收受該契約書時成立行政契約。．．．至於所謂以書面締結行政契約，是否限於將契約內容作成一文書，並由雙方當事人簽署，所謂『文書單一性』之情形，或由雙方當事人互以書面為相對而一致之意思表示，即為以書面締結行政契約，學說上有不同之見解。惟為確保法律關係之明確計，應以前者作成正式契約書之見解較為合理。」「行政契約違反行政程序法第139條之
書面或其他法規更嚴格之方式要求者，依同法第141條第1項，準用民法第73條，應屬無效。」同採相同見解。最高行政法院92年度判字第1685號判決要旨雖以：「茲參酌我國行政程序法第139條立法依據之德國行政程序法第57條
相關德國學說及栽判見解，『書面』之意義，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。法律明定『書面』之目的，僅具有『證明』、『警告』功能，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱『書面』，實不以單一性文件為必要．．．」等語，惟該見解尚非判例，且法規既明定屬要式之生效要件，尚無再透過文義或體系另作其他解釋之餘地。
（四）本件原告與國光客運等14家經營國道客運業之客運公司簽訂「臺北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約」，約定臺北車站特定區D1用地現屬交通部臺灣鐵路管理局經管土地，為改善臺北車站週邊及承德路之交通狀況，經鐵路局同意由原告承租該用地東半街廓土地闢設長途客運臨時轉運站，作為都市計畫交九轉運站興建營運前之臨時轉運站使用，並由原告將該用地交由國光客運等業者使用及開發經營（參見系爭契約前言），因履行該契約所生規劃、設計、開發、建造、經營管理該轉運站設施之全部費用由上開14家業者自行負擔並承擔一切風險（見系爭契約第5條第1款），簽訂契約之時間為93年5月25
日，為原告所自陳，並為被告所不爭執，另有98年2月系
爭契約附卷可參。足見本件原告為行政機關，為都市計畫交九轉運站興建營運前之臨時轉運站使用，由原告承租該用地東半街廓土地闢設長途客運臨時轉運站，交由國光客運等14家業者使用及開發經營，雖履行系爭契約所生規劃、設計、開發、建造、經營管理該轉運站設施之全部費用由上開14家業者自行負擔，惟此係原告為改善臺北車站週邊及承德路交通狀況之目的，與國光客運等14家經營國道客運業之客運公司簽訂之契約，又觀之系爭契約第16條第4項之規定，可知業者違反第16條第1項第4款情事時，原
告除得終止契約，並得依公路法按次處分，故系爭契約仍屬公法上之行政契約。惟兩造固曾簽訂系爭契約，嗣因系爭契約期限屆滿後，原告與其他客運業者再簽署系爭契約之續約文件，並將系爭契約寄送被告簽署，然被告並未於系爭續約文件簽署等情，有98年2月系爭契約附卷可稽，
並為兩造所不爭執，足證被告未於系爭98年2月之續約文
件上簽署。依前揭說明，可知以書面締結行政契約，為確保法律關係之明確，應限於將契約內容作成正式契約文書，並由雙方當事人簽署；且行政契約違反行政程序法第139條之書面或其他法規更嚴格之方式要求者，依同法第141條第1項，準用民法第73條，應屬無效。本件被告既未於
續約之契約上簽署，兩造間之行政契約不具備要式要件，依行政程序法第141條第1項，準用民法第73條規定，系爭契約應屬無效。是以兩造間尚未另訂立有效之契約，被告既非有效契約之當事人，原告依行政契約請求被告應給付原告違約金896,970元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起
至清償日止，按年息5％計算之利息，即屬無據，不應准
許。至被告因實際使用行為受有利益，原告是否可本於其他權利請求，則屬另一問題。
（五）另原告主張其與被告及國光客運協商將14號月台移轉予被告使用，系爭契約由被告承擔，依系爭契約第21條規定，國光客運為系爭契約之當事人，受契約之拘束，被告受讓國光客運之月台，承受契約所生之權利義務，同受系爭契約違約金條款所拘束云云。惟按當事人之一方將其因契約所生之權利義務，概括的讓與第三人承受者，係屬契約承擔，與單純的債權讓與不同，非經他方之承認，對他方不生效力（最高法院73年台上字第1573號判例參照）。又按債權之讓與，乃債權人將其權利讓與第三人之謂，與契約當事人，將契約上之權利義務，概括移轉予第三人不同。前者，受讓人僅取得權利，不負擔義務；後者，受移轉人則取得移轉人契約上之權利及義務。查原告為協助被告進駐國道客運臺北總站增加月台事宜，固於95年間協商由國光客運移轉14號月台予被告使用，有該協商記錄附卷可稽，並為兩造所不爭執，洵堪認定。惟查，該協商記錄僅記載：「結論：一、國光公司願移轉一個月台（14號月台），費用計新台幣伍佰柒拾萬元整，同意95年1月27日兌現
。二、國光公司願在收票後24小時內騰出第14號月台交阿羅哈客運公司使用。．．．」等語，依其協商記錄之文義，僅得認定國光客運同意於收受票據後，將14號月台交予被告使用，並約定費用為570萬元，雖可認定原告已知悉
並承認國光客運移轉14號月台予被告使用，然該協商紀錄之意旨並無移轉系爭契約之權利義務，仍無從推論有承擔契約之事實。再者，亦無從依憑95年間之協商記錄認定98年之契約關係。則原告主張其與被告及國光客運協商將14月台移轉予被告使用，系爭契約由被告承擔，依系爭契約第21條規定，國光客運為系爭契約之當事人，受契約之拘束，被告受讓國光客運之月台，承受契約所生之權利義務，同受系爭契約違約金條款所拘束云云，尚無可採。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。原告依行政契約請求被告應給付違約金896,970元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起
至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由，應予駁回
。又本件事證均已明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結論無影響，自無再逐一論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　8　　 月　　23　　日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官　戴 見 草
法官　詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　8　　 月　　23　　日
書記官 李 昱