高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)102年度訴字第438號｜法律人

高雄高等行政法院判決 102年度訴字第438號民國103年6月11日辯論終結原告　惠名國際旅行社有限公司代　表　人　劉惠利被告　高雄市立圖書館代　表　人　施純福館長訴訟代理人　林靜莉林漢昇黃明紹上列當事人間採購事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要︰緣原告參與被告辦理「2013全國故事媽媽－繪出雲端．戀上新館」學員住宿暨餐飲採購案（標案案號：102－34，下稱系爭採購案），底價金額新臺幣(下同)463,600元(預算金額470,000元)，履約起迄日期自民國102年11月20日至同月22 日止，於102年9月26日上午10時開標時，有原告(標價294,750元）、訴外人西子灣國際大酒店股份有限公司（下稱西子灣公司，標價412,000元）、華園飯店股份有限公司（下稱華園飯店，標價420,200元）參與投標，原告為最低標，惟因原告之投標價格低於底價80％，被告以原告標價低於底價7 折，有降低品質疑慮，乃於同日通知原告就「住宿飯店房間大小、坪數、設備等資料、照片，是否乾淨整潔安全。早餐用餐處、形式、菜色等資料及照片。兩晚晚餐用餐餐廳、菜單、菜色照片等，份量是否足夠、用餐餐廳相關保險。交通接駁計畫（遊覽車型、相關保險等，是否有人員接應聯繫）。提供免費停車場、休閒設施等資料。」等事項於3日內提出說明。原告以102年9月27日（102）惠旅字第645號函覆說明，被告認原告之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，以102年10月9日高市圖總字第10270477400號函(下稱被告102年10月9日函)覆原告系爭採購案不予決標原告，並於102年10月15日決標公告(下稱原處分)系爭採購案由訴外人西子灣公司得標。原告不服被告102年10月9日函，以102年10月16日（101）惠旅字第705號函向被告提出異議書，經被告以102年10月29日高市圖總字第10270511200號函( 下稱被告102年10月29日函)覆原告其102年10月9日函及原處分於法均無不合，原告對原處分仍表不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰甲、程序部分： (一)原告於102年10月16日依法定程序聲明異議，惟被告仍維持原處分決標由西子灣公司為得標廠商資格，此係原告上網查看決標公告所知悉，無將決標結果一一通知各參加投標廠商，而被告就系爭採購案，履約日期為102年11月20日至同年月22日，是以本件倘以撤銷訴訟為之，亦因該招標案之結束，使原告無從因原處分之撤銷，而獲得可回復之法律上利益，實務上會認為該撤銷訴訟欠缺權利保護之必要，故原告本訴第1項聲明，爰依行政訴訟法第6條第1項後段規定，提起確認原處分為違法之訴訟。 (二)次查，本件原告於102年10月16日已依政府採購法依限對被告就系爭採購案過程表示異議，被告竟未依法審查原告之異議理由，逕以原處分公告西子灣公司為得標廠商之違法決標，復未將決標結果一一通知各參加投標廠商，程序上已違反政府採購法第52條第4項規定，更有以司法判決揭示其違法之處，以免被告再為重覆為違法採購行政作為，故本件訴訟應有確認訴訟之利益與必要性。又被告未為撤銷違法決標廠商資格，並續為簽約辦理活動，已逾活動辦理日期，亦即被告對系爭採購案西子灣公司為得標廠商資格之原處分，業已執行（簽約並已辦理活動完竣）而無回復原狀可能，原告顯有訴之確認利益，亦得依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起本件確認之訴。 (三)原告提起本件訴訟，確有權利保護之必要：按政府採購法第1條、第6條規定，即知任何廠商如認招標機關之決定有違反法令致損害其權利者，亦得提出異議及申訴以為救濟，故原告本係合於招標規範規定與投標資格之廠商，依法應為決標廠商，亦得依政府採購法之相關規定主張權利，並非未得標廠商即無權利損失可言，是以原告有訴訟以求受權利保護之必要。本件為原告對系爭採購案之決標爭議，依被告在「政府電子採購網」已為獨立之機關辦理採購招標多年，歷年均有辦理多起招標案，依被告已為系爭採購之公開取得報單或企劃書公告資料，被告為系爭採購案之招標機關，且原處分（異議處理結果）亦以被告名義發文，惟其既為系爭採購案之招標機關，招標機關縱無獨立預算，只要其為該採購爭議之原處分機關，即具有當事人能力。是以本件訴訟，應由被告進行訴訟，應無疑義。 (四)查，系爭採購案之預算為470,000元，依政府採購法第76條第1項規定，廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，始能向行政院公共工程委員會（下稱工程會）為採購申訴，並參照工程會88年4月2日以（八八）工程企字第8804490號函公告金額為1百萬元，暨依採購申訴審議規則第2條、第11條第1款之規定，採購事件未達公告金額者，申訴審議委員會會議為不受理之決議，是以本件採購爭議業經被告對原告為異議駁回之決定，並無法進行申訴程序（即缺少申訴審議之行政救濟程序，審議判斷視同訴願決定），無從提出審議判斷，此為政府採購法之特別規定，而被告原處分已公告西子灣公司為得標廠商，原告得依行政訴訟法第6條第1項後段直接獨立提起確認原處分違法訴訟，合先敘明。乙、實體部分： (一)本件決標方式為「定有底價最低標得標」，原告既依招標文件提出投標文件，並無廠商資格不符之情形，且均依被告公告之招標文件內容提出履約「活動企劃書」，而所提出之投標價格既為所有投標廠商中最低總價金294,750元，並無不合理或違背法令之情形，被告應為原告為得標廠商之決標決定，惟竟決定由價格較高廠商西子灣公司為得標廠商，且原告於102年10月16日書面表示異議，被告未審究異議有無理由，逕於102年10月15日上網決標公告西子灣公司為得標廠商，違反政府採購法第52條第4項「決標時其結果應通知各投標廠商」規定，該決標公告顯為違法： 1、原告之投標文件係符合被告之招標規格，依法應決標給原告： (1)原告提供之「中正大飯店」就招標規格有關住宿及交通接駁①房間之報價均含早餐、服務費及營業稅等費用在內；②所有學員不得分住兩家（含）以上旅館且兩日住宿旅館需為同一家；③住宿旅館之規模需為擁有130間客房數以上之旅館；④住宿旅館之房間數應依被告實際需要，足額供應；⑤住宿旅館位置須距離被告總館5公里內；⑥住宿房號應依被告要求，及早提供被告，俾便安排住宿事宜；⑦房間內床舖以正式床鋪型式為主，不得以沙發床或加簡易式床鋪替代；⑧每人每日住宿費（含早餐）上限為1,400元：⑨早餐須同時提供葷、素菜餚；⑩提供免費使用住宿地點休閒設施及停車場；⑪交通接駁：A.11月20日、11月21日當天活動結束後派大客車接送學員自被告總館至晚餐(住宿)地點，預估乘車人數每日250人，需同時發車，不可循環接送，實際發車數依報名情形調整。B.11月21日、11月22日上午派大客車接送住宿學員自住宿旅館至被告總館，預估乘車人數每日140人，需同時發車，不可循環接送，實際發車數依報名情形調整。C.若住宿旅館(含晚餐地點)距離被告總館未超過500公尺者(請統一利用「Google地圖」提供上述地點間之交通距離證明，於投標時檢附，由被告認定)，本項交通接駁則免。D.若住宿飯店(含晚餐地點)距離被告總館500公尺以上、未超過 700公尺(請統一利用「Google地圖」提供上述地點間之交通距離證明，於投標時檢附，由被告認定)，則僅需提供1輛大客車配合被告需要，於上述時間點循環載送部分學員及住宿學員行李於前開時間往返住宿飯店及被告總館：等事項之要求，與得標之西子灣公司所提供之「愛河館」相同，均符合其要求之規格(詳原告言詞辯論意旨狀4頁至第6頁)。 (2)原告提供之「高雄翰品酒店」亦符合招標規格之桌餐部分：①參加人員如有素食者，另行準備素食或開素桌(視報名狀況調整)；②每人不得低於250元，每桌至少7菜1湯附飲料；③若食物不潔導致用餐者病痛，得標廠商應負法律刑事、民事之完全責任及負責一切醫療費用及賠償損失；④所有學員兩日用餐餐廳需為同一間；⑤若用餐餐廳非住宿旅館內所屬餐廳，需為距離住宿旅館300公尺內之餐廳(請統一利用「Google地圖」提供上述地點間之交通距離證明，於投標時檢附，由被告認定)等有關事項之要求。 (3)綜上所述，原告提供住宿之「中正大飯店」與桌餐部分之「翰品酒店」皆符合被告之招標規格之需求，並無不符合之情事，且有關下述事項：①房價及報價【每人每晚住宿費用（含早餐）】：中正大飯店房價5,000-20,000元，原告報價606.25元；西子灣愛河館房價1,600-6,400元，報價900元。中正大飯店優於西子灣公司愛河館，且西子灣公司愛河館報價有逾房價。②桌餐費用：原告2,500元／桌；西子灣公司3, 200元／桌。西子灣公司愛河館無法以2,500元／桌（7菜1湯）規格承作，需提高3,200元／桌，係已不符規格。「中正大飯店」亦優於西子灣公司提供之愛河館，則原告依法應決標給原告，而非決標予第2低標西子灣公司，倘被告認自訂招標規格有誤（不符其需求），應依法定程序，將102年9月18日之公開招標予以廢標，重新公開招標，而非違法不予決標給原告，逕行圖利決標予西子灣公司。 2、被告雖辯稱係依政府採購法第58條之規定，認原告所提標價低於底價7成而有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」，惟本件採購案相較於被告103年4月24日庭期所呈歷年來所辦相類之「全國故事媽媽」食、宿採購案之規格與辦理預算及決標金額，本件被告所定底價確有偏高之情節，顯不適用政府採購法第58條之規定，茲詳述理由如下： (1)被告96年之「故事媽媽─愛的故鄉逗陣走」（下稱被告96年度採購案）之活動亦採公開取得書面報價單，採最低標決標辦理，得標廠商為中華電信股份有限公司電信訓練所高雄分所（下稱中華電信高雄分所），該次活動總決標金額為248,600元（雙人房750元78間2日＋早餐550元16桌2日＋晚餐1,50030桌2日＋活動場地24,000元），換算成住宿含早餐，每人每晚住宿含早餐費用為430元（計算式：雙人房750元，亦即每人每晚住宿費用750/2＝375元。早餐550元，每桌10人，亦即每人早餐費用為550/10＝55元；每人每晚住宿費用375元＋每人早餐費用55元＝430元）。 (2)被告99年「全國故事媽媽─戲劇高雄都」活動（下稱被告99年度採購案），未公開招標，每人每晚住宿含早餐費用為444元（計算式：3人房1,300元、和室4人房2,100元、2大床4 人房1,500元，平均每人每晚住宿含早餐費用為(1,300/3＋ 2,100/4＋1,500/4)/3＝444元（元以下四捨五入）。 (3)原告投標住宿部分每人每晚住宿含早餐費用為606.25元（計算式：招標需求住宿含早餐，需求4人35間2天，投標標價單共預估數量70間4人房，單價為2,425元，故每人每晚住宿含早餐費用為2,425元/4人＝606.25元），與96年中華電信高雄分所承作尚有606.25元－430元＝176.25元之差額、與99年被告自行辦理尚有606.25－444元＝162.25元之差額，足徵本件底價470,000元，扣除餐費至少50桌2500元＝ 125,000元，尚有345,000元之住宿費（計算式：470,000元－125,000元＝345,000元），每人每晚住宿含早餐費用至多為1,232元（計算式：345,000元/4人/35間/2天＝1,232元，小數點以下四捨五入）顯超過房間計價，實有高估。 (4)又飯店旅館業者自身擁有房間，為期爭取顧客入住，特有與旅行社業者建構利潤分享共創雙贏之旅行社房價優惠價格機制（即業界慣稱「同業價」），致使旅行社提供「房價」，係採「同業價」基準報價（實非飯店房型訂價），以為爭取「顧客」（或競標得標），顯與「飯店旅館業」逕為一般散客消費者之牌告價格或網路訂價更有折扣優惠，遑論豈能採以前來投標飯店旅館業之標單價格，遽認原告之標單價格偏低？實為錯誤認定（現今常有飯店旅館業者參加「住宿」勞務投標，標價與招標機關所訂預算金額相同，原告以最低價得標之辦理案例）。則被告並非依自訂規格客觀檢視原告提供飯店有關設施（備）是否符合暨所有符合規格飯店（包含「民宿」或「一般旅館」或「觀光飯店」）實際房價（或折算同業價）為認定底價是否有偏高之情事，而僅以「國際觀光」（或「一般觀光」）飯店暨相對價格推論本件並無底價偏高之情事，顯不足採；尤以未實際對外向類別屬性相近之廠商詢價或訪價比較，足稽為被告承辦人員主觀有囑意廠商所訂之價格。 3、被告不予決標予原告，顯係裁量濫用： (1)關於「中正大飯店」無休閒設施部分：查休閒設施乃不確定之概念，中正大飯店有休閒設施，自不得以被告主觀想像中之「休閒設施」，遽指中正大飯店係無被告主觀想像中之「休閒設施」恣意為不予決標予原告之事由之一，原告亦無從得知被告所制定投標規格中之「休閒設施」究係為何，被告如此之行政作為有違政府採購法第6條第1項之規定。 (2)關於原告提供翰品酒店每桌2,500元之菜單內容陽春簡單部分：查系爭採購案之學員住宿暨餐飲需求書需求項目桌餐（合菜）第2點僅要求「每人不得低於250元，每桌至少7菜1湯附飲料」，則原告提供之翰品酒店晚餐，11月20日菜單為叉燒／泡菜、番茄蛋花湯、蒜泥白肉、芹菜炒花枝、麻婆豆腐、清炒空心菜、蟹黃燒賣、金銀炸兩腸、飲料（茶），每桌2,500元；11月21日菜單為牛腱／涼拌小黃瓜、蛤蜊冬瓜湯、椒鹽雞球、白玉蒸鮮魚、滑蛋肉絲、四季豆、糯米捲、火腿燒賣、飲料（茶），顯已客觀符合需求書項目桌餐（合菜）第2點之要求，被告自不得以主觀認為菜單陽春，而遽為否定客觀餐值符合招標規範之事實，恣意作為不決標予原告之理由。 (3)原告參加其他同為最低標決標方式之競標案，不乏標價低於底價8成(或7成)而仍決標予原告之實例(僅舉102年至今公告結果)如下，益足徵被告不決標予原告為恣意裁量：如嘉義縣布袋鎮公所「布袋鎮102年度里鄰長聯誼活動」，底價金額318,400元，決標金額219,696元，為底價之69%，由原告得標。台灣電力股份有限公司「台灣電力股份有限公司103 年度退休人員惜別活動委外服務採購案」，底價金額2,400,000元，決標金額1,474,693元，為底價之61%，由原告得標。桃園縣桃園市文山國民小學「102學年度五年級校外教學活動」，底價金額56,880元，決標金額40,764元，為底價之72%，由原告得標。內政部警政署「102年度績優交通警察暨交通義勇警察（116人）國內參訪案」，底價金額469,600元，決標金額339,648元，為底價之72%，由原告得標。高雄市鳳山區南成國民小學「102學年度3年級校外教學勞務採購」，底價金額148,190元，決標金額113,274元，為底價之76% ，由原告得標。苗栗縣竹南鎮山佳國民小學「102學年度下學期六年級校外教學活動」，底價金額309,844 元，決標金額410,000元，為底價之76%，由原告得標。臺北市政府秘書處「臺北市政府103年度優秀工友激勵活動國內旅遊」，底價金額150,000元，決標金額107,360元，為底價之71.57%，由原告得標。 (二)原告依法應為決標廠商已如上述，本得履約而獲辦理之收入利益，惟因被告之違法決標給他家廠商辦理，而受有損害，原告得依行政訴訟法第7條之規定，得於本件行政訴訟中一併主張損害賠償，且被告之前述違法行政處分使原告支出之備標費用付諸流水，且另支出異議費用，此等均屬原告因此所受之損害，尤以原告為與協力廠商預約，因非可歸責原告之過失，無法說明未得標理由而須全部與協力廠商取消，致原告商譽盡失，難以估算無形之商譽損害，原告爰主張如訴之聲明第2項，且原告為締約準備而向協力廠商簽約與付訂而遭受損害，其損害項目如下： 1、履約之所失利益：47,160元。⑴原告因本得為決標廠商履約而可得之利益，計有約47,160元之收入，類推適用民法第260條之規定，原告得履約之利益應為所失利益，屬被告應賠償原告之範圍，有最高法院89年度台上字第249號民事判決可資參照。⑵本件原告得標契約總價金294,750元，依財政部核定對旅行業之101年度營利事業各業同業利潤標準淨利率為16％，則294,750元×16％＝47,160元。 2、原告因準備投標、異議所支出之必要費用：原告亦得比照政府採購法第85條第3項之規定，請求被告償付準備投標、異議所支出之必要費用：⑴備標期間人員薪資：自102年9月間原告之所有為本件招標案所花費之工作時間，至少花用2位同仁費時製作標單及多位工作同仁分工預訂車輛、住宿飯店等工作內容亦所耗不貲，備標期間人員薪資約分擔5,000元。⑵購買標單費用：1佰元整。⑶異議書郵費（郵局快捷郵件）120元。 3、被告違法決標致原告受有為準備締約之損害賠償：50,000元整。本件為最低標決標方式，原告知悉為所有廠商中價格最低，且已提出低於底價70%之說明，原告當為履約準備，履約起始日期為102年11月20日，衡之常情，原告依平日準備工作即應與協力廠商訂住宿飯店與接送之接駁車，故原告對住宿飯店「中正大飯店」，已為預訂住宿日期之房間而付訂金2萬元，且已簽訂租車合約書，原告已給付車資30,000元，詎被告違法決標給第2低價廠商西子灣公司，而致原告受有非因過失未能決標履約而受有前開支出共50,000元之損害，自屬以「其他顯然違反誠實及信用方法者」，原告得主張類推適用民法第245條之1第1項第3款規定，向被告請求賠償50,000元（20,000元＋30,000元＝50,000元）等情。並聲明求為判決：⑴確認被告原處分為違法。⑵被告應給付原告102,380元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。三、被告則以︰ (一)緣被告前於102年9月18日公告辦理系爭採購案，決標方式採最低標決標，期間有西子灣公司、華園飯店及原告等3家合格廠商前來投標；嗣102年9月26日開標當日，原告雖以294,750元投標成為最低標，然因該標價僅達系爭採購案底價463,600元之63.58％，低於底價80％，被告乃依政府採購法第 58條、政府採購法施行細則第79條第1款規定，當場保留決標，並於同日通知原告提出相關說明。惟原告事後雖以102 年9月27日(102)惠旅字第645號函附企劃書說明，然原告並未一一回覆被告要求說明之事項，被告數度致電原告請求說明及改正，然均未獲妥善回應，且經被告就企劃書內容向原告配合廠商為查訪詢價後發現，原告之配合廠商根本無法依企劃書內容提供相關服務，是被告乃以102年10月9日函通知不決標予原告，並以原處分決標予次低標廠商西子灣公司，合先敘明。 (二)系爭採購案之底價並未偏高：經查，系爭採購案投標廠商共有3家，其中西子灣公司標價412,000元，為底價之88.87％，另華園飯店標價420,200元，為底價之90.64％，而原告標價294,750元為底價之63.58％，是投標廠商僅原告明顯低於底價80％，足徵系爭採購案訂定底價463,600元並無偏高之情形；準此，被告於發現原告投標總價低於底價80％後，既已先行檢討並確認底價並未偏高，始依政府採購相關規定辦理後續程序，於法自無未合。則原告主張被告就系爭採購案訂定底價偏高，不適用政府採購法第58條規定云云，要無足採。 (三)原告之標價低於底價64％，顯不合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞： 1、查原告於被告以原處分決標予西子灣公司後，雖以102年10 月16日(101)惠旅字第705號函附異議書，就被告之決標結果聲明異議，惟被告業以102年10月29日函詳述原告之企劃內容顯未符合系爭採購案之需求，且因原告事後之說明顯不合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞，依法不得由原告以提出差額保證金之方式替代其說明之不足，被告始依前開政府採購法及相關執行程序規定作成不決標予原告之結論，是被告以旨揭函文通知原告異議為無理由，自於法無違。 2、退步言之，縱鈞院審理後認原告之說明並非顯不合理，惟「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案件之執行程序」項次5第2點就最低標之總標價低於底價70％之情形，明文規定最低標廠商之說明「尚非完全合理」，有降低品質、不能誠信履約之虞者，採購機關亦得依法不決標予該最低標，則觀諸被告102年10月9日函、102年10月29日函文可知，原告對於被告要求說明之項目屢拒回覆，且就以該標價承作，何以無降低品質、不能誠信履約之虞乙節並未詳為論陳，自應認其說明尚非完全合理，是被告依法作成不決標予原告之結論，依法有據。則原告起訴狀猶執被告未審究其說明，遽斷其異議無理由，不決標予原告係屬違法云云，要非屬實。 (四)據上，原告雖為最低標廠商，然因其投標價格低於底價80％，經被告按「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案件之執行程序」(下稱採購法第58條執行程序)之規定，檢討底價並無偏高，而通知原告說明後，仍認其底價偏低顯不合理，有降低品質、安全之虞，而依政府採購法第58條規定不決標予原告，並以次低標之西子灣公司為最低標廠商而得標，於法自無不合。是原告訴請確認被告原處分違法云云，洵屬無據。 (五)原告附帶請求賠償部分：按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文規定。而該條所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查，原告請求確認原處分違法為無理由，則其附帶請求賠償102,380元及利息即失所附麗，自應併予駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、上揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原告102年9月27日（102）惠旅字第645號函、102年10月16日（101）惠旅字第705號函檢附異議書、被告102年9月26日電子郵件、102年10月9日函、102年10月29日函、原處分、系爭採購案102年9月18日公開取得報價或企畫書公告等件附本院卷可稽，應堪認定。則本件之爭執重點厥為：被告認原告雖為系爭採購案之最低標，惟總標價偏低，未於期間內提出合理說明，依政府採購法第58條規定，以原處分由次低標廠商得標，是否合法？茲分述如下： (一)按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6條第1項所明定。是人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際若人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。又行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性，故無訴願法第14條、政府採購法第76條、行政程序法第98條或行政訴訟法第106條救濟期間規定之類推適用（參照最高行政法院101年度判字第760號判決意旨）。 (二)經查，原告參與系爭採購案之投標，為出價最低之廠商，經被告以102年10月9日函知系爭採購案不決標予原告，被告並以原處分決標由訴外人西子灣公司為得標廠商，並由西子灣公司於102年11月20日至22日完成履約乙節，有被告上開函及原處分在卷可稽（參見本院卷1，第81頁至第86頁）。顯見，原告為系爭採購案之利害關係人，且本件系爭採購案經被告原處分決標予西子灣公司後，處分業已於102年11月20 日至22日執行完畢且無回復原狀可能，自屬有即受確認判決之法律上利益，則原告依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起本件確認原處分違法之訴訟，即無不合，合先敘明。 (三)次按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」依此，政府採購法立法目的，是為建立公平、公開之政府採購程序，以提升採購效率與功能，確保採購品質，使政府採購程序回歸市場競爭機制；且為維護公共利益，確保政府採購效益。政府採購法第6條第2項另明定：「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」其立法意旨在賦予採購人員得基於公共利益、採購效益等專業考量，為適當之採購決定。是為防範最低標廠商以不合理偏低標價得標，政府採購法第58條復規定：「機關辦理採購採最低價決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標與該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」準此，最低標廠商因標價低於底價百分之80，甚至不足百分之70時，是否有政府採購法第58條規定「標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」之情事，即須由招標機關衡量具體情形為判斷，其認定權限屬招標機關，並非參與投標廠商決定。又政府採購法施行細則第79條第1款規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之80者。」特別就政府採購法第58條所稱總標價偏低，明定以低於一定比例者為限。又政府採購之主管機關工程會就上開政府採購法第58條規定之執行，訂有採購法第58條執行程序供採購機關作為準則，核係主管機關依職權所為技術性、細節性之行政規則，與政府採購法第58條規定意旨無違，行政機關於辦理政府採購案時自得加以適用。而依行為時工程會100年8月22日工程企字第10000261091號函修正發布之採購法第58條執行程序第5項之規定，就最低標廠商總標價態樣為「最低標之總標價低於底價之百分之70，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，規定機關執行程序為限期（由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限）通知最低標提出說明，該項第2點規定：「最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」又附註執行原則第1 點「訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定。」足認採最低標決標之採購案，如廠商之總標價低於底價80％，即屬總標價偏低。此時，機關即應先檢討底價是否偏高，如底價並無偏高，再審認該最低標標價偏低，是否為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，並依政府採購法第58條規定及上開採購法第58條執行程序規定予以處理。 (四)系爭採購案之底價是否偏高： 1、經查，系爭採購案底價金額463,600元，投標廠商共有3家，其中西子灣公司標價412,000元，為底價之88.87％，另華園飯店標價420,200元，為底價之90.64％，而原告標價294,750元為底價之63.58％乙節，為兩造所不爭執，復有原處分附於本院可憑。按有關系爭採購案底價之高低，應與採購機關所需求之數量及品質規格相關，因此其底價金額是否合理，自應依被告於系爭採購案所需求之數量及品質規格為據以為論斷。觀諸系爭採購案有關桌餐(合菜)之要求，每人不得低於250元，每桌至少7菜1湯附飲料，每桌10人，每日25桌，共2日，則被告就此部分之最低要求，其金額即達125,000元，另依被告有關交通接駁之要求，需同時發車，不可循環接送(參照需求書規範欄第11點)，依原告所提出之租車合約( 本院卷1，第100頁至第102頁)，共需16部車，每部費用1,500元，共計24,000元，此部分費用共計149,000元，已佔底價金額之32%以上，扣除上述費用後，底價金額尚餘314,000元，供140人2日之住宿，每人每日之住宿費(含早餐)最高僅約1,121元，而被告對於旅館之規模、地點、床鋪型式、休閒設施及停車場均有一定之要求，且其係位於高雄市區內之旅館，是被告系爭採購案其上揭述食、宿之要求，依其所訂定之底價觀之，雖屬具備相當之品質，應無達於偏高之情形。且參諸上述實際投標情形，是投標廠商僅原告1家明顯低於底價80％，其餘2家均達88%以上，查參與投標之廠商，均屬對被告系爭採購案之需求，其市場價格有相當認識之專業人員，其等投標之價格，均與被告所定之底價差距不足2成，而原告就桌餐部分，係以被告最低之要求金額參與投標，另以約相當餐費及交通費合計之金額為住宿費參與投標，致其投標金額與系爭採購案底價金額有大幅之差距，是系爭採購案之底價尚無偏高之情形，應堪認定。 2、次查，被告於95年度至102年每年度雖均有舉辦類似活動而辦理採購案，惟每年度之預算、活動日數、人數、及有關食宿品質之需求尚非相同(本院卷2，第40頁至第42頁)，且各年度之物價指數亦不一致，自難以不同年度中，因其每人每晚住宿含早餐費用之金額，均低於系爭採購案該部分之金額，即認被告系爭採購案所定之底價偏高。則原告所稱：被告96年度採購案，每人每晚住宿含早餐費用為430元、99年度為444元，皆與原告就系爭採購案所投標費用自行估算之606.25元為低，而被告系爭採購案則為1,232元(原告此部分計算未扣除交通費)，故而認本件系爭採購案底價偏高，不適用政府採購法第58條規定云云，要無足採。 (五)原告標價低於底價80％，被告依政府採購法第58條規定，以原處分由次低標廠商得標，是否適法？經查： 1、本件系爭採購案，既如前述，被告所定底價並無偏高情事，繼而應判斷原告是否有政府採購法第58條所稱總標價偏低事由，依該法施行細則第79條第1款規定，以「廠商總標價低於底價之百分之80」為政府採購法第58條所稱總標價偏低之界限。然查，系爭採購案102年9月26日開標當日，原告雖以294,750元投標成為最低標，然因該標價僅達系爭採購案底價463,600元之63.58％，揆諸上述說明，原告有政府採購法施行細則第79條第1款總標價低於底價80％之偏低情形屬實。 2、次查，被告於102年9月26日開標當日，發現原告之最低標低於底價80％，當場保留決標，並於同日以電子郵件通知原告提出相關說明「住宿飯店房間大小、坪數、設備等資料、照片，是否乾淨整潔安全。早餐用餐處、形式、菜色等資料及照片。兩晚晚餐用餐餐廳、菜單、菜色照片等，份量是否足夠、用餐餐廳相關保險。交通接駁計畫（遊覽車型、相關保險等，是否有人員接應聯繫）。提供免費停車場、休閒設施等資料。」等語，原告以102年9月26日(102)惠旅字第645號函覆被告僅泛稱「一、基於下列原因，得以證明本廠商不會降低本採購品質：本公司遵照貴館本案『契約書』『住宿暨餐飲需求書』暨『標價單』內容規定辦理。二、基於下列原因，得以證明本廠商將秉持誠信履行本契約：本公司依規定有加入『中華民國旅行業品質保障協會』會員及向『友聯產物保險公司』加保2,000萬元履約責任險。三、基於下列原因，得以證明本廠商之標價係屬合理：本公司依投標『標價單』分析各項價格，皆以旅行業優惠特價，僅內含微薄利潤，實屬合理。四、其他之說明：㈠本公司保證遵照貴館本案『契約書』『住宿暨餐飲需求書』暨『標價單』內容規定辦理。㈡本公司願以『差額保證金』擔保。」云云，並未就被告所要求之前揭事項提出合理之說明等情，有被告及原告前揭函附卷可查。惟查，原告提出之住宿地點「中正大飯店」，形式上雖與被告要求之規格相符，然依其企劃說明書中「住宿服務」內容，並未敘及有何種休閒設施，至於飯店網頁介紹資料中，亦僅敘述有免費wifi提供，被告遂認定該飯店並無休閒設施；另依原告所開立翰品酒店1桌2,500元之菜單，被告向翰品酒店訪價結果，翰品酒店表示其所能供應桌餐最低價為每桌5,000元起（與原告菜單不同），即便是提供簽約旅行業者之優惠，最低價每桌亦需3,500元以上等情，亦據被告陳述明確，復有原告所提企畫說明書、「中正大飯店」網頁介紹資料、被告102年10月29日函等附於本院卷可佐。是被告綜合上情，本於其自身採購經驗與專業性為判斷認原告之說明顯不合理，認定原告本件投標有不符被告系爭採購案需求書中需求項目「住宿(含早餐)」第10點「提供免費使用住宿地點休閒設施及停車場」「桌餐（合菜）」第2 點「每人不得低於250元，每桌至少7菜1湯附飲料」等規定，若由原告標得系爭採購案，有降低品質、安全之虞，自非無據，尚難認有恣意或率斷裁量之情形。 3、再按政府採購法第58條之規定，係招標機關本應採最低標決標，但因開標時發現最低標廠商標價偏低，經認定其有顯不合理等情事，在欲決標予次低標廠商前，為免爭議，乃先賦予招標機關保留暫不決標之權限，並通知最低標廠商，讓其有提出合理說明或繳交差額保證金之機會，以保證其得標後確能履約，否則不決標予該廠商，由次低標廠商為最低標廠商。至同法第50條第1項及第3項規定，招標機關於開標後發現有不決標予該廠商之事由，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。二者要件及效果並不相同，招標機關自得因實際情形依上開規定裁量執行。本件被告雖有依政府採購法第58條之規定，通知原告於開標次日起3日內提出書面說明，原告雖函覆被告稱其確具誠信履約之能力及願繳交差額保證金，然如上所述，經被告認定原告未能提出合理說明，則被告按上揭政府採購法第58條執行程序第5項、第2點之規定，不再依同法第58條之規定，另通知原告限期提出擔保，而是不決標予原告，並以原處分公告次低標西子灣公司為最低標廠商，於法自屬有據。再查，系爭採購案被告已以其102年10月9日函知原告不予決標予原告，並以同月29日函知原告維持上揭函之處理結果，及告知決標予次低標之西子灣公司乙節，有上揭函在卷可稽，是被告自與政府採購法第52條第4項之規定無違。是原告所稱：原告之投標文件係符合被告之招標規格，依法應決標給原告，被告雖認原告所提標價低於底價7成而有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」，惟本件採購案相較於被告歷年來所辦相類之「全國故事媽媽」食、宿採購案之規格與辦理預算及決標金額，本件被告所定底價確有偏高之情節，顯不適用政府採購法第58條之規定，被告不予決標予原告，顯係裁量濫用，另原處分違反政府採購法第52條第4項之規定，顯為違法云云，均不可採。 (六)復按，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文。而該條之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查，原告主張被告對系爭採購案所為西子灣公司為得標廠商之公告違法，因而提起本件確認之訴，既無理由，已如前述，則其合併請求被告應給付原告102,380元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，亦屬無據。五、綜上所述，原告請求確認原處分之公告違法，為無理由，應予駁回。另原告合併請求損害賠償，亦因上開請求為無理由而失其所據，是原告請求被告應給付102,380元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，亦難認有理由，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　25　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　邱政強法官　李協明法官　林勇奮以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　27　　日書記官林幸怡

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)102年度訴字第438號

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