103年度簡上字第32號｜行政：違反發展觀光條例｜裁判日期：103 年 12 月 31 日

高雄高等行政法院判決 103年度簡上字第32號上　訴　人洪國倉訴訟代理人蔡陸弟律師被上訴人交通部觀光局大鵬灣國家風景區管理處代表人簡慶發訴訟代理人周中臣律師黃錫耀律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人不服中華民國103 年3月17日臺灣屏東地方法院102年度簡字第14號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人查獲上訴人於民國（下同）101年9月20日14時50分許，在屏東縣琉球鄉中澳沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為，乃依發展觀光條例第60條第1項（訴願機關已更正為第60條第2項）及水域遊憩活動管理辦法第27條第1項第1款（訴願機關已更正為第28條第1款）及發展觀光條例裁罰標準第12條附表8第2項規定，以101年9月20日鵬罰字第101000052號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）15,000元，並以101年12月5日觀鵬管字第1010300266號函檢附第1010300052號執行違反發展觀光條例事件罰鍰催繳書（下稱催繳書）通知上訴人於101年12月31日前繳納罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回；提起行政訴訟，亦經原審法院102 年度簡字第14號判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人以94年9月13日觀鵬管字第0940003183號公告（下稱94年9月13日公告）有關大鵬灣風景特定區海域遊憩區及琉球風景特定區域之「從事水上摩托車活動應行注意事項」，開放琉球風景區海域之水上摩托車活動營業，此公告性質係屬行政程序法第92條規定之行政處分，而非行政命令，已對上訴人產生規制作用。上訴人因信賴被上訴人94年9月13日公告，遂貸款購買數百萬元之水上摩托車等相關器材，再於97年10月6日向屏東縣政府申請設立完成營利事業登記證（屏商字第09701101號），且取得丙級水上摩托車教練及中華民國水上初級救生員資格，而上訴人員工黃聰輝亦取得中華民國水上初級救生員之資格，另上訴人向保險公司投保公共意外責任險，並繳交營業稅。然上訴人於97年11月6日以97全字第970001函向被上訴人申請營業許可，詎被上訴人於同年11月20日回覆暫不受理相關營業活動等語。另上訴人多次向被上訴人詢問水上摩托車之申請營業許可事宜，然被上訴人迄未置理。詎被上訴人以99年6月21日被上訴人以觀鵬管字第0990002984號公告（下稱99 年6月21日公告）劃定琉球風景區之水域遊憩活動禁止區域及分區限制相關事宜，將屏東縣琉球鄉中澳沙灘（即該公告之F區）列為非動力活動區，僅能從事潛水、風浪板、獨木舟等活動，而禁止水上摩托車活動，並以上訴人於101年9月20日14時50分許，在屏東縣琉球鄉中澳沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為為由，對上訴人為裁處罰鍰15,000元，實有違信賴保護原則，此觀諸100年7月6日臺灣屏東地方法院檢察署以屏檢榮玉99他1108字第20292號函謂：「大鵬灣國家風景區管理處在管理上有明顯疏失等，亦有越權違誤之處，然原處分機關自94年9月13日公告（觀鵬管字第0940003182、3183、3184號），其內容為浮潛、水上摩托車、獨本舟等水域活動管理辦法，迄98年5月20日屏東地方法院檢察署就上開瀆職案開庭，均未歸劃動力區，實有失職之處．．．。」亦可證明等情，為此求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人答辯意旨則以：㈠被上訴人94年9月13日公告，係依發展觀光條例第36條所授權制定之行政規則，並非行政處分。又大鵬灣國家風景區經營水上摩拖車之遊樂設施，依發展觀光條例第35條第1項規定，須申請核准後始得合法營業。然上訴人明知其並未申請獲主管機關准許，仍違法經營水上摩托車，自應承擔經營風險，並無「提出申請必可營業」之信賴基礎可言，自不得主張信賴保護。再者，上訴人早在97年8月16日以前，即在琉球海域違法經營水上摩托車活動，此有屏東縣政府警察局東港分局取締紀錄可證，且其使用之水上摩托車，經鑑定結果係出產10年以上之中古商品，可知上訴人經營水上摩托車活動，並非信賴被上訴人之公告，兩者間欠缺信賴之因果關係。至於上訴人於原審陳報之洪國昌丙級水上摩拖車教練證影本、水上救生協會初級救生證影本，及黃聰輝之水上救生協會救生員證影本，均係97年11月6日以後始申請取得之證件。且被上訴人亦曾於97年11月20 日發函告知上訴人琉球風景區週邊海域遊憩活動種類及範圍崨在研擬作業中，標示設施尚未設置完成，暫不受理遊憩營業活動申請等語，故上訴人明知不得在琉球風景區海域經營水上摩托車活動，詎仍從事相關準備投資，縱有損害，亦非因信賴被上訴人94年9月13日公告所致。㈡依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條及第6條規定，被上訴人係琉球風景區之水域管理機關，得依公告限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為或禁止水域遊憩活動區域時。倘有違規行為，依發展觀光條例第60條、水域遊憩活動管理辦法第27條、第28條及發展觀光條例裁罰標準第12條規定，行為具營利性質者，處罰鍰15,000元以上75,000元以下，並禁止其活動。被上訴人業於99年6月21日公告劃定琉球風景區水域為遊憩活動禁止區域及限制分區，並於小琉球中澳沙灘設置告示牌，且被上訴人輔導上訴人轉業或改至其他合法場地經營，惟上訴人無視各項宣導及輔導作為，罔顧法令規定，持續違規從事水上摩托車之經營行為，被上訴人依法裁罰，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠被上訴人以99年6月21日公告將琉球鄉中澳沙灘（即該公告之F區）列為非動力活動區，限制僅得從事潛水、風浪板、獨木舟活動；並僅限於每日日出後至日沒前活動。上訴人於101年9月20日14時50分許，在屏東縣琉球鄉中澳沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為乙事，有原處分、採證照片可證。㈡本件上訴人無信賴保護原則之適用：1、被上訴人於94 年9月13日注意事項公告，係依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第9條規定，基於水域遊憩活動區域管理需要，所訂定之行政規則，該注意事項本身並未直接對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為等產生限制、准許等之規制作用。故被上訴人於上開99年6月21日活動禁止區域公告前，對於琉球風景特定區域，因未為水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制，故得從事水上摩托車器具之活動，僅依上開「從事水上摩托車活動應行注意事項」規定而為管理，則此「從事水上摩托車活動應行注意事項」自難作為原告信賴之基礎。2、況縱認「從事水上摩托車活動應行注意事項」得為信賴基礎，惟上訴人於97年11月6日，以97全字第970001函送被上訴人申請從事水上摩托車活動營業許可，其所備之救生員洪嘉興，其證書載明「中華民國91年9月21日（有效期限3年）」等語，亦已超過期限，亦不符合「從事水上摩托車活動應行注意事項」第3條第3項「合格救生員名冊及證照文件影本」之規定，則上訴人本於該「從事水上摩托車活動應行注意事項」信賴基礎而展開具體之信賴行為，亦未具足。至於上訴人所附之洪國昌丙級水上摩拖車教練證影本及水上救生協會初級救生證影本，及黃聰輝之水上救生協會救生員證影本，發證日期均係在上訴人上開申請函日期之後即97年12月5日，並非上訴人97年11月6日申請函所附之證件。又證人即被上訴人承辦人員劉勇助於原審審理時證述上訴人於94年9月13日注意事項公告公告後至99年6月21日活動禁止區域公告日期間，僅有一次申請許可，其餘僅為口頭洽詢而無申請，且本件亦無相關證據可資證明上訴人除97年11月6日該次申請外，另有提出申請，則上訴人本於該「從事水上摩托車活動應行注意事項」信賴基礎而展開具體之信賴行為，亦未具足。3、再者，依發展觀光條例第36條規定，水域管理機關為維護遊客安全得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，自有發生廢止或變更之可能，故上訴人既能預見秩序變更之可能，其信賴亦不值得保護。綜上，上訴人並無信賴保護原則之適用，是上訴人此部分主張自無可採。㈢訴願程序屬於行政程序，經訴願審理程序作成之訴願決定，本質上亦屬於行政處分，故訴願決定機關在訴願程序終結前，得追加、補充或更替一切足以支持行政處分合法性之事實資料及法律主張，以支持行政處分實質合法性，此有訴願法第79條第2項可參。原處分雖有關「違反事實」欄載為「於中澳沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車」（未載明「並具營利行為）、「處分理由及法令依據」欄載為「一、發展觀光條例第60條第1項。二、水域遊憩活動管理辦法第27條第1項第1款。三、發展觀光條例裁罰標準第12條附表8第2項。」（應為發展觀光條例第60條第2項、水域遊憩活動管理辦法第28條第1款及裁罰標準第12條附表8第2項），惟訴願決定已改認上訴人「確有於原處分機關所為公告非動力水域活動區騎乘水上摩托車，並具營利性質行為之違規事實」，並適用「發展觀光條例第60條第2項、水域遊憩活動管理辦法第28條第1款及裁罰標準第12條附表8第2 項」規定，且被上訴人於訴狀中表明「具營利行為之違規案件」並引用法條為「發展觀光條例第60條、水域遊憩活動管理辦法第27條、第28條及發展觀光條例裁罰標準第12條」等語，故原處分之瑕疵已不存在。至於原處分未為「並禁止其活動」之裁罰部分，依行政訴訟法第195條第2項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於上訴人之判決。」亦即，行政法院之判決如認原行政處分係適用法規不當而變更原處分時，有「不利益變更禁止原則」之適用，即不得為較原處分不利於上訴人之判決。因認原處分及訴願決定，於法並無不合，因而判決駁回上訴人於原審之訴。五、上訴意旨略謂：㈠上訴人因信賴被上訴人94年9月13日公告，才會在琉球風景區中澳沙灘（即該公告之F區）積極投入水上摩托車活動營業，有貸款購置水上摩托車、設立獨資之全豐企業社、申設營利事業登記證、取得水上摩托車教練及救生員資格、投保公共意外責任險之具體信賴行為，並多次向被上訴人詢問申請營業許可事宜，並無不值得保護之行為。詎被上訴人99年6月21日公告卻禁止該區從事水上摩托車活動，並無緩衝時間，亦無補償制度，事後又以上訴人於101年9月20日在該區域騎乘水上摩托車並具營利行為為由，對上訴人裁處罰鍰，實有違信賴保護原則。原審判決僅依前揭教練證及救生證核發之時間較申請時間為晚，並錯誤理解證人劉勇助之證詞，即認為上訴人尚未依94年9月13日公告「從事水上摩托車活動應行注意事項」而展開具體之信賴行為，顯完全忽略其他如營利事業登記證、保險單等對上訴人有利之證據，認事用法洵有違誤，顯有判決不備理由及理由矛盾之當然違背法令事由。㈡被上訴人以原處分對上訴人裁處罰鍰，卻未依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會，顯有欠缺正當行政程序之違法。㈢原處分所載罰鍰繳納期限係101年10月20日以前，惟原處分遲至101年12月30日始合法送達原告，此時繳款期限已過，原處分之內容已陷於不能實現，自屬無效等語，為此請求廢棄原判決並將訴願決定及原處分均撤銷。六、本院經核原審判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲論述如下：㈠、按「為維護遊客安全，水域管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」「（第1項）於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域管理機關處新臺幣5千元以上2萬5千元以下罰鍰，並禁止其活動。（第2項）前項行為具營利性質者，處新臺幣1萬5千元以上7萬5千元以下罰鍰，並禁止其活動。」發展觀光條例第36條、第60條定有明文。而依發展觀光條例第36條授權訂定之水域遊憩活動管理辦法第3條第2款：「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從事下列活動：2、操作．．．水上摩托車．．．等各類器具之活動。」第4條第1項第1款：「本辦法所稱水域管理機關，係指下列水域遊憩活動管理機關：1、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。」第5條第1項：「水域管理機關依本條例第36條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，應公告之。」第8條第2款：「從事水域遊憩活動，應遵守下列事項：‧‧‧2、不得違背水域管理機關對活動種類、範圍、時間及行為之限制公告。」被上訴人係依國家風景區管理處組織通則第1條第1項所設置，並訂有交通部觀光局大鵬灣國家風景區管理處辦事細則為其組織規範，掌管大鵬灣國家風景區內水域遊憩活動之管理及其他各事項，核屬上開規定所指之國家風景區水域管理機關。是以，被上訴人有鑑於大鵬灣國家風景區內轄區各水域之環境特性、資源條件不同，為確保遊客從事水域遊憩活動之安全性，並保護水域資源合於永續發展之目的，就琉球風景區之水域遊憩活動種類、範圍、時間及行為，認有限制之必要，以99年6月21日公告水域遊憩活動禁止區域及分區限制事宜：「．．．二、活動分區限制事項：㈠F、G、H、I、J非動力活動區：除上述禁止區域以外由圖示各點所連接水域範圍，限制僅得從事潛水、風浪板、獨木舟活動；並僅限於每日日出後至日沒前活動。．．．」此公告係基於發展觀光條例第36條規定之授權訂定，核其內容，並無逾越母法授權之範圍與立法精神，自得予以適用。㈡、本件上訴人於101年9月20日14時50分許，在屏東縣琉球鄉中澳沙灘海域（即99年6月21日公告F區），騎乘水上摩特車並具營利行為，為原審經言詞辯論程序所確定之事實，核無違反經驗法則、論理法則或證據法則之處，自應採為本院判決之基礎。而依99年6月21日公告所示，劃定琉球風景區（F區）海域為非動力活動區，限制僅得從事潛水、風浪板、獨木舟活動，不得從事水上摩拖車活動。上訴人所為已違反被上訴人依發展觀光條例第36條規定公告之限制命令，自應依發展觀光條例第第60條規定受罰。再按發展觀光條例第67條授權訂定之發展觀光條例裁罰標準第12條：「從事水域遊憩活動違反本條例及水域遊憩活動管理辦法之規定者，由水域管理機關依附表8之規定裁罰。」附表8第2項：「違反水域遊憩活動之種類、範圍或時間限制任何一項，並具營利性質者。處1萬5千元，並禁止其活動。」從而，被上訴人依上開裁罰基準，裁處上訴人罰鍰15,000元，顯已考量違法情節之輕重、應受責難程度、所得利益及資力，而給予適度裁處，於法並無違誤。至於原處分漏未併為「並禁止其活動」之處分，核與發展觀光條例第第60條第2項規定不符，洵有違誤，惟其結果有利於上訴人，原判決依行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止之規定，不得為較原處分不利於原告之判決，乃據以維持原處分，於法無違。㈢、上訴人雖主張其因被上訴人94年9月13日公告，信賴琉球風景區開放經營水上摩托車業，而積極投入水上摩托車營業之投資，詎被上訴人99年6月21日公告改為禁止經營水上摩托車業，基於信賴保護原則，99年6月21日公告之限制命令，應不適用於上訴人云云。惟按公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢正時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，固經司法院釋字第525號解釋在案。惟在判斷個案當事人有無信賴保護原則之適用時，必須具備3要件，即信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護，且缺一不可。就信賴表現此一要件而言，人民信賴表現行為之態樣、內容、強弱程度不一，必須其客觀具體表現之信賴程度，在舊法秩序下足以形成一定之法律地位，始應受有保護，不容為法令變更後創造之新法秩序所剝奪，而非謂只要有信賴表現行為，不論客觀具體化程度如何，均認其信賴利益應受保護。此參諸司法院釋字第529號解釋文：「人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護」及解釋理由：「惟上開辦法經主管機關予以廢止時，對於尚未及申請檢定之人，其法律地位因而喪失，故基於此項法律地位之信賴即應予以保護」之解釋意旨，益徵人民之信賴表現行為，須客觀上足以表彰在舊法秩序下取得之一定法律地位，性質上接近於具有某種權利之期待權，始應受保護。被上訴人94年9月13日公告係針對從事水上摩托車活動經營業者，在大鵬灣風景特定區海域遊憩區及琉球風景特定區域之營業，訂定從事水上遊憩營業活動應行注意事項之行政規則。其公告內容為：「一、在上述公告適用範圍．．．從事水上摩托車活動經營業者，應具有水域遊憩活動經營業之合法登記。．．．三、業者於本風景區海域實際從事水域遊憩活動經營行為前，應將下列文件函送本處，文件內容有變更者，亦同：㈠水域遊憩活動經營業之登記文件影本。㈡投保責任保險之證明文件影本。㈢合格救生員名冊及證照影本。．．．」姑不論此公告是否足以作為上訴人信賴之基礎，然觀諸公告名稱、內容，已明白表徵在此公告之舊法秩序下，必須申請取得水域遊憩活動經營業之合法登記為前提，且須事先將取得水域遊憩活動經營業之登記文件影本、投保責任保險之證明文件影本、合格救生員名冊及證照影本，送交被上訴人備查後，始得從事水上摩托車活動經營業，亦即未完備上開各項條件之前，尚不具有合法從事水上摩托車活動經營業之法律上地位。又99年6月21日公告琉球風景區海域改為禁止從事水上摩托車活動之前，上訴人迄未申請取得水域遊憩活動經營業之合法登記乙節，為兩造所不爭，經原審判決認定之事實，足見在94年9月13日公告之舊法秩序期間，上訴人不具有水域遊憩活動經營業之合法登記，未能取得合法從事水上摩托車活動經營業之法律上地位，則99年6月21日公告形成之新法秩序，並未造成上訴人法律地位之喪失，亦即縱認上訴人確有貸款購置水上摩托車、設立獨資之全豐企業社、申設營利事業登記證（載明俟水域管理機關許可後始得營業）、取得水上摩托車教練及救生員資格、投保公共意外責任險之具體信賴行為，尚不足以達到使上訴人取得一定法律地位之程度，揆諸司法院釋字第525號、第529號解釋意旨說明，本件即無信賴保護原則之適用。是上訴人此部分之主張，即無可採。㈣、又承前述，上訴人於上開時地，經營水上摩托車營業之違規事實，顯為客觀上明白足以確認，合於行政罰法第42條第6 款規定，得不給予陳述意見之機會，被上訴人逕予裁罰，於法尚無不合，上訴意旨指陳有欠缺正當行政程序之違法，委無可取。又按行政處分內容之解釋，應以其整體內容為之，若行政處分所載內容明確，其原因事實並無其他解釋之可能，自不容許受處分人就處分任意解釋（最高行政法院96年度判字第1954號判決意旨參照）。本件原處分應記載事項之內容，經整體觀察結果，形式上並無不明確之處，不影響相對人就原處分效力之理解。至於原處分書所記載之罰鍰繳納期限，僅生罰鍰移送執行之問題，核與行政處分之效力無關。上訴意旨指陳原處分送達上訴人時，已逾原處分所載罰鍰繳納期限，原處分之內容已陷於不能實現，應屬無效云云，洵屬主觀之歧異見解，亦無可採。上訴意旨無非持其歧異見解對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，或就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，難謂為原判決有違背法令之情形。㈤、綜上所述，上訴人前揭主張既均不可採，則原審判決以原處分及訴願決定，雖漏未併為「並禁止其活動」之部分，惟其結果有利於上訴人，基於不利益變更禁止之規定，乃予維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人於原審之訴，認事用法並無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　12 月　　31 　日高雄高等行政法院第四庭審判長法官　戴　見　草法官　孫國禎法官　孫奇芳以上正本係照原本作成。不得上訴。中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　31　　日書記官宋　鑠　瑾

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)103年度簡上字第32號

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