高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)103年度簡上字第35號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 12 月 10 日
• 當事人: 臺南市政府、賴清德市長、正成工業股份有限公司、黃奕曦

高雄高等行政法院判決
103年度簡上字第35號上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 賴清德市長
被 上訴 人 正成工業股份有限公司
代 表 人 黃奕曦
訴訟代理人 林維信 律師
上列當事人間就業服務法事件，上訴人不服中華民國103年3月28日臺灣臺南地方法院102年度簡字第68號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人申請經聘僱外國人LINDAYAO GREAGAN SAMRA（菲律賓籍，護照號碼：EB0000000，下稱L君），經許可工作種類為從事其他塑膠製品製造業工作，許可工作場所為臺南市官田區二鎮里工業路26號工廠。嗣於民國102年1月17日許，被上訴人未經許可，指派外國人L君隨公司送貨車前往新北
市○○區○○路○號客戶處（下稱系爭地點），從事公司產品卸貨工作。案經上訴人查獲上情，以被上訴人未經許可指派外國人Ｌ君至核准工作地以外之工作場所，而於102年3月6日以勞條字第1020208515號裁處書，以被上訴人違反就業
服務法第57條第4款規定，依同法第68條第1項處以被上訴人新臺幣（下同）3萬元之罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，
遭訴願駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人亦有不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人因員工調派不足，方指派外國勞工L君隨公司員工前往系爭地點從事隨車卸貨、
交付貨品工作，惟非屬就業服務法第57條第4款所指「變更
工作場所」情形。依改制前行政院勞工委員會（103年2月17日組織變更為勞動部，下稱改制前勞委會）85年6月28日(85)台勞職外字第081860號（下稱85年6月28日函）、91年5月3日勞職外字第0910203146號函（下稱91年5月3日函）意旨，如符合有本國勞工陪同在場，且為履行契約責任之必要行為，並訂有書面契約等一定要件，則指派所聘僱之外籍勞工至許可地以外之工作場所從事產品之按裝、接頭及試車等工作，應視為外籍勞工工作許可之延伸。詳究前揭二函意旨，得否視為外籍勞工工作之延伸，其重點在「雇主是否為履行製造契約之義務責任」、「是否有書面契約為證」、「契約內容與公司營利事業登記證所載營業項目是否相符」等原則性事項，則外籍勞工究否從事「按裝」、「試車」、「接頭」等，應僅係例示，堪稱明確。是以，被上訴人所經營事業係塑膠製品之製造及國際貿易，指派菲籍勞工L君前往系爭地
點從事隨貨車卸貨、交付貨品工作，乃為履行買賣關係之貨品給付，係屬一般之赴償債務，為履行契約之通常必要行為，依據上開2函釋意旨，應視為L君工作之延伸，核與「變更工作場所」情形，尚有不同。㈡前揭2函釋係勞動業務中央
主管機關本諸法定職權，為協助下級機關或屬官解釋法令、認定事實，所頒訂對就業服務法第57條第4款之法條文義具
體化及細部化詮釋，屬解釋性行政規則，原則上固僅對內發生效力；然解釋性行政規則既為行政實務所依循，則行政機關應受行政慣例之拘束，不得任意為不同之裁量或判斷，行政機關如無正當理由，自不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而構成行政自我拘束原則。是上訴人認被上訴人指派外國勞工L君至系爭地點隨貨車卸貨之行為非屬
「完成履行契約之通常必要行為及視為工作之延伸」乙節，逕違反前揭2函釋，遽認被上訴人違反就業服務法第57條第4款規定而科處罰鍰，應有違誤等語。為此求為撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯意旨則以：㈠原審卷附被上訴人負責外勞管理工作人員賴怡如於談話記錄陳稱略以：被上訴人指派7名菲籍
勞工隨貨車至全省，每次指派1名菲籍勞工，從事工作為協
助司機卸貨，最近一次隨貨車司機從事卸貨工作之菲籍勞工為L君，日期為102年1月17日上午等語，另稽被上訴人102年1月30日函自陳：因人員調派不足之問題，才以外勞隨車並
無蓄意或預謀，隨車外勞亦以輪流調派，非固定任何一人等語。綜合上開陳述內容，足認被上訴人確有未經改制前勞委會許可指派所聘僱外籍勞工至許可工作地點以外之工作場所工作。㈡改制前勞委會85年6月28日函、86年4月17日台86勞職外字第0900693號及87年12月12日台87勞職外字第0904432號函釋意旨，雇主若指派所聘僱之外國籍勞工前往訂購廠商指定地點（含外縣、市)進行產品安裝、試車，如係依行業
之性質，為完成履行契約（應包括工作數量、內容及完成期間）之通常必要行為，且契約內容與公司營利事業登記證所載營業項目相符者，得視為該外籍勞工工作之延伸，而不以違反就業服務法第57條第4款規定相繩。然依被上訴人出具
之訂貨明細表及出貨單所載，雖可證明確有客戶訂閱產品之事實，然其於起訴狀中業承於102年1月17日徵得L君同意後
，指派L君前往未經改制前勞委會許可之工作場所從事隨貨
車卸貨工作，並非從事產品之安裝、試車等工作，故縱為完成履約之通常必要行為，亦無前揭函釋等之適用等語，資為抗辯。求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為訴願決定及原處分均撤銷，係略以：㈠改制前勞委會91年5 月3 日函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋性行政規則，核與就業服務法第57條第4 款意旨相符，行政機關自得予以援用。依該函釋所舉例之按裝、試車係屬例示規定，該函釋係就所謂「完成履行契約之通常必要行為」作解釋，只要是「係依行業之性質，為完成履行契約（應包含工作數量、內容及完成期間）之通常必要行為，且契約內容與公司營利事業登記證所載營業項目相符者，得視為該外籍勞工工作之延伸」。是以「完成履行契約之通常必要行為」並不限於函釋所例示之「按裝」、「試車」情形，僅須該工作依行業性質為履約所必要者質均屬之。就產業之產品之生產流通過程而言，一項產品自最初之研發後須再經過進料、生產、品管、廣告促銷、銷售、搬運、宅配交貨（含按裝試車）、售貨服務等。每一過程階段固屬不同之就業機會，或須雇用不同之人才，但是其中各階段，若屬密接相連者，其工作其具有不可分性，如進料生產及產品之搬運，屬勞力性之工作，大多由工廠內之勞工擔任，除非分工細膩大企業，否則即難以細分，在一般企業常屬同一就業工作機會。㈡被上訴人企業資本額為5千萬元，屬中小企業，如前所
述，其生產與搬運工作即難細分，有其密接之關係。又改制前勞委會雖僅核准該菲勞L君在臺南市○○區○○里○○路○
○號廠址，從事「其他塑膠製品製造業工作」，但其為生產塑膠製品前之進料工作或產品之交運工作，均為密接而不可分。是以，被上訴人於102年1月17日指派該外勞L君至系爭
地點從事公司製品之隨車卸貨交貨工作，雖有離開核准工作地點，惟依訂貨廠商大承實業有限公司之訂貨明細與出貨單等憑證，可知製造產品之交貨行為係為完成履行契約之通常必要行為。況其情形並非指派外勞長期或固定居住在系爭地點工作，而係以當天往返之方式指派至系爭地點隨車卸貨，應認係該外勞工作之延伸，核與就業服務法第57條第4款所
定之變更工作場所不同，上訴人以原處分裁處罰鍰即有違誤，爰予以撤銷。
五、上訴意旨略謂：㈠依就業服務法第1條、第42條規定，可知
就業服務法之立法意旨在於「保障本國人之就業機會」，制定許多外國人工作之限制條件，以避免不當排擠本國人就業機會。準此，同法第57條第4款同為限制聘僱外國人之規定
，其規範意旨即在於避免雇主為節省人事成本而隨意調度外國人，導致本國人之工作機會遭到排擠，故規範雇主「原則上」不得恣意變更工作場所。㈡依改制前勞委會91年5月3日函釋意旨，雇主於一定條件下，得「例外」毋庸經過許可，指派所聘僱之外國人變更工作場所，依例外從嚴之法理解釋，自應合理限縮其適用範圍，將上揭函示解釋事項限縮於「試車」、「安裝」。蓋實務上屬於契約之工作項目可能相當龐雜，於專業分工時代可能需聘請不同員工以因應之，是若允許任何履行契約之通常必要行為皆可涵蓋在內，此些龐雜之工作項目皆可能由該名外國人處理，將使得本國人之工作機會完全喪失，顯然已牴觸就業服法第57條第4款之規定。
原審判決採行「擴張」解釋之方法，已違背就業服務法第57條第4款欲「限縮」外國人工作範圍以合理保障本國人就業
機會之立法意旨。㈢被上訴人於言詞辯論時自承係因「人力不足」而調派外國人L君從事隨車送貨工作，本於經驗法則
及論理法則，被上訴人應有進用人力之必要，依法僅得進用本國人，倘依原審將上開函釋擴張解釋，將排擠本國勞工就業機會，有違就業服務法第57條第4款規範目的等語，資為
抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
六、本院查：
㈠、按「雇主聘僱外國人不得有下列情事：．．．4、未經許可
，指派所聘僱從事第46條第1項第8款至第10款規定工作之外國人變更工作場所。．．．」「違反‧‧‧第57條．．．、第4款‧‧‧規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」為就業服務法第57條、第68條第1項分別定有明文。又參
照同法第1條規定：「為促進國民就業，以增進社會及經濟
發展，特制定本法‧‧‧。」第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第46條第1項、第2項規定：「（第1項）雇主聘
僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以下列各款為限：．．．8、海洋漁撈工作。9、家庭幫傭及看護工作。10、為因應國家重要建設工程或經濟社會發展需要，經中央主管機關指定之工作。．．．。（第2項）從事
前項工作之外國人，其工作資格及審查標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」及上開第46條第2項
授權訂定之外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準（下稱審查標準），就各款規定工作細分之工作內容，分別就外國人受聘僱之資格條件及聘僱人數予以限制。綜觀上開限制外國人工作條件之規定，可知我國雖開放外國人入境工作，但為防止雇主濫用工資成本較低之外國勞工，排擠本國人之就業權益，故在立法政策上以「補充性」「限量限業」為聘僱外國人之管制原則，亦即僅就國內缺乏之勞工種類許可聘僱外國人予以補充，就特定之工作類別、項目、人數、期間及工作地點，均列為須經許可內容。是就業服務法第57條第4款限制變更外國人工作場所之
條款，係將上開管制原則具體化之限制條款之一，雇主聘僱從事第46條第1項第8款至第10款規定工作之外國人，須在申請許可之工作場所內提供勞務始為合法，即同時課予雇主負有未經許可不得變更工作場所之不作為義務，以避免雇主為節省勞工人事成本而恣意調度外籍勞工，排擠本國人之就業機會。
㈡、復按審查標準第4條第1款規定：「中央主管機關依本法第46條第1項第10款規定指定之工作，其工作內容如下：1、製作工作：直接從事製造業產品製作或與其有關之體力工作。．．．」。再參諸行為時改制前勞委會101年1月13日勞職管字第1010506061號令修正發布之「雇主指派所聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之外籍工作者變更工作場所認定基準」（下稱變更工作場所認定基準），係為協助下級機關採一致性標準認定事實而訂頒之行政規則，核與就業服務法之規定意旨無違，自可予以適用。其中有關工作類別三「製造工」之規定，製造業雇主得免經許可變更聘僱外國人工作場所者，均限於同一雇主有2個以上製造工廠
或承租廠房，從原核准工作場所之工廠調派外籍工作者至另一工廠從事製造工作之情形。由此可知，就業服務法第46條第1項第10款聘僱外國人指定從事之工作，其屬於製造業工
作者，得免經許可變更之工作場所，須以製造業雇主經營之工廠、承租廠房為限，倘僱主未經許可指派聘僱從事製造工作之外國人前往非工廠從事工作者，揆諸變更工作場所認定基準之規定，即非合法。
㈢、本件被上訴人申請取得改制前勞委會許可聘僱外國人L君在
臺南市○○區○○里○○路○○號即公司廠址，從事其他塑膠
製品製造業工作，卻未經申請許可，於102年1月17日指派外國人L君隨同公司本國員工駕車前往新北市系爭地點，從事
塑膠產品卸貨工作，為原審經言詞辯論審理程序所確定之事實，核無違反經驗法則、論理法則或證據法則之處，自得執為本院判決之基礎。準此，外國人L君經聘僱許可之工作種
類為「從事其他塑膠製品製造業工作」，合於審查標準第4
條第1款規定「製造工作」之工作內容，應適用變更工作場
所認定基準之工作類別三「製造工」之規定，以判斷變更工作場所是否合法。然被上訴人調派外國人L君之工作場所，
係從許可工作地點之臺南市公司廠址，前往新北市系爭地點即客戶處所，從事卸貨交付工作，顯然已有變更工作場所，且非前往被上訴人所經營之其他工廠從事製造工作，核與變更工作場所認定基準之工作類別三「製造工」規定得免經許可變更工作場所之情形，即有所不符。是上訴人認定被上訴人未經許可指派所聘僱從事就業服務法第46條第1項第10款
規定工作之外國人L君變更工作場所，違反就業服務法第57
條第1項第4款規定，於法並無違誤。
㈣、原審判決援引改制前勞委會91年5月3日函意旨，以被上訴人指派外國人L君前往系爭地點從事隨車卸貨工作之交貨行為
，係雇主為履行完成塑膠製品銷售契約之通常必要行為，認屬外國勞工聘僱許可工作之延伸，基於行政函釋自我拘束效力之平等原則，認訴願決定及原處分違法，而予以撤銷，固非全然無見。惟查：
1、改制前勞委會91年5月3日函，謂：「．．．說明一：按本會所核發雇主聘僱外籍勞工之聘僱許可上所載明該外籍勞工之『工作種類』及『工作地點』均為許可範圍之一部，倘雇主指派所聘僱之外籍勞工從事許可以外之工作，或未經許可指派外籍勞工變更工作場所者，依就業服務法第57條第3款、
第4款．．．。二、本會85年6月28日台85勞職外字第081860號函．．．雇主若指派所聘僱之外籍勞工隨本國勞工前往訂購廠商指定地點（含外縣、市），進行產品之按裝、試車，如係依行業之性質，為完成履行契約（應包含工作數量、內容及完成期間）之通常必要行為，且契約內容與公司營利事業登記證所載營業項目相符者，得視為該外籍勞工『工作之延伸』，至於該行為究否係依行業性質為履行契約所必要，應由客觀具體事實判斷之。三、．．．所詢某公司將所聘僱之外籍勞工派至他公司『駐廠』從事機械售後服務維修工作，因該行為已逾越其聘僱許可範疇，依法不得為之。」綜觀上開函文脈絡，可知雇主指派外籍勞工在許可地點以外場所，從事製品之按裝、試車等足以認為與聘僱許可工作有相當密接不可分關係之工作，且該工作依行業之性質可認係雇主為履行契約之通常必要行為者，視為外國勞工工作之延伸，從寬認為未逾越聘僱許可之「工作種類」、「工作地點」範圍，即不違反就業服務法第57條第1項第3、4款規定。蓋雇
主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，僅得指派所聘僱之外國人許可「工作種類」之工作，故雇主指派外國勞工前往工廠以外地點從事聘僱許可工作之延伸性工作，而有其技術上必要性、附隨性者，例如上開函釋所例示產品製造工作與其後續之產品接頭、按裝、試車工作，基於技術上之相當密切不可分關係，可視為附隨於外國勞工聘僱許可工作之一部分，仍屬許可範圍內之工作，且符合雇主申請許可聘僱外國勞工之目的，而不可能期待雇主另行聘僱其他勞工接續此附隨性工作，則由原製造產品之外國勞工繼續完成此技術性、附隨性工作，即不認為有影響本國勞工工作機會，上開函釋意旨在此範圍內，不違背就業服務法之立法本旨，非不可援引適用之。然本件被上訴人指派外國人L君在外地工作遭
查獲者，係從事隨車卸貨工作，性質上屬於產品銷售後之送貨行為，依一般職業工作分類應屬貨物運送業，核與外國人L 君經聘僱許可在工廠內從事塑膠製品製造工作之製造過程或製造技術，並無技術性、附隨性之相當密切關聯性，兩者性質上係屬不同種類之工作，貨物運送工作顯然不是附隨於塑膠製品製造工作之一部分。原審判決以被上訴人係中小企業，認其指派外國人L君從事產品之運送工作，具有相當密
接不可分關係，此部分判斷，容有誤會，尚無可採。是被上訴人指派外國人L君從事貨物運送工作，已逾越其聘僱許可
工作之範圍，即不合於上開函釋意旨所指應「視為外國勞工工作之延伸」之情形。
2、改制前勞委會91年5月3日函釋意旨所指視為「外籍勞工工作之延伸」，以須與外國勞工許可工作有相當密接不可分之關係為前提，同時性質上屬於雇主為履行契約之通常必要行為。故倘若雇主調派外籍勞工從事之工作，不具相當密接不可分關係，縱然屬於雇主為履行契約之通常必要行為者，亦與上開函釋情形不同。蓋雇主為履行契約之通常必要行為，涉及業務經營之範圍甚為廣泛，包括從事採購、進貨、製造、品管、駕駛搬運、宅配運送、卸貨交付等工作，均涵蓋其中，倘無一定範圍之限縮，僅因性質上係屬雇主為履行契約所從事之通常必要行為，即可認屬外國勞工許可工作之延伸，將使外國人工作種類及工作地點得以任意變動，而逾越主管機關許可工作之範圍，違背就業服務法所採「補充性原則」及「限業限量」管制原則，致妨礙本國人上開各該工作種類之就業機會，不足以達到就業服務法第57條第3款限制從事
許可以外之工作及同條第4款限制變更工作場所之立法目的
。是即，被上訴人所主張及原審判決以外國人L君從事之隨
車卸貨工作，係被上訴人為履行塑膠製品銷售契約之通常必要行為，即認合於上開函釋意旨所指視為「外國勞工工作之延伸」，不違反就業服務法第57條第1項第4款規定云云，此部分見解容有誤會，尚無可採。
㈤、綜上所述，被上訴人聘僱該外國勞工L君，有違反就業服務
法第46條第1項第10款規定未經許可變更其工作場所之違章
行為，上訴人依就業服務法第68條第1項規定裁處罰鍰3萬元，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦屬有據。原判決所認「該菲籍勞工L君至系爭地點隨車卸貨，宜認係該外
籍勞工工作之延伸」，據以援用改制前勞委會91年5月3日函撤銷原處分及訴願決定，此部分法律見解容有未洽，原判決顯有適用法規錯誤之違背法令，本件上訴為有理由。又基於原審確定之事實本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　12　　月　　10　　日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　戴　見　草
法官　孫　國　禎
法官　孫　奇　芳
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　12　　月　　10　　日
書記官　宋 鑠　瑾