高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第329號

• 裁判案由: 管理費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 11 月 14 日

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第329號民國101年10月24日辯論終結原 告　國城建設股份有限公司
代　表　人　蔡麗環
訴訟代理人　鄭旭廷　律師
被 告　經濟部加工出口區管理處
代　表　人　黃文谷　處長
訴訟代理人　邱基峻　律師
洪濬詠　律師
上列當事人間管理費事件，原告不服經濟部中華民國100年4月12日經訴字第10006098390號、100年4月12日經訴字第10006098400號、100年4月27日經訴字第10006098790號、100年5月11日經訴
字第10006099270號、100年5月31日經訴字第10006100030號及100年6月1日經訴字第10006100050號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
如附表所示訴願決定及其原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人原為沈榮津處長，嗣變更為黃文谷處長，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣被告核認原告係屬在高雄軟體科技園區(下稱高軟園區)內營業設有營運場所之廠商，乃依加工出口區設置管理條例(
下稱管理條例)第21條及民國97年10月22日發布增訂加工出
口區管理費規費及服務費收費標準(下稱收費標準)第2條之1規定(97年11月1日施行，此條文於100年1月26日修正時刪除，條文內容分別整併於第2條及第3條)向原告徵收如附表所
示99年12月、100年1月管理費，並針對已經限期命原告繳納管理費而原告僅繳納部分金額管理費部分，依管理條例第25條規定，裁處原告如附表所示罰鍰(即附表原處分編號2、4
、5、6、7、8號罰鍰處分)。原告不服，分別提起如附表所
示訴願，均遭駁回，原告遂合併向本院提起行政訴訟：
(一)被告以如附表所示原處分編號1之99年12月30日繳款聯單核
定原告99年12月管理費為新臺幣(下同)424,175元(本院卷第11頁)，限期命原告應於100年1月20日前繳納。又被告另以
原告未於99年12月20日繳納期限屆滿前依規定繳納99年11月管理費424,175元（原告於99年12月17日繳納4,134元)，乃
以如附表原處分編號2所示之99年12月23日經加一財字第09901047920號函(本院卷第13頁)裁處原告罰鍰6,000元。原告
不服上開處分，提起訴願，遭如附表所示項次甲訴願決定駁回(本院卷第47頁，另關於原告不服被告分別以99年11月8日經加一財字第09901041480號函、99年12月10日經加一財字
第09901045930號函請其儘速將97年11月至99年9月，97年11月至99年10月止積欠之管理費及罰鍰儘速繳清之函文，提起訴願，遭如附表所示項次甲訴願決定不受理部分，本院另以裁定駁回)。
(二)被告以如附表原處分編號3所示之100年2月10日繳款聯單核
定原告100年1月管理費為383,697元(本院卷第12頁)，原應
為411,307元，於扣除國立中山大學（下稱中山大學）承租
部分已繳之97年11月至99年2月及99年4月至99年8月管理費
27,610元後繳款金額為383,697元)，限期命原告於100年2月20日前繳納。另被告以原告未於100年1月20日繳納期限屆滿前依規定繳納99年12月管理費424,175元(原告於100年1月20日繳納4,134元)，被告乃以如附表原處分編號4所示之100年1月25日經加一財字第10001003690號函(本院卷第16頁)裁處原告罰鍰6,000元。原告不服上開處分，提起訴願，遭如附
表所示項次乙訴願決定駁回(本院卷第53頁)。
(三)被告以其業於99年6月2日檢送99年5月之管理費繳款聯單(應繳429,898元)給原告，限原告應於同年5月20日繳納。惟原
告於同年月17日繳納8,010元，被告乃以如附表原處分所示
編號5之99年7月9日經加三高字第09901025890號函(本院卷
第58頁)裁處原告罰鍰6,000元。原告不服，提起訴願，遭如附表所示項次丙訴願決定駁回(本院卷第19頁)。
(四)被告以原告未於99年7月20日繳納期限屆滿前依規定繳納99
年6月之管理費429,898元（原告於99年7月20日繳納8,010元，嗣經被告以99年9月13日經加三高字第09901034070號函更正為333,291元），遂以如附表所示編號6之99年8月18日經
加三高字第09901030860號函(本院卷第60頁)裁處原告罰鍰
6,000元。原告不服，提起訴願，遭如附表所示項次丁訴願
決定駁回(見本院卷第33頁)。
(五)被告以原告未於99年11月20日前繳納期限屆滿前依規定繳納99年10月之管理費424,175元(原告於99年11月19日繳納8,010元)，乃以如附表原處分編號7之99年11月25日經加一財字
第09901043800號函(本院卷第62頁)，裁處原告罰鍰6,000元。原告不服，提起訴願，遭如附表所示編號戊訴願決定駁回(本院卷第26頁)。
(六)被告以原告未於100年2月20日繳納期限屆滿前依規定繳納100年1月之管理費383,697元(原告於100年2月18日繳納4,134
元)，乃以如附表原處分編號8之100年3月7日經加一財字第10001008400號函(本院卷第64頁)，裁處原告罰鍰6,000元。
原告不服，提起訴願，遭如附所示項次己之訴願決定駁回(
本院卷第40頁)。
三、本件原告主張︰
(一)依管理條例第3條第2項、第21條及收費標準第2條之1等規定觀之，可知在園區內營業之事業，其管理費應依區內事業及其他經核准在加工出口區內，設有營業或聯絡處所之事業之建築物樓地板面積計算。另依管理條例第10條之l第l項及「在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業核准登記管理辦法」（下稱管理辦法）第5條第1項第4款及第7條第5款規定
，亦知原告之「營業或聯絡處所」，應係指被告核發登記證上記載之「營業聯絡處所地址」，以原告而言，即為原告登記申請書上所載「租借處所面積516.70平方公尺」。對照前開收費標準第2條之1關於「建築物樓地板面積」並未特別定義，基於體系解釋及相同文義應為相同解釋之原則，應認該條所定「建築物樓地板面積」，係指營業或聯絡處所之建築物樓地板面積甚明。被告應以此標準作為向在區內設有營業或聯絡處所之事業包含原告在內收取土地租金、徵收公共設施建設費用及管理費之依據（管理條例第11條之2參照）。
(二)原告未售（租）之空戶，高雄市稅捐稽徵處課繳之100年度
房屋稅科目為「非住非營」，即包含該空屋本身之房屋稅及公共設施部分。而原告登記之營業聯絡處所即高雄市前鎮區○○○路○○號l樓，其房屋稅繳納科目為「營業」，而「非
住非營」科目係指公共設施部分；且原告出租予鴻海精密工業股份有限公司（下稱鴻海公司）之高雄市○○區○○○路○○號5樓之6，房屋稅繳納科目亦為「營業」（「非住非營」
科目係指公共設施部分）。足見，原告未出售（租）之建築物，性質上並非「營業場所」。被告不得以該未出售（租）之建築物樓地板面積核課管理費。
(三)原告經被告核准登記之設立種類為建築物開發租售業，係以建築物之興建及租售為營業內容，所營業之客戶為經經濟部核准進駐園區之目標廠商，故原告之「營運場所」，應僅限於園區內現行登記使用之聯絡處所即高雄市○○區○○○路○○號1樓；至於原告未出售（租）之建築物，性質上僅為待
售（租）商品，屬於流動資產，並非原告之「營運場所」。被告未審究原告與目標廠商性質之不同，一律以原告於園區內所有建築物之樓地板總面積【聯絡處所＋待售（租）建築物之樓地板面積】作為向原告徵收管理費之計算標準，違反立法意旨及平等原則。
(四)高軟園區可分為北區及南區，原告興建之建築物，包含聯絡處所、已售（租）辦公室、未售（租）辦公室均位於南區，該南區之所有環境綠化整理、保全及清潔管理，皆由原告自費負擔，甚至道路鋪設AC及劃線，亦為原告自費完成，被告僅於北區派員負責北區之保全，南區則由原告獨立負擔，故被告空言所收取之管理費適可反映對特定廠商所提供協助之多少云云，與事實不符，被告就原告待售（租）建築物之樓地板面積課徵管理費，於法有違。
(五)依管理條例第21條第1項及收費標準第2條之1規定可知，管
理費核課之對象為在加工出口區內營業之事業。查鴻海公司與原告簽訂房屋租賃契約書，自97年8月l日起每年簽約1次
，承租原告之建築物作為辦公室使用。中山大學亦自98年10月1日起與原告簽訂房屋租賃契約書，作為辦公室使用。因
原告已將名下建築物出租予鴻海公司(實際進駐者為鴻海公
司轉投資之捷達新科技股份有限公司《下稱捷達新公司》)
及中山大學使用，故鴻海公司及中山大學乃屬「在區內營業之事業」，依管理條例第21條第l項及收費標準第2條之l規
定，此部分管理費應向鴻海公司及中山大學收取。原告之所以與鴻海公司約定管理費由鴻海公司支付，係因依據管理條例第21條第1項及收費標準第2條之1規定，管理費本應由在
高軟園區內營業之事業繳納，原告既將名下建物出租予鴻海公司，則鴻海公司即係在高軟園區內營業之事業（縱使鴻海公司以轉投資之捷達新公司進駐亦同），因此原告與鴻海公司於契約中約定管理費之繳納對象，僅係使管理費之繳納明確化而已，並無被告所稱由承租人代原告繳納之用意，上開契約亦無約定「代繳」字句，被告所述顯有錯誤。又被告100年l月份之管理費亦係向中山大學收取，且對原告核課之100年1月份之管理費中，主動扣除中山大學以往繳交之管理費。另原告出租建築物予西基電腦動畫股份有限公司部分，被告亦向其核課管理費，更足證明管理費確實應向承租人收取。被告就鴻海公司部分，違法向原告收取；就中山大學部分，向原告及中山大學收取（雙面收取），足見其標準不一而違法等語。並聲明求為判決如附表所示原處分編號1至8及訴願決定項次甲至己均撤銷。
四、被告則以︰
(一)基於維護環境衛生、安全及辦理公共設施等要求，管理條例第21條第2項規定，被告得依據營運場所設置地（如第2條之1營運場所位於高軟園區）或產業類別之不同（如第4條製造業、第5、6條貿易業、第7條倉儲運輸業等），而採取不同
之收費標準。次按收費標準第2條之l規定，在高軟園區內營業之事業，其管理費係依據該事業在區域內「建築物樓地板面積」為計算基礎，而該事業「建築物樓地板面積」，自應以區域內「所有」建築物樓地板面積為計算範圍，不得僅因部分建築物尚未開始使用，據而主張在計算「建築物樓地板面積」時，應扣除尚未使用之樓地板面積部分。蓋無論該事業是否開始使用其所有建築物，基於維護該園區內全部環境衛生、安全及辦理公共設施等目的，上開必需支出之管理費，並不因該事業個別自身因素（尚未開始使用該建築物），而有所減少或停止（該事業所有建築物仍位於園區內而享有衛生、安全等維護），此亦經鈞院99年度訴字第147號判決
肯認在案。又被告負責園區內公共區域衛生、安全、管理等項目，而建築物自身內部清潔、保全等項目，自屬各建築物所有人衡諸本身財力、建築物大小等因素，作各自加強管理維護，而非屬被告所能置喙之餘地。原告泛稱環境綠化整理、保全、及清潔管理，皆由原告自費負擔，空言被告僅負責北區派員保全，南區則由原告獨力負擔云云，與事實相悖。被告依收費標準第2條之1之規定，以原告該區域內所有建築物樓地板面積為管理費之計算基礎，洵屬有據。
(二)管理條例第21條第2項規定授權被告得以營運場所設置地或
產業類別之不同，而採取不同之收費標準；考諸收費標準第2條之1之規定，可知該條所稱「營運場所」，係屬管理費之「計算標準」之第一層次問題，而「建築物樓地板面積」則為管理費之「計算基礎」之第二層次問題，二者分屬不同層次之問題。原告係「加工出口區准許設立在區內營業之事業之種類」第1條第1項第2款第5目所規定之不動產開發及租售業，而屬「區內設有營業或聯絡處所之事業」（原告營業聯絡處所位於高軟園區A棟、1樓、12號），並投資興建廠房、建築物，依據收費標準第2條之l規定，自應適用營運場所位於高軟園區管理費之「計算標準」，而以建築物樓地板面積為管理費之「計算基礎」。從而，在認定本件建築物樓地板面積管理費之「計算基礎」時（第二層次的問題），自不應以營運場所之「計算標準」（第一層次的問題），回頭限制該條所稱建築物樓地板面積之計算。另就收費標準之法條規範體系解釋而言，原告既於高軟園區內設有營業聯絡處所，則其區內管理費之核計，自應優先適用收費標準第2條之1「建築物樓地板面積」作為管理費之計算基礎，而非適用同標準第12條「營業額」計收本件管理費，乃屬正辦（考諸收費標準第4條以下規定，並未如同標準第2條之1將適用主體限
於「高軟園區之事業」，足證就高軟園區內事業管理費之計收上，應優先適用同標準第2條之1規定，而被告下轄臺中、中港、屏東等其他加工出口區之管理費，則由同法第4條以
下核計）。
(三)原告所興建之建築物縱尚未出租或銷售，但仍位於被告園區內而享受被告所提供環境衛生、安全及公共設施等服務，不因原告或他人尚未使用而有所減少或不同（如房地產出租投資公司，以出租名下大樓房屋賺取租金為業，縱其名下大樓房屋尚未出租，但該房屋仍享受該棟大樓所提供衛生、安全等服務，自不得自身尚未出租因素為由，拒絕給付該棟大樓管理費，乃屬當然）。據此，原告所興建尚未出租或銷售之建築物，既享有被告所提供上開服務利益，基於「使用者付費原則」，被告認為應以原告在園區內「全部」建築物樓地板面積作為計算基礎，不應將未出租或銷售之建築物面積加以扣除，並無違誤。再者，倘若原告將其名下房屋出租或銷售，該房屋所應繳納之管理費，則轉嫁由承租人或買受人負擔，進而減少原告管理費之支出，乃屬當然。從而，原告將其名下房子出租或銷售越多時，所負擔之管理費越少，亦具有論理上之合理性。據此，原告主張未能任意支配尚未出租或銷售之房屋，及名下建築物越多所繳納管理費反而越少，有違管理費繳納之合理性云云，要難足採。若謂原告對其名下之建築物不能任意使用，難道被告或園區內其他廠商均可進入該未出（售）租之建築物、甚或對之加以使用？得否僅因原告自身因素出售（租）未果，則可認定原告未能任意使用該建築物，而得主張在管理費用面積計算上應予以扣除？若原告主張在園區內未出售（租）建築物面積應予扣除方屬公平，則園區內其他廠商亦以其使用面積繳納管理費，共同以該面積比例分攤被告所提供園區內環境衛生、安全、公共設施等維護費用，縱原告名下存有未出售（租）建築物，然可否以該等建築物未出售（租）為由，主張未受有被告所提供上開費用？若原告之主張可採，園區內其他廠商是否亦得援引主張其承租後，亦未實際使用而如同原告名下未出售（租）建築物一般，一直處於空屋狀態而不應繳納管理費？
(四)管理條例第1條規定，加工出口區之設置係為集中相同或相
類似產業之廠商，藉由上下游產業結合，促進區內產業之發展，更提升國內產業之競爭力。據此，被告為達成上開加工出口區設置之立法目的，乃鼓勵原告加速出租或銷售所興建建築物，進而使上開產業集中群聚效益有效發揮，前於97年6月30日遂邀集區內事業共同討論，並於97年10月22日增訂
收費標準第2條之1，以園區內「建築物樓地板面積」，作為高軟園區管理費之計算基礎（蓋原告倘若儘速出租或銷售所興建建築物，則可降低其管理費之支付，而將未來管理費之負擔轉嫁由承租人或買受人承擔），並經原告及與會事業同意簽名在案。是以，經原告審慎評估投資風險後，同意園區內管理費之計收採取收費標準第2條之1「建築物樓地板面積」之計算基礎，詎原告嗣後再行爭執此一標準不合理、不公平，有違誠信。原告主張上開收費標準第2條之1以「建築物樓地板面積」為管理費之計算基礎有違公平云云，顯不可採。
(五)行為時收費標準第2條之1修正草案說明三雖謂：「然就高雄軟體科技園區內以投資興建租售建築物之公民營事業，未銷售之辦公室對廠商而言為待售商品，與以廠商營業場所之樓地板面積徵收管理費，性質上並不相同，基於衡平性考量，爰於但書規定核准在高雄軟體科技園區內投資興建租售建築物之公民營事業，其管理費仍依第12條規定計收。」惟依100年1月26日修正收費標準第25條規定，並無明訂新修正收費標準須溯及適用，且管理條例第21條第2項明文授權被告得
就收費標準加以制訂，是以被告視營業事業之產業類別、營運場所設置地等不同，進而採取不同之收費標準，係屬被告立法形成自由範圍，不得僅因規範嗣後修正，而非難先前規定之不法，否則無異造成修法動輒得咎之謬論。據此，原告以上開修正理由謂修正前之管理費收取不合法云云，顯不可採。次查，100年1月26日收費標準第3條之修正理由說明三
記載為：「惟就高雄軟體科技園區內以投資興建租售建築物之公民營事業而言，因其業別特性為興建及租售辦公室，與該園區內以資訊軟體及研發設計等服務產業為主之廠商，性質上並不相同，而係與其他園區以投資興建租售建築物之公民營事業產業特性相一致，基於衡平性考量，使管理費徵收更為一致化，其管理費爰以除外規定，回歸依第12條規定按營業額計收，較符合立法精神。」等語。據此，並無原告上開所稱未銷售辦公室為待銷售商品云云，更無應將該等未銷售辦公室面積，排除在建築物樓地板面積管理費計算基礎外之理由。
(六)鴻海公司（於區內投資設立捷達新公司）先前並未在被告區域內完成營業登記，不符合行為時收費標準第2條之1徵收管理費之規定，故被告僅向原告收取管理費；又中山大學先前管理費有重複徵收之情形，被告業已於100年1月向原告收取管理費時加以扣除，並無原告所述有雙面收取之情形。
(七)復按行為時收費標準第2條之l規範意旨及97年6月修正草案
簡報內容，可知管理費課徵對象，係就坐落於高軟園區內之建築物享有所有權之人。換言之，原告既然為系爭建築物之所有權人，依法自應繳納管理費。至原告所指之「向承租人收取管理費後，即不向原告收取」一事，係因為原告於出租系爭建築物予承租人後，曾向被告報備要求由承租人「代為」繳納，並經被告同意後，始由被告依原告與承租人間之合意內容，由承租人代繳。換言之，就原告所言「被告向承租人收取管理費」一節，乃是因為「承租人同意代為繳納」所生，要不得由此反推繳納義務人為承租人。復參照原告與鴻海公司間之租約，其更明確約定：「承租人：鴻海精密工業股份有限公司（以下簡稱乙方）．．．三、大樓公共管理費、經濟部加工出口區依規定向區內事業收取之管理費及公共設施建設費，由乙方負擔。」有關管理費之繳納，係由鴻海公司代為處理等情，更足徵承租人之所以繳納管理費，乃是基於承租人與原告間之租賃契約而生，而非承租人為管理費繳納義務人所致。基此，原告以「被告有向他人收取管理費」為由，主張原告非繳納義務人云云，顯有未洽。此外，高軟園區內除原告之外，另有慶富造船股份有限公司（下稱慶富公司）自行興建大樓，而就慶富公司部分，亦與上述之相同處理方式，以慶富公司為課徵義務人，例外於慶富公司報請被告經核可後，始由他人代為繳納管理費。又被告係於「97年9月到99年2月」以及「99年4月到99年8月」此二段期間，向中山大學收取管理費，而於中山大學不使用系爭建築物後，被告復就99年3月之管理費，轉向原告收取，足證被告
並無違法徵收之情事。原告以「事前經被告及第三人同意，而由他人代為繳納」之事實，遽然推論出被告違法收取管理費之結論，不僅與「原則由所有權人繳納，例外可由他人代繳」之收取規則相左，且有刻意誤導之嫌。
(八)97年10月22日收費標準第2條之1規定修正後，被告基於促進高軟園區內產業進步與發展，就原告或其他園區內廠商於管理費之計收上，先於98年1月至12月份，「減徵1/2」管理費；後於99年1月至6月份，亦「減徵1/4」管理費。另就原告
承租園區內之土地租金，嗣以公告地價作為租金之計算基礎，而以每平方公尺39.2元之價格出租予原告。準此，被告對於原告管理費、土地租金等計算上，業已提供許多優惠措施，苟若本件原告管理費之計算基礎上，亦僅以原告營業場所面積為限，如此將有違事理之平等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有各該國庫專戶存款繳款聯單（電腦編號：NE00000000、NE00000000）、被告函文、訴願決定書等附本院卷可稽，自堪認定。本件兩造之爭點厥為：被告依行為時收費標準第2條
之1規定，以原告在高軟園區名下所有之建築物樓地板面積
核定原告99年12月及100年1月之管理費分別為424,175元及
383,697元，是否適法？並以原告未依限繳納被告核定之管
理費，依管理條例第25條規定裁處原告罰鍰，有無違誤？
六、本院之判斷：
(一)按「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。．．．。」「在區內營業
之事業不依第21條規定繳納管理費、規費或服務費者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並通知限期繳納，屆期仍不繳納者，並得停止其1個月以上1年以下貨品之輸出入。」固為系爭收費期間依管理條例第21條第2項授權訂定之收費標
準第2條之1及管理條例第25條所規定。又被告嗣於98年3月17日以經加一財字第09801009551號公告自98年1月1日起至98年12月31日止加工出口區內所有廠商應繳之管理費減半計收。
(二)經查，本件被告以系爭收費期間當時之收費標準第2條之1係專為高軟園區之廠商所定之收費標準，原告既為高軟園區內之廠商，自應適用該規定繳納管理費。又該收費標準第2條
之1所稱之「建築物樓地板面積」係指在高軟園區內營業之
事業於高軟園區區域內「所有」建築物樓地板面積為計算範圍。故被告以原告於高軟園區內所有之建築物樓地板面積計徵原告應繳之管理費，並以原告未依被告核定之數額繳納管理費，依管理條例第25條規定處罰原告，固非無見。
(三)惟按「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」「經濟部為統籌管理各加工出口區，應設置加工出口區管理處(以下簡
稱管理處)，除管理處所在地區外，得於其他加工出口區設
置分處，隸屬於管理處。」管理條例第1條及第4條第1項定
有明文。而獲准進駐加工出口區之廠商除得利用區內土地建物從事業務，產生企業群聚效應外，依同條例第13條、第15條至第19條等規定，並享有免徵進口稅捐、貨物稅、營業稅等稅捐優惠及特殊之通關待遇，凡此設計，目的均在提供區內廠商良好的投資環境，提高企業競爭力。次按管理條例第21條規定：「(第1項)管理處或分處為維護加工出口區之環
境衛生、安全及辦理公共設施，得向在區內營業之事業收取管理費；為辦理第5條規定掌理之事項，得收取規費或服務
費。在區內營業之事業並應於期限內繳納。(第2項)前項收
取管理費、規費、服務費之範圍及收費標準，由經濟部定之。」第22條規定：「(第1項)加工出口區應設置作業基金，
為左列各款之運用：一、加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。二、加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。三、加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導事項。四、各項作業服務事項。五、其他經行政院專案核准者。(第2項)前項作業基金之收支保管及運用辦法，由行政院
定之。」及加工出口區作業基金收支保管及運用辦法第3條
規定：「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金
，隸屬於經濟作業基金項下，編製附屬單位預算之分預算，以經濟部(以下簡稱本部)為主管機關，並以本部加工出口區管理處為管理機關。」第4條規定：「本基金之來源如下：
一、由政府循預算程序之撥款。二、加工出口區開發管理及相關事業之投資收益。三、加工出口區公共設施建設費收入。四、土地及廠房租金收入。五、加工出口區管理費收入。六、各項作業服務收入。七、本基金之孳息收入。八、加工出口區開發貸款利息收入。九、其他有關收入。」第5條規
定：「本基金之用途如下：一、加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。二、加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。三、加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導經費。四、各項作業服務支出。五、行政院專案核准之支出。六、其他有關支出。」準此可知，被告依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費，乃其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，為特別公課性質。而特別公課課徵之正當性，在收入面方面，係負擔平等原則；在支出面，係專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費之義務與負擔理由間具有特殊法律關聯而有別於一般社會大眾外，其於公課義務人間，亦應因其負擔義務之水準定其課徵標準，以符公平。
(四)次查，原告為被告核准於「高軟園區」從事投資興建廠房、建築物之民營事業，為兩造所不爭。而經濟部為統籌管理各加工出口區，設置加工出口區管理處(即被告)及隸屬於被告之4個分處，分別為高雄分處、臺中分處、中港分處及屏東
分處。並劃定數個加工出口區，分別為楠梓及第二園區、高雄園區、高軟園區、臺中園區、中港園區、臺中軟體園區、臨廣園區、屏東園區、成功園區。經濟部為執行管理條例第21條籌措加工出口區所需財源之規定，依據同條第2項之授
權，訂定收費標準。觀諸97年10月22日修正前設計之收費標準，原係以事業為分類，亦即以各園區區內事業從事業務之性質為分類，設計各業別之收費基準，一體適用於各園區，計收管理費。換言之，以加工出口區之事業群體劃定為一財政聯盟，並將收自各園區之管理費一律納入作業基金，由被告統籌運用。迨至97年10月22日則增定(97年11月1日施行)
收費標準第2條之1，另針對高軟園區訂定不同計費基準，直到100年1月26日又將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復至97年10月22日修法前按從事同樣業務者之基準計收管理費(即按營業額)，至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之收費標準計算管理費(即按樓地板面積)，分述如下：
１、94年11月29日修正收費標準第2條規定：「本條例第3條第2
項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：一、區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬商業者(製造輸出業除外)，以貿易業費率計收；歸屬運輸、倉儲及通信業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收，其中歸屬顧問服務業者，以顧問服務業費率計收。二、在區內設有分支機構之金融機構。三、經經濟部加工出口區管理處(以下簡稱管理處)認可之運送人。四、經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業。五、除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」而收費標準第4條至第14條並按上述分類，分別訂定其費率，其中
第4條「製造業」、第5條「貿易業貨物進區」、第6條「貿
易業貨物不進區」、第7條「倉儲運輸業」、第8條「顧問服務業」、第9條「顧問服務業以外之服務業」、第10條「在
區內設有分支機構而有營業額之金融機構」等各業，原則上均以營業額為基準計徵。至於第11條「經管理處認可之運送人」原則以每月每車定其收費金額；而第12條「依管理條例第11條第5項(註：應指86年5月7日修正條文)核准在區內投
資興建廠房、建築物之公民營事業」係按營業額計徵；第13條「除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業」則以租用或使用面積為準計收；而第14條「區內土地由土地所有權人依管理條例第11條第1項第3款(應指86年5月7日修正條文)規定自行開發且該區內之公共設施由土地所有人自行維護辦理者」則係依收費標準第4條至第10條各業別
收費標準減半計徵。換言之，其中除第11條「經管理處認可之運送人」、第13條「除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業」外，大部分多依營業額採累退費率或按營業額比例計收。其中關於同收費標準第2條第4款「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」，依同收費標準第12條規定，其管理費按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1點5計收，其每月未達1千元者，按1千元計收，亦即按所興建之廠房、建築物之營業額計收。
２、97年10月22日增訂(97年11月1日施行)收費標準第2條之1規
定：「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。二、超過2千5百平方公
尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7.5元計收。三、超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。四、超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6.5元計收。」
換言之，本次修正，將設置於高軟園區之事業，不論其業別屬性，而僅以其設置於高軟園區之因素，全部按照其在高軟園區內之建築物樓地板面積，計徵管理費。其餘園區，仍係以其從事業務之分類，即「製造業」、「貿易業貨物進區」、「貿易業貨物不進區」、「倉儲運輸業」、「顧問服務業」、「顧問服務業以外之服務業」、「在區內設有分支機構而有營業額之金融機構」、「經管理處認可之運送人」、「依管理條例第11條第5項(註：應指86年5月7日修正條文)核
准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」等業別，按94年11月29日修正之收費標準模式計收管理費。
３、100年1月26日收費標準修正，將94年11月29日修正收費標準第2條及97年10月22日增訂第2條之1整合修正為同標準第2條及第3條。其中第2條規定：「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：一、區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬批發及零售業者，以貿易業費率計收；歸屬運輸及倉儲業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收；歸屬金融及保險業者，以金融及保險業費率計收。二、經經濟部加工出口區管理處（以下簡稱管理處）認可之運送人。三、經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業。四、除運送人及經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」第3條規定：「在區內營業之
事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，除前條第3款
規定之事業外，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。二、超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7.5元計收
。三、超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。四、超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6.5元計收。」第12條則
修正用語為：「依本條例核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業，管理費按所興建租售建築物之營業額千分之1
.5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」換言之，將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」之計費基準回復與97年10月22日修法前按從事同樣業務者一樣，同依營業額為基準計收管理費，至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正條文按樓地板面積計收管理費。
４、考諸收費標準之所以於97年10月22日特為高軟園區增訂第2
條之1之收費基準，乃考量該園區定位為創新科技研發區，
並無製造業，遂均以區內事業之「建築物樓地板面積」計算管理費。準此，上開收費標準第2條之1既然是因為考量高軟園區進駐之廠商所從事軟體科技研發業務有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，因而有為高軟園區內此類廠商訂定有別於其他園區管理費計徵基準之必要，固屬有據。但原告為經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，此種事業，與其他園區從事投資興建租售建築物之事業，彼此性質應無不同，殊難想像僅因業者投資興建租售建築物之地點位在高軟園區，就會使其變成相當於高軟園區內創新科技性質之事業，進而與其他園區從事投資興建廠房、建築物之事業產生性質上之差異。況依被告所言，原告興建之建築物除非出售而得將該部分管理費轉由買受建築物之人承受外，其餘未出售部分，即便出租，該出租部分之管理費亦應由原告按樓地板面積繳納管理費，承租人並無向被告繳納管理費之義務等語。實則，承租高軟園區內建物從事事業者，亦因得以進駐園區而成為國家設置加工出口區受益群體之一員，何以其得毋庸負擔共同義務繳納管理費？有無違公課義務人公平負擔原則？已有疑義。再按等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度的關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定。條件相同之群體成員，如加諸不同的義務，難謂符合平等原則。行為時收費標準第2條之1固係本於管理條例第21條第2項之授權所訂定，然而，設於高軟園區內
之事業，至少在原告所從事之業務類型部分，與高軟園區內其他創新科技事業之性質並不相同，實無全部比照同一收費標準之理由，是以，行為時收費標準第2條之1應作限縮解釋，應認並不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨。如此，關於系爭期間，原告應負擔之管理費，應比照其他園區從事同質業務者計徵，亦即按行為時收費標準第12條規定「經依本條例第11條第5項核准
在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業，管理費按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1.5計收；其每月未達新
臺幣1千元者，按1千元計收。」按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始符負擔平等原則而為適法。被告未探究原告從事之業務與高軟園區區內其他事業之差別，復未細繹行為時收費標準第2條之1與第12條之適用關係，而未對收費標準第2條之1限縮解釋適用，將原告排除在外，逕依行為時收費標準第2條之1對原告計收管理費，揆諸上開說明，違反公課負擔平等原則，應屬違誤。
５、況且，收費標準於100年1月26日修正，將第2條之1條分別整併於同標準第2條及第3條，修正之理由，則為使高軟園區內投資興建租售建築物之公民營事業管理費徵收合理化，故將此部分管理費由按建築物樓地板面積計收，改按與其他園區從事同性質業務者之方式，依營業額計收管理費，此有該修正理由附卷可資參照(本院卷第135頁)。益徵系爭收費期間
之收費標準第2條之1有關原告從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業顯有差異，如強以同一標準計收，顯非合理，故有修正辨明之必要，否則原條文苟若無瑕合理，何需修正？足見其修正即在解決原收費標準第2條之1適用上之疑義甚明。被告雖稱97年10月22日增訂收費標準第2條之1乃是經過原告同意，原告不能違反誠信原則，否則對高軟園區其他廠商不公云云。惟查，被告提出之「加工出口區(高軟園區)管理費收費標準修改草案說明會出席人員簽名冊」充其量祇能證明原告有出席該次會議，難謂原告已同意依上述標準收費。況且，被告依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費，既係為籌措對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，則其徵收之正當性，即應以負擔平等為考量，焉能以個別園區內之個別廠商意見為計徵之核心原則？又100年1月26日修正之收費標準，縱然不能適用系爭收費期間，惟如前述，系爭收費期間之收費標準第2條之1因原告與高軟園區內其他廠商業務性質之不同，應作限縮解釋，故對原告而言，不論修正前後，其適用收費標準第12條規定之結果，均係依其營業額為計費基準之結果，並無不同，與高軟園區內其他廠商，尚難相提併論。被告主張原告既已同意收費標準第2
條之1之修正，其事後又反悔，違反誠信原則，且對高軟園
區內其他廠商不公云云，尚非可採。
６、綜上，本件應依行為時收費標準第12條規定對原告計算管理費，方屬適法。被告逕依同標準第2條之1規定依原告於園區內樓地板面積向原告計徵管理費，即有違誤。再管理條例第25條係規定在區內營業之事業「不依第21條規定繳納管理費」者，應受罰鍰之處分，而非規定「不依管理處核定之管理費數額繳納管理費」為處罰要件。又對人民之處罰，除符合形式正當性外，亦應具備實質正當性。倘若被告計收原告管理費之基準有所違誤，被告仍以原告未於其所定期間繳納管理費，逕行處罰原告，若非裁量怠惰，即屬裁量濫用之違法。被告以系爭收費期間之收費標準第2條之1，按原告於高軟園區內所有建築物樓地板面積對原告計徵管理費，既有如前述認事用法之違誤，即屬非依管理條例第21條規定計徵管理費，因此被告徒以原告未依被告核定之數額及其要求之時限內全數繳納管理費為由，依管理條例第25條規定處罰原告，即有裁量濫用之違法。況且，本件既應依行為時收費標準第12條依營業額為基準計算管理費，且依此方式計算，並非不利原告，則原告應納數額即有不同，是以原告於被告要求之期限內已分就各期繳納若干數額之管理費，該已繳數額是否未達以營業額計徵之水準，即有未明，是被告徒以原告繳納之數額無法滿足以全部樓地板面積計算之管理費，逕予處罰原告，亦非可取。
(五)本件被告適用行為時收費標準第2條之1對原告計收管理費，既有如前之違誤，則兩造間有關針對同標準第2條之1所稱「樓地板面積」究應解為區內事業於申請進駐園區內所登記之營業或聯絡處所所在處所之建築物樓地板面積？抑或應指該事業於園區內所有建築物之樓地板面積之爭點，本毋庸論述。惟因原告爭執本件倘若適用行為時收費標準第2條之1，即應按其登記之營業或聯絡處所所在處所之建築物樓地板面積計徵管理費，而不應以其在園區內所有建築物之樓地板面積計算，復因他案即最高行政法院100年度判字第2220號判決
就有關兩造其他月份管理費及罰鍰事件，將本院另案99年度訴字第147號判決廢棄，發回本院更為審理，其發回之理由
除質疑被告依行為時收費標準第2條之1向原告計收管理費是否合乎平等原則外，復提及如依使用者付費及管理費收取之合理性檢視本案，則原告主張行為時收費標準第2條之1所定建築物樓地板面積，當指區內廠商營運場所之建築物樓地板面積乙節，是否可採，非無斟酌餘地等語。是以，爰就此爭點，併予論述如下：
１、查，系爭收費期間之收費標準第2條及第2條之1，其所稱之
「區內事業」係指經核准在加工出口區內製造加工、組裝、研究發展、貿易、諮詢、技術服務、倉儲、運輸、裝卸、包裝、修配之事業及經經濟部核定之其他相關事業；至於「在區內營業之事業」則指區內事業及其他經核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業，而此均在定義管理費徵收之對象，與管理費計算方式無涉，此觀管理條例第3條規定自
明。
２、再從行為時收費標準第2條之1之文義觀之，可知其係先以在高軟園區設有營業或聯絡處所之事業，定為課徵對象，再以該事業於高軟園區內擁有之建築物樓地板面積定其計費標準甚明。析言之，行為時收費標準第2條之1所謂「其營運場所位於高軟園區者」，其目的在定性課徵對象，與條文接下來所要處理之計費標準問題，二者涵意不同，不應混為一談。本件縱不論原告應否適用行為時收費標準第2條之1之規定，然而，該條既是以「營運場所位於高軟園區」之事業為課徵對象，解釋上，於適用該條所定「管理費以建築物樓地板面積」計算個別事業應計徵之費用時，當指該事業所有位於高軟園區內之建築物樓地板面積而言，並非僅侷限於該事業本身使用到之場所，才納入計費面積。至於管理條例第10條之1第1項及管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，則
係因欲在加工出口區從事事業者，依管理條例第3條規定，
以在區內設置營業或聯絡處所為必要，從而當應有配套之申請、審核及核定等措施，以利廠商遵循，故其為廠商進駐之時應具備之要件及相關申請程序規定，要與費用之計算無關。再者，被告依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費為特別公課，而特別公課義務人所以負擔金錢給付義務之原因，乃在於其對國家特殊政策目的之實現，具有特殊責任，而由國家藉此特別公課之課徵，來達成特殊政策之實現，是故，國家課徵特別公課並無個別授與公課義務人利益之目的，僅需其收益間接有利於義務人為已足；換言之，特別公課之群體用益性，係指對該被課徵之群體有利，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，特定群體負擔此一金錢給付義務時，國家無需為對待給付，其與規費之徵收是針對課徵義務人個別有利之對待給付，建立在「對等報償原則」之性質不同。被告收取之管理費既在實現前述有關對園區事業共同利益之任務，則行為時收費標準第2條之1所稱之樓地板面積，即與公課義務人實際上使用之面積無必要關聯。是以原告主張行為時收費標準第2條之1就「建築物樓地板面積」既未特別定義，則參酌其本文及管理條例第10條之1第1項及管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，應解為係指
被告發給廠商登記證上記載之營業聯絡處所地址之樓地板面積，被告祇能在此範圍之面積計算原告應納之管理費云云，即非可採。
(六)綜上所述，原告主張本件應按被告發給其廠商登記證上記載之營業聯絡處所地址之樓地板面積計徵管理費乙節，雖非可採；然而，系爭收費期間收費標準第2條之1，基於負擔平等原則，既應作限縮解釋而不適用於原告，被告未按同類業務所應適用之同收費標準第12條計算原告應納之管理費，認事用法即有錯誤，故其對原告作成系爭管理費及罰鍰處分，即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未洽。應由本院加以撤銷，責由被告另為適法之處分，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　11　　月　　14　　日高雄高等行政法院第一庭
審判長法官　呂　佳　徵
法官　孫　國　禎
法官　簡　慧　娟
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　101　 年　　11　　月　　14　　日
書記官　涂　瓔　純