101年度訴字第72號｜行政：都市計畫｜裁判日期：101 年 08 月 14 日

高雄高等行政法院判決 101年度訴字第72號民國101年8月1日辯論終結原告　旭智生化科技股份有限公司代　表　人　王順治被告　高雄市政府地政局代　表　人　謝福來　局長訴訟代理人　陳鴻緒劉文玲陳志宏上列當事人間都市計畫事件，原告不服高雄市政府中華民國101 年1月20日高市府法訴字第10130048100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要︰緣原告係高雄縣、市政府合併改制前高雄縣鳳山市工一工業區（即牛潮埔工業區，下稱工一工業區）之駐廠廠商，該工一工業區南側廠商對外通行，係由鎮○○巷○○○路○○○巷等既成道路提供聯外交通，致貨櫃車進出困難。工一工業區多家廠商遂於民國97年6月11日分別向改制前高雄縣政府建設處（下稱建設處）及改制前高雄縣政府地政處（下稱地政處）聯合陳情，訴求拓寬該聯外道路為8公尺，因所陳情內容，部分事涉工業區都市計畫變更，經建設處於97年6月18 日以府建都字第0970144374號函復略以：「．．．請鳳山市都市計畫擬定機關鳳山市公所錄案納入通盤檢討，供各級都委會審議之參考。」另該陳情部分涉及改制前高雄縣第26期鳳青市地重劃區（下稱鳳青市地重劃區）住宅區之都市計畫個案變更，由地政處於97年6月25日以府地劃字第0970138786號函復略以：「．．．有關都市○○道路規劃問題，將請都市計畫提案單位鳳山市公所一併檢討．．．正本抄送鳳山市公所，請貴所配合周邊道路系統，並考量該處居民通行需求，儘速擬具合理可行之細部計畫．．．。」案經合併改制前鳳山市公所（下稱鳳山市公所）擬具初步方案，並於97年7月22日邀集相關單位開會研商，其中方案一：劃設1條8公尺南北向道路銜接工一工業區之鎮北北巷與四-2-20公尺道路；另方案二：於工一工業區與鳳青市地重劃案之住宅區邊界劃設1條8公尺東西向道路(工一工業區與鳳青市地重劃案各負擔4公尺寬)，該道路銜接七-13-10公尺及二-1-30公尺道路。經評估，方案二雖規劃8公尺道路，然實際於鳳青市地重劃區內僅開闢4公尺，其餘工一工業區所負擔之4公尺，若未能即時配合鳳青市地重劃區一起開闢，則效益不大，且會車困難，易生事端，改制前高雄縣政府於97年9月19日以府地劃字第0970181434號函評估建議以增設10公尺道路，由鳳青市地重劃區及工一工業區各負擔5公尺為宜，並請鳳山市公所依都市計畫相關程序辦理，並經改制前高雄縣都市計畫委員會（下稱都委會）97年10月22日第113次會議決議，鄰接工○○○區○○○○○○○○道路，全區依照主要計畫規定應以市地重劃方式開發，全案經改制前高雄縣政府於98年3月16日以府建都字第0980067409號公告發布實施，其主要計畫並經內政部98年3月10日台內營字第0980037171號函核定；另於同年月30日改制前高雄縣政府以府地劃字第0980072257A號公告第26期鳳青巿地重劃計劃書、圖在案。嗣原告以上開既成道路雖於都市計畫變更並規劃為10公尺道路，然工業區土地尚未變更使用，於本重劃完成後其對外交通仍僅為5公尺寬道路，恐無法雙向行車，且不利大型貨櫃車出入為由，於99年9月30日以聯字第09909001號函向改制前高雄縣政府陳情，希變更設計。改制前高雄縣政府以99年10月6日府地劃字第0990255506號及99年11月24日府地劃字第0990299111號函復將審慎評估研擬配套方案。復因高雄縣市於 99年12月25日合併改制，上開市地重劃開發業務，由被告承受並續為辦理，案經被告於100年1月28日邀集有關單位開會研析，並於同年3月23日與原告至現場會勘，檢討相關配套措施，惟仍未能與原告達成共識，被告遂於同年5月13日以高市四維地政發字第1000015546號函復原告略以：「．．．經查○○○區○○○○道路○○○巷於都市○○○○○○○○ 道路銜接，然該10公尺計畫道路僅5公尺寬部分用地屬重劃區範圍，市地重劃工程僅能先行開闢其中5公尺寬計畫道路用地，餘5公尺寬計畫道路用地須俟市府都市發展局進行工一都市計畫通盤檢討後方能劃設，本件考量工業區整體車行需求，將與○○○區○○○○○○道路間增設8公尺巷道順接廠區內既有之鎮北北巷，以符通行需求。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰ (一)系爭之鎮北北巷屬公共設施用地，原告認為被告對於系爭道路之提案規劃違反都市計畫法第43條之規定，且有重大的行政疏失，其理由如下： ⒈在實施都市○○○○○○道路規劃應由主管機關依都市計畫法之規定辦理。且都市計畫法第43條規定，公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。 ⒉經查，現有鎮○○巷巷道，依地籍圖所載其寬約6至7公尺，重劃前現況其寬為8公尺，其參與重劃路段長約95公尺，長久以來提供附近工廠出入使用，為一既成道路。然都市○○○○○○○○道路變更為住宅區，以○○○區○○○○路可供出入，產生通行地役問題，即為第1次之行政疏失。被告為補正上述行政疏失，雖在97年間採取補正措施，惟該提案規劃仍無依據都市計畫法第43條規定，就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢等原則加以評估，在鳳青市地重劃的範圍內規劃出一條符合行車安全的道路，卻是在公務預算的考量下跨區規劃出一條比原既成道路還窄的危險道路。且從原告陳情，高雄市政府都市發展局100年4月27日高市四維都發規字第1000014735號函覆得知，工一工業區廠商早在89 年辦理第2次通盤檢討時，即連署反對工業區變更為住宅區，但被告卻在97年間提案跨區規劃一條10公尺計畫道路，由鳳青市地重劃區與工一工業區各負擔5公尺。然由改制前高雄縣政府98年3月16日府建都字第0980061717號公告可知，工○○○區○○○○○○道路，非屬鳳青市地重劃區的細部計畫範圍，造成同一計畫道路卻有兩種不同開闢方式及時間，實為不合理，則為第2次之行政疏失。 ⒊據上所論，原告認為被告對系爭之鎮北北巷主要出入口之規劃，違反都市計畫法第43條的規定，且未保障人民財產生命之安全，實屬嚴重的行政疏失，故請求撤銷其訴願決定及原行政處分。 (二)市地重劃雖屬地政機關之執掌，但市地重劃涉及公共設施之接管、維護等內容，該等內容需由公共設施後續接管機關配合、分工合作，才能使市地重劃作業於工程完工後得以順利交接。道路的設計規劃是以維護車輛、行人安全並配合實際交通量之需要為基礎。就系爭之鎮北北巷主要出入口，一邊面臨重劃後的住宅區，一邊面臨工○○○區○○○○○○○○道路，就直行來往在該巷道的工業區廠家、員工及附近居民、學童等勢必造成人車爭道及車輛無法雙向會車的危險路段；且5公尺道路與北賢街10公尺外環道路形成45度之轉角，將使得車輛無法安全的迴轉。原告認為被告對系爭之鎮北北巷之市地重劃規劃，不但違反都市計畫法第43條的原則，且實屬嚴重的行政疏失，且實屬危害用路人安全之危險路段。為避免此項嚴重疏失之行政處分被執行，進而日後威脅人民行車安全，鑑請法官及道路主管機關之相關道路設計專家至系爭之鎮北北巷現場勘察。 (三)被告就系爭之鎮○○巷○○○○○道路，依市地重劃實施辦法第7條、第8條、第28條之規定，應作成符合行車安全考量之行政處分，其理由如下： ⒈按平均地權條例第60條規定，依本條例規定實施市地重劃時○○○區○○○○○○○道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4 項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。由此得知，市地重劃系基於受益者負擔精神之土地開發制度。 ⒉原告及重劃後分配面臨鎮北北巷之土地所有權人參與重劃，亦負擔重劃區內公共設施，原重劃處分並未對分配面臨鎮北北巷之土地所有權人的用路權利有所改善，該重劃處分僅將原鳳仁路100巷之既成道路由廢除改為開通，影響直行鎮○ ○巷○路人的權益，違反憲法第15條對人民之生存權、工作權及財產權，應予保障的規定，且不符合市地重劃之受益付費之公平正義精神。重劃前鎮○○巷○○○路寬約6至7公尺，扺充重劃後之公共設施，重劃後卻縮編為5公尺計畫道路，實顯不公平之處。 ⒊市地重劃實施辦法第7條第1項第3點規定，重劃地區範圍應盡量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界劃定原則之一為「計畫道路中心線，但路寬在8公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區」。被告之重劃實施範圍的行政裁量權應該確實依法為之，並應立基於「正確規範解釋」以及「正確事實認定」兩項要件上，故重劃地區範圍，其相關邊界劃定原則屬「事實認定」，不得由被告恣意為之。惟查工一工業區於89年辦理第二次通盤檢討時，擬變更工業區為住宅區並附帶條件以市地重劃方式開發，嗣經工業區廠商以產業生存不易、遷廠困難等事由連署反對變更案，遂維持原計劃工業區。工一工業區廠商亦於97年6月11日進行聯合陳情事宜及訴求，明確告知被告其土地所有權人之意願。被告應依照市地重劃實施辦法第7條及第8條之規定，就其都市計畫及市地重劃等內容加以檢討，但被告卻避重就輕、執意執行「以工一工業區與鳳青市○○○區○○○○○○道路來規劃道路之公共設施用地」，於法不合。據上述所言，鑑請判決被告在其行政裁量的範圍內，應就系爭之鎮○○巷○○○○○道路，在市地重劃範圍內規劃成一條符合原告陳情將鎮○○巷○○○○○道路加寬為8公尺之安全道路，該陳情內容業經原高雄縣政府99年10月7日府地劃字第0990251658號函示：「惟為考量行車安全，本府將審慎評估研擬配套方案」原意之行政處分。 (四)內政部為人民福祉訂定都市計畫法、市地重劃實施辦法，被告應依法執行，將人民、團體陳情案件送達都委員會審議才對。經查，97年6月11日工業區廠商聯合向建設處、地政處陳情，將鎮○○巷○○○○區路段到北賢街約100公尺長，配合鳳青段市地開發拓寬為8公尺道路。原鎮北北巷地籍圖寬度6至7公尺，既成道路寬度8公尺符合現行交通路況。該陳情提案事由符合都市計畫法第43條規定，並於都委會97年10月22日第113次開會審議前提出，符合陳情程序，應屬適法。惟地政處無將97年6月11日工業區廠商聯合陳情函提送都委會審議，於法已不合；並且另擬造陳情內容「建議北側增設10公尺計畫道路，工一工業區與鳳青市地重劃各負擔5 公尺道路」，更與都市計畫法第43條內容不合，且以逾期人民陳情案件送達都委會審議，顯有未依法行政等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告就系爭之鎮○○巷○○○○○道路，應作成規劃符合原告陳請且經改制前高雄縣政府99年10月7日府地劃字第0990251658號函示：「惟為考量行車安全，本府將審慎評估研擬配套方案」原意之行政處分。三、被告則以︰ (一)本件鳳青市地重劃區係依平均地權條例第56條規定辦理市地重劃，重劃計畫書經主管機關內政部於98年3月20日以內授中辦地字0000000000函核准，並經改制前高雄縣政府於98年3月30日以府地劃字第0980072257A號公告自98年3月31日起至同年4月30日止期滿在案。本件鳳青市○○○區道路位置、寬度等規劃，係按「變更鳳山市主要計畫（第二次通盤檢討）（暫予保留部分第19案）案」及「變更鳳山市細部計畫（第二次通盤檢討）暫予保留案（配合鳳青區段徵收變更為市地重劃案）」都市計畫說明書所載辦理設置，系爭都市計畫並經改制前高雄縣政府於98年3月16日以府建都字第0980061717及0000000000號公告發布實施在案。依系爭都市計畫變更理由所載略以：「．．．計畫區北界與『工一』工業區交界處規劃延續計畫區東西向之10公尺寬道路，其中5公尺寬之部分○○○區○○區○○○○○道路用地並先行開闢，剩餘5公尺建議待工業區土地變更使用時一併考量規劃開闢剩餘5公尺之計畫道路。」是以，被告依據系爭都市計畫規劃內容辦理市地重劃，依法有據，並無違誤。 (二)次按市地重劃實施辦法第7條，係規定重劃地區範圍劃定之原則，同辦法第8條，係規定主管機關勘選市地重劃地區，應評估事項。相關規定均指出市地重劃之主管機關，應按都市計畫範圍辦理重劃及評估重劃範圍之主客觀條件，市地重劃之主管機關雖得依該辦法第8條對都市計畫進行評估並提出建議，惟並無賦予得變更都市計畫之權利與義務，故原告主張依上開規定課與被告變更都市計畫之義務，並無法源依據。其次，重劃地區範圍邊界劃設原則，按市地重劃辦法第7條第1項第3款規定係以「計畫道路中心線為原則。但路寬在8公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。」又同條第2項規定，「都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。」本件市地重劃案係按「變更鳳山市細部計畫（第二次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為市地重劃案）」辦理，該都市計畫已明定該地區整體開發方式為市地重劃。是以，重劃範圍按該上開規定第2款以都市計畫指定整體開發地區為重劃範圍，應屬適法。 (三)另按都市計畫法第43條係規定都市計畫變更機關對公共設施用地劃設之原則，同法第18條並規定都市計畫應經各級都市計畫委員會審議之程序。經查，本件鳳青市地重劃區係依據改制前高雄縣政府98年3月16日府建都字第0980067409號公告發布實施之「變更鳳山市細部計畫（第二次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為市地重劃案）」規定辦理，系爭道路因都市計畫變更為10公尺計畫道路，其中5 公尺係位於本重劃區範圍內，另5公尺則位於重劃區外工業區內。於工一工業區土地尚未變更使用前，實則僅有○○○區○○○○○○○道路供其聯外，對該工業區雙向行車及大型貨櫃車出入確有交通上之不便與安全之虞，為不爭之事實。被告考量都市計畫與該地區之實際需求、現況通行安全、重劃區內相關地主負擔及前開辦法規定等，經多次研析、會勘後，提出於鎮○○巷○○○路○○○巷口再增設一南北向8公尺道路，順接○○○區○○○○○○道路之配套方案；該配套方案可讓工○○○區○○○道路，從原都市計畫之單一5公尺東西向道路，再增一條8公尺聯外道路，且所增設之8公尺道路採順接20公尺計畫道路，可降低車輛迴轉之不便；被告並針對該工○○○區○○道路問題，於100年4月15日以高市四維地政發字第1000010024號函請高雄市政府都市發展局儘速納入都市計畫通盤檢討，並函知原告在案。故有關原告主張將鎮○○巷○○○○○路段規劃為10公尺道路乙節，按都市○○○○○道路等公共設施用地之位置、面積等設置決定，係屬都市計畫所規定之範疇，市地重劃則為都市○○○○○○段。原告指陳本市地重劃範圍內都市○○道路之位置、寬度等未依都市計畫法第43條及第44條規定劃設云云，均屬本重劃上位都市計畫之規劃內容，並非市地重劃主管機關所能決定，實應透過都市計畫通盤檢討之程序方能實現。是以，被告就變更都市計畫所為之評估或建議，與原告請求容有差異，惟都市計畫變更意見之採納與否，均係各級都委會審議結果，斷非被告所為處分，原告主張依上開規定課與被告義務，顯不適格。 (四)按都市計畫法第26條規定，擬定計畫之機關每3年或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。故變更都市計畫，如係通盤檢討所作必要之變更，人民不得對之提起行政訴訟，已有最高行政法院94年裁字第835號裁定在案。按主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。本件都市計畫係依都市計畫法第23條及第26條規定之通盤檢討所作必要變更，尚非個案變更，原告提起行政訴訟，自屬無據。另都市計畫法第43條係有關公共設施設置標準及原則之規範，原告如對其規劃內容有不同意見，仍須依都市計畫法第19條規定於公展期間提出異議，或依同法第26條規定循通盤檢討程序變更方得實踐，原告辯稱依都市計畫法第43條主張課予被告義務，對象容有違誤，亦無法源。 (五)原告歷次主張多屬都市○○○○○段範疇，並非被告所為；又系爭都市計畫既經公告發布實施，被告除按都市計畫規劃內容施設相關公共設施外，並依市地重劃實施辦法第28條規定權限，參酌現行都市計畫，考量地區需求、現況通行安全及重劃區內土地所有權人公平負擔等因素，增設8公尺道路，應屬適法有據，並無不合。 (六)又有關原告指稱被告以逾期人民陳情案件送達都委會審議，與法不合云云。按都市計畫法第19條規定，主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應公開展覽30天，任何公民或團體得於公開展覽期間內以書面向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議。實務上，各該管政府對逾上開規定公開展覽期間且該管政府都市計畫委員會審議前所提之人民陳情意見，仍以逾期人民陳情案件，一併送交該管政府都委會予以參考審議，先予敘明。查「變更鳳山市細部計畫（第二次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為市地重劃案）」公開展覽期間自89年12月7日起至90年1月6日止，訴外人李財福係於97年6月11日提出增設道路之陳情，陳情時間雖逾公開展覽期間，惟實務上仍得以逾期人民陳情案件提請審議，應無爭議。該陳情案經地政處於97年6月25日以府地劃字第0970138786號函請該都市計畫提案單位鳳山市公所一併檢討，鳳山市公所於97年7 月22日邀集相關單位會商研擬可行方案。其中，方案一：劃設一條8公尺南北向道路銜接牛潮埔工業區之鎮北北巷與鳳青市地重劃案之四-2-20公尺道路；方案二：於牛潮埔工業區與鳳青市地重劃案之住宅區邊界劃設一條8公尺東西向道路（牛潮埔工業區與鳳青市地重劃案各負擔4公尺寬），該道路銜接七-13-10公尺及二-1-30公尺道路；該次會議結論並請地政處評估可行性，俾利後續規劃參考。地政處經評估後，以改制前高雄縣政府97年9月19日府地劃字第0970181434號函，提出以增設10公尺道路，由鳳青市地重劃區及牛潮埔工業區各負擔5公尺之方式，並請鳳山市公所依都市計畫相關程序辦理。綜上，地政處接獲訴外人李財福於97年6月11日之陳情，除函請該都市計畫之擬定機關（鳳山市公所）擬具合理可行之細部計畫外，經評估後並建議較都市計畫擬定機關所提增設道路寬度更寬之方案，與都市計畫法第43條規定應無不合，亦無變造原告陳情內容，則原告所述容有誤解等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件原告依都市計畫法第43條、市地重劃實施辦法第7條、第8條及第28條，請求被告就鎮○○巷○○○○○道路，應作成規劃符合原告陳請且經改制前高雄縣政府99年10月7日府地劃字第0990251658號函示：「惟為考量行車安全，本府將審慎評估研擬配套方案」原意之行政處分，有無理由，厥為兩造爭執之所在。經查： (一)按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市○○○○○○○道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」分別為都市計畫法第26條、第43條及第44條規定。次按「重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依左列原則劃定：一、明顯之地形、地物。二、非屬整個街廓納○○○區○○○街廓分配線。三、計畫道路中心線。但路寬在8公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；其經依第8條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。」「主管機關勘選市地重劃地區時，應就左列事項加以評估：一、都市計畫。二、土地所有權人意願。三、地區發展潛力。四、人口成長情形與建地需求量。五、地區現況。六、重劃後地價預期增漲幅度。七、財務計畫。八、其他特殊事項。勘選市地重劃地區評估作業要點，由中央主管機關定之。」「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」「重劃區內之區域性道路、下水道等公共設施，除其用地應由重劃區內土地所有權人按其土地受益比例共同負擔外，其工程費用得由政府視實際情況編列預算補助，或由政府視實際情況配合施工。」○○○區○○市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要者，得於不妨礙原都市○○○○○○○道路系統之前提下，增設或加寬為8公尺以下巷道，並依第 26條規定計算臨街地特別負擔。」亦為市地重劃實施辦法第7條、第8條、第16條、第24條及第28條第1項規定明確。 (二)經查，原告係鳳青市地重劃區外工一工業區之駐廠廠商，該工業區南側廠商對外通行，係由鎮北北巷（寬約5公尺至6公尺不等）及鳳仁路100巷（寬約7公尺）等既成道路提供聯外交通，改制前高雄縣政府於98年3月16日以府建都字第0980067409號公告發布實施「變更鳳山市細部計畫（第2次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為市地重劃案）」，上開既成道路部分為該都市○○○○道路及住宅區用地，並附帶以市地重劃方式辦理開發，其中有關該工一工業區聯外交通系統之規劃，按上開都市計畫變更理由略以：「．．．考量計畫區北側『工一』工業區聯外交通系統需求．．．規劃延續計畫區側東西向之10公尺寬道路，其中5公尺寬之部分○○○區○○區○○○○○道路用地並先行開闢，剩餘5公尺建議待工業區土地變更使用時一併考量規劃開闢剩餘5公尺之計畫道路。」等語，惟原告以上開既成道路雖於都市計畫變更並規劃為10公尺道路，然工一工業區土地尚未變更使用，於本重劃完成後其對外交通仍僅為5公尺寬道路，恐無法雙向行車，且不利大型貨櫃車出入為由，於99年9 月30日以聯字第09909001號函等向改制前高雄縣政府陳情希變更設計；改制前高雄縣政府並於99年10月6日以府地劃字第0990255506號函及99年11月24日以府地劃字第0990299111號函復將審慎評估研擬配套方案，嗣因縣市合併機關改制，上開市地重劃開發事宜，由被告續辦案。經被告於100年1月28日等邀集有關單位開會研析，並於同年3月23日與原告至現場會勘，檢討相關配套措施，惟仍未能與原告達成共識，被告遂於100年5月13日以高市四維地政發字第1000015546號函知原告：「經查○○○區○○○○道路○○○巷於都市○○○○○○○○道路銜接，然該10公尺計畫道路僅5公尺寬部分用地屬重劃區範圍，市地重劃工程僅能先行開闢其中5公尺寬計畫道路用地，餘5公尺寬計畫道路用地須俟市府都市發展局進行工一都市計畫通盤檢討後方能劃設，本件考量工業區整體車行需求，將與○○○區○○○○○○道路間增設8 公尺巷道順接廠區內既有之鎮北北巷，以符通行需求。」等情，此有原告99年9月30日陳情函、改制前高雄縣政府99年 10月6日府地劃字第0990255506號函、99年11月24日府地劃字第0990299111號函、98年3月16日府建都字第0980067409 號公告、變更鳳山巿細部計劃（第2次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為巿地重劃案）說明書、被告100年1月28日研商原高雄縣第26期鳳青巿地重劃工程鎮○○巷路段改善行車安全配套方案會議紀錄、100年3月23日「高雄縣第26期鳳青巿○○○區○區○○○○巷路段改善行車路徑配套方案會勘紀錄、鎮○○巷○○○路○○○巷既成道路及被告增設8公尺道路位置圖等影本附本院卷可稽，應堪信為真實。 (三)原告雖主張：系爭既成道路實際寬度8公尺，但經都市計畫後卻縮編為5公尺道路，已嚴重影響到車輛轉彎與通行，危害乘客駕駛與騎士、行人、附近居民和學童上下學之日常生活，有違都市計畫法第43條之規定，原告自得依該規定請求被告作成予以變更其寬度以符合行車安全之行政處分云云。惟按，都市計畫係依各種不同之目的劃設各種公共設施用地，並按其劃設指定之目的使用，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，為都市計畫法第26條、第42條、第43條規定甚明。是行政機關衡量諸多行政目的及因素後，得就各種公共設施為妥適劃分，則都市○○○○○道路等公共設施用地之位置、面積等設置決定，係屬都市計畫所規定之範疇，市地重劃則為都市○○○○○○段。經查，如上所述，原告就工○○○區○○○○○○○○道路陳情拓寬為8公尺一案，既經前高雄縣政府評估鳳山巿公所提出之初步方案後，並於97年9月 19日以府地劃字第0970181434號函評估建議增設10公尺道路，由鳳青市地重劃區及工一工業區各負擔5公尺為宜，請鳳山市公所依都市計畫相關程序辦理，並經都委會97年10月22日第113次會議決議，鄰接工○○○區○○○○○○○○道路用地，應以市地重劃開發，全案亦經前高雄縣政府於98年3 月16日以98府建都字第0980067409號公告發布實施，其主要計畫並經內政部98年3月10日台內營字第0980037171號函核定；另於同年月30日以府地劃字第0980072257A號公告第26 期鳳青巿地重劃計畫書、圖確定在案，揆諸前揭都市計畫法第26條之規定，即不得任意變更，被告係市地重劃實施之執行機關，非屬都市計畫之擬定、變更之權責機關，而鳳青巿地重劃區係屬都巿計畫範圍內之土地，自應依都巿計畫相關道路規定辦理規劃事宜，於都市計畫依法變更確定前，被告並無擅自變更原都市計畫內容之權限。再觀諸前揭都市計畫法第43條之內容，亦係法律對於權責機關於擬定、變更都市計畫時，關於決定公共設施用地項目、位置與面積時，所指示其應參考之原則，觀諸其規定，亦未直接賦予相關土地所有權人有直接請求主管機關應作成特定內容之行政處分之權利。是原告依都市計畫法第43條之規定，請求被告應作成變更前述鳳青市地重劃區內原計畫寬5公尺巷道以符合行車安全之行政處分，參諸前述說明，原告並無此法律上之請求權，且被告亦無此權限，原告此部分之請求，自屬無據。 (四)次按，重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點，。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之，亦為市地重劃實施辦法第16條所明定。次查，原告因有部分土地位於鳳青市地重劃區內，經被告依市地重劃實施辦法第16條規定通知鳳青巿地重劃區土地所有權人於98年4月10日舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點，其中訴外人即土地所有權人趙建欽：「（問）牛潮○○○區○○道路是否會開闢？答：本重劃區在牛潮埔與北側工業區間，都市計畫細部計畫時已經增設一10公尺計劃道路。依都市計畫規定區內負擔開闢5公尺，區外5公尺於工業區另案開闢。」及訴外人趙時慶：「（問）牛潮○○○區○○○○○道路是否會全面開闢？答：鳳青市地重劃區於牛潮○○○區○○道路問題，先前已答覆並非8公尺，依都市計畫規劃為10公尺道路，區內負擔開闢5公尺，區外5公尺於工業區另案開闢，以減輕區內土地所有權人負擔。」等語，包括與會之原告代表人王順治，皆無人為反對之表示，此為原告於本院101年6月21日準備程序中所不爭執，並有鳳青巿地重劃區重劃前土地清冊、土地所有權人座談會會議紀錄及簽到簿等影本附本院卷及訴願卷可憑。則被告以工○○○區○○○○道路○○○巷於都市○○○○○○○○道路銜接，而該10公尺計畫道路僅5公尺寬部分用地屬鳳青巿地重劃區範圍，市地重劃工程僅能先行開闢其中5公尺寬計畫道路用地，其餘5公尺寬計畫道路用地須俟被告都市發展局進行工業區都市計畫通盤檢討後方能劃設，此部分係前述都市計畫所明確核定之內容，觀諸市地重劃實施辦法第7條係規定重劃地區範圍劃定之原則，同辦法第8條，係規定主管機關勘選市地重劃地區，應評估事項，均非賦予市地重劃執行機關有變更都市計畫內容之權限之規定，被告自不得僅參酌市地重劃實施辦法第7條、第8條之規定，即擅自變更上述巷道之寬度。又查，被告在考量工一工業區整體車行需求，於不妨礙原都市○○○○○○○道路系統前提下，於鎮○○巷○○○路○○○巷口再增設一南北向8公尺道路，順接鳳青巿○○○區○○○○○○道路之配套方案，○○○區○○○道路，從原都市計畫之單一5公尺東西向道路，再增一條8公尺○○○區○○○○○○○巷道路，且所增設之8公尺道路採順接20公尺計畫道路之路形較為平順，有效引導部分車流，降低車輛迴轉之不便，以符合改善全區交通安全及車行之需要乙節，亦有100年1月28日研商原高雄縣第26期鳳青巿地重劃工程鎮○○巷路段改善行車安全配套方案會議紀錄、100 年3月23日「高雄縣第26期鳳青巿○○○區○區○○○○巷路段改善行車路徑配套方案會勘紀錄、鎮○○巷○○○路○○ ○巷既成道路及被告增設8公尺道路位置圖等影本附卷可憑，是被告增設8公尺巷道順接廠區內既有之鎮北北巷部分，經核尚與市地重劃實施辦法第28條第1項規定無違。再按，依市地重劃實施辦法第28條第1項規定，被告○○○區○○市 ○○○○○街廓無法符合重劃分配需要者，僅得於不妨礙原都市○○○○○○○道路系統之前提下，增設或加寬為8公尺以下巷道。然查，工○○○區○○○○道路○○○巷於都市計畫中係劃設為10公尺道路，已與市地重劃實施辦法第28條第1項規定被告僅得增設或加寬8公尺以下巷道之要件不符，且若僅就屬鳳青巿○○○區○○○○○○○○道路用地部分加寬，不論係往鳳青巿地重劃區範圍內加，或往工一工業區範圍外加，均已變更原都市計畫之範圍，而有妨礙原都市計畫整體規劃及其道路系統，而與市地重劃實施辦法第28條第1項之規定有違。且市地重劃實施辦法第7條、第8條及第 28條之規定，係被告於執行該等業務時所應遵守之規定，土地所有權人若對被告所為重劃計畫有不同意見，本得依市地重劃實施辦法第16條第2項之規定提出反對意見，上述市地重劃實施辦法第7條、第8條及第28條之規定並未賦予相關土地所有權人有直接請求被告依上揭規定作成特定內容之行政處分之權利。是原告另依市地重劃實施辦法第7條、第8條及第28條之規定，請求被告就鎮○○巷○○○○○道路，應作成變更原都市○○道路寬度之行政處分，均屬無據。 (五)原告又稱：97年6月11日工業區廠商聯合向建設處、地政處陳情，將鎮○○巷○○○○區路段到北賢街約100公尺長，配合鳳青段市地開發拓寬為8公尺道路，符合都市計畫法第 43條規定，並符合陳情程序，地政處無將97年6月11日工業區廠商聯合陳情函提送都委會審議，於法已不合，並且另擬造陳情內容「建議北側增設10公尺計劃道路，工一工業區與鳳青市地重劃各負擔5公尺道路」，更與都市計畫法第43條內容不合，且以逾期人民陳情案件送達都委會審議，顯有未依法行政云云。按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」為都市計畫法第19條第1項規定。次按「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除有本法第24條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」「已劃設而未取得之公共設施用地，應全面策訂其取得策略，擬具可行之事業及財務計畫，納入計畫書規定，並考量與新市區建設地區併同辦理市○○○○區段徵收，以加速公共設施用地之取得開闢。」分別為行為時（91年11月14日發布實施）都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條及第24條規定。是以，人民對於都市計畫有所意見時，應於公開展覽30天內提出意見，縱然逾期，各該管政府對逾上開規定公開展覽期間至都委會審議前期間，所提交之人民陳情意見，仍可一併送交該管政府都委會予以參考審議。然查，本件「變更鳳山市細部計畫（第2次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為市地重劃案）」公開展覽期間自89年12月7 日起至90年1月6日止，訴外人建發橡膠工廠股份有限公司等工業區廠商於97年6月11日始連署提出「拓○○○區○○道路8公尺」之陳情，已逾公開展覽期間，惟改制前高雄縣政府仍於97年6月18日以府建都字第0970144374號函、97年6月25日以府地劃字第0970138786號函，將逾期人民陳情案件提請鳳山市都市計畫擬定機關鳳山市公所錄案納入下次通盤檢討，並無擬造陳情內容為「建議北側增設10公尺計劃道路，工一工業區與鳳青市地重劃各負擔5公尺道路」乙節，有改制前高雄縣政府上述函、變更鳳山巿細部計劃（第2次通盤檢討）暫予保留案（配合原鳳青區段徵收變更為巿地重劃案）說明書附於訴願卷可稽，是原告上述主張，亦屬無據，核不足採。且其上述所爭議內容，亦係前揭變更都市計畫之程序及內容是否有瑕疵之問題，如前所述，此部分非屬被告之職權，其上述主張，縱然屬實，仍無從為原告有利之認定。五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告請求本院至現場勘驗，核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　14　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　邱政強法官　李協明法官　林勇奮以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　14　　日書記官林幸怡

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)101年度訴字第72號

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