高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)101年度訴字第300號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 11 月 27 日

高雄高等行政法院判決
101年度訴字第300號民國101年11月20日辯論終結原 告　呂佳鴻即太郎食品行
被 告　高雄市政府環境保護局
代　表　人　陳琳樺
訴訟代理人　唐合強
張愛群
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國101年6月29日高市府法訴字第10130470400號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
被告代表人原為李穆生，嗣於本件訴訟繫屬中變更為陳琳樺，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣原告於高雄市○○區○○○路○○○○○號（下稱營業地點）
經營餐飲料理業，經民眾陳情其於營業時產生油煙異味污染，被告乃派員於民國100年10月1日23時10分前往現場稽查，發現原告於從事烹飪料理作業時，雖已裝置收集及處理設備，惟油煙或惡臭未被完全有效收集及處理，致產生油煙異味逸散於空氣中，造成空氣污染，爰於同年10月21日依法予以舉發，並給予原告陳述意見之機會，惟原告未提出意見陳述，經被告審酌調查事實及證據後，核認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第5款規定之事實明確，乃依同法第60條第1項規定裁處10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時，原告不服，提起訴願，經決定駁回，
遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）行政院環境保護署（下稱環保署）100年6月20日環署空字第1000047741號函解釋文，解釋內容說明第4款略以：「
．．．倘公私場所未妥善做好空氣污染防制措施，致異味空氣污染物污染環境，經稽查檢測排放管道、周界異味污染物超過標準，或依空氣污染行為管制執行準則確認發生禁止之異味空氣污染物污染環境行為屬實者，環保機關應視個案實際狀況予以判定，並依規定處分。」以維護環境品質及解決民怨。
（二）公務機關施以任何負擔性處分，應於情、理、法內斟酌，以收改善之成效，非以嚴刑峻罰之手段，來達到懲罰之目的。本件係以行為法逕自告發，亦即被告僅憑目視或嗅聞方式斷定違規，而非以科學方式排除可能造成誤判之結果，對此原告深感不服與無法接受。
（三）原告多次質疑該址林列多家餐飲業者，被告逕自判斷違規實難令人信服，惟被告並未就此提出說明等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告100年12月14日高市環局
空處字第00-000-000000號裁處書）均撤銷。
四、被告則以︰
（一）原告從事餐飲業烹飪料理食物，屢遭民眾陳情油煙異味污染，被告遂派員於100年10月1日23時10分前往稽查，發現原告正從事烹飪料理製作，稽查當時雖裝置有靜電集塵機及2台濕式洗滌塔等設備，但油煙或惡臭未被完全有效收
集及處理，於周界外（陳情人指定位置）明顯可見原告油煙防制設備所排放之油煙及聞到逸散之惡臭於空氣中，造成空氣污染，有現場稽查紀錄及稽查當時之採證影片為證，被告遂依法告發，並依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表關於第31條第1項：「工商廠場
處罰鍰計算方式為A×B×C×10萬元，而A為污染程度因子
（違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A＝
1.0-3.0）；B為危害程度因子，污染行為有涉及毒性污染排放且稽查當時可查證者B＝1.5其他違反情形者，B＝1.0；C為污染特性，違反本法發生日（含）前一年內違反相
同條款累積次數。」裁罰。本件原告屬工商廠場，污染程度經被告裁量A＝1、B＝1，而於100年11月2日（含）前一年內原告違反相同條款累積次數為1次，故C＝1。準此，
A(1)×B(1)×C(1)×10萬元＝10萬元。故本件被告依法告
發並裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時，均屬有據並
無違誤。
（二）本件屬空氣污染防制法第31條第1項第5款規定之「散布油煙或惡臭」行為，稽查當時原告雖裝置有靜電集塵機及2
台濕式洗滌塔等設備，但油煙或惡臭未被完全有效收集及處理，於周界外（陳情人指定位置）明顯可見原告油煙防制設備所排放的油煙及聞到逸散之惡臭於空氣中，造成空氣污染屬實（有稽查當時之採證影片為證），明顯違反空氣污染防制法第31條第1項第5款規定，且上述空氣污染行為，被告皆依環保署91年12月11日環署空字第0910084483號令修正發布「空氣污染行為管制執行準則」第9條第2項規定據以執行及判定。另依環保署93年12月23日環署空字第0930088648號函示略以：「工商廠場係指從事營利、工商活動行為或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所。」爰此，原告從事餐飲業且有營利行為，即為上述函釋之工商廠場，原告雖裝置收集及處理設備，但油煙或惡臭未被完全有效收集及處理，造成空氣污染，違反空氣污染防制法第31條第1項第5款（屬行為法）規定明確，被告循依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時，均屬有據
等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有稽查空氣污染案件記錄、現場採證錄影光碟、被告100年
10月21日高市環局稽字第1000109725號函及100年12月14日
高市環局空處字第00-000-000000號違反空氣污染防制法案
件裁處書等附訴願及本院卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為被告核認原告從事餐飲業烹飪料理食物，產生油煙異味造成空氣污染，違反空氣污染防制法第31條第1項第5款規定，依同法第60條第1項規定裁處10萬元罰鍰，並依環境教育法第
23條第2款規定裁處環境講習2小時，是否適法？
（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．五、餐飲業從事烹飪，致散布油煙或惡臭。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第31條第1項第5款
及第60條第1項定有明文。次按「自然人、法人、設有代
表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」為環境教育法第23條第2款所規定。又按「本法第31條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指
足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：．．．二、官能檢查：㈠目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。㈡惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」為空氣污染防制法施行細則第26條、第33條第1項第2款所規定。復按「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：．．．二、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。」「主管機關執行本法第31條第1項第5款之行為管制時，除確認污染源有散佈油煙或產生惡臭之行為外，並應確認其符合下列情形之一：．．．二、雖裝置收集及處理設備，但油煙或惡臭未被完全有效收集及處理。」空氣污染行為管制執行準則第4條第2款及第9條第2款亦有規定。又公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條附表規定：「違反第31條第1項規定：污染程度因子（A）違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁
量，A＝1.0~3.0；危害程度因子（B）1.污染行為有涉及
毒性污染排放且稽查當時可查證者B＝1.5、2.其他違反情形者B＝1.0；污染特性（C）C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式，工商
廠場A×B×C×10萬。」。
（二）查原告於高雄市○○區○○○路○○○○○號經營之餐飲料理
業，其店名為「○○○○」，以燒烤料理為其主要營業項目。100年10月1日民眾向被告陳情原告於營業期間產生油煙、惡臭等污染，被告遂於同日晚間11時許，派員會同陳情民眾、附近住戶至現場稽查。當時被告人員會同陳情人所居住公寓大廈住戶至陳情人住家勘查，判定陳情人住處位於原告排煙管位置之南方約20公尺處，是時原告排煙管正排放濃密直立式、具粒狀污染物、不容易蒸發擴散之白色煙霧，且風向為東北風或北風，陳情人住處位於下風處，且原告兩旁均為高樓，致位於原告店面後方之陳情人住處公寓大樓形成風口，風吹過來直接灌入陳情人住處，經目測判定為油煙，且聞到明顯油煙之燒烤異味，形成惡臭逸散於空氣中。該污染源係由於原告從事烹飪料理食物所致，原告雖有設置1台靜電集塵機及2台大型濕式洗滌塔（又稱水洗機）於頂樓，並於地面臨近○○○旁加裝1台小
型水洗機等兩種油煙污染防制設備，惟防制效果不彰，致散布油煙異味至空氣中，造成空氣污染，為此依法告發等事實，有被告稽查空氣污染案件紀錄、稽查紀錄簿節本、現場稽查員張愛群101年9月24日於本院準備程序所為稽查現況陳述等文件在卷可證（見本院卷第37至38、71至72頁），並經本院當庭勘驗被告稽查人員拍攝光碟內容屬實（見本院卷第74頁）。是此，被告依據前揭稽查事實，佐諸原告係有商號登記並開立統一發票之營業人（本院卷第57頁，並為原告所是認，另見本院卷第70頁），審認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第5款規定之事實明確，乃遂以原處分依同法第60條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處10萬元罰鍰及2小時環境講習之情，揆諸前揭
規定說明，即屬於法有據。
（三）雖原告主張此係導因於原告職員與陳情人間有停車位爭奪之糾紛，陳情人遂結怨為前揭不實之陳情；其次，被告稽查人員單憑目測及嗅覺而為前揭事實認定，並無任何檢測數據以實證原告確有排放油煙及惡臭，此實難令原告信服，更無論原告兩旁均有多家餐飲業，憑何認定其所目測或嗅聞者必為原告所排放，原告並否認被告提出拍攝光碟所拍攝之排煙管為原告所有，縱為原告所有，該煙純屬蒸汽水霧，絕非油煙，蓋原告已就防止油煙及燒烤異味之逸散花費相當可觀之措施予以防範，不可能還有油煙產生云云。惟查：
1、前揭空氣污染防制法施行細則第33條規定已說明公私場所排放空氣污染物之檢測方式，非僅有儀器檢查一種，經立法者授權制定之行政命令尚且容許稽查人員以官能檢查方式為之，原告自不得以被告稽查人員未施以儀器檢查為由，逕主張被告處分違法。
2、其次，油煙為食物經高溫烹調中所產生之廢氣。而餐飲業所產生之空氣污染可分為二類，一類為煮食中所產生之油霧（油煙）廢氣，另一種為臭味。而油煙特性為藍白色煙霧、油霧粒徑小、含揮發性有機物成分、富含水器、黏稠度高；至於焚化廠煙囪排出的氣體其H2O（水
蒸氣）佔排氣組成約16-21％，高出外界大氣甚多，當
天氣相對濕度高、溫度低時，大氣其含水蒸氣量會接近飽和狀態，濕冷的空氣與煙囪口排出的氣體接觸時，外界大氣無法吸收本廠排出的水蒸氣，會降至露點，形成水蒸氣白煙。其實此白煙為水蒸氣之凝結，凝結後回歸大氣，大氣將其回收的自然現象等情，有被告提出環保署官方網站下載資料1份在卷可參（見本院卷第99至100頁），顯見餐飲業排放之油煙與焚化廠煙囪排放之水蒸氣煙霧有其本質上之差異。今被告現場稽查人員張愛群已於本院準備程序中明確表示原告燒烤店所排放之煙霧濃密、有粒狀污染物、不容易蒸發散逸，並且有明顯之燒烤味道，在場住戶全部反應油煙味道很臭等語（見本院卷第71至72頁），則依稽查人員目測及嗅覺觀察，拍攝光碟中排煙管所排放之煙霧，依前揭資料之說明，當屬油煙，而非僅為水蒸氣煙霧。
3、再查，與陳情人比臨居住於同一棟公寓大樓，且於被告稽查人員於100年10月1日稽查當時在場之證人○○○於本院準備程序中證稱：「我們係78年蓋的五層公寓大樓，我的住處正好貼在『○○○○』店的後側，雙方僅有間隔一條小水溝，幾乎係緊鄰狀態，他們的店呈長條狀，排煙口在店的中段部位，之前看得到排煙口，後來因為有做鐵皮遮蔽（隔音牆），我們就看不到排煙口，只有排煙出來的時候，我們才知道那裡係排煙口。我的住處位在公寓三樓，『○○○○』係一樓平房，煙囪係架於一樓屋頂上，所以排煙口大概僅有一樓高度，加上遮蔽物（隔音牆）也不到三樓高度，但是排煙時，我就可以看得到排煙。‧‧‧開罰之前99年底大概有公寓住戶跟我反應『○○○○』的問題，剛開始係噪音，後來有一住戶日本人有一些意見要表達因語言不通，我需要在場，他有反應油煙也通報市政府來處理，電視台也有來拍攝。我記得住戶跟我反應有噪音困擾時，就已經有向環保局檢舉，‧‧‧我也知道『○○○○』有做一些改善措施，例如更換靜音馬達、加蓋隔音牆等事，因加上隔音牆就看不到煙囪，但是還是有看到排煙出來，有時候我們有反應聞到燒肉煙味，『○○○○』有做水洗機、靜電集塵機，有比較改善一些，但是有時候我還是會聞到燒肉的味道，打開窗戶就會看到油煙又冒出來，因為他們有投射燈很明顯看到煙呈現直立狀態，有時很濃，有時稀疏，當我們向他們經理人員反應後有一段時間，會比較沒有煙味，但是過了一段時間，又會重複發生，就這樣反覆幾次。後來有一○○○○，先生係日本人，太太係華裔，他們檢舉『○○○○』排放油煙與臭味之後，我才經由住戶了解這件事情，開罰當天即環保局檢測當天，因為語言溝通問題，我也被要求到該○○○○地點，當時有環保局人員兩位、○○○○、公寓裡另兩住戶及我自己本人在場，當時所有的人都有聞到煙味及燒肉味道，我印象所及排煙口與○○○○間大概距離在10公尺之內，當時係晚上10、11點之間，我聞到的味道很明顯燒烤味道，聞久了有點頭暈。我當時看到『○○○○』店的煙囪有在冒煙，係直立的，隨著排風出來，有時候濃密有時稀疏，因晚上有投射燈的關係，煙比較明顯，不論晚上或白天，煙均呈現白色的。如有聞到味道，煙的上方係往住戶方向飄，所以日本人住戶窗戶如果有打開就可以看到煙的上方在越過遮蔽物之後就會往○○○○飄過來，當時○○○○有跟我反應窗戶玻璃經常係呈霧狀很難擦洗，連衣服都有油煙味。我並沒有親自見到○○○○的玻璃是否確實有油漬，但是我確實有聞到明顯燒烤味道，也有見到煙往○○○○飄過來的情況。‧‧‧據我所知，『○○○○』店在10點以後打8折優惠，所以愈晚客人愈多，煙及味道就更明顯。」
等語（見本院卷93至95頁），並有證人繪製原告店面與其居住公寓大廈間之地理位置簡圖1份，及提出東森新
聞電視台記者採訪光碟1份、陳情人自行拍攝原告排煙
管於100年9月間夜間排煙光碟1份為證，而前揭光碟並
經本院勘驗明確，此與被告100年10月1日拍攝之光碟之排煙管地理位置相同（只是被告拍攝之光碟顯示原告在排煙管與陳情人住處間嗣後有架設一層鐵皮帷幕，導致被告拍攝光碟之排煙管樣貌不如證人提出之光碟影像來得清晰，見本院卷第95、101頁），足見被告拍攝光碟
所示之排煙情形，確為原告所為無誤，且該油煙復有明顯之燒烤惡臭。而原告於本院準備程序中亦自承其於高雄市○○○路所開設之「○○○○」店，附近僅有原告一家經營燒烤料理，其他餐飲店與燒烤店無關等語（見本院卷第86至87頁），則被告稽查人員及證人○○○等人於100年10月1日所見證及嗅聞之油煙與燒烤惡臭，當屬原告所為，與其鄰近之其他餐飲業者無涉。
4、雖原告屢屢陳稱伊已就油煙及惡臭盡其最大善意予以改善，不應當受處罰云云。然查，證人○○○前揭證述亦表明原告確有施作相當改善措施，只是其營業量大，其改善措施仍無法有效避免油煙及惡臭之產生等情，此觀諸前揭空氣污染行為管制執行準則第9條規範意旨，此
亦屬被告應予處罰之情形，並不因原告已設置相關油煙裝置收集及處理設備而得豁免處罰。
（四）末按空氣污染防制法第60條第1項規定，區別受處分對象
為工商廠場與非工商廠場之立法意旨，乃在衡酌前者如有排放空氣污染物，其對環境所造成之危害程度通常較後者為重，故立法者對於違反該條款之工商廠場課予額度較高之行政罰鍰，以達規範目的，此節寓有依行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受
責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者資力等情之意旨。依此，被告以原告係從事營利行為之餐飲業，爰適用工商廠場規定予以裁處，自屬適法；另按「一、查空氣污染防制法第31條所禁止之空氣污染行為，係以污染行為人為規範對象，違反該條各款規定者，依法應對其實際污染行為人進行處分。另有關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠場及非工商廠場。工商廠場係指從事營利、工商活動行為或須經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。．．．」「核釋小規模餐飲業違反空氣污染防制法規定，適用非屬工商廠場應處罰鍰額度之管制對象如下：一、以固定或流動攤位從事餐飲業者。二、非以攤位營業方式從事餐飲業，每月銷售額未達營業稅起徵點，免依商業登記法申請登記者。」分別為環保署95年5月2日環署空字第0950031557號、99年6月9日環署空字第0990051354C號函釋在案。又財政部75年7月12日台財稅第7526254號函釋「訂定營業人使用統一發票銷售額標準為
平均每月新台幣20萬元。說明：．．．二、依據營業稅法第13條及同法施行細則第9條規定辦理。」95年12月22日
台財稅字第09504553860號函釋小規模營業人營業稅起徵
點：「一、．．．一般飲食業．．．之起徵點為每月銷售額8萬元」。易言之，非以攤位營業方式從事餐飲業，而
每月銷售額達營業稅起徵點8萬元者，即應認定為空氣污
染防制法第60條第1項後段所定之「工商廠場」。經查原
告為非以攤位營業方式從事餐飲業務之餐飲業，並已依商業登記法申請商業登記，且其銷售額平均每月已達20萬元以上而使用統一發票有案，則其營業規模顯非屬上開函釋意旨所述之小規模餐飲業，應適用工商廠場之規定裁處罰鍰額度，此亦有原告商業登記公示查詢資料（本院卷第57頁）及財政部高雄市國稅局左營稽徵所101年6月6日財高
國稅左營業字第1010009078號函（訴願卷第43頁）附卷可稽，並為原告所是認，則被告以原告身為「工商廠場」資格，斟酌其行為態樣（污染程度、危害程度、污染特性等），按空氣污染防制法第60條規定處予最輕之罰鍰處分，亦屬適法。乃原告主張此等處罰顯然過重，不合比例原則云云，要無足取。
六、綜上所述，原告主張俱無可採，且本件違規事實洵屬明確，則被告因原告違反空氣污染防制法第31條第1項第5款規定，爰依同法第60條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告10萬元罰鍰及2小時環境講習，核無違誤，訴願決定予
以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　11　　月　　27　　日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　李 協 明
法官　林　彥　君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　101　 年　　11　　月　　27　　日
書記官 洪 美 智