高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)102年度訴字第125號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 12 月 26 日

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第125號民國102年12月12日辯論終結原 告　精誠資訊股份有限公司
代　表　人　黃宗仁
訴訟代理人　陳哲宏　律師
劉家昆　律師
被 告　行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局
代　表　人　張德浩
訴訟代理人　洪幼珍　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102年1月25日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告辦理「港區監視系統功能精進評估」最有利標財物採購案（下稱系爭採購案），原告參與競標，經評審、決標而簽約，並於民國101年2月13日第一階段驗收合格。嗣被告接獲檢舉，指稱原告偽變造不實之攝影機安規認證及防塵防水認證等情，經查證後，遂以101年5月25日南局後字第1010014171號函（下稱原處分）通知原告，認原告於服務建議書及交貨驗收階段分別提供不實之投標、履約文件，有政府採購法第101條第1項第2款、第4款之情形，將依同法102條第3項規定刊登政府採購公報。原告不服，向被告提出異議，經被告以101年6月28日南局後字第1010015388號函（下稱「異議處理結果」）維持原處分，原告仍不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，仍遭工程會以訴字第1010254號申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回，遂提起本
件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告參與投標所提出服務建議書之附件三即保險商試驗所（Underwriter Laboratories Inc.）核發以英文原文撰寫之
UL安規認證書（下稱系爭UL認證，附本院卷第112頁）、附
件四即財團法人台灣大電力研究試驗中心（下稱電力研究中心）核發以英文原文撰寫之之防護罩防水等級IP68認證書（下稱系爭IP68認證，附本院卷第113頁）非屬偽造、變造文
件：
1、按政府採購法第101條第1項第2款、第4款偽變造之定義，參照工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函（下稱工程會94年1月20日函）說明二闡釋：「本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意
旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。」所指之偽變造情形僅有3
種情況：⑴刑法上之偽變造；⑵以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者；⑶非以廠商自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書。然系爭UL認證係保險商試驗所對韓國三星電子股份有限公司（Samsung Techwin Co Ltd.下稱三星公司）廠牌產品，核發符合
安全規範之認證書，系爭IP68認證書則電力研究中心就禾通數碼資訊有限公司（HER TONE SECURITY SYSTEM CO.,LTD.
下稱禾通公司）產品核發之防護罩防水達IP68等級之認證書，顯非「刑法上偽變造」之文書。再者，上開認證文件之內容真實、真正，並無「與真實不符」之情形，並無工程會94年1月20日函所指上開第⑴種及第⑵種偽變造情形。再者，
被告於審標、決標、履約過程中，並無任何作成「已通過UL認證、IP68認證」之公文書記載，亦即並無使公務員登載於職務上所掌公文書之問題，被告指稱於評分評選時，受該等認證誤導，而評選原告為最有利標廠商，並於履約驗收紀錄上勾選為合格云云，並不該當「致使公務員登載於職務上所掌之公文書」之要件。蓋所謂使公務員登載不實，乃指須一經他人之聲明或申報、公務員即有登載之義務，並依其所為之聲明或申報予以登載，而屬不實之事項者，始足構成；若其所為聲明或申報，公務員尚須為實質之審查，以判斷其真實與否，始得為一定之記載者，即非屬之（參照最高法院76年度台上字第7083號刑事判決、最高法院84年度台非字第37號刑事判決等可稽），故亦不符合工程會94年1月20日函所
指上開第⑶種偽變造情形。
2、原告參與投標提供之設備產品係服務建議書第43頁所載明之首席安全科技有限公司（下稱首席安全公司）廠牌型號：SCP-2370H-36X之全功能紅外線球型攝影機、及型號：SCP-3370H之全功能紅外線追蹤球型攝影機各7台（下稱系爭2款攝影機），係向固緯電子實業股份有限公司（下稱固緯電子公司）採購有採購單可證。固緯電子公司再向首席安全公司採購該2款攝影機，持以交貨給原告，亦有固緯電子之訂購單可
稽。惟首席安全公司並未自行生產，而係委由瀚銘科技有限公司（下稱瀚銘公司）製造，故「商品電磁相容型式試驗報告」記載產品製造廠商及申請人為瀚銘公司即明。被告指摘原告係故意以相同於三星公司兩款攝影機之型號SC P-2370H、SCP-3370H矇騙被告，使被告以為履約標的係三星公司產
品，因而構成偽變造云云。此觀諸固緯電子公司之訂購單，載明其向首席安全公司訂購之產品為「SCP-2370H紅外線球
型攝影機」及「SCP-3370H追蹤紅外線球型攝影機」可見首
席安全確實有「SCP-2370H」「SCP-3370H」型號產品之系爭2款攝影機，益見原告並無偽變造藉以欺瞞之意思。
3、原告參與投標、履約所提出之UL認證、IP68認證均屬真正且真實的文件，並無任何偽變造行為。此從形式上觀察服務建議書內容，即可明顯看出系爭UL認證所載申請廠商為「Samsung Techwin Co Ltd.」，系爭IP68認證所載申請廠商為「HER TONE SECURITY SYSTERM CO.,LTD.」、尺寸為「190mm (φ)*370mm(L)」，與履約設備產品之廠商為首席安全公司、尺寸，彼此均不相同。如果原告有將系爭UL認證、系爭IP68認證偽充為自己文件之意思，理應會變更申請認證廠商名稱為首席安全公司，並變更所載尺寸與設備型錄規格相符，原告均無如此作為，顯見原告並無偽變造意思及行為。再觀諸被告所提出之臺北高等行政法院99年度訴字第2235號判決、最高行政法院100年度判字第2228號判決，該案例乃廠商所
提出之相關履約實績文件中，有一份「宜蘭縣廣興國民小學校務行政系統維護合約書」，惟此合約書之履約廠商並非該廠商，該廠商卻「將原始文件內容予以變更」，再影印後蓋上自己的公司章，充作是自己的履約文件，因而被認為構成偽變造。惟原告對系爭UL認證、IP68認證書並變造行為，與上開案例事實並不相同，不可援例所引。
㈡、原告於服務建議書提出附件之系爭UL認證、IP68認證書，及履約時應原告請求再次提出蓋有印章之UL認證（下稱履約用UL認證、附本院卷第138頁）、IP68認證（下稱履約用IP68
認證，附本院卷第137頁）均非用以表示系爭2款攝影機通過認證：
1、原告係以提供客製化產品參與投標，系爭攝影機之規格尚需在決標後經過確認，方能進行客製化之設計、製造與交貨，亦即在投標、審標時，市面上並無現成產品，原告於服務建議書第21頁明白表示，係提供被告「客製化服務，以達到本案實際需求」；並於服務建議書第38頁載明，「合約簽訂」後，為「設計及交貨」的工作項目，擬定於30日內「確認交貨軟/硬體規格項目」，原告自不可能提供其UL安規認證、
或防水防塵認證。是系爭2款攝影機尚待製造、完成，投標
時並無完成品存在，此亦為被告所知悉。招標時既無現成產品存在，即不可能要求投標廠商出具所謂成品認證文件。
2、原告擬提供之系爭2款攝影機，係採用韓國三星公司經UL 認證攝影機之核心影像模組，再加上三星公司產品所無之功能，而完成符合被告需求的攝影機產品，與三星公司廠牌之攝影機自有不同。又被告在「審標時」或「驗收時」查看系爭UL認證書、IP 68認證書之內容，理應會發現認證書對象係
三星公司、禾通公司之產品，並非首席安全公司之產品，不可能視而不見。且從服務建議書第2頁附件一設備型錄規格
之主要功能欄，載明「自我偵測攝影機模組，可共用SONY、SAMSUNG、LG、CNB、HITAICHI」，亦可知履約標的係客製化組裝產品而可共用多家公司模組，非三星公司產品，理應不會發生被告所謂被誤導之情形。亦即本件不論係招標或驗收時，僅為單純審標、驗收之問題，而無偽變造之問題。
3、服務建議書附件三系爭UL認證標題所載「SCP-2370H-36X及SCP-3370H安規認證」等語，原告意即指「三星公司」產品之安規認證，而即於同頁檢附三星公司之系爭UL認證，並無不實。至於附件四標題所載「防護罩防水IP68認證」等語，原告係意指「禾通公司」產品之IP68認證，而即於同頁檢附禾通公司產品認證，亦無不實。至於驗收交貨時，原告一併提出招標時之說明文件（包含規格型錄、UL認證、IP68認證等），並應被告程序作業之要求，由原告、首席安全公司在每份文件上蓋公司大小章，僅係向被告確認這些文件是原告所提出而已，並無將系爭UL、IP68認證作為自己產品認證之意思。
㈢、原告提出系爭UL認證、系爭IP68認證之原因：
1、原告擬提供之系爭2款客製化攝影機，規畫採用韓國三星公
司經UL認證攝影機之核心影像模組（核心影像模組之功用為攝影機「呈像」及鏡頭伸縮控制等，係攝影機必備的關鍵零組件），故原告下包商首席安全公司乃參考三星公司產品型號作為系爭2款攝影機之名稱。蓋一方面係因客製化產品而
尚未有成品，然為因應原告投標需要（須於服務建議書中表示之用）而須先予命名；另一方面，系爭二款攝影機係以三星公司產品之核心影像模組再加以調整組成本件特殊之客製化產品，為便利控管物料，首席安全公司才會參考三星公司產品型號命名。因此，原告於服務建議書中附件三，檢附三星公司產品的系爭UL認證作為輔助說明，此即原告於服務建議書第13頁倒數第5行及倒數第10行所載文字「安規認證請
見附件三」及附件第5頁、第6頁記載「附件三：SCP-2370H-36 X及SCP-3370H安規認證」之真意。
2、三星公司產品之防塵防水等級僅達IP66等級，惟原告擬提供更高規格之IP68等級；且因系爭2款攝影機屬客製化產品，
不可能預先提出該產品已完成認證之文件，遂於系爭服務建議書檢附「HER TONE SECURITY SYSTERM CO.,LTD.」（禾通公司）之型號「HT-26XN」攝影機之電力研究中心IP68認證
文件以向被告說明。此即服務建議書第13頁最末行至第14頁第1行所載文字「防護罩防水IP6 8認證請見附件四」及附件第7頁、第8頁記載「附件四：防護罩防水IP68認證」之真意。
㈣、系爭UL認證、系爭IP68認證書及履約用UL認證、履約用IP68認證書，均非投標及履約必須提出之文件：
1、投標時市面上尚無符合被告需求的現成產品存在，即不可
能要求投標廠商出具所謂成品認證文件。又採購規範說明
「參、補充說明及注意事項」之第七點只要求：「廠商於
服務建議書提供下列說明：1、設備產品應通過CNS、ANSI
、UL、IEEE、CCI、CSA、IEC之一安規認證或同等品。2、
防護罩防水達IP66(含以上)認證。‧‧‧」並不要求廠商
於服務建議書提出認證文件，或已通過認證。是原告無須
提出UL認證、IP68認證書，被告在「招標時」根本不會誤
認原告於服務建議書提出鮮以說明之系爭UL、IP68認證，
即係原告客製化產品之認證，自無妨礙初審意見正確之可
能性。
2、系爭採購契約並無明定原告於第1期驗收時要提出採購規範說明第參、七點之認證文件；被告不應就契約未明定要提
出之文件，恣意將原告於驗收時檢附之履約用UL認證、IP68認證，評價為政府採購法第101條第1項第2款、第4款之偽變造文件。蓋採購規範說明第參、八點對於原告交貨驗收
時應提供之文件，只明定「原廠出廠證明文件（進口產品
檢附進口證明文件）或國內工廠生產製造證明文件」「產
品生產工廠或代理商連帶保固證明」「經銷授權證明」「
產品中文使用操作說明書」及「各項軟體授權書」，並未
明定要提供採購規範說明第參、七點所列之認證文件。再
者，歸納近來最高行政法院有關認定廠商構成採購法上偽
變造之裁判事實（最高行政法院98年度判字第1115號、100年度判字第1782號、101年度判字第172號、101年度判字第431號），可能該當政府採購法第101條第1項第2、4款偽變造之客體，均為採購契約明文要求廠商應提供之文件。上
開工程會函釋說明三就第4款之「履約相關文件」，認定係指「依採購契約規定履約所應提供之文件」亦同其旨。只
有契約明定應提供的文件，才有政府採購法上偽變造之問
題。若非應提供之文件（必要文件），而是多餘文件，不
影響採購的正確性，揆諸政府採購法第101條之立法意旨，當然應無偽變造之問題。
㈤、機關認廠商有依政府採購法第101條第1項各款情形所為刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，係具有裁罰性處分，自屬行政罰。依行政罰法第7條第1項規定，自應以出於故意或過失為限。又依行政程序法第36條規定，就變造行為之客觀及主觀構成要件，被告均應盡舉證責任，並就有利不利事項一律注意。又行政機關作成之行政處分，當對人民基本權之侵害強度愈大、影響範圍層面愈廣，行政機關自應盡愈嚴格之證據調查，否則未盡調查、輕率採證，即作成對人民侵害重大、影響廣泛之處分，自不符合正當法律程序之要求。被告以原告「服務建議書及附件」之內容不實，以及原告於驗收時有在相關文件上蓋章等情，認原告有偽變造行為，而未調查其他證據，顯然有違正當法律程序之要求，自應更加嚴格要求被告機關盡其調查及舉證責任，不得輕率認定。
㈥、被告於訴訟中追補原告亦有政府採購法第101條第1項第8款
、第12款之事由。然系爭攝影機經金屬工業研究發展中心測試，「鏡頭」部分已符合IP68防水等級，依據採購規範說明內容，「防護罩」應指「容納攝影機及伸縮鏡頭」之部分，而非「整具攝影機」要通過IP68認證。又採購規範說明第參、七點，只要求設備產品通過CNS、ANSI、UL、IEEE、CCI、CSA、IEC等任一安規認證，或其他同等認證。其中就CSN 部分，並無規範必須要通過哪一種的CNS認證，亦未規定要經
過何等檢驗項目。原告將系爭攝影送請進行CNS認證，檢驗
機構本於專業認定，選擇以CNS13438之標準進行測試並認為合格。系爭2款攝影機通過IP68、CNS等認證，已符合採購契約之要求，並無政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗
收不合格，情節重大者」之事由。至於被告僅終止第2期百
分之10合約部分，尚涉及本案偽變造是否成立，不能任憑被告單方指摘即令原告承受偽變造之不名譽及停權之重大損失。又為明瞭被告於招標時、驗收履約時，有無要求原告提出「履約標之認證」，請求調閱完整之招標、審標、決標、驗收等相關文件，並聲請勘驗系爭2款攝影機之備品部分，以
查證是否確實使用三星公司之核心影像模組零件等情，並聲明求為判決：申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、原告變造服務建議書附件三系爭UL安規認證、附件四系爭IP68認證，作為其設備產品之安規認證，係以變造之文件參加投標，已構成政府採購法第101條第1項第2款「以偽造、變
造之文件參加投標、訂約或履約者」之規定：
1、依原告服務建議書第13頁至第14頁2.2設備規格之記載，詳
載系爭2款攝影機之型號、並引用附件一、附件二、附件三
、附件四。其中「服務建議書附件一2/2」之「主要功能」
末尾標明「品質認證CE、FCC、UL」，表明系爭攝影機取得
系爭UL安規認證之不實事項。另於「服務建議書附件二」2/2之列表亦載明防護等級為IP68(Housing model：HT-26XN)
，表明系爭攝影機之攝影機防護罩型號為「HT-26XN」，已
通過系爭IP68認證之不實事項，均屬反於事實之文件。又原告並非系爭UL認證、IP68認證書之製作權人，竟於三星公司產品取得之系爭UL認證書影本上，加註原告欲投標之攝影機型號「附件三：SCP-2370H-36X及SCP-3370H安規認證」等語，又於禾通公司取得之系爭IP68認證書影本上，加註「附件四：防護罩防水IP68認證」等語，均屬偽變造投標文件之行為。就上開設備型錄規格之記載文義，及UL安規、防水等級IP68認證標示以觀，足以使人認為原告所提供之系爭2款攝
影機於投標前已取得UL安規認證及防水罩防水等級IP68認證，且原告於投標文件及評選簡報階段，均未表明系爭攝影機為客製化產品尚未取得產品安規認證及防水罩防水認證，顯有意圖以偽變造之不實文件，誤導被告於資料初審時，因信任該等認證文件，而於擬具初審意見表勾選為合格，另評選委員就服務建議書內容及參考工作小組擬具之初審意見而評選最有利標廠商。
2、原告明知其提供之系爭攝影機尚未取得系爭UL認證、IP68認證，自韓國三星公司網站上查得該公司生產之攝影機SCP-2370H、SCP-3370H已通過UL安規認證，為獲得最有利標廠商，竟於服務建議書將其欲提供之攝影機型號標示為與三星公司相同之型號「SCP-2370H-36X」及「SCP-3370H」，並提出系爭UL認證、IP68認證書之影本，於其上加註文字說明，致被告於受評資料初審時，誤認其所提供之攝影機已取得UL安規認證及防水等級達IP68，而於擬具初審意見表時，勾選原告合格，並給予有利評分，此由最有利標財物採購工作小組初審意見就「二、專業技術能力」欄，差異性分析記載為「精誠資訊股份有限公司：攝影機防護罩採IP68等級」可以證明，原告並因此以1分之差距取得最有利標廠商。
㈡、原告之行為亦構成政府採購法第101條第1項第4款規定「偽
造、變造履約相關文件者」之要件：
1、依系爭採購案之「採購評選須知」規定「壹、四、本招標依『最有利標評選辦法』第15條第1項第1款規定，價格納入評比，因此投標廠商應詳規劃服務規劃書、圖說，提供所要求之資料以供評比‧‧‧。貳、評選項目:一、本案採購需求
為採購規範書、所列工作內容為本局辦理評選之基本需求，參加投標廠商應按本招標文件及評選項目之內容，逐檢附相關資料，其內容均作為履約之依據」。故原告提出之服務建議書為投標文件，其得標後之履約亦應依服務建議書所記載之品質、功能及認證文件履約。原告既經得標簽約，其提出之服務建議書已列為契約內容，則原告於履約及驗收時，本應提出服務建議書載明之UL認證及IP68認證。
2、原告於101年1月19日第1期第1次驗收時提出與服務建議書相同之UL安規認證及IP68防水認證文件遭被告退回後，復於101年2月13日第1期第2次驗收時，提出上開UL安規認證及IP68防水認證文件，並於其上加蓋原告及協力廠商「首席安全公司」之公司章及負責人章，俾取信被告以驗收合格。該等文件雖非以原告名義製作，然其內容顯有不實，原告用以作為履約文件，顯有侵害被告對該等文件之信任及妨礙驗收之正確性，其行為已符合工程會94年1月20日函示「‧‧‧廠商
所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。」等情，自屬政府採購法第101條第1項第4款規定
之情形。
㈢、被告係於驗收後因接獲檢舉指原告「⑴以大陸地區製造產品矇混為韓國三星製造之攝影機。⑵偽造攝影機不實之安規證明及防塵防水報告。」被告始發函要求原告說明。原告一再主張其提供之首席安全公司出品之攝影機產品主要係以三星公司（Samsung techwin）生產之核心影像模組（SCM-2371N）為主體，並採用符合本案採購規範之防護罩及紅外線等模組製造而成故使用三星公司產品提送之安規認證，藉以說明云云。惟系爭攝影機既用同一「SCM-2371N」型號之核心模
組，二款攝影機理應編列型號相同，且應編為「2371N」。
然首席安全公司竟然將攝影機分別編列為SCP-2370H及SCP-3370H，正好與三星公司UL認證上之型號相同，顯然攝影機型號不論為原告受僱人或首席安全公司編列，其用義均為符合三星公司UL安規認證之型號，使被告誤認原告提供之設備巳取得認證。況原告於工程會審議時亦承認該模組為大陸地區製造，甚至原告在該會提出之「申證13」環球認證有限公司測試報告之商品照亦有「MADE IN CHINA」之標示，亦見檢
舉內容並非無據。
㈣、原告亦有構成政府採購法第101條第1項第8款、第12款之事由，未於原處分、審議判斷時提出，爰於訴訟程序中追補
理由：
1、原告雖檢送「金屬工業研究發展中心」於101年5月間測試系爭攝影機符合IP68之試驗報告，然經被告再向該中心函查，該中心函覆稱：「二、‧‧‧報告樣品照片有特別加註測試位置僅針對『鏡頭』部分。三、‧‧‧經本中心測試結果，整具攝影機未符合IP68防塵防水要求，但就鏡頭部分是符合IP68防塵防水要求」，亦可資證明原告於驗收後，仍無法提出整具攝影機符合其服務建議所載之防塵防水IP68等級。另原告於驗收後提出CNS14336-1安規認證，然其檢驗項目亦僅有「電源介面」及「溫升規定」2項，與經濟部標準檢驗局
網站公布之檢驗項目不符，已構成政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大者」之事由。
2、系爭採購契約第1期為「完成港區監視系統設置」，第2期為「提出港區監式系統功能精進評估報告」（契約第五條），然因原告以偽造、變造文件履約，已影響整體功能評估之正確性，其評估報告已不具參考性，被告即依系爭契約第17條（一）6「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者
」規定，以102年3月4日南局檢字第1020002887號函終止第2期之履約，因屬可歸責於廠商之事由，亦構成政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解約或終止契約者」。
㈤、原告變造他人名義製作之附件三即系爭UL認證、附件四即系爭IP68認證書等投標文件，並於服務建議書及附件一、附件二作不實內容之記載；又於驗收交貨履約時，提出履約用之UL認證、IP68認證書加蓋公司大小章，並將之列入系爭採購案之招標、訂約及履約文件，使人陷於錯誤，影響被告審核系爭採購案投標及契約之正確性。故原告變造認證文件及將之用以投標及履約之行為已符合政府採購法第101條第1項第2款「以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約」，同項
第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」，第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大者」及第12款「因可歸責於廠商之事由，致解約或終止契約者」之事由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標文件（包含採購評選須知、採購契約書、財物採購規範書、投標標價清單）、被告提出之服務建議書及其附件、原處分函、被告異議處理結果函、工程會申訴審議判斷書附原處分卷及本院卷可稽，此部分事實應可認定。本件主要爭點為：㈠原告於投標階段及履約階段，有無政府採購法101條第1項第2款「偽造、變造投標文件、履約文件」、第4款「以偽造、變造之文件參與投標、履約」之情事？㈡被告以原處分通知原告將刊登政府採購公報，是否適法？茲分述如下：
㈠、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。．．．四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」政府採購法第101條第1項第2款、第4款定有明文。參照同法第1條明訂其立法目的
在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，故政府採購法前揭規定所稱「偽造、變造」之定義，應採合目的性解釋，不僅刑法上偽造、變造之意義屬之，即令廠商以自己名義所製作之文件而其內容反於真實者，或就他人有權製作之文件施予添附或刪除之改造行為，足以影響一般人對文件真意之正確判斷者，亦屬之，俾以落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求，並達保障廠商公平競爭，確保公共工程品質之目的。又工程會94年1月12日函釋意旨：「．．本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意
旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法．．．」亦採相同見解之闡釋，原告採為作成原處分之依據，尚無違誤。
㈡、在投標階段，原告有無101條第1項第2款「偽造、變造投標
文件」、同條項第4款「以偽造、變造之文件參加投標」之
情形：
1、經查，系爭採購案之「採購評選須知」規定：「壹、總則：．．．四、本招標依最有利標評選辦法第15條第1項第1款規定，價格納入評比，因此投標廠商應詳規劃服務規劃書、圖說，提供所要求之資料以供評比‧‧‧。」「參、優勝廠商及得標廠商評定方式：一、本案先由評選委員就廠商所提『服務建議書』，依評選項目及配分分別評定並列出廠商排名．．．」「肆、評選資料之提出：一、投標廠商請就評選評分表及『採購規範書』，完成『服務建議書』，就各項重點以適當方式提出相關資料及說明。二、廠商應就評選評分表要求提出之資料彙整為『服務建議書』，內容至少應包括下列項目：．．．㈢『服務建議書及附件』以A4紙張直式橫書左側裝訂．．．。㈤請製作一式10份。㈥『服務建議書』其中2份請註明為正本，其他8份註明為副本．．．。㈦『服務建議書』份數不足、內容及格式與本須知不符者，．．．酌予減分。」可知參加投標之廠商必須依照採購規範書之需求，遵照一定數量、格式、內容之要求，提出服務建議書以供被告評分評選，故原告提出之服務建議書及其附件，自屬政府採購法第101條第1項第2款所指「參加投標之文件」、第4款所指之「投標相關文件」。
2、關於服務建議書及附件一（型號：SCP-2370H-36X設備型錄
規格）、附件二（型號：SCP-3370H設備型錄規格）部分：
⑴按採購規範書記載：「參、．．．七、廠商應於服務建議書提供下列說明：1、設備產品應通過CNS、ANSI、UL、IEEE、CCI、CSA、IEC之一安規認證或同等級品。2、防護罩防水IP66（含以上認證）。」依此採購規範書之要求條件，原告為以公平競爭之方式，獲評選高分得標，於投標時提出之服務建議書內，自應就其設備產品有無通過安規認證及防護罩防水IP66等級認證之事項詳實說明，以供被告自由審查確認。經查，原告參加系爭採購案，依服務建議書所載，其所提供之設備產品為首席安全公司廠牌系爭2款攝影機（型號：SCP-2370H-36X及型號：SCP-3370H），此有載明「首席安全SCP-3370H攝影機．．．」「首席安全SCP-2370H-36X攝影機．
．．」等語之專案經費分析表（附於服務建議書第43頁）可證。再者，首席安全公司廠牌系爭2款攝影機未曾通過保險
商試驗所核發之UL安規認證，亦未曾取得電力研究中心核發之防護罩防水達IP68等級之認證，此為原告所坦認，亦為被告所不爭，復查無相反之證據，應可認定屬實。從而，原告於服務建議書中，就其提供設備產品之系爭2款攝影機未通
過UL安規認證、未取得電力研究中心防水IP68等級認證之事項，不能為反於事實之記載。倘原告於以其名義製作之服務建議書及附件中，就未通過UL安規認證、未取得電力試驗中心防水IP68等級認證之事項，故意為不符事實之說明，依上開說明，即符合政府採購法101條第1項第2款、第4款依合目的性解釋所指「偽造」之要件。
⑵經查，原告就其所提供設備產品即系爭2款攝影機有無通過
安規認證及防水等級認證乙節，於服務建議書記載：「2.2
設備規格：．．．⑴36倍（3.4MM~122.4MM）全功能紅外線
球型攝影機（型號：SCP-2370H-36X，規格型錄請見附件一
，安規認證請見附件三）‧‧‧；⑵36倍（3.4MM~122.4MM
）全功能紅外線追蹤球型攝影機（型號：SCP-3370H，規格
型錄請見附件二，安規認證請見附件三）‧‧‧；⑶攝影機防護罩採球型‧‧‧，室外防塵防水等級達IP68（防護罩防水IP68認證請見附件四）。」參照其中附件一即「SCP-2370H-36X設備型錄規格-2/2」之「主要功能」末2項中，分別標明「IP68鋁合金氟碳烤漆球型防護罩（Housing model：HT-26XN）．．．」，「品質認證CE、FCC、UL」等語；另附件
二即「SCP-3370 H設備型錄規格-2/2」之列表「附設等級」欄內，標明「IP68（Housing model：HT-26XN）」等語，列表「品質認證」欄內，則標明「CE、UL、FCC」等語；就附
件一、附件二系爭2款攝影機之規格型錄之記載內容予以個
別觀察，客觀上已表徵其通過安規認證及防水達IP68等級認證之文書意思，核與其未通過UL認證、未取得電力研究中心IP68認證之事實相反，附件一、附件二應屬內容不實之文件，應可認定。再者，服務建議書之本文內容（建議書第13頁）中，就系爭2款攝影機設備規格之說明，引用附件一、附
件二、附件三、附件四，其中附件一、附件二記載不實內容已如上述，另其中附件三即系爭UL認證書（英文內容），於證書上方加註中文字體「附件三：SCP-2370H-36X及SCP-3370H安規認證」等語；附件四則系爭IP68等級防水認證書（英文內容），並於證書上方加註中文字體「附件四：防護罩防水IP68認證」等語，綜合上開服務建議書之文義脈絡、附件一、附件二設備型錄規格，及附件三、附件四之標明字義，予以整體觀察，客觀上足認服務建議書本文內容，亦有表彰首席安全公司廠牌之系爭2款攝影機均通過UL安規認證、取
得電力研究中心防水IP68等級認證之文書表示意思，亦核與事實不符，則服務建議書亦屬不實內容之文件。是以，原告就以其名義製作之服務建議書及附件一、附件二之設備型錄規格，所為不實內容之記載，依上開合目的性解釋方法，自屬偽造投標文件之行為，構成政府採購法第101條第1項第4
款「偽造投標文件」之情形；原告以上開偽造不實內容之服務建議書及附件一、附件二設備型錄規格參加投標，則構成政府採購法第101條第1項第2款「以偽造之文件參加投標」
之情形。被告依上開法條規定，據以作成原處分，尚無違誤。
3、關於附件三（即系爭UL認證）部分：
⑴按所謂變造文書，指無制作權者，就他人所制作之真正文書，加以改造而變更其內容之謂；又影本複本與原本可有相同之效果，如將影本複本之部分內容竄改，重加影印複印，其與無制作權人將其原本竄改，作另一表示其意思者無異，應屬變造文書行為。又將原本之部分內容，以掩蓋、粘貼、重疊或其他不正當方法制成影（複）本，使其內容與原本顯有差異者，亦與無制作權人將原本竄改，作另一表示意思者相同，亦屬變造文書行（參照最高法院28年上字第2278號刑事判例、73年台上字第3885號刑事判例、91年度台上字第7543號刑事裁判意旨）。政府採購法第101條所指「偽造、變造
」意義，應採合目的性解釋予以放寬，有如前述。因此，就他人有權製作之真實內容文書，雖未就其文字內容直接竄改，但以在文件上註記文字之不正當方法，使其客觀上產生與原件真正內容有不同之表示意思，足以影響一般人對文件真意之正確判斷者，自屬合乎政府採購法規範目的解釋之變造行為。
⑵經查，附件三即系爭UL認證書，係保險商試驗所（Underwriter Laboratories Inc.）對申請人三星公司廠牌6款（型號：SCP-3370TH、SCP-2370TH、SCP-3370H、SCP-2370H、SCP-2330H、SCP-2270H）攝影機產品，核發符合安全規範之真實文書（英文原文）。原告係無權制作人，竟於系爭UL認證書（共2頁）上方空白處，打字加註「附件三：SCP-2370H-36X及SCP-3370H安規認證-1/2」、「附件三：SCP-2370H-36X及SCP-3370H安規認證-2/2」，於認證書下方空白處，分別打
字加註「附件～第5頁」、「附件～第6頁」等語，對該文件施予改造變更行為，所加註文字雖未提及首席安全公司，然加註文字之攝影機型號即係服務建議所載首席安全公司廠牌系爭2款攝影機之型號，所加註文字之其中1款型號為「SCP-2370H-36X」（有外加「-36X」），核與上開系爭UL認證書
所載獲得安規認證之三星廠牌攝影機型號「SCP-2370H」（
無外加「-36X」），略有不同，從文件外觀形式判斷，表彰之攝影機型號已有不同，亦即已使該文書表示意思發生差異性變更，產生與原件真正內容標示產品型號不同之表示意思，亦即使該文件產生原告服務建議書所載型號SCP-2370H-36X（不在系爭UL認證英文原文所載三星公司產品6款攝影機型號範圍內）攝影機通過UL認證之表示意思，違反原件英文內容之真實意思，具有虛偽性。參照上開刑事判決例見解、及採政府採購法合目的性放寬解釋方法，原告於附件三系爭UL認證書上加註文字並予以複印之行為，係使用不正當方法使文件客觀上產生與原件真正內容有不同之表示意思，足以影響一般人對文件真意之正確判斷，縱認不符刑法意義之偽造行為，亦應認屬政府採購法變造投標文件之行為。故就附件三系爭UL認證予以個別觀察而言，已構成政府採購法第101
條第1項第4款「偽造投標文件」之情形；原告以上開變造之系爭UL認證充當服務建議書之附件，持以參加投標，即構成政府採購法第101條第1項第4款「以變造之文件參加投標」
之情形。被告依上開法條規定，據以作成原處分，尚無違誤。
4、關於附件四（即系爭IP68認證）部分：
附件四即系爭IP68認證，係電力研究中心對申請人禾通公司產品，核發符合防護罩防水I等級認證之真實文書（英文原
文），其原文內容並無不實之處。原告於系爭UL認證書上方空白處，打字加註「附件四：防護罩防水IP68認證」等語，於認證書下方空白處，分別打字加註「附件～第7頁」、「
附件～第8頁」等語，惟該等文字僅表彰認證產品之效能及
服務建議書之頁碼，不涉及設備產品型號之表徵，並未與服務建議書所載首席安全公司廠牌之系爭2款攝影機產生直接
牽連性，亦即該等文字不足以產生與原件真正內容有不同之表示意思，核與刑法意義之偽造犯行、或就政府採購法第101條採合目的性放寬解釋之「變造」定義，尚有不同，不能
認係變造文件之行為。是以，僅就附件四系爭IP68認證予以個別觀察而言，不構成政府採購法第101條第1項第4款「變
造投標文件」之情形；原告以上開附件四系爭IP68認證充當服務建議書之附件，持以參加投標，即不構成政府採購法第101條第1項第4款「以變造之文件參加投標」之情形，至多
僅屬意圖使被告評選決標人員陷於錯誤之詐術行為。此部分原告所指之違章事實情形，自應予以排除適用，併予敘明。㈢、在履約階段，原告有無政府採購法第101條第1項第2款「偽
造、變造履約文件」、第4款「以偽造、變造之文件履約」
之情事：經查，原告得標後，於驗收交貨之履約階段，固有再行提出履約用UL認證、履約用IP68認證（本院卷137-138
頁），其上並蓋有原告及其公司負責人印章、首席安全公司及其負責人印章，但未加註任何文字。惟該份履約用UL認證、IP68認證係屬他人製作之真實文書，其內容表彰三星公司廠牌上開型號之攝影機符合安全規範、及禾通公司廠牌產品之鏡頭防護罩達防水效能IP68等級，均屬真實內容之文件，已如前述。又該等文件上，除蓋有原告、首席安全公司之印章外，並無竄改其內容，亦無加註、刪除任何文字或圖樣，衡諸一般社會經驗，此種用印蓋章行為僅係為證明前揭文件係由蓋印人所提供，並未產生與原件真正內容不同之表示意思。是以，原告就該等文件，並無施加改造變更文書表示意思之行為，自無所謂偽造、變造行為可言，不構成政府採購法第101條第1項第2款「偽造、變造履約文件」之情形。原
告以該等真實內容之文件履約，矇混充當履約標的首席安全公司產品之認證文件，至多僅是意圖使被告驗收人員陷於錯誤之詐術行為，亦不構成政府採購法第101條第1項第4款「
以偽造、變造之文件履約」之情事。此部分原告所指之違章事實情形，自應予以排除適用，併予敘明。
㈣、原告雖主張係提供客製化產品之攝影機參加投標，故投標時市面上尚無現成產品，自不可能提出認證書。亦即服務建議書附件三系爭UL認證、附件四系爭IP68認證，並非表示原告擬提供之首席安全廠牌攝影機產品獲得認證。但由於首席安全公司廠牌之系爭2款攝影機，係採用三星公司（Samsung techwin）生產之核心影像模組（SCM-2371N）為主要零件，
故援用三星公司廠牌攝影機雷同之型號，並於投標時、履約時提出三星公司產品之認證書，藉以說明系爭2款攝影機之
特性，並無偽造、變造行為，亦無故意誤導被告以為系爭2
款攝影機通過UL認證、取得IP68認證之意思。經查：
⑴原告於服務建議書附件一、附件二已提出SCP-2370H-36X、SCP-3370H等2款攝影機之設備型錄規格，除各附有攝影機全
貌之照片外，並有通過國際認證之具體描述，其中型號SCP-3370H攝影機另附有產品尺寸之圖案，即攝影機之高度為365㎜、寬度為340㎜（鏡頭防護罩寬220mm）、重量為3.2㎏；
且服務建議書第43頁所附專案經費分析表，已載明攝影機廠牌首席安全公司。依照上開設備型錄規格之詳細描述、廠牌品名之特定，尚難認為係提供客製化設備產品。至於服務建議書第21頁記載：「本系統設計理念．．．可充分提供業主彈性之客製化服務，以達到本案實際需求」等語，從其文義脈絡觀之，所指「客製化」係就服務而言，而非設備產品，尚難據以認定原告於投標時已明確表明提供客製化產品。
⑵原告提供參加投標之首席安全公司廠牌之系爭2款攝影機，
其型號為「SCP-2370H-36X及SCP-3370H」，其中「型號：SCP-3370H」者，核與三星公司廠牌通過系爭UL認證之6款攝影機中1款，型號完全相同；另款「型號：SCP-2370H-36X」者，則與三星公司廠牌通過系爭UL認證之6款攝影機中1款「型號：SCP-2370H」，幾近雷同，衡諸一般商業經驗常情，就
相同功能之競爭產品，不同廠商間不可能採用相同型號，以致市場無法區隔辨別，不合乎市場之一般商業行為。又原告主張因系爭2款攝影機採用三星公司產製之核心影像模組（SCM-2371N）為主體零件，為便於說明才援用三星公司廠牌攝影機之型號等語，惟如依原告所述欲表彰核心體零件之理由，則理應採用該核心影像模組之型號，編為「SCM-2371N」
，始符合論理法則，卻分別編列與通過系爭UL認證之三星產品相同或雷同之型號，其目的應係為冒用三星公司通過UL安規認證產品之型號，使被告誤認原告提供之設備巳取得認證而獲評選得標顯具有不公平競爭之意圖，益徵所為上開偽造、變造行為，應屬故意行為甚明。從而，原告主張系爭2款
攝影機為客製化產品，不可能有認證，其提出系爭UL認證、IP68認證書作為服務建議書之附件，並非矇混充當系爭2款
攝影機之認證書，並無不競爭意圖，不可能誤導被告評選得標廠商之正確性等情，上開所為主張，尚無可採。
㈤、按行政程序法第36條、第37條及第43條，分別規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」是被告就系爭投標案中，原告有無偽造、變造投標、或履約之相關文件，或以之參加投標、履約之事實，依職權調查事實及證據，自得斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果據以認定事實之真偽，並無必須就原告主張之證據全部予以調查之必要；倘其認定之事實無違背論理及經驗法則，或其他違反證據調查規定之情事，即難遽指為違法。經查，被告接獲檢舉後，確有通知原告說明解釋，據以陳述意見，然被告依客觀明瞭之文件證據，參酌原告主觀上無法依一般常情作合理之解釋，判斷事實據以作成原處分，於法並無瑕疵可指。原告主張被告未依嚴格調查程序及負擔舉證責任，違反正當法律程序之要求等語，尚非可採。
五、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告認定原告有政府採購法第101條第1項第2款、第4款情形，所為原處分通知原告將依同法第102條第3項規定刊登於政府採購公報，於法並無違誤。申訴審議判斷予以維持，理由雖有不同，結果仍屬一致，自無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。原告聲請調閱系爭投標案之審標決標相關文件，並聲請勘驗鑑定系爭2款攝影機之備品，核不影響
本案之判斷，並無必要，所為聲請不予准許。又本件事證已臻明確，且足以支持作成本件判決，就原告追補理由部分，及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　26 　　日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　戴　見　草
法官　孫 國 禎
法官　孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　12　　月　　26　　日
書記官 宋　鑠　瑾