高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第377號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 02 月 14 日

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第377號民國101年2月1日辯論終結原 告　敬惠工業股份有限公司
代　表　人　蘇壽美
訴訟代理人　林雪娟　律師
被 告　臺南市政府
代　表　人　賴清德　市長
訴訟代理人　張訓嘉　律師
何嘉昇　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年5月26日環署訴字第1000004811號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告所有坐落於臺南市安定區(合併改制前原臺南縣安定
鄉○○○段2087地號、2088地號、2089地號、2090地號、209
1地號等土地(下稱系爭場址)之工廠，原從事塑膠與金屬類
之製造加工、無線通信機械器材製造及電子零組件等製造業，前經行政院環境保護署(下稱環保署)執行「民國98年度廢棄工廠調查計畫污染場址查證工作」（下稱98年度調查計畫），調查結果原告所有系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值為2.7毫克/公升(mg/L)，超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升(mg/L）。復經被告所屬環境保護局（下稱臺南市環保局）於99年7月9日就系爭場址進行地下水污染查證擴大調查，發現場址地下水中三氯乙烯濃度最高檢測值為2.74mg/L，仍超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升(mg/L）達54倍，被告(即合併改制前臺南縣政府)遂依土壤及地下水污染整治法（以下稱土污法）第12條第2項及行為時同法施行細則
第13條規定，以99年11月11日府環水字第0990289557A號公
告(下稱原處分)公告系爭場址為地下水污染控制場址（下稱控制場址）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依土污法第12條第1項、第2項及第16條之規定，唯有當「土壤污染或地下水污染來源明確」且「其土壤或地下水污染物管制標準者」二項要件均具備時，主管機關始可依上述規定將系爭場址公告為控制場址。被告僅以系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值超標為依據，即認定污染源來源明確，有未盡調查之重大違誤，應予撤銷。依土污法第2條第15款、
第16款暨其施行細則第8條之規定，以及土污法之立法目的
，所謂「污染來源明確」應係指「污染所由生(即出處)須達確信之程度」而言，即「造成」地下水污染結果之原因行為即上開法條「來源」明確所指，如排放、棄置等。若某地域之污染結果係來自他處污染源而非己身所造成，或雖有污染結果但地域本身無造成污染可能者，當非法令所欲規範之對象。就土地因經公告為控制場址而負之改善整治義務而言，既然主管機關公告行為之最終目的乃在使土壤及地下水回復為受污染前之原狀，故其手段勢必應以污染與受處分人直接相關，且受處分人有回復原狀之能力與回復原狀之可能為前提。若主管機關無法確認受處分人之行為係造成污染之原因，則加諸受處分人回復原狀義務即難謂為適法、正當，而且亦無法收改善整治之成效。且地下水為國家資源，任何人均無法於自己土地地面以下設置圍阻設施防止地下水流動，因而如未查明污染來源，地下水污染整治無法竟其功。僅查證出土地所在之地下水污染濃度達地下水污染管制標準，並不等於污染來源明確者，此觀土污法第27條規定，係將場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確二者加以區分自明。可見如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，主管機關仍應查明污染來源，若主管機關經查證仍無法確認污染來源時，該法另有其規範設計，殊無容許行政機關得濫用職權，恣意以原告土地地下水污染濃度達地下水污染管制標準，即公告原告土地為污染控制場址。綜合土污法第2條第17款、第12條第2項、第12條第9項、第27條第1項規定，控制場址應以污染來源明確始足當之。如污染來源不明確應依第27條規定辦理，如污染來源係自然環境存在經沖刷、流布、沈積、引灌者，應依第12條第9項規定辦理。
(二)原告於82年停業後，未在系爭場址從事任何營業活動，且在停業前，系爭場址未曾從事可能產生「三氯乙烯」污染物之營業活動，亦有被告99年10月20日府環水字第0990226306號函所稱「單就貴公司(指原告)僅從事桌巾及相關製品裁剪、縫紉及加工之運作行為研判，初步排除與台南縣安定鄉○○段2087、2088、2089、2090、2091等地號場址地下水檢出三氯乙烯污染物之直接相關性」等語可稽，足證原告並無製造污染物之行為。再自台南市環保局委託SGS台灣檢驗科技股
份有限公司(下稱檢驗科技公司)99年9月對原告地下水污染
所做成之查證報告書(下稱查證報告書)之結論與建議觀之，該報告書僅載稱「一、依據本次地下水污染‧‧‧查證結果顯示，敬惠工業場址外監測井之地下水皆未檢出TCE，惟場
址內地下水中TCE濃度超過第二類地下水污染管制標準(0.05mg/L )，建議環保局持續監控本場址及附近區域之地下水質。二、參考Golden Software Sufer8.0模擬推估TCE於地下
水中濃度分布之結果顯示，敬惠工廠場址東北處為TCE可能
之Hot Spot，建議環保局依查驗結果劃定本場址及附近區域之地下水管制區，據以限制周遭局(應為「居」之誤)民使用地下水。」云云，該等建議均屬地下水使用之管制，全份報告中並未載明原告營業行為是造成地下水中三氯乙烯污染之來源，亦未查證指出系爭2筆土地地下水中三氯乙烯污染來
源是來自何人或何處或何由引致，更未建議被告所屬環保局將系爭場址公告為控制場址。被告遽以公告系爭土地為控制場址，顯乏依據。再查環保署100年6月10日召開系爭污染控制場址初步評估審查會議，審查建議公告為整治場址，並非本件之「控制場址」，再者該等委員主要意見是表達土地已受污染，會議中均未討論是否符合「污染來源明確」之要件。而地下水有受污染是一種現象或結果，與污染來源明確是指造成污染結果的原因明確，係屬二事，從而該等會議不足為本件原處分之合法依據。
(三)查環保署93年8月12日環署土字第0930053376號函釋內容全
文為「土壤及地下水污染整治辦法第11條第2項規定略以『
土壤及地下水污染來源明確，其土壤及地下水污染物濃度達土壤及地下水管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址』，故依法應無涉污染行為人明確與否之問題。」云云，係解釋該條項無涉污染行為人明確與否，但並未表明公告為控制場址，與污染行為或污染來源明確無涉。又污染行為人明確與污染來源明確概念亦非一致，不能劃上等號，更何況主管機關函釋亦不能抵觸上位之土污法規定，被告未查證出系爭場址之污染來源，僅以原告地下水檢驗結果達管制標準之受污染事實(果)，即推論係污染來源明確(因)，顯有因果不分或倒果為因之違法。
(四)查被告於96年8月27日曾以環水字第0960174555號函就台南
市永康區(改制前台南縣永康市○○○段426-5地號及鹽東段809地號2筆土地因地下水三氯乙烯污染濃度超過管制標準，但污染來源不明確，而依行為時土污法第21條(即現行法第
27 條)公告為地下水受污染使用限制地區，而非公告為控制場址。次查，經濟部工業局出版發行之「含氯碳氫化合物土壤及地下水污染預防與整治手冊」，內文第20頁記載統計自97 年8月13日前主管機關列管之含氯碳氫化合物污染場址區分有(a)控制場址、(b)整治場址、(c)污染來源不明確，公
告劃定地下水受污染使用限制地區等，計三種類型。其中污染來源不明確，公告劃定地下水受污染使用限制地區之場址有5家，亦包含上述之台南市○○區○○段426-5地號及鹽東段809地號2筆土地。可見發現場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，主管機關仍應依職權查證污染來源即造成污染的原因，始得對症下藥就源頭加以整治，如查證結果仍無法得知污染來源，即應另行採取其他應變措施，而非逕依土污法第12條第2項公告為控制場址。此亦為土污法第12條第2項及第27條分別規定污染來源明確或不明確之不同處理方式之旨，且二者法律效果就土地所有權人所課之不利益或權利限制亦有不同。又高污染潛勢與污染源係屬二事，而檢驗科技公司檢驗報告所稱高污染潛勢集中於原告場址東北角，但並非謂污染源在原告場址東北角。何況，本場址東側之鄰地水井，測得本區最高濃度之三氯乙烯汙染，主管機關卻一再淡化、略而不談，亦不積極追查汙染來源，顯屬消極不作為。
(五)被告將系爭場址中同屬原告所有之系○○○區○○段2088地號、2090地號、2091地號等3筆土地，並未有地下水污染濃
度達污染管制標準情事，遽併公告為控制場址之範圍，處分顯屬違法無據，並違反比例原則及不當聯結禁止原則，且就污染土地範圍，未依土污法施行細則第10條第4項規定列明
，處分亦屬違法。按土地登記有絕對之效力，而現行法律就土地所有權係以一個土地登記地號區分所有權之標的，不同土地地號為不同之所有權標的，各有獨立之所有權及使用收益處分權，而土污法施行細則第10條第3項規定，依土污法
第12條第2項規定公告控制場址時，關於場址名稱得以事業
名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之，益可見場址名稱與事業名稱或其所有之土地地號並非完全一致。故關於界定控制場址應列明污染土地範圍，此亦可見於同條第4
項規定公告控制場址污染情形應列明污染範圍。依檢驗科技公司之地下水分析檢測報告書所載可知，本次執行地下水採樣分析之監測井總計7口，包括環保署於場址內所設置之3口標準井(MW00000000至MW00000000)及被告所屬環保局於場址內、外設置之4口標準井(SRF敬惠001至SRF敬惠004)，僅場
址內標號MW00000000與MW00000000之2口監測井檢出濃度超
過標準值之三氯乙烯，而該2口監測井係設置於系爭安定段
2087地號、2089地號土地上，其餘3筆土地均未檢出三氯乙
烯，被告亦將不具處分要件之該3筆土地歸入控制場址之範
圍，顯然欠缺法律依據，被告原處分已違法。
(六)被告主張其原處分係參考檢驗科技公司所採行之「克利金法」作成之地下水三氯乙烯(TCE)污染濃度模擬推估分布示意
圖(下稱污染模擬推估圖)，而推論系爭場址全部土地均在污染範圍，惟此等模擬推估之法律依據為何？又所謂模擬推估僅是一種可能的假設，對於人民重要且鉅大之土地財產權之限制，被告未就各筆土地以精確之檢驗，以查證有無污染物質超過管制標準，竟以模擬推估之結論為處分依據，顯然過於輕率。克利金作圖法雖可進行線性分析，但三氯乙烯在地下水的傳輸並非以線性方式擴散，申言之，三氯乙烯為比「水」重之溶劑，它可能在地表之阻水層上方形成DNAPLs(重
質非水相液體)池，其傳輸特性除受土地水流的影響外，尚
受傳輸介質的種類及對水和土壤的分配特性影響，故採樣檢測出有含三氯乙烯的二個採樣點之間不當然為一個連續線性面，從而以克利金作圖法作線性分析所繪製之濃度分布圖，顯然有誇大之虞。另原告查證之七個監測井中濃度高點(TRF001三氯乙烯濃度為最高2.97mg/l)，一般而言由濃度高點順著水流向外擴散是一種可能。然而該濃度高點係在系爭場址東面鄰近高棋木業之土地上，非位於系爭場址。且系爭場址東側毗鄰高棋木業、鋁昌金屬、坤德金屬，分別為木材製品及金屬製品製造業，南側有嘉爵工業有限公司(下稱嘉爵公
司)、商尼製輪實業股份有限公司(下稱商尼公司)，分別經
營金屬製品及塑膠、家具、金屬製品等製造，均有使用三氯乙烯之高度可能性，被告憑以作成本件處分之污染模擬推估圖也將該等公司列入推測污染範圍，如謂檢驗科技公司所作之污染濃度模擬推估分布示意圖，可作為處分之合法依據，則何以被告原處分未將該等土地一併納入為控制場址範圍？則被告原處分然違反行政程序法之禁止差別待遇原則及顯然有違比例原則及禁止不當聯結原則，至為卓然。次查，本件情形亦無環保署公告之場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則(下稱作業原則)三、各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程規範「(一)地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井檢驗結果達地下水污染管制標準，且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠區部份土地方式管制。」規定之適用。因系爭場址僅2筆
有地下水標準監測井檢驗結果達地下水污染管制標準情事，尚未經查明有污染來源明確、評估地下水污染有擴散疑慮等情事，被告逕為公告系爭場址為控制場址，亦違反上述作業原則之規定等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)本件系爭場址經查證後，發現地下水三氯乙烯含量逾管制標準且污染物質、位置等污染來源明確，被告依土污法第12條公告為控制場址，於法核無違誤：按土污法第12條第1項、
第2項、第16條及行為時同法施行細則第13條之規定，主管
機關經調查後發現場址地下水污染來源明確，且污染物濃度已達地下水污染管制標準者，即應依法為控制場址之公告。次按土污法施行細則第8條之規定，所謂「地下水污染來源
明確」係指地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者，即為已足。查環保署執行之「98年度調查計畫」，發現系爭場址地下水中三氯乙烯檢測值分別為2.70、0.614與0.291mg/L，超過地下水污染管制標準0.05mg/L。嗣於99年7月9日辦理系爭場址之地下水污染查證擴大調查，發現場址內地下水中三氯乙烯濃度最高檢測值為2.74mg/L，仍超過地下水污染管制標準0.05mg/L達54倍，確認系爭場址之地下水並非僅係一時性之污染，而係確認確實遭受三氯乙烯之污染，其污染來源明確且逾管制標準，被告依土污法第12條第2項及
行為時同法施行細則第13條規定，以原處分公告系爭場址為污染控制場址，於法應無違誤。
(二)依照土污法施行細則第8條之規定，所謂污染來源明確係指
造成地下水污染之物質或位置等資訊可以判斷或確認，原告空言主張本件並未查明污染行為或污染途徑而屬污染不明確云云，顯係悖離條文之規範目的，更有違前開土污法施行細則第8條之規定：土污法施行細則第8條雖係於系爭處分作成後始經修法增列，然該條規定乃係解釋性之法規命令，亦即單純解釋土污法第12條第2項「地下水污染來源明確」之涵
義，並未創設或變更人民之權利義務關係，自無「溯及既往」之問題。至於原告空言主張應確定污染行為人或污染行為云云，實無法律上依據。又土污法第2條第15款、第16款分
別係污染行為人、潛在污染責任人之定義性規定，本件被告並未認定原告為污染行為人或潛在污染責任人，原告對此似有誤解。至於原告所援引之土污法施行細則第8條之規定，
係明確規定所謂污染來源明確，係指「依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊」，顯然亦與原告所主張「造成地下水污染之行為明確」有異。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之直接原因為何等，與污染來源是否明確並無關聯，亦不構成系爭場址是否應公告為控制場址之要件。再者，就立法目的而言，所謂「污染來源明確」之要件係僅針對地下水污染，而不及於土壤污染，其理由即在於土壤係位置固定之介質，若某地方之土壤遭受污染，除非人為因素或其他風力或水力之擴散或搬移作用，其污染物質將固定存在於同一位置。然而，相較於土壤而言，地下水係一流動性之介質。換言之，地下水通常不會固定存在在特定之位置，而是隨著水流方向或水位高低而不斷流動，因此縱使在某一點測得污染物質超過管制標準，可能幾天後同一採樣點之檢測會有截然不同之結果。是以立法時針對地下水污染之情形方會在「污染物質逾管制標準」之外，增列「污染來源明確」之要件。由於若造成地下水污染之物質或位置不清楚的話，根本無法進行有效之控制、整治，是以土污法第27條第1項在地下水污染濃
度逾管制標準但污染來源（即污染物質、範圍等資訊）不明確時，係僅採取同法第15條之應變必要措施，而非進行控制計畫。反觀原告所主張應查明造成地下水之污染行為後才能公告控制場址云云，對於地下水污染之控制與整治並無關聯，對於土地是否應公告為控制場址或整治場址，更不生影響。事實上，系爭場址歷經環保署之調查以及被告事後之查證結果，均在原製程區設置之三處標準井檢測出三氯乙烯，其中MW000000000與MW000000000兩次檢驗所含三氯乙烯之濃度均逾管制標準，且土壤亦殘留有微量之三氯乙烯，因此被告方確認系爭場址之地下水確實受有三氯乙烯之污染，且其污染物質及位置明確。質言之，被告並非因單次檢驗結果污染物質超過管制標準遽認為「污染來源明確」，原告對此恐有誤會。另土污法第13條第2項所規範之內容係在公告控制場
址後，污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬定污染控制計畫時之處置。由此觀之，控制場址之公告與污染行為人之認定係分屬二事，縱然污染行為人或潛在污染責任人不明確，為確保國民健康安全，仍無礙控制場址之公告。原告所稱「若某地域之污染結果係來自他處污染源而非己身所造成，或雖有污染結果但地域本身無造成污染可能者，當非法令所欲規範之對象」云云，顯係混淆了控制場址之公告與污染行為人之認定，更是忽略行政法上行為責任與狀態責任的不同，殊不知土污法上有許多針對狀態責任之規範，並非僅以行為責任為其規範對象，土污法上之污染整治與控制即是針對土壤或地下水之「污染結果」所為之整治或控制，是以原告上開主張顯非可採。
(三)本件經被告委託檢驗科技公司之調查結果，系爭場址之5筆
土地均有遭受污染或污染擴散之虞，從而被告依中央主管機關之作業原則，公告系爭場址為控制場址，尚非無據：被告辦理系爭公告之目的亦係辦理後續之污染控制，排除對附近居民飲用地下水之健康風險，而非在於禁止原告處分土地。換言之，就主管機關之角度而言，主管機關在考量應否公告控制場址以及其場址之範圍時，除應考量土地所有權人之利益外，更應考量國民生命、身體、健康之安全等公共利益，不可能因為考量對於土地所有權人利益之最大滿足，而造成周遭無辜居民生命、身體、健康之傷害或危險。是以原告不斷以其所有權受限制而指摘系爭公告違法云云，實非有據。經查，系爭場址係包括5筆土地，其中系爭2087地號、2089
地號2筆土地經歷次採樣檢驗，均發現其地下水所含三氯乙
烯逾管制標準。由於地下水乃係一連續性之流動介質如兩點之間所含三氯乙烯之濃度皆逾管制標準，則依照常理而言其中間部分（即系爭2088地號）之地下水所含三氯乙烯之濃度應可認定亦逾管制標準。其次，就系爭2090地號、2091地號2筆土地，被告雖受限於經費問題未實際採樣檢驗其地下水
所含三氯乙烯之濃度是否逾管制標準，惟經檢驗科技公司依據克利金法（Kringing method）就現有已知檢驗數據，推
算之可能污染範圍可知，系爭2090地號、2091地號2筆土地
應亦已遭受污染。況且，依照整治實務之經驗，工廠類型之土地，如在製程區之一處發現污染物質超過管制標準，則其他處幾乎多會遭受相同污染。本件由於原製程區分布範圍相當廣泛，遍及數筆地號，因此應可合理推測系爭2090地號、2091地號2筆土地之地下水，亦遭受污染。由於克利金法為
空間內插常用的空間資料處理方法，利用資料中已知點的屬性值來推算未知點的屬性值，故此方法在土壤科學上除可用於分析土壤物理、化學、生物等性質之空間分布外，也可延伸以包括作物的反應及產量、氣象資料之推算與應用。退步言之，縱設鈞院認為本件2090、2091地號土地之地下水尚未確認是否遭受污染，惟觀環保署之檢測結果顯示MW000000000監測井流向由西往東偏南方向流動(流速為0.0065cm/min)
、MW000000000監測井由西往東偏南方向流動(流速為0.00036cm/min)，而MW000000000監測井由西南往東北方向流動(流速為0.00033cm/min)，可知系爭場址之地下水文區域變動大，難以概括認定單一流向，此觀系爭場址內3口監測井3次之檢測結果比較亦可得出相同結論，即系爭場址污染物質有擴散之疑慮，從而被告依前開作業原則公告系爭場址，即非無據。因地下水污染範圍本即因屬流動性介質，有高度不確定性，技術上難以絕對確定污染範圍，如公告範圍僅限於已發生污染之土地，則日後實際污染之範圍極可能會擴散至控制場址或整治場址外，而對於周遭居民生命、身體、健康之安全造成危害。地號與土壤或地下水之污染範圍並無因果上之關聯，污染物質不會隨著地號之劃分而影響其分布。如限制於個別地號為公告範圍，除現實上囿於經費短缺而無力逐筆地號均設標準井採樣檢驗之外，更容易與實際污染範圍產成脫節之現象。從而主管機關依照土污法第1條立法目的，基
於其權責制訂作業原則，使地方主管機關在地下水污染有擴散之虞之情形下，得以全場（廠）區所有地號為公告範圍，並無牴觸土污法規定之情形。此外，系爭場址業經環保署召集相關專家學者進行審查評估後，認為系爭場址確有三氯乙烯之污染，且有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，因而由環保署將系爭場址另行公告為整治場址。由此益見被告認定系爭場址污染情形並為公告控制場址之處分，洵無違誤。
(四)被告為釐清本件污染範圍，曾於系爭場址周遭設置標準井與簡易井共7口，並排除本件污染係由鄰近工廠所造成之可能
，原告空言臆測係來自於鄰近工廠，非但與本件應否公告為控制場址無關，更與事實不符：由於依目前資料並無法顯示原告有本件地下水污染之行為，是以被告依法僅將原告列為土地關係人。此外，被告為釐清系爭場址周遭之污染情形，並於99年3至4月間委託富立業工程顧問股份有限公司進行民井調查，並於99年4月22日於侊成洋菜廠設置一標準井〔SRF（敬惠）001〕及簡易井〔TRF（敬惠）003〕，場址東側〔
TRF（敬惠）001〕與北側〔TRF（敬惠）002〕各設置一口簡易井。嗣並於99年6月29、30日在系爭場址東側〔SRF（敬惠）002〕、西側〔SRF（敬惠）004〕、南側〔SRF（敬惠）003〕各設置一標準井。由於簡易井之設置並非如標準井一樣
嚴格，所採樣樣品容易受到環境污染，而影響檢驗結果，因此其檢驗結果並無法作為認定污染物質是否逾管制標準之判斷依據。然由於其費用較為低廉，因此地方政府囿於經費預算之考量，多會以簡易井設置作為初步之查驗手段，如檢測結果認為有必要進一步進行查證，方會另外依據環保署91年12月27日發布之「地下水水質監測規範」設置標準井。被告係在高棋木業設置標準井，其檢驗結果並未發現地下水受到三氯乙烯之污染。其次，嘉爵公司與商尼公司均位於系爭場址之南側，而設置於南側之標準井SRF（敬惠）003之檢測結果，亦未發現三氯乙烯之污染。至於鋁昌金屬係位於高棋木業之東側，而坤德金屬則係位於系爭場址西側相隔178縣道
處（與系爭場址相隔尚有一段距離），由於設置於高祺木業內之標準井〔SRF（敬惠）002〕以及場址西側之標準井〔SRF（敬惠）004〕採樣結果均顯示該處地下水未受本件三氯乙烯之污染，因此本件根據檢測結果，足以認定本件污染係在系爭場址內，並可排除本件污染係來自於鄰近工廠製程。換言之，本件三氯乙烯之地下水污染範圍係存在於系爭場址下，原告空言泛稱本件污染來自鄰近工廠云云，實屬無稽，更與本件應否公告污染控制場址無關。被告根據上開檢驗結果，因而排除本件污染係由於鄰近工廠所造成，被告已盡相當注意調查本件污染，絕非如原告所指摘未盡調查之能事。
(五)原告雖執前台南縣政府99年10月20日環水字第0990226306號回函內容，主張其並無製造污染物之行為，惟此僅係能否認定原告為污染行為人之問題，與污染來源是否明確一節無涉，系爭公告並無違法之處：原告既為系爭場址之土地所有人，縱依目前調查結果尚無證據認定構成污染行為人，依法仍屬污染土地關係人，是以前台南縣政府於該函文末段所載，僅在重申前開意旨，而與造成本件地下水污染之物質與範圍等要件之認定無涉。系爭場址經環保署執行「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」及前台南縣環境保護局辦理之地下水污染查證擴大調查，兩次調查結果皆確認地下水污染之物質為三氯乙烯，污染來源明確且其污染濃度已超過管制標準甚鉅，並無地下水污染物質或位置無法判斷或確認之情事，被告依法將系爭場址公告為控制場址。原告指場址外地下水亦測得三氯乙烯等污染物，藉此主張系爭場址地下水來源並非明確，顯與土污法施行細則第8條之規定不符
，自不足採。況查原告引用之報告內容，並非依土污法規定所為之嚴謹調查或查證，故原告所指系爭場址北側或系爭場址東側等採樣地點，均僅以民井或簡易井進行採樣，而與以標準井進行採樣檢測並不相同，故其採樣數據尚難作為土污法上認定污染是否存在及其污染程度之依據，此觀系爭場址東側簡易井TRF（敬惠）001地下水之三氯乙烯含量2.97mg/L，並未為被告引為處分之依據，即已自明。是以原告誤用簡易井或民井之採樣數據而為前開主張，於法自無所據，並有誤導之嫌。
(六)原告另爭執被告於進行檢驗時均未合法通知原告公司負責人到場，顯有違反行政程序之告知義務云云。惟查，原告並未具體指出所主張告知義務之具體法律依據為何？其泛言指摘自無足採。況且，檢驗科技公司乃係經環保署依環境檢驗測定機構管理辦法審查合格之機構，所為監測、採樣均有其標準程序，自不因原告法定代理人是否到場而影響檢驗結果之正確性。此外，被告依土污法第12條第1項之規定偕同檢驗
科技公司至系爭場址內進行查證，乃屬行政處分作成前之內部調查行為，而非行政處分，原告對此容有誤會。另本件經被告查證後，發現系爭場址地下水污染物濃度逾管制標準，且來源明確，被告依法僅得公告為控制場址，並無其他裁量空間，原告指摘被告違反比例原則、不當連結禁止原則云云，亦屬誤會等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，業經兩造陳述明確，並有環保署99年3月29日環署土字第0990026578號函附查證成果彙整
表影本、前臺南縣環保局委託檢驗科技公司之查證報告書及被告原處分等附於原處分卷及訴願卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：原告所有系爭場址內5筆土地，其中系爭安定
段2087地號、2089地號2筆土地內之地下水，經被告檢驗出
濃度超過標準值之三氯乙烯，被告乃將系爭場址公告為控制場址，是否適法？茲分述如下：
(一)按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「本法用詞，定義如下：‧‧‧17、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。‧‧‧污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定情形者，直轄市、縣（市）主管機關
應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜。必要時，並得準用第15條規定。」「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下
水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第14條、第15條、第22條至第26條規定辦理。」為土污法第1條、第2條第17款、第12條第1項、第2項、第9項、第27條定有明文。次按，現行土污法於99年2月3日公
布施行後，同法施行細則亦於99年12月31日配合修正，其第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前項第一款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」明確。本件被告原處分係於99年11月11日依現行土污法第12條第2項規定，公告
系爭場址為控制場址，雖現行施行細則於原處分後始修正公布，惟於判斷原處分於作成時是否適法時，若行為時施行細則未規定之事項或其規定與現行規定不同時，上述現行施行細則第8條、第10條之規定，自亦得參照作為判斷之標準，
合先敘明。觀諸上揭土污法第2條第17款、第12條第1項、第2項、第9項、第27條之規定可知，各級主管機關對於有地下水污染之虞之場址進行查證結果，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，依該法第27條之規定，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理；如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源明確者，惟污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定情形者，主
管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜，必要時，並得準用第15條規定辦理；僅於場址之地下水污染來源明確，且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關始得將該場址公告為地下水污染控制場址。揆諸前述說明，亦知土污法施行細則第8條規定所稱：「指依查證、調查結果及資料，可判斷或確
認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」等語，自非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則土污法第12條第2項僅須
規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。
(二)經查，臺南市環保局於99年7月9日就系爭場址進行地下水污染查證擴大調查，依檢驗科技公司之查證報告書所載，環保署於場址內所設置之標準井標號MW00000000與MW00000000之2口監測井檢出濃度超過標準值之三氯乙烯，該2口監測井係設置於系爭安定段2087地號、2089地號土地上，經被告調查系爭場址附近之相關工廠，均未查出其污染物係從何處而來等情，此為兩造所不爭執，並有檢驗科技公司之查證報告書、本院100年10月27日、同年12月29日準備程序筆錄附卷可
稽。揆諸前揭說明，被告於系爭場址雖調查出其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，惟系爭場址地下水污染來源並不明確。是被告認其調查結果，系爭場址確有污染物三氯乙烯超過管制標準，且其位置明確，即屬符合土污法第12條第2項污染來源明確之要件，將原告所有系爭場址公告為污
染場址，於法自有違誤。次查，原告所有系爭場址，雖經被告查明確有三氯乙烯超過管制標準之情事，惟亦經被告及環保署認定原告與該污染並無直接關連，此亦有被告99年10月20日府環水字第0990226306號函稱：「單就貴公司(指原告)僅從事桌巾及相關製品裁剪、縫紉及加工之運作行為研判，初步排除與台南縣安定鄉○○段2087、2088、2089、2090、2091等地號場址地下水檢出三氯乙烯污染物之直接相關性」等語可稽，並有環保署99年9月8日環署土字第0990081779號函附於訴願卷足憑。是亦無從僅因系爭場址確遭有三氯乙烯之污染，遽認系爭場址即係該三氯乙烯之污染來源之所在。則被告主張：被告係在高棋木業設置標準井，其檢驗結果並未發現地下水受到三氯乙烯之污染，嘉爵公司與商尼公司均位於系爭場址之南側，檢測結果亦未發現三氯乙烯之污染，鋁昌金屬係位於高棋木業之東側，而坤德金屬則係位於系爭場址西側相隔178縣道處（與系爭場址相隔尚有一段距離）
，由於設置於高棋木業內之標準井以及場址西側之標準井採樣結果均顯示該處地下水未受本件三氯乙烯之污染，因此本件根據檢測結果，可排除本件污染係來自於鄰近工廠製程，足以認定本件污染係在系爭場址內云云，係被告推論之詞，並無可採。
(三)另按，參諸前揭施行細則第10條第1項第3款、第4項之規定
，各級主管機關依土污法第12條第2項之規定公告控制場址
時，非不得以地號標示，而列明污染範圍。又「三、各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程規範「(一)地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井檢驗結果達地下水污染管制標準，且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠區部分地號方式管制。」亦為作業原則三、(一)規定明確。經查，被告係於系爭安定段2087地號、2089地號土地上，調查出其地下水污染物三氯乙烯濃度達地下水污染管制標準，被告依檢驗科技公司所依據之克利金法，就現有已知檢驗數據，推算可能污染範圍，所作成之污染模擬推估圖，認定系爭場址其餘3筆土地應亦已遭受污
染，一併公告為污染場址乙節，亦如前述。然觀諸系爭場址面積甚廣，系爭5筆土地均各自明確可分，其中系爭安定段
2090地號、2091地號土地，更與受污染處有相當之距離，為何不能適用上述作業原則之規定，以公告廠區部分地號方式管制，被告亦為具體說明；另被告為何得依檢驗科技公司以克利金法作成之污染模擬推估圖，推算可能污染範圍，並據以認定為污染範圍，併公告為控制場址，尚乏任何法令上之依據，是縱認本件情形，系爭安定段2087地號、2089地號土地，其污染來源確屬明確，被告依法確得將系爭安定段2087地號、2089地號土地，公告為控制場址，惟其併將未受污染之系爭其餘3筆土地併公告為控制場址，亦於法不合。
五、綜上所述，本件系爭場址其污染來源尚非明確，被告原處分將系爭場址均公告為控制場址，即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　2　　 月　　14　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　邱 政 強
法官　李 協 明
法官　林 勇 奮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　2　　 月　　14　　日
書記官 林 幸 怡