高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第420號｜法律人

高雄高等行政法院判決 100年度訴字第420號100年12月27日辯論終結原告　劉栢興訴訟代理人　王伊忱律師董志鴻律師鄭美玲律師被告　屏東縣萬巒鄉公所代　表　人　林碧乾訴訟代理人宋兆雲參加人林君國輔佐人林憲華上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國100年5月26日100年屏府訴字第28號訴願決定，提起行政訴訟事，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告所有座落屏東縣萬巒鄉○○段964地號土地（下稱系爭土地），原與承租人即參加人林君國訂有耕地三七五租約（鹿字第215號租約），租約於民國99年8月31日租期屆滿，參加人於99年10月11日向被告申請續訂租約，原告亦於99年10月15日檢具申請書，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕，經被告審查後，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項及第3項規定，以100 年3月28日屏巒鄉民字第1000003393號函通知原告略以：「主旨：台端以能自任耕作為擴大家庭農場經營規模申請收回鹿字地215號租約耕地乙案，業經本所核定縣府備查准予收回，並完成尚未收成地上物查估作業，請將補償金額農作物375,100元、建築改良物15,695元，合計新台幣390,795元，於文到20日內補償予承租人，否則准由承租人續訂租約6年」等語。嗣被告再以100年5月5日屏巒鄉民字第1000005048 號函（被告上開100年3月28日函及100年5月5日函，以下合稱原處分）通知原告略以：「主旨：更正本所100年3月28日屏巒鄉民字第1000003393號函，請將補償金額農作物375,100元，於文到20日內補償予承租人，否則准由承租人續訂租約6年」等語。原告不服，提起訴願，亦遭屏東縣政府100年5月26日100年屏府訴字第28號訴願決定駁回，嗣因原告未依限補償參加人農作物金額新台幣（下同）375,100元，經被告以100年6月1日屏巒鄉民字第1000006127號函核定准予參加人訂租約6年，報請屏東縣政府以100年6月3日屏府地權字第1000145387號函准予備查後，被告並以100年6月13日屏巒鄉民字第1000006344號函通知原告及參加人，原告遂於100 年7月29日對於原處分及訴願決定提起本件行政訴訟。二、原告主張：（一）按司法院釋字第580號解釋：「．．．72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承人之義務。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15 條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」次按內政部95年7月9日台內地字第09500117562號函釋：「因應司法院釋字第580號解釋意旨、耕地三七五減租條例第19條第3項自95年7月9 日起失其效力。」（二）再按，為因應司法院釋字第580號解釋，行政院業已於98 年7月間完成「耕地三七五減租條例部分條文修正草案」並函送立法院審議，依行政院所提出之「耕地三七五減租條例部分條文修正草案總說明」共計修正15條，修正要點第7點載明：「刪除租約期滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕應補償承租人之規定；．．．（修正條文第19條）」，並由修正草案條文對照表中將現行條文第19條第3項：「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」予以刪除，其修正說明為：「配合司法院釋字第580號解釋：『減租條例第19條第3項規定．．．準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。』意旨，刪除現行條文第3項。」（三）故參諸司法院釋字第580號解釋意旨，關於現行減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項之規定應予補償承租人，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸，並不當限制耕地出租人之財產權，顯然有違憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符。準此，內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函及行政院完成之「耕地三七五減租條例部分條文修正草案」方均配合司法院釋字第580號解釋意旨，將現行減租條例第19條第3項準用之規定予以刪除。故現行減租條例第19條第3項出租人收回自耕時，準用同條例第17條第2項補償耕地承租人之規定，因違憲自應全部失效。（四）由此可見，雖因司法院釋字第580號解釋之聲請案個案所適用之法律係為關於減租條例第19條第3項準用同條例第 17條第2項第3款補償耕地承租人之規定，但減租條例第19條第3項係規定準用同條例第17條第2項，而非僅規定準用同條例第17條第2項第3款，且該第17條第2項第1款、第2 款、第3款之規定均係同於72年12月23日一併增訂，該3款補償規定彼此間亦無任何優先或排斥之效力，亦即第17條第2項第1款、第2款、第3款均應一視同仁。如前所述，司法院釋字第580號解釋既已明確闡明：「契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。」則此解釋所揭示之意旨，自應當然可同時適用於減租條例第17條第2項第1款、第2 款、第3款之補償規定，乃屬當然。詎料被告及訴願決定竟以司法院釋字第580號解釋係就減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款規定部分宣示失效，故出租人依該條例為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時，仍需依據同條例第17條第2項第1款、第2款之規定補償承租人云云，顯屬侷限僵化，且已嚴重誤解及違反司法院釋字第580號解釋之意旨，至為明顯，本件原處分及訴願決定之認事用法顯有諸多違法錯誤。（五）出租人是否得收回農地，與應否補償承租人間，並非對待給付關係，且被告並無介入決定之權限，更非原告可否收回耕地之條件： 1、按最高法院83年台上字第2400號判例：「查耕地三七五減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第五款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題。原審認被上訴人縱未給付上訴人上開補償，仍得終止耕地租約請求上訴人交還土地，於法並無違誤。」 2、次按鈞院99年度訴字第205號判決略以：「契約期滿後，租賃關係既已消滅，其另行規定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物價額之義務，核僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，變成反向牴觸鼓勵擴大家庭農場經營規模及促進農業現代化之立法目的。故在出租人期前終止租約之情形下，出租人依耕地三七五減租條例第17條第2項規定補償承租人之義務與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，尚非立於互為對待給付之關係，而不發生同時履行抗辯問題，則本於同一法理，出租人於租約期滿後，其應依耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第1項第1款及第2款補償承租人之義務，自與出租人依同條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地，非立於互為對待給付之關係，自亦不生同時履行抗辯之問題。參加人徒以系爭土地自其祖父以來已耕作數十年，已多次進行土地改良，原告應以地價3分之1或以土地所有權3分之1補償云云，尚非得為拒絕原告收回系爭土地之理由。參加人如認原告應給予其耕地三七五減租條例第17條第2項第1款及第2款之補償，乃其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，被告並無介入決定權限，亦非原告可否收回耕地之要件，併此敘明。」足資參照。 3、本件原處分認原告應補償參加人375,100元，否則准由承租人續訂租約6年云云，然查： ⑴參酌前揭最高法院83年台上字第2400號判例、鈞院99年訴字第205號判決之意旨，出租人得否收回耕地與是否應補償承租人係屬二事，被告既核准原告收回耕地，又以原告應補償參加人為條件，顯將兩者立於對待給付之關係，已悖於判例之見解。 ⑵再者，減租條例雖有出租人補償承租人之規定然究其立法目的，僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，否則即反於鼓勵擴大家庭農場經營規模、促進農業現代化之立法目的，因此關於本件是否應依減租條例第17條第2項規定予以補償，純屬出租人與承租人雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟解決，被告並無介入決定之權限，亦更非原告可否收回耕地之條件，故被告竟作成原告應補償承租人農作物金額後，始得收回自耕，否則即准予由承租人續租之原處分，顯已將出租人得否「收回自耕」與應否「補償」承租人二者視為對待給付條件，於法顯有重大違誤，實甚明灼。（六）被告引用之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱作業手冊）其性質至多為行政機關內部之行政規則，不能逾越法律之規定： 1、查被告所引用之工作手冊，係依內政部97年8月8日台內字第0970124366號函內容做成，該工作手冊內容僅做為被告執行減租條例相關業務之參考，究其性質應屬行政機關內部之行政規則，並無對外發生法律效果或拘束力，且不能悖於司法院大法官解釋、法律規定或司法實務之見解。 2、次查，工作手冊第H點雖有出租人應補償承租人之規定，然其所引用之依據係司法院釋字第580號解釋及減租條例第19條、第17條等相關規定。而司法院釋字第580號解釋所欲保護者乃人民之財產權，以此角度以觀，減租條例第17條第2項第1款、第2款應併予失效，就此原告前已詳述。又該工作手冊第H點並未規範原告應先補償參加人後方得收回其耕地，亦即沒有將「出租人先補償承租人」作為「得收回耕地」之成就條件，則被告或依其慣例而作成本件原處分，如前所述，關於本件是否應依減租條例第17條第2項規定予以補償，純屬出租人與承租人雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟解決，被告並無介入決定之權限，亦更非原告可否收回耕地之條件，故被告之認事用法實有違誤。（七）退萬步言，若鈞院認為原告仍須補償參加人始得收回自耕，則被告核定之補償額亦非適法： 1、按「國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。」司法院釋字第579號解釋可資參照。 2、查本件被告核定原告應補償參加人375,100元，其所依據之計算標準乃參加人於100年11月2日庭呈之屏東縣政府99年5月編印之「屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及澶養殖物、畜禽補償遷移費查估基準暨地上物補償查估作業權責分工表」（下稱查估基準），然查： ⑴該查估基準乃係政府辦理公共工程用地拆遷補償之用，與本件係減租之情形完全不同，而政府辦理公共工程之拆遷補償，係以公權力介入人民之私有財產，本件之耕地收回之關係，雖有行政機關參與其中，然究其本質，仍屬私人間財產權之爭議，與公共工程之拆遷補償之性質完全不同，被告不能以該拆遷補償標準，直接適用於本件之爭議，而自外於司法院釋字第58號、第579號解釋及減租條例之相關規定。 ⑵再者，減租條例第17條第2項第2款僅規定就「尚未收穫農作物之價額」補償，本件參加人所種植者為檳榔，則依法應僅就該未收成之「檳榔」價值核定補償額，然被告依上開查估基準，卻將「檳榔樹」本身之價值，亦計入補償額內，顯然已課予原告法律所無之義務。參加人之檳榔1 年不收成之損失至多3萬餘元，惟被告核定之補償額竟高達 37萬元，二者相差有12倍之餘，是被告依上開查估基準為核定補償額之標準本非適法，其核定之數額與參加人之損失相比亦非相當，顯已悖於比例原則。 ⑶本件原告原同意在參加人收成檳榔後再予收回耕地，實際上已達補償之效果。被告核定原告得收回耕地的行政處分，本應溯及至租約期滿之日，因本件租約期滿後兩造並無續約，被告嗣後又做成准予收回之處分，則租約期滿後之參加人之占有即無法律關係，即屬無權占有，參加人在此期間內繼續使用收益系爭土地，已得相當之利益，且在其收成後，有經濟價值的「農作物」本身（即檳榔果實）已因收成而不存在，因此也沒有減租條例第17條第2項第2款規定之「尚未收穫農作物補償」的問題。（八）本件原處分及訴願決定之認事用法顯有諸多違法錯誤，且本件原處分有關原告應補償始得收回自耕之限制，並非適法，故其對出租人及承租人均應無拘束力，應屬觀念通知而非行政處分，如有爭執，則應另依民事訴訟程序解決等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分關於不利於原告部分，即關於「原告應補償承租人林君國農作物375,100元後准予收回自耕，否則准由承租人續租之處分」均撤銷。三、被告則以：（一）本件三七五租約鹿字第215號，租期至99年8月31日期滿，出租人與承租人林君國皆於法定期限內依通知書記載要件，分別提出租約續訂與擴大家庭農場經營規模申請收回自耕。（二）本租約係因出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，得依佃農單方檢具本人及其配偶與同一戶內直系血親之98年度所得資料及全年生活費用核算佃農單方收支情形（工作手冊－審核標準A、B)，經被告審查情形如下： 1、承租人林君國：本人收入0元，其他家屬收入共1,202,941元，合計1,202,941元，支出（生活費用）729,373元，總計473,568元。 2、上項收益審查資料係依據當事人檢具財政部臺灣省南區國稅局（下稱南區國稅局）98年度綜合所得各類所得資料清單，承租本人及配偶或其同一戶內直系血親之收益情形，並於99年12月6日訪談，且經當事人簽章。本件承租人收支情形，收支相抵後為473,568元，承租人無收入不足以維持一家人生活之情形。 3、被告依規定審查出租人符合補償承租人尚未收穫地上物及土地改良物補償費後，准由出租人收回自耕，以100年1月20日屏巒鄉民字第1000000882號函送相關文件報請屏東縣政府備查，經屏東縣政府100年2月1日屏府地權字第1000024104號函准由出租人依減租條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後收回自耕。被告乃以100年3月8日屏巒鄉民字第1000002616號函知出租人及承租人，訂於100 年3月17日至實地查估尚未收穫之農建改良物，當日出租人及承租人皆有到場會同查估現況，其農作物為375,100 元、建築改良物15,695元，合計390,795元，被告以100年3月28日屏巒鄉民字第1000003393號函知原告於文到20日內補償承租人上述價金，否則准由承租人續訂6年租約。原告質疑建築改良物15,695元應不予列計，被告乃以100 年4月28日屏巒鄉民字第1000004281號函請承租人提出出租人同意興建建築改良物證明文件，否則該建築改良物15,695元不予列計。被告嗣以100年5月5日屏巒鄉民字第1000005048號函知原告更正補償費金額，扣除建築改良物金額15,695元不列計後，請原告於文到20日補償承租人375,100元價額，否則准由承租人續訂租約6年。（三）原告主張收回自耕無須補償承租人尚未收穫農作物之價額，諒係曲解法令，按司法院釋字第580號解釋：「．．．耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔。」及土地法第109條規定：「依定有期限之契約租用耕地者，於契約屆滿時，除出租人收回自耕外，如承租人繼續耕作，視為不定期限繼續契約。」是以系爭土地上之三七五耕地租約狀態仍存續，為保障佃農之權益，自當依上開解釋規定補償承租人。（四）按內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函要旨：承租人應領之尚未收穫農作改良物補償費可參照徵收農作改良物之補償標準核計。故本件關於農作改良物之補償部份，依據工作手冊之規定，基於實施需要及本於職權查估，並參照屏東縣政府所定上開查估基準規定辦理，有查估清冊簽到簿及現況照片可稽，被告依前述所為之處分並無違誤。（五）本件既經被告合法作成行政處分及屏東縣政府備查在案，原告之訴願亦經屏東縣政府以100年屏府訴字第28號訴願決定決定駁回在案，且變更原處分，將影響第三人既有權益，基於行政處分之效力，信賴保護原則、公平原則，原告之訴顯無理由；且因原告沒有依限補償參加人農作物金額375,100元，故被告以100年6月1日屏巒鄉民字第1000006127號函核定准予參加人訂租約6年，經屏東縣政府100年6月3日屏府地權字第1000145387號函備查，被告並以100 年6月13日屏巒鄉民字第1000006344號函通知原告及參加人在案等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、參加人雖未提出書狀，惟其於本院準備程序及言詞辯論程序時主張：參加人於系爭土地上所種植之檳榔屬於長期作物，已經種植15年，付出很多成本，非常辛苦，原告突然要收回，依法當然要補償之。依戶籍謄本所載，參加人戶內雖有參加人夫婦、次子林憲華、參子林憲朝、參媳鄒孟吟及孫林弘韜（林憲朝之子）等人設籍，但實際上次子林憲華、參子林憲朝、參媳鄒孟吟因分別在屏東市及桃園工作，並均在工作當地租屋而居，都是自己獨立生活，只有假日才會回老家，自98年間迄今都是如此，只是戶籍還未遷出而已等語。五、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地地政資料網路查詢、原告自耕地（屏東縣萬巒鄉○○○段1110-5地號）土地登記第2類謄本、屏東縣萬巒鄉私有耕地租約、參加人戶籍謄本、98年全年生活費用明細表、全年收支明細表、南區國稅局98年度綜合所得稅各類年度全年收支明細表、99年12月15日收回耕地會勘紀錄、承租人收益情形訪談筆錄、用地農林作物調查估價表、原處分、屏東縣政府100年6月3日屏府地權字第1000145387號函、被告100年6月13日屏巒鄉民字第1000006344號函、訴願書、訴願決定及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件原告訴之聲明為：訴願決定及原處分不利於原告部分即關於「原告應補償（參加人）農作物金額375,100元後（准予）收回自耕，否則准由承租人續租之處分」均撤銷，從而，原告對於被告原處分准其收回系爭土地自耕部分，並無爭議，只是對於原處分附加之條件即「原告應收文後20日內補償參加人農作物金額375,100元」部分不服，是本件兩造之爭點為：原告是否得對原處分附加之條件即「原告應收文後20日內補償參加人農作物金額375,100元」部分單獨提起本件行政訴訟？被告以原處分核准原告准予收回系爭土地自耕，其所附加之條件即「原告應補償參加人農作物金額375,100元」是否合法？茲論述如下：（一）按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：1、承租人死亡而無繼承人時。2、承租人放棄耕作權時。3、地租積欠達2年之總額時。4、非因不可抗力繼續1年不為耕作時。5、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：1、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。2、尚未收穫農作物之價額。3、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1、出租人不能自任耕作者。2、出租人所有收益足以維持一家生活者。3、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第17條、第19條及第20條分別定有明文。（二）次按負擔若未附加於授益處分，原為獨立之處分，以往學說上傾向於負擔得單獨訴請撤銷，而條件本為處分內容一部，與處分分離顯然不能想像，近年已有改變，在德國亦出現對條件或期限單獨撤銷之例（吳庚先生著，行政法之理論與實用，95年8月增訂第9版第3刷，第365頁參照）。又按於行政機關做成行政處分有裁量權時，則其所為之附款係於作成行政處分時裁量之結果，其裁量權之行使，除有逾越權限或濫用權力之情形，例如其附款違背行政處分之目的，或與該處分之目的不具正當合理關聯（行政程序法第94條），依行政訴訟法第4條第2項規定，以違法論，始有提起行政訴訟之可能外，不得作為行政訴訟之對象，縱令該附款有以違法論之情形，如該附款並不影響行政處分之即時發生效力（例如附款為：附終期、附解除條件、保留行政處分之廢止權、保留負擔之事後附加或變更），因不影響發生效力之行政處分，應解為可單就行政處分之附款，提起行政訴訟（包括撤銷訴訟或課予義務訴訟）；但如附款係限制行政處分之發生效力者（例如附始期之附款、附停止條件之附款），則應與行政處分一併提起行政訴訟始可（陳計男先生著，行政訴訟法釋論，2000年1月初版，第161、162頁參照）。易言之，停止條件整合入行政處分之部分，依通說不能就條件為獨立之爭訟及廢棄，而應就全部處分提起課予義務訴訟，請求命行政機關作成不附條件之行政處分，故受處分人如不滿意該附條件之許可，須請求行政機關作成不附條件之許可，而不能就該條件為獨立之爭訟及廢棄（陳敏先生著，行政法總論，98年9月6版，第515、516頁參照）。（三）又按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」業經司法院釋字第546號解釋在案。故當事人起訴請求法院裁判，應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始值得保護。如當事人主張被侵害之權利或法律上利益，縱經審判結果，亦無從補救或回復其利益者，即屬無用之訴訟，為欠缺權利保護必要之訴之利益，法院應以判決駁回之。（四）經查，本件原告與參加人就系爭土地訂有耕地三七五租約租約於99年8月31日租期屆滿，參加人於99年10月11日向被告申請續訂租約，原告亦於99年10月15日檢具申請書，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕，經被告審查後，依減租條例第19條第2項及第3項規定，以100年3月28日屏巒鄉民字第1000003393號函通知原告略以：「主旨：台端以能自任耕作為擴大家庭農場經營規模申請收回鹿字地215號租約耕地乙案，業經本所核定縣府備查准予收回，並完成尚未收成地上物查估作業，請將補償金額農作物375,100元、建築改良物15,695元，合計新台幣390,795元，於文到20日內補償予承租人，否則准由承租人續訂租約6年」等語。嗣被告再以100年5月5日屏巒鄉民字第1000005048號函通知原告略以：「主旨：更正本所100年3月28日屏巒鄉民字第1000003393號函，請將補償金額農作物375,100元，於文到20日內補償予承租人，否則准由承租人續訂租約6年」等語。原告不服，提起訴願，亦遭屏東縣政府以100年5月26日100年屏府訴字第28號訴願決定駁回，嗣因原告未依限補償參加人農作物金額375,100元，經被告以100年6月1日屏巒鄉民字第1000006127號函核定准予參加人訂租約6年，報請屏東縣政府以100年6月3日屏府地權字第1000145387號函准予備查後，被告並以100年6月13日屏巒鄉民字第1000006344號函通知原告及參加人，原告遂於100年7月29日對於原處分及訴願決定提起本件行政訴訟，已如前述。是本件原處分所附之系爭附款即「原告應於收文後20日內補償參加人農作物金額375,100元」，核其性質係屬行政處分附加停止條件，該停止條件係限制原處分發生效力，原告如不服原處分附停止條件時，須請求被告作成不附該停止條件之收回系爭土地之處分（課予義務訴訟），不能僅就該停止條件為獨立之爭訟（撤銷訴訟）。換言之，原告對於原處分所附之該停止條件如有不服，自應一併就被告原處分提起課予義務訴訟，始能保護其權利。惟查原告於100年7月29日提起本件行政訴訟，聲明撤銷原處分不利原告部分即關於應補償參加人農作物金額375,100元後收回自耕，否則准由參加人續租之處分及訴願決定而提起撤銷訴訟；且於本院100 年11月2日、100年11月29日及100年12月27日行準備程序及言詞辯論時，亦均為同一之聲明，而未變更為請求被告作成不附該停止條件之收回系爭土地之處分之課予義務訴訟，揆諸前揭說明，原告僅就該停止條件提起本件撤銷訴訟，其訴訟類型容有未洽，未能保護其權利，即欠缺核權利保護之必要，為無理由，應予駁回。（五）退步言之，縱認系爭處分所附之停止條件與原處分不可分，原告雖僅就該不利之停止條件提起行政爭訟，而效力及於全部處分，並將本件之訴訟類型轉變為課予義務訴訟，聲明變更正為：「訴願決定及原處分均撤銷。被告應依其99年10月15日之申請作成（不附該停止條件）准予收回系爭土地自耕之行政處分」，然查： 1、按減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，其所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，於個案之認定，應依據民法關於「家」之規範，核實認定，而非以戶籍法上同一「戶」為認定之標準（最高行政法院100 年度判字第916號判決參照）。 2、本件原處分認定原告收回系爭土地自耕，不致參加人失其家庭生活依據，無非以上開參加人戶籍謄本、98年全年生活費用明細表、全年收支明細表、南區國稅局98年度綜合所得稅各類所得資料清單、被告審核承租人98年度全年收支明細表、99年12月15日收回耕地會勘紀錄及承租人收益情形訪談筆錄等記載：參加人本人及配偶與同一戶內直系血親共有原告夫妻、次子林憲華、參子林憲朝及孫林弘韜（林憲朝之子）等人，參加人98年度全年收入為0元，其他家屬（含參加人配偶、次子林憲華及參子林憲朝）同年度之收入共1,202,941元，全戶合計1,202,941元，參加人全戶成員該年度（生活費用）為579,600元，房租（次子林憲華及參子林憲朝）共112,500元，全戶醫療（生育費用）共2,280元，保險費用34,993元，支出合計729,373元，全戶收支相抵後為473,568元，為正數，故認定參加人並無收入不足以維持一家人生活之情形。 3、但實際上參加人之次子林憲華及參子林憲朝因分別在屏東市及桃園工作，並均在工作當地租屋而居，都是自己獨立生活，只有假日才會回老家，自98年間迄今都是如此，只是戶籍還未遷出等情，業據參加人及其輔佐人林憲華於本院上開準備程序及言詞辯論時陳述明確，復為兩造所不爭執，並有林憲華及林憲朝98年度綜合所得稅各類所得資料清單（上載林憲華當年度有取自屏東縣政府之薪資所得769,901元，林憲朝當年度有取自桃園縣平鎮市之健鼎科技股份有限公司之薪資所得395,069元等）及被告100年6月13日屏巒鄉民字第1000006344號函所附林憲華及林憲朝當年度之房屋租賃契約書附卷可稽，由此足見，參加人之次子林憲華及參子林憲朝於98年度確係因分別在屏東市及桃園工作，並均在工作當地租屋而居，渠等顯然已各自獨立生活，而非與參加人永久共同生活為目的而同居之親屬，應堪認定。從而，被告計算參加人全家98年度之收入情形，即應扣除參加人之次子林憲華及參子林憲朝之部分，亦即應扣除769,901元（757,312元＋12,589元）及400,169 元（395,069元＋4,100元＋1,000元），合計1,170,070元，故只剩32,871元（1,202,941元－1,170,070元）；另支出部分亦應扣除參加人之次子林憲華及參子林憲朝之部分，亦即應扣除372,363元（林憲華及林憲朝生活費用各115,920元，房租各40,500元及72,000元，林憲華醫療費用1,790元，林憲華及林憲朝保險費用各16,233元及10,000元），參加人全家該年度支出應為357,010元（729,373元－372,363元），則參加人全家98年度收入32,871元減去支出357,010元，應為負324,139元，以上可以依上開參加人98年全年生活費用明細表、全年收支明細表、南區國稅局98年度綜合所得稅各類所得資料清單、被告審核承租人98年度全年收支明細表及99年12月15日收回耕地會勘紀錄等資料加以計算後得出該結果，是參加人全家98年度之收支相抵後，為負數，顯然其收入有不足以維持一家人生活之情形，依減租條例第17條及第19條規定，原告即不能以為擴大家庭農場經營規模，而收回系爭土地自耕，則被告原處分以「原告應收文後20日內補償參加人農作物金額375,100元」為停止條件，而准予原告收回系爭土地自耕，否則准由參加人續訂租約6年，依法即有違誤，本應予撤銷，惟如判決予以撤銷原處分（指整個原處分），則顯然對於原告反而更加不利（因原處分原來准予附停止條件收回系爭土地自耕），基於「不利益變更禁止之原則」，亦應駁回原告之訴，且無從依原告之請求作成不附停止條件之處分，是原告本件訴訟類型即使變更為課予義務訴訟，亦無理由。六、綜上所述，本件原告之訴欠缺權利保護之必要，為無理由，應予駁回，退步言之，縱使原告將本件之訴訟類型轉換為課予義務訴訟，然須先撤銷原處分，顯然對於原告反而更加不利，且無從依原告之請求作成不附停止條件之處分，因此，基於「不利益變更禁止之原則」，原告之訴亦為無理由，亦應駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。七、據上論結，本件原告為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　1　　月　　10　　日高雄高等行政法院第三庭審判長法官　蘇秋津法官林彥君法官詹日賢以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　101　年　　1　　月　　10　　日書記官宋鑠瑾

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第420號

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