高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度訴字第44號

• 裁判案由: 水污染防治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 05 月 17 日

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第44號民國100年5月3日辯論終結
原 告　日星冷凍食品股份有限公司
代　表　人　羅森榮
訴訟代理人　邱明政律師
被 告　高雄市政府
代　表　人　陳菊
訴訟代理人　王乃萍
邱賢瑋
簡維弘
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年12月3日環署訴字第0990078684號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於高雄縣大寮鄉○○村○○路16之5號從事食品製造
業，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（環保署南區督察大隊）於民國99年3月23日派員前往稽查，
於該廠放流口採取水樣送驗，結果生化需氧量為1,740毫克
∕公升（mg/L）、化學需氧量為2,640毫克∕公升（mg/L）
、懸浮固體為895毫克∕公升（mg/L），均未符合「放流水
標準」所定限值（食品製造業：生化需氧量為30毫克∕公升、化學需氧量：100毫克∕公升、懸浮固體：30毫克∕公升
），違反水污染防治法第7條第1項規定，案移被告依同法第40條第1項暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定
裁處新臺幣（下同）15萬元，並限期於99年5月17日前完成
改善在案。嗣原告於99年5月17日向前高雄縣政府所屬環境
保護局（下稱高雄縣政府環保局）函報改善完成，該局乃於99年5月20日派員前往執行改善後複查，並於放流口採取水
樣送驗，水質檢驗報告於99年5月31日檢出，結果生化需氧
量為49.3毫克∕公升（mg/L）、懸浮固體為51.5毫克∕公升（mg/L），仍未符合放流水標準所定限值。被告核認原告經限期改善，屆期仍未完成改善，違反水污染防治法第7條第1項規定，依水污染防治法第40條第1項規定，自99年6月1日
至99年6月9日止執行按日連續處罰9日，每日裁處12萬元罰
鍰（合計108萬元）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回
；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告從事冷凍農產食品加工製造，非如畜牧業或化工業等產生有毒廢棄物，前僅從事「毛豆」冷凍加工，因應景氣不佳及配合市場需求，增加產製冷凍「馬鈴薯」及「玉米粒」之加工農產品，因所增加產製項目於加工時會產生澱粉殘留及發酵，導致排放廢水之濁度增加，加以環保署南區督察大隊於99年3月23日派員採水時，逕自挖取殘留澱粉發酵沉澱物
，致檢測時超出標準甚高之緣故。原告發現此一問題，隨即斥資委請專業環保機構增設置放池及增加曝氣能量等硬體設備，因應每半年度應提送排放水檢驗報告，委請經行政院環保署認可（環檢字第40號）之檢驗機構「道濟製藥廠股份有限公司」（下稱道濟公司）於99年5月6日採樣檢測，於99年5月14日提出符合放流水標準之水質樣品檢測報告。惟因原
告生產品項之差異，致所排放廢水之情況亦不同，新增設之相關設備尚在調整測試中，此於被告99年5月20日抽驗時即
有向抽驗員表明，事實上當天採樣檢測結果已接近標準值，且明顯大幅改善（懸浮固體895mg/L降為51.5mg/L，標準值
為30mg/L；生化需氧量1,740mg/L降為49.3mg/L，標準值為30mg/L；化學需氧量2,640mg/L降為87.8mg/L，標準值100mg/L）。具見原告之積極配合改善成效顯著。被告同意原告公
司展延並儘速補提合乎標準之水質檢驗報告，先於99年6月8日函告複查之水質檢驗報告依據違反水污染防治法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第9條之規定通知展延乙次
，同時原告亦檢附委託道濟公司於99年6月1日採樣，於99年6月8日出具之符合放流水標準之檢驗報告函報改善完成。復因原告所從事農產品加工，農產品有其生產季節性及配合客戶訂單之市場需求加工製造出貨，並非每日均有開工（例「毛豆」一年僅有作業4個月），被告99年6月10日、11日、14日、15日自行複查時自行認定原告公司停工中並無產製作業，並非原告申報停工，被告可自行採樣或通知要求配合作業採樣，被告竟於99年7月8日一次以府環三字第0990120416、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0990121359號函檢送裁處書（編號：0000000000000號，0000000000000~0000000000000號），共計9件，以追溯方式按日連續處罰，原告誠難
信服。
㈡、按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行
使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務處理之經濟及迅速之目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權。基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第7條第1款規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即為比例原則概念中之適當性原則，故行政機關之裁量性行政行為有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。
㈢、次按「主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第4條第2項規定，自屬違法。（最高行政法院89年度判字第3415號判決參照）。次按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人『將來』義務之履行，並非對『過去』行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（90年高等行政法院法律座談會第4號提
案研討結果參照）」（鈞院92年度訴字第942號判決參照）
。而行政程序法第7條亦規定，行政行為所採取之方法應有
助於目的之達成。亦即主管機關所採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的之達成，並且為正確之手段，即在目的與手段的關係上必須是適當的，此即為比例原則概念中之適當性原則。
㈣、經查，原告固未於99年5月17日限期改善日前提出完成改善
之水質檢驗報告，係於經被告同意展延期限之99年6月8日（按：於99年6月1日採樣）始提出符合中央主管機關許可之環境檢驗測定機構之符合放流水之水質檢驗報告，向被告申報完成改善，惟被告如欲對原告為按日連續處罰，自須從原告經限令改善屆期仍未完成改善之99年6月1日起按日執行，以督促原告改善，詎被告竟拖延至原告於99年6月8日已申報改善完成後之99年7月8日始行使職權，回溯至99年6月1日起按日連續處罰，以「行政執行罰」之意義與作用而言，顯有濫用權力之嫌。
㈤、又按，執行準則第1條規定：「本準則依水污染防治法第57
條規定訂定之。」，而水污染防治法第57條規定：「本法所定按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」故上開執行準則僅係水污染防治中央主管機關即行政院環境保護署就按日連續罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項所為之規定，其適用仍應以符合連續處罰之規定為要件。然如前述，本件被告係在原告完成改善報請查驗後，始對原告科處連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，故本件原告尚不符合按日連續處罰之要件，且本件原告並非在已遭連續處罰中報請查驗，因此，上開執行準則第5條第1款、第6條及第8條第1款有關按日連續處罰之相關規定，於本件
即無適用餘地等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、本案原告經環保署南區督察大隊派員前往稽查取樣，不符合放流水標準，案移被告依違反水污染防治法第7條第1項之規定，爰依水污染防治法第40條第1項之規定暨違反水污染防
治法罰鍰額度裁罰準則之規定處15萬元罰鍰，並限期於99年5月17日改善完成，經原處分機關於限期屆滿後，複查結果:懸浮固體為51.5mg/L、生化需氧量為49.3mg/L，仍未符合放流水標準，核已違反水污染防治法第7條第1項之規定，原處分機關爰依水污染防治法第40條及「裁罰準則」及水污染防治法第57條訂定之違反水污染防治法按日連續處罰執行準則，始執行按日連續處罰，執行期間原告應檢具改善；補正證明文件送達原處分機關，至送達之翌日起暫停開具處分書，故原處分機關自檢驗報告檢出未符標準之日（99年5月31日
）起，開始執行按日連續處分，至原告再次檢具改善完成報告之日（99年6月9日），並無違誤。
㈡、原告主張於99年6月8日檢送改善完成報告書，原處分機關始以追溯方式按日連續處罰，此與行政執行法制度終究有扞格之處，查行政院環境保護署訂定之「執行準則」第8條規定
，按日連續處罰之停止日，依下列規定：「1.檢齊完成改善、補正證明文件並送達主管機關後，經主管機關查驗認定完成改善、補正者，以暫停日為停止日．．．。」經查被告99年5月20日限期屆滿後執行複查結果，自水質檢測報告出具
未符合放流水標準（99年5月31日）之日起，即於99年6月1
日以府環三字第0990120151號函開立裁處書執行按日連續處罰，被告為求謹慎保障原告權益，另於同年同月分別於10日、11日、14日、15日派員進行複查，發現原告並無生產、製造行為，放流口亦無廢水排放，被告無法進行採取水樣複查，原告尚難據以主張經主管機關查驗認定完成改善，又查按日連續處罰之規定，其性質係屬行政罰而非執行罰，其立法目的，在課以受處分人應自通知限期內改善，對不遵行限期改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止。
㈢、本案被告限原告於99年5月17日限期屆滿前完成改善，並需
檢附改善完成報告，並請查驗，查按日連續處罰執行準則第10條之規定，按日連續處罰之執行不需逐日查驗，不扣除例假日、停工(業)日，按日連續處罰乃處分義務人違反「限期改善」之義務，其未完成改善之部分，屬行政罰，對此種違反過去義務所為之連續處罰。原告遲於99年6月9日始檢附改善完成報告書，報請查驗，原告提送改善證明文件送達主管機關，證實其已改善完成時，被告依法按日連續處罰執行準則裁處，係因被告違反主管機關依法律所課予之限期改善義務（限期於99年5月17日改善完成），此亦屬一種行政法上
義務，且被告裁處法定額度與違反原來行政法義務（水污染防治法第40條）相同，並無不當，亦無悖法令公平原則，原告認為被告所為之「按日連續處罰」屬「執行罰（或稱怠金）」，查行政執行罰係以督促義務人將來履行義務為目的之一種行政強制執行方法，義務人經告戒仍不履行義務，執行機關本得連續處以怠金，而原告未遵循改善之期限被告促其早日履行改善之義務，因行政罰係對過去之違反行政義務行為制裁，（99年6月1日至99年6月9日）主管機關依法對於被告未完成改善，每次課予之限期改善義務，均屬一項獨立義務，對違反義務者，均得單獨裁處行政，原告認為「按日連續處罰」屬行政執行罰，原告不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰，容有誤解等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有行政院環保署99年4月6日環署督字第0990028619號函、高雄縣政府違反水污染防治法限期改善或補正通知書、水污染稽查記錄、亞太環境科技股份有限公司水質檢驗報告、被告裁處書等附於原處分卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執者厥為被告按日連續處罰是否應按日查驗？嗣後一次開立全部按日連續處罰處分書是否適法？經查：
㈠、按「事業．．．，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第7條第1項……規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通
知限期改善，．．．。」水污染防治法第7條第1項、第40條第1項定有明文。又「按日連續處罰之起算日，依下列規定
：一、未於改善期限屆滿前檢齊改善、補正完成證明文件向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢齊改善、補正完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前查驗，認其未完成改善、補正者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期限屆滿後查驗，認其未完成改善、補正者自查驗日起算。」「事業．．．於按日連續處罰執行期間檢齊改善、補正證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停開具處分書。依前項規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗認定仍未完成改善、補正者，自查驗日起，繼續按日連續處罰。」「主管機關為改善完成認定之查驗，尚需檢驗水質以認定完成改善者，自水質檢驗報告檢出未符合標準之日起，繼續按日連續處罰，水質檢驗日數不計入按日連續處罰。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊完成改善、補正證明文件並送達主管機關後，經主管機關查驗認定完成改善、補正者，以暫停日為停止日。二、經處分機關、目的事業主管機關命停工、停業或歇業者，自其停工、停業或歇業日起，停止按日連續處罰。三、自報停工、停業或歇業，經主管機關查證屬實者，自停工、停業或歇業日起，停止按日連續處罰。」執行準則第5條、第6條、第7條及第8條亦分別定有明文。
㈡、原告從事冷凍農產食品加工製造，經環保署南區督察大隊於99年3月23日派員前往稽查，在該廠放流口採取水樣送驗，
結果生化需氧量為1,740毫克∕公升（mg/L）、化學需氧量
為2,640毫克∕公升（mg/L）、懸浮固體為895毫克∕公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（食品製造業：生化需氧量為30毫克∕公升、化學需氧量：100毫克∕公升
、懸浮固體：30毫克∕公升），違反水污染防治法第7條第1項規定，被告依同法第40條第1項規定裁處15萬元，並限期
於99年5月17日前完成改善在案。嗣原告於99年5月17日向高雄縣政府環保局函報改善完成，該局乃於99年5月20日派員
前往執行改善後複查，並於放流口採取水樣送驗，水質檢驗報告於99年5月31日檢出，結果生化需氧量為49.3毫克∕公
升（mg/L）、懸浮固體為51.5毫克∕公升（mg/L），仍未符合放流水標準所定限值。被告核認原告經限期改善，屆期仍未完成改善，違反水污染防治法第7條第1項規定，依水污染防治法第40條第1項規定，於99年7月8日開立裁處書自99年6月1日至99年6月9日止執行按日連續處罰9日，每日裁處12萬元罰鍰（合計108萬元）之事實，為兩造所不爭，並有裁處
書在卷可稽，應可認定。
㈢、次以行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。上開水污染防治法第40條第1項之規定，即在對違反水污染防治規定者加
予處罰；同條項對於違反前揭規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可或勒令歇業。是「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。此參最高行政法院100年度判字第596號判決亦採相同意旨。㈣、本件原告係因有違反水污染防治法第40條第1項規定情事，
經被告依法通知限期於99年5月20日前完成改善，嗣經被告
於99年5月20日限期屆滿復查結果，仍未符合放流標準（扣
除99年5月20日至同年月31日水質檢驗日），則依前揭規定
及說明，被告自得毋庸逐日檢驗而按日連續處罰。惟「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，故主管機關對於行為人施予按日連續處罰，其處分書應依其認定未完成改善之日後逐日作成，並即時送達相對人，用符按「日」連續處罰督促意旨。本件被告對於原告之裁罰，係於原告99年6月8日提出改善完成檢測報告（有被告99年6月8日收文之原告99年6月8日日星環字第002號函附本院卷第45頁可稽）後之99年7月8日始一次作成9份處分書並一次送達，原告無從遵照各次處罰之督促意旨加強改善，是被告一次作成9份處分書，並
同一次送達，有失按「日」連續處罰之立法目的，其作成已違背正當法律程序，難謂合法。
㈤、綜上所述，被告對於原告前揭違章固得無庸按日查驗即得按日連續處罰，惟被告所為按日連續處罰係於原告提出改善完成檢測報告後之一個月始一次作成9份處分書並一次送達，
顯屬有違，業如前述，則原處分難謂適法；訴願決定予以維持，即有不合；原告起訴據予指摘並求為均予撤銷，為有理由，自應由本院將訴願決定及原處分均撤銷。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　17　　日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　詹　日　賢
法官　戴　見　草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5　　 月　　17　　日
書記官　江　如　青