高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)102年度訴字第64號

• 裁判案由: 有關土地事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 12 月 03 日

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第64號民國102年11月19日辯論終結原 告　許東源
被 告　高雄市政府
代　表　人　陳菊
訴訟代理人　薛淵仁
薛政洋
陳高鳳
參 加 人　天聲工業股份有限公司
代　表　人　張水圳
參　加　人　慈陽科技工業股份有限公司
代　表　人　蔡圖晉
上列二人共同
訴訟代理人　周崇賢　律師
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國101
年12月24日台內訴字第1010391659號、101年12月26日台內訴字
第1010270717號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣參加人天聲工業股份有限公司（下稱天聲公司）、慈陽科技工業股份有限公司（下稱慈陽公司）依據產業創新條例第33條規定，於民國99年間分別向被告申請於台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）所有坐落高雄市路○區○○段2001、2008-2、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市土地特定
專用區之農牧用地及水利用地土地，及同段2041-1、2042、2043地號等3筆非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建
築用地設置產業園區，其中涉非都市土地開發需辦理土地使用分區變更部分，經被告於100年4月15日召開高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組100年第2次審查會議，會議結論：「（一）第一～三案：天聲、英鈿及慈陽等3家公司工業區開發計畫1、請申請人、規劃設計人依與會委員及出席單位之審查意見及建議，加以詳細回應補充說明，並作處理情形回應對照表，亦按各案分別承諾事項辦理及依委員意見修正，經確認委員意見修正無誤後，同意通過。2
、第一～三案申請人承諾事項列為本次會議結論，並請申請人納入計畫書修正辦理。．．．」嗣經參加人檢送修正後之開發計畫書，被告乃分別以100年9月26日高市府四維都發審字第1000106034號函、100年9月28日高市府四維都發審字第1000107119號函准予許可變更地目（下稱系爭地目變更許可處分）。原告不服，以利害關係人身分，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，即俗稱維護公益訴訟。又環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，環境影響評估法第7條及第8條之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」，原告自為提起本件行政訴訟之適格當事人。
（二）95年間經濟部為配合行政院「大投資臺灣計畫」暨同年10月4日行政院第3009次會議通過之「2015年經濟發展願景
第一階段3年衝刺計畫－產業發展套案（俗稱大投資大溫
暖計畫）」，乃規劃訂定「釋出台糖公司土地措施」，並於同年月14日以經授工字第09520415572號函訂定發布「
經濟部審查專案投資台糖土地措施」，以協議出租台糖公司土地方式提供產業使用。參加人為規避單一開發案土地面積未超過10公頃即無須辦理環境影響評估之法令，竟向台糖公司承租9.8公頃、9.3公頃之新園農場土地，申請規劃作為「再製鋅錠」及「氧化鋅」製造工廠使用，參加人於特定農業區先後設立高汙染之鋼鐵工廠及電鍍處理鋼鐵事業，並將其廢水排入「新園圳」及「陷後坑埤」內，再流入阿公店溪內匯集入阿公店水庫內或新園圳內，而影響下游農田及養殖漁類等約計300公頃之灌溉水質及阿公店
水庫內之市區民生用水之水質，參加人亦有部分廢水排入「土庫排水」，惟該排水下游處設有抽水站，制水閘門取水灌溉（回歸農業使用），足見參加人之開發行為將造成附近環境嚴重汙染，依環境影響評估法（下稱環評法）規定，本應經環境影響評估程序，詎被告罔顧環評法規定，竟協助參加人規避環境影響評估，並先後發給參加人等未達10公頃以上之開發許可。被告核准之面積高達百公頃，參加人卻切割成未達10公頃以上之個別單獨開發個案，故意規避環境影響評估之法定程序，被告審查時明知參加人刻意規避環評仍予以核發開發許可，顯有重大違失。
（三）參加人慈陽公司承租台糖公司所有9.8087公頃之特定專用區土地，其中農牧用地達9.4642公頃，占96.53%，申請變更為非農業用地，依區域計畫法第15條及其施行細則第16條之4授權訂定之「非都市土地使用分區及使用地變更申
請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點」第2點規
定，被告係審查及協助審閱系爭非都市土地特定專用區農牧用地變更為工業區用地之主管機關，自應徵得其所屬農業局同意，始能核定，惟被告於99年12月7日、100年1月
31日將參加人慈陽公司上開土地變更編定申請審議案件會請相關主管單位審查，其中改制前高雄縣政府農業處及被告農業局之審查意見簽註意見略以：「本案影響農民灌溉用水甚鉅．．．案涉土地依農地資源配置規劃結果，位於其他作物適宜地區，屬農業發展地區」，又台灣省高雄農田水利會簽註意見略以「旨揭土地投資設廠案之廢汙水排經台糖既有土溝後匯入營前區域排水，再流入二仁溪。由於湖內工作站係引用二仁溪水供灌區內約1,233公頃漁塭
及農田使用。為維護農業用水安全，保障農民權益，惠請各相關單位於准駁或管理時將此點納入考量。」被告農業主管機關及台灣省高雄農田水利會並未「明確同意」，被告卻逕行核准，有違上開法律規定，亦與「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」不符，況被告從未召集所在地村民開會研商，關於農地變更之條件、程序，均黑箱作業，足見被告核准本件土地農牧用地變更為工業區用地，涉有違失。
（四）國營事業土地之開發利用及相關處分作業自應以維護公共利益，營造高品質寧適和諧之環境，促進民眾生活便利為其宗旨，顯非以促進產業發展及發達私人企業資本為唯一目的，如因其變更分區使用開發利用，而引起周遭住民生活之不便或負面影響，自難與國營事業土地開發利用之本旨契合。被告審查參加人租用系爭新園農場土地之申請案件時，未事先查明附近南科、岡山工業區或閒置工業用地有無更為適合業者興設廠房之用地，即率予同意，亦欠缺調整、增刪機制，任由參加人及民意代表與業者依其商業利益及其指定之地點、面積租予該公司所需土地，全然以業者之利益為考量，置農民及居民之基本生活利益於不顧台糖公司及經濟部岡山工區內有閒置土地固應有效運用，然該土地乃國家重要資產及農業命脈，值此全球氣候變遷加劇及糧荒頻傳之際，洵不應僅以產業發展及避免閒置為由，任意釋出作非農業使用。況被告捨棄既有閒置高雄及台南科學園區不用，浮濫開發新園區，導致園區土地供過於求致租金無法提升，甚至要降價求租，無論就國土資源或財政規劃，均顯不合理。
（五）本件釋出台糖大面積路竹區農地，於優質農業生產區設置高污染電鍍業、廢鋁等產業，並以附近地區沿海漁業養殖區為污水承受水體，危害國民健康及國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理。
1、系爭開發計畫基地設於優質農業區，不當開發設置電鍍等等高污染產業，汙染高雄路竹區、阿蓮區周圍優良農地，且開發面積包含大量特定農業區、一般農業區及作為農業使用之特定目的事業用地，將減少高雄市路竹區、阿蓮區糧食生產面積，有害國家糧食安全。
2、就路竹區農地曾有學者曾指出：「本案下游出海口為楠梓區、永安區、茄萣區等沿海養殖地區，應再進一步評估是否適於為污水排放承受重度污染水體，亦有疑義。」又台大漁業科學研究所陳弘成教授、台大生物環境系統工程學系侯文祥副教授，近來在國內期刊均提出研究報告提出工業廢水對養殖漁業危害，並指出高雄市路竹區、阿蓮區受污染質疑。另審查委員就本件工業重大污染排放水是否影響沿海漁業及養殖漁民生計部分，亦直言本件審查或原計畫書內容不足以解除上開國內學者專家重大疑慮。
3、高雄市路竹區、阿蓮區水資源不足，常年實施限制農業用水，高雄市路竹區、阿蓮區用地未被遴選推甄基地檢核結果及初勘報告，亦明白指出本台糖基地：「不宜長期再增調農業用水」，惟仍不當規劃調撥農業用水，使農業用水更加匱乏及造成民生用水受到窘境。
4、系爭開發計畫於路竹區、台糖農業專用地設置高耗水騉鍍產業，有礙農地及環境之保持。
5、參加人委託同一家公司自行提出需求申請及計劃作業說明，其用地面積及環評條件須合計，全部農地再作「水源供應：具有可配合園區開發時程，充分供應園區用水之既有水源、已核定新增水源或水源調度計畫」、「污水排放：應考量路竹台糖基地污水承受水體限制及排放距離、排放污水路徑、專管長度、及排放口位置、工程坡度、所需環保經費及民眾長期抗爭事項。」、「避免位於優良農業用地、或易淹水地區，且經辦竣私有農地重劃之特定農業區」及能「提供園區外交通條件良好之既有道路系統」。惟系爭開發基地四周邊界方正，開發須大量徵收台糖土地，污染整個高雄市路竹區、阿蓮區農村聚落，長期用水對環境有重大影響之虞，能否長期配合開發時程顯有疑問。
（六）按開發行為應否辦理環評，應依環評法第5條授權訂定之
「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評認定標準）」為斷，其中環評認定標準第33條後段既已授權行政院環境保護署（下稱環保署）得視需要新增公告開發行為應實施環評之細目及範圍，自應及時充分衡酌產業發展及國人需求，依法積極主動公告，始符合環評法第1條揭示之「預防精神」。據「商工登記資料查詢系
統」顯示，參加人慈陽公司所營事業包含基本化學製造業、廢棄物清除業、廢棄物處理業、其他非鐵金屬基本工業（鋅錠、錠合金）、鋁鑄造業等，依其本案可行性規劃報告等相關許可文件內容，該公司於系爭土地申請設立工廠之製程如下：將鋼鐵鍍鋅廠之廢棄物回收物「鍍鋅渣」，經熔煉、氧化製成「氧化鋅」及「再製鋅錠」，產業類別允屬其申請行為時適用之「環評認定標準」第3條規定之
附表二第16項「廢料處理業」範疇，因其申請設置產業園區之面積為9.8087公頃，未達同條第1項第3款第11目規範應實施環評之門檻，雖無須辦理環評，然因該公司開發面積趨近應辦理環評之門檻10公頃，顯然刻意規避環評。
（七）依據審計部98年度中央政府總決算審核報告可知經濟部所轄岡山本州工業區及加工出口區及國家科學委員會所轄高雄科學園區內土地，確有污染情形存在，高雄市路竹區等農產品等產量均為全台屬優良之台糖所屬農業生產環境。次依內政部營建署公告供民眾之區域計畫資料查詢系統「高雄市路竹區域、阿蓮區等優良農田敏感地」查詢結果可知高雄市路竹區、阿蓮地區等優良國有農田甚多。倘許可電鍍等高污染產業進駐此優質特定農業區，將造成鄰近路竹區域土地遭受污染，影響農業生產環境之完整，此由開發單位環境影響說明書預估之空氣污染範圍與高雄市路竹區優良農田分布範圍相互比對製作之套繪圖核對，系爭開發計畫將造成大量優良農田遭受工業重大污染之虞。又系爭開發計畫調撥部分農業用水，且可能限制使用地下水井，將使鄰近地區缺乏民用水及農地灌溉水源，影響人民生存權及農業生產環境。再者，本件開發案審查過程，未曾就路竹區農業生產環境遭受影響舉辦公聽會由居民表示意見。
（八）依農業發展條例第10條第1項規定，一般農地變更為非農
業使用應「先」徵得行政院農業委員會（下稱農委會）同意，被告召開之區域計畫委員會會議決議亦記載，本件農業用地變更使用須先取得農業主管機關之同意，區域計畫委員會才能決議變更。系爭開發計畫農地變更合計面積已超過40公頃，自應先徵得農業中央主管機關農委會之同意。又按區域計畫法第5條規定各種使用地之編定種類僅有
「農牧用地」，而無「農業用地」，而行為時農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱農地變更審查要點）所稱「農業用地」則與「農牧用地」相同，依該要點第16點第2款反面解釋，如特定農業區範圍內農業（
牧）用地變更面積高達40公頃以上，變更開發土地合計超過10公頃以上，應徵詢農業主管機關同意，否則即屬有重大違失。農委會於系爭開發計畫審查終結前，從未正式同意變更農地為非農用，農委會亦曾函載明：「非要求農業主管機關先給予同意或不同意兩者擇一之答案。」可知農委會不願明白做成同意與否之回應，於審查當時顯未表明同意農地變更，農委會雖於審查前預先表示尊重被告農業局及都市發展局之審查意見，惟不應解釋為農委會「同意」變更農地使用。又依農地變更審查要點第3點第1項規定，申請農業用地變更使用應由「目的事業主管機關」即「經濟部」徵詢農業主管機關同意，惟系爭開發計畫土地，係由被告都市發展局向農委會函詢或申請意見，顯與該要點所定程序不符。再者，本件被告未依農地變更審查要點第3條第2項、第15條第1項、第17條第1款、第20條規定送農委會審查同意，自不能認為農委會業已同意系爭農地變更為非農用，系爭地目變更許可，即難認為合法。
（九）系爭開發計畫設於「農業及民生水資源不足地區」、「環境又非常敏感」之地區，並可能「污染優良台糖農田」，該計畫內容載明：「用水量大之工業區宜設於水資源豐富地區，工業用地之劃設，宜兼顧農地保護政策：基於永續利用原則，工業用地之劃設應避免零星設於農地，以確保農業生產環境．．．新設工業區應避免設置於環境敏感地區．．．高雄市阿蓮區生活圈：本生活圈為重要農業生產地區．．．（3）保護優良農田，改善高雄市路竹區農村
生活環境，並配合觀光計畫推動休閒農業．．．」系爭開發計畫長期用水量屬「用水量大」之工業區開發案，惟高雄市路竹區水資源不足，高雄農田水利會時有實施「路竹區、阿蓮區大區輪灌」，不當調撥農業用水，惡化農民處境，本件與當時既存（亦為目前現行）之區域計畫不符。區域計畫具上位性、指導性，不應配合特定開發案變更，被告違反中央或直轄市政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，逕予核發開發許可，違反區域計畫法第15條之2第1項第2款規定。
（十）另請查明94年、95年、96年、97年、98年、99年度中央政府總結算審核報告書，有關經濟部對高雄市岡山區、永安區及高雄科學工業園區已開發工業區內，是否附近尚有工業區用地土地未充分利用之情事；及參加人慈陽公司作為「再製鋅錠」及「氧化鋅」製作生產回收工廠之使用土地，是否屬環保署85年7月19日85環署綜字第43871號函釋應實施環境影響評估之工業類別及適用範圍，是否應依法作環境影響評估之許可後，始得將特定區之農業用地轉換為工業區土地用地；又被告都市發展局與內政部營建署受理及審查或協助參加人於「非都市土地特定專用區農牧用地」變更為回收廢五金工業區用地案件，有無經農業主管機關即農業委會明確表達同意；另以台糖公司承租土地申請設置產業園區之公司，是否均由公鼎開發企業股份有限公司承攬規劃送件，迄今核准幾家公司，已開發之農地共計多少面積；被告區域計畫審查委員會審查時，農委會是否派人與會，有無表示意見；台糖新園農場土地變更為高汙染工業用地，有無設置專業「廢水處理廠」，其工業廢棄物如何處理，工業廢水放流追蹤報告書之記載為何等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（被告100年9月26日高市府四維都發審字第1000106034號、100年9月28日高市府四維都發審字第1000107119號函）。
三、被告則以︰
（一）依參加人天聲公司提送開發計畫書所示，事業廢水先經該公司設置之事業廢水處理設施以二級處理方式處理至符合行為時行政院環境保護署發布之放流水標準後，排至東側之土庫排水。另土庫排水渠道業已列入市管區域排水，非屬高雄農田水利會直接使用之專屬灌、排水系統，且本件亦經被告農業局審核認定核與農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定無違在案。又依參加人慈陽公司提送開發計畫所示，該公司之製程無須使用任何水源，故開發後並無產生事業廢水；該廠區之廢污水僅有生活污水及雨水，生活污水部分係經專用污水管線匯集至生活污水處理設施，經二級標準處理至符合行為時行政院環境保護署發布之「放流水標準」後，作為廠區澆灌用水，並未排入滯洪沉砂池。至本件唯一對外排放之「放流水」為雨水，於降雨期間雨水經專用管線匯集至滯洪沉砂池，經自然沉降處理後由排放口排放，且將來依法應向主管機關申請核准後，始能進行排放。依開發計畫所規劃內容，並未對外排放廢污水，而其後續開發管理將由目的事業主管機關本府經發局、水利及環保等相關單位依法查核、追蹤管理。又原告稱將造成其所有農地有受污染損害之虞，係對未來不確定發生之事項為主張，尚難認已損害其權益。系爭開發案土地原農業用地變更使用，既經專責審議小組會議決議修正後通過，兩開發案就非都市土地使用分區變更部分，均依法定程序審議，原處分並無不合。
（二）參加人天聲公司及慈陽公司係按產業創新條例第33條第3
項規定，擬具可行性規劃報告，並依相關法規所提書件，由直轄市、縣（市）主管機關報各該法規主管機關核准後，由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區之設置。系爭開發案之開發面積規模均為30公頃以下，係屬內政部委辦直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定之開發案件，本件開發案就非都市土地使用分區變更部分，均依「區域計畫法」、「非都市土地使用管制規則」、「非都市土地開發審議作業規範」及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點」等非都市土地開發許可之相關法規之規定及程序審議，依法並無不合。
（三）另有關工業區之設置應否實施環境影響評估，應依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第4條「
園區開發」規定辦理。因系爭開發案位於非都市土地，申請人為不同之興辦工業人，申請開發面積均未達10公頃，且查該基地未位於敏感區位（國家公園、國家重要溼地、水庫集水區、自來水水質水源保護區、山坡地等），故依法無須實施環境影響評估。
（四）原告係不服被告依區域計畫法相關規定審議核准之行政處分，並經內政部訴願決定駁回在案，惟本件訴訟又主張本案規避實施環境影響評估，顯見原告似對區域計畫法及環境影響評估法等分屬兩不同法令之審查依據及行政程序有所誤解，如原告係不服環境影響評估法事件，實應另由原告釐清其訴訟標的後，再依規定辦理等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：參加人天聲公司為消除開發土地附近居民對表面處理作業之疑慮，於102年3月4日申請被告准予取消設置
熱浸鍍鋅製程，將原核定第二期B棟廠房內設置熱浸鍍鋅製
程取消，該空間改作倉庫使用，經被告於102年3月15日函復同意備查。又參加人慈陽公司為降低工廠製程可能產生之污染，採用法國法將金屬鋅或鋅礦加熱氧化間接製成氧化鋅，經截斷之金屬片，成反射爐中之熔解鋅，加入氧化爐內加熱至1000℃左右，熔解鋅即氧化，在爐頂出口處，自然燃燒生成氧化鋅，用送風機冷卻器經旋風分離機分離，再經代表式機收集殘留之細顆粒氧化鋅，即得成品，此種由金屬鋅加熱氧化，直接製造氧化鋅的流程，不易產生污染。
五、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有參加人工業區開發計畫書、高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組100年第2次審查會議記錄、被告100年9月26日高市府四維都發審字第1000106034號、100年9月28日高市府四維都發審字第1000107119號函等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告依區域計畫法第15條之1、第15條之2規定，就參加人申請非都市土地使用分區變更，准予許可變更地目，是否適法？爰分述如下：
甲、區域計畫法第15條之1、第15條之2係為保護公共利益而設之規定，非屬保障特定人個別權益之保護規範，原告就被告依上開規定所為之開發許可，並無法律上利害關係，自無提起本件訴訟之訴訟權能。
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。又保護規範理論在操作
上，可分為三個層次，1、確認原告主張系爭處分違法所
引據之法令規定，即原告原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規定；2、解釋上開規定是否屬於保護規範，亦
即，該法規的規範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護個人的利益；3、判斷原告是否屬於上開法規的保護對
象，換言之，系爭規定除須具有保護規範之性質外，原告尚須為該保護規範所及（參見李建良著「環境行政程序的法制與實務」，月旦法學雜誌2004年1月，第104期）。
（二）次按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」區域計畫法第15條之1及第15條之2第1項分
別定有明文，核其規範意旨，祇在維護非都市土地分區使用之計畫目的，針對申請人及土地所有權人得否就其土地變更使用之管制規定而已，並無保護個別權利或特定人私益之目的，非屬特定人個別權益之「保護規範」。準此，本件被告依區域計畫法第15條之1、第15條之2規定，以系爭地目變更許可處分准許參加人天聲公司及慈陽公司於台糖公司所有坐落高雄市路○區○○段2001、2008-2、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市土地特定專用區之農牧
用地及水利用地土地，及同段2041-1、2042、2043地號等3筆非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地辦
理使用分區變更，原告並非上開開發基地範圍內之居民或土地所有權人，系爭地目變更許可處分執行後，並未直接影響原告權益，其與該地目變更許可處分實無直接法律利害關係，其提起本件訴訟，顯欠缺訴訟權能。
乙、縱認原告有提起本件訴訟之訴訟權能，實體上亦無理由：
（一）按「中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由中央主管機關核定產業園區之設置。中央主管機關依前項規定核定產業園區之設置後，應交由直轄市、縣（市）主管機關於30日內公告；屆期未公告者，得由中央主管機關代為公告。直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人依第1項規定所勘選達一定規模之土地
，其面積在一定範圍內，且位於單一直轄市、縣（市）行政區者，其依相關法規所提書件，由直轄市、縣（市）主管機關報各該法規主管機關核准後，由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區之設置，並於核定後30日內公告。中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關於依第一項提具可行性規劃報告前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見；各該主管機關應作成完整紀錄，供相關主管機關審查之參考。第1項設置產業園區之土地面
積規模及第3項由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園
區之設置面積，由中央主管機關會商內政部定之。」產業創新條例第33條定有明文。又按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土
地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政府申請辦理：一、申請開發許可。二、山坡地範圍屬依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土保持完工證明書；非山坡地範圍，應取得整地排水計畫完工證明書。三、申請土地使用分區及使用地之異動登記。」「直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議作業規範及建築法令之規定審議。前項申請案經區域計畫委員會審議同意後，由區域計畫擬定機關核發開發許可予申請人，並通知土地所在地直轄市或縣（市）政府。」為行為時非都市土地使用管制規則第1條、
第13條第1項、第14條所規定。再按「非都市土地申請開
發需辦理使用分區及使用地變更之案件，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關許可審議，面積規模
於30公頃以下者，委辦直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定。」「直轄市、縣（市）政府為審查作業需要，應組成專責審議小組．．．。」「直轄市、縣（市）政府受理土地開發案件經直轄市、縣（市）政府專責審議小組審議合於規定者，由直轄市、縣（市）政府核發許可；不合規定者，駁回其申請。」行為時非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點第2點前段、第6點前段、第8點亦有明文。
（二）經查，95年間經濟部為配合行政院「大投資臺灣計畫」暨同年10月4日行政院第3009次會議通過之「2015年經濟發
展願景第一階段3年衝刺計畫－產業發展套案（俗稱大投
資大溫暖計畫）」之「釋出台糖公司土地措施」，乃於95年10月14日以經授工字第09520415572號函訂定發布「經
濟部審查專案投資台糖土地措施」，由有土地需求之廠商或開發單位向經濟部工業局提出使用計畫，經經濟部，內政部、農委會、環保署、台糖公司及地方政府等相關單位組成跨部會工作小組進行專案投資審查同意後，以協議出租台糖公司土地方式提供產業使用。嗣參加人天聲公司於97年間向經濟部工業局申請承租台糖公司所有坐落高雄市路竹區新園段2008-2、2009-2、2010、2012地號等4筆特
定專用區農牧用地、水利用地（合計面積9公頃），規劃
作為碳鋼有縫鋼管及鍍鋅鋼有縫鋼管製造使用，經釋出台糖公司土地經濟部工作小組97年9月30日第21次會議同意
由台糖公司洽參加人天聲公司確認相關出租事宜，惟同意範圍內尚有史前遺跡分布疑義，爰調整區位及面積為同段2001、2008-2、2009-2、2010、2012地號等5筆土地（皆
部分使用，合計面積9.35076公頃），並經釋出台糖公司
土地經濟部工作小組98年12月31日第32次會議同意由台糖公司主動洽參加人天聲公司確認相關出租事宜，案經提送台糖公司董事會土地及資源利用小組決議，經台糖公司99年3月董事會決議通過，並於99年4月19日簽訂地上權協議書。又參加人慈陽公司於96年4月25日向經濟部工業局申
請承租台糖公司所有坐落高雄市路○區○○段2072、2072-1、2073、2075、2075等5筆特定專用區農牧用地（合計
面積9.8087公頃），規劃作為再製造鋅及氧化鋅製造業使用，經釋出台糖公司土地經濟部工作小組96年5月17日第7次會議同意由台糖公司洽參加人慈陽公司確認相關出租事宜，嗣提送台糖公司董事會土地及資源利用小組決議，案經台糖公司96年6月董事會決議通過，惟因上開土地經改
制前高雄縣政府認屬疑似遺址範圍，參加人慈陽公司乃於98年8月間向經濟部工業局申請更換原承租土地為同段2041-3、2042、2043及2116-7地號等4筆土地（面積9.8087公頃），經釋出台糖公司土地經濟部工作小組98年9月29日
第30次會議予以備查，另請參加人慈陽公司出具倘因疑似遺址課題致滋生任何投資損失，不得向工業局及台糖公司求償之切結，俾利台糖公司辦理後續相關出租事宜，參加人慈陽公司於98年10月12日立書切結，並經台糖公司協調將同段2041-1、2043-1地號等2筆土地納入承租範圍，及
減少同段2041-3地號土地承租面積，致其承租土地調整為2041-3、2042、2043、2116-7、2041-1及2043-1地號等6
筆土地（後因地籍調整變更為2041-1、2042、2043、2116-7地號等4筆土地，合計面積仍為9.8087公頃），後經台
糖公司98年12月董事會決議通過，並於99年1月25日簽訂
地上權協議書等情，為兩造所不爭，並有本院卷附行政院2015年經濟發展願景第一階段3年衝刺計畫（卷2第4-6 頁）、經濟部審查專案投資台糖土地措施（卷2第7-9頁）、經濟部102年10月22日電子郵件回函（卷3第3-5頁）、釋
出台糖公司土地經濟部工作小組第7、21、30及第32次會
議記錄（卷3第123-126頁第9-23、25-32頁）可稽，應堪
認定。
（三）次查，參加人天聲公司及慈陽公司委託公鼎開發企業股份有限公司依據產業創新條例第33條規定，提具工業區開發計畫書及可行性規劃報告，檢同相關文件，於99年間向被告申請於渠等協議承租之台糖公司所有高雄市路○區○○段2001、2008-2、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市
土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，面積93,507平方公尺及同段2041-1、2042、2043地號等3筆非都市土
地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地，面積98,037平方公尺，設置產業園區，因該產業園區設置用地屬區域計畫法下之非都市土地，為開發利用該等用地，參加人乃依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定，向被告申請辦理
分區變更，編定內容為工業區丁種建築用地、國土保安地及水利用地，案經被告各相關單位審閱後，提送高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組審議，經專責審議小組多次開會後，於100年4月15日100年第2次審查會議作出決議，會議結論為：「（一）第一～三案：天聲、英鈿及慈陽等3家公司工業區開發計畫1、請申請人、規劃設計人依與會委員及出席單位之審查意見及建議，加以詳細回應補充說明，並作處理情形回應對照表，亦按各案分別承諾事項辦理及依委員意見修正，經確認委員意見修正無誤後，同意通過。2、第一～三案申請人承諾事項列
為本次會議結論，並請申請人納入計畫書修正辦理。．．．」等語，嗣參加人檢具依專責審議小組各委員之審查意見及建議修正之開發計畫書，送被告審查，經被告請專責審議小組委員審閱確認無誤後，又函請內政部營建署協助審閱，亦經內政部營建署函復無意見後，被告乃以系爭地目變更許可處分准予許可變更地目，嗣後再於100年10月
28日及100年11月25日核定參加人天聲公司及慈陽公司設
置產業園區，並分別於100年11月8日及10年12月15日辦理公告等情，有參加人工業區開發計畫書、高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組日100年第2次審查會議紀錄、專責審議小組委員意見確認表、內政部營建署100年8月24日營署綜字第1000052648號函、被告系爭開發許可處分、100年10月28日高市府四維經工字第10001194
39號函、100年11月25日高市府四維經工字第1000130598
號函、100年11月9日高市府四維經工字第1000123306號及100年12月16日高市府四維經工字第1000138239號公告附
原處分、訴願及本院卷可稽，堪信為真實。查被告上開專責審議小組之決議，係依行為時非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點第6點規定：「直轄市、縣（市）政府為審查作業需要，
應組成專責審議小組，置委員15人至19人，其中一人為主任委員，由直轄市、縣（市）長擔任並主持會議。其餘委員由直轄市、縣（市）長就工務、建設、城鄉發展、環保、水保、地政、水利、農業、財政、交通等相關單位主管人員及具有區域計畫、大地工程、天然資源保育利用及其他相關專門學識經驗之專家學者遴聘之。．．．。」可見專責審議小組係由專家組成之委員會，依實務慣例應採取較低之審查密度，本件於被告專責審議小組審議時，係經委員會現地會勘、開會，並充分討論，認參加人之開發計畫案合於區域計畫法第15條之2第1項之規定，自應爰予尊重，則被告依專責審議小組之決議，於參加人修正開發計畫書後，以系爭地目變更許可處分准予許可變更地目，揆諸前揭規定，並無違誤。
（四）原告雖主張參加人以未達10公頃之個別單獨開發個案，故意規避環境影響評估之法定程序，被告明知參加人刻意規避環評仍予以核發開發許可，顯有重大違失云云。惟依產業創新條例第33條第1項規定，產業園區之設置，應分別
符合都市計畫法或區域計畫法、環評法及其他相關法規，經各該法規主管機關核准後，始得核定，換言之，依都市計畫法或區域計畫法、環評法等規定，分別經都市計畫法或區域計畫法、環評法等主管機關核准，為核定設置產業園區之前提，又依環評法所為之環境影響評估及依區域計畫法所為之地目變更許可，彼此間雖互有關連，惟其主管機關、作業程序、所適用法令不同，法律要件與目的有別，不可混淆，本件系爭地目變更許可處分，僅係就參加人申請土地使用分區及使用地變更之案件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2規定，核發之土地地目變更許可，非依環評法所為之環境影響評估，亦非產業園區設置之核定，自應以該地目變更許可處分是否合法有據為主要論述範圍。至系爭開發案應否實施環境影響評估之爭執，係屬依環評法審查之範圍，因系爭開發案未實施環境影響評估，原告自應就產業園區設置之核定處分提起行政救濟，始為適法。然查，原告並未就被告100年10月28日
及100年11月25日核定參加人天聲公司及慈陽公司設置產
業園區，並分別於100年11月8日及10年12月15日辦理公告之行政處分提起行政救濟乙節，為兩造於本院言詞辯論期日所是認（見本院卷3第146頁），故上開核定系爭開發案為產業園區設置之行政處分，已告確定，且並非本件原告所爭執之原處分，當非本院可得審酌，併此敘明。
（五）復按農業發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定
或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」又按農地變更審查要點第2點規定：「申請
農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：．．．（二）依區域計畫法編定為非都市土地農牧用地、養殖用地、水利用地、林業用地、生態保護用地、國土保安用地變更編定為其他用地別者。」第16點規定：「申請農業用地變更使用徵詢農業主管機關同意程序，除第14點規定者外，依下列規定辦理：（一）非都市土地一般農業區、山坡地保育區、特定專用區範圍範圍內農業用地之申請變更案件，由目的事業主管機關徵詢直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意。．．．。」第17點規定：「農業用地變更申請案件，已達應送區域計畫擬定機關審查面積者，其審查程序如下：．．．（二）區域計畫擬定機關委託直轄市或縣（市）政府代為審議之案件，屬第16點規定事項者，由直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意。」本件參加人承租台糖公司所有非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，申請變更為工業區丁種建築用地、國土保安地及水利用地，因涉及農業用地變更使用，依前揭規定，應徵得被告所屬農業主管機關即農業局同意，而被告前將參加人所提之開發計畫案會請被告農業局審查，經被告農業局農務管理科分別於100年3月22日及3月23日以便簽表示「．．．五、經審查結果，核與
農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定尚無不符（惟本局依法並無行使同意權）．．．。」等語，且被告專責審議小組會議亦邀請被告農業局與會，有被告農業局農務管理科便簽及高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組100年第2次審查會議簽到簿附本院（卷3第156頁、卷1第50頁）及訴願卷（第362頁）可稽，足見本件農業用地變更確實已經被告農業主管機關農業局同意，洵堪認定。原告主張被告未依農地變更審查要點規定送農委會審查同意，系爭地目變更許可處分即難認為合法云云，委不足採。至被告農業局於便簽內稱其無同意權，係指系爭開發土地之使用分區變更，應由被告專責審議小組審查許可，其僅基於農業主管機關地位提供審查意見，非謂其就本件農業用地變更為非農業使用乙節無同意權，業經被告陳明在卷（見本院102年11月19日言詞辯論筆
錄第8頁），併此敘明。
（六）原告主張本件釋出台糖公司大面積路竹區農地，於優質農業生產區設置高污染電鍍業、廢鋁等產業，並以附近地區沿海漁業養殖區為污水承受水體，危害國民健康及國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理云云。惟查，有關系爭開發基地區位之遴選，係參加人依行政院「2015年經濟發展願景第一階段3年衝刺計畫－產業發展套案」之「
釋出台糖公司土地措施」，及「經濟部審查專案投資台糖土地措施」規定，向經濟部工業局提出使用計畫，並由經濟部，內政部（營建署、地政司）、農委會、環保署、台糖公司及被告等單位組成跨部會工作小組進行專案投資審查，該工作小組就參加人所提計畫是否符合專業投資條件（投資金額及承租面積）及其土地適宜性、投資可行性及環境影響等，經通盤審慎之審查程序後，取得專案投資及認定資格，始同意辦理與台糖公司協議出租作業，有釋出台糖公司土地經濟部工作小組第7、21、30及第32次會議
記錄附本院卷（卷3第123-126頁第9-23、25-32頁）可參
。是本件參加人以經經濟部跨部會工作小組同意釋出之台糖公司土地，作為開發基地，申請變更使用分區，經被告依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」之規定審查，並提送高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組審議合於規定，且參加人承諾「製程廢水將以二級處理方式，處理至排放標準，並依法向主管機關申請許可後，始得排放。」「滯洪池之設計以不透水設置，預防地下水滲入，減少滯洪量。」「有關土壤地質特性，將提供建築師、土木技師作為規劃設計基礎設施、建築物之參考依據，以避免公共危險發生。」「設廠生產區域，皆以不透水舖面鋪設，防止可能之滲透，並切結不會污染土壤及地下水」等事項，亦列入會議結論，併納入參加人開發計畫書辦理，作為後續開發執行事項（本院卷1第19-21頁），足見本件符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定「於國土利用係屬適當而合理
者」之許可要件，尚無原告所指摘之違法情事。又原告並未指明被告違反何等中央或直轄市政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，其空言主張被告違反區域計畫法第15條之2第1項第2款規定，亦無從
採據。
丙、綜上所述，原告前揭主張均不可採，則被告就參加人申請設置產業園區，其中涉非都市土地開發需辦理土地使用分區變更部分，准予許可變更地目，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷訴願決定及系爭地目變更許可處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無庸逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　12　　月　　3　　 日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　張　季　芬
法官　林　彥　君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　12　　月　　3　　 日
書記官 洪 美 智