高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)103年度訴字第178號

• 裁判案由: 巷道爭議
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 09 月 30 日

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第178號民國103年9月16日辯論終結原 告　蘇純美
被 告　臺南市政府
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　楊佳明
張聰德
陳進昌
上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰
緣坐落臺南市○區○○段○○○○○○號土地如附圖所示斜線部
分土地即台南市○區○○路○○○巷○○巷道（下稱系爭土地）
，為原告所有位於臺南市○區○○路○○○巷○○○號之1房屋（
原告於本件訴訟繫屬後將該房屋移轉與第三人美上電熱有限公司）之對外聯絡巷道，已持續通行多年。嗣○○大廈管理委員會於民國102年9月間在系爭土地劃設停車格，致妨礙巷道通行，原告於102年9月5日向被告陳情，請被告出面阻止
，因逾2個月未獲答覆，原告乃以被告應作為而不作為提起
訴願，經決定不受理。又○○大廈管理委員會於102年9月16日函請被告所屬都市發展局釋明系爭土地究屬私人巷道或既成巷道，經被告所屬都市發展局以102年9月25日南市都管字第1020849853號函復略謂：「查旨揭案地依本府76年2月10
日南工都一字第14438號指定建築線所示，非屬臺南市建築
管理自治條例第6條所稱現有巷道。」等語。原告為請求確
認系爭土地具有公用地役權法律關係存在，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）緣原告所有座落臺南市○區○○段110-14地號土地上有原告所有之建物門牌臺南市○區○○路○○○巷○○○號之1一戶
（另外一戶為116巷1弄2號），因土地係袋地僅依靠原始
建築人留下開發並由戶政事務編定巷弄之既成巷道（莊敬路116巷1弄）通行，即東光段110-14地號土地藉由同段116-3地號土地東側（由同一起造人○○建設開發有限公司
當時留下之6.7米私設道路，其中原告之土地1.8米）連絡公路，故原告與另一住戶及附近居民及不特定公眾25年來均通行系爭巷道，有水銀路燈及被告設有25年之久之排水溝、舖設柏油路、戶政所設置之4塊道路指示路牌通行連
絡公路。而原告房屋使用執照發給日為78年9月6日，建物謄本上買賣登記日期為78年11月6日均可證明原告及不特
定公眾已通行25年之久，故有公用地役關係存在。亦即莊敬路116巷1弄南邊連接莊敬路116巷，北邊連接莊敬路136巷，為一交通要道、人車來往之既成道路。
（二）○○廣場大廈管理委員會無視原告及不特定公眾之通行權，於102年月9間塗銷116巷1弄之道路指示牌，又於系爭4.9米巷道上以白色噴漆劃上10位停車格及標上私人土地並
裝上監視器24小時監控、廣播，意即禁止人車通行，阻礙原告及不特定人正常之通行權，原告有受確認請求之法律上利益並排除侵害之必要，原告於102年9月5日向被告陳
情予以禁止，經被告所屬工務局函轉都市發展局辦理，惟經2個月應作為而不作為，爰依訴願法第2條規定提出訴願，經訴願不受理。
（三）至被告所屬都市發展局102年9月25日南市管字第1020849853號函之承辦人並未實際履勘現場，亦未調閱航照圖，且無視公眾25年來通行之事實，嚴重違背實際使用情形，係屬錯誤，違反行政程序法第8條應保護人民對既成巷道通
行權既得權正當合理之信賴及同法第9條行政機關就該管
行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意。
（四）附近民眾包括○○大廈民眾、原告、及另一戶住家及不特定民眾人車出人全賴系爭巷道通行，且該巷道亦有防火巷之功能不可以人為阻礙，而妨礙原告及另一住戶及不特定民眾之日常車輛通行權，一旦發生緊急事件、天災地變，車輛、消防車、救護車之通行勢必受阻礙，而發生重大之生命、身體之急迫危險、損害，後果極為嚴重。
（五）按有二戶以上人家出入之巷道20年以上即有公用地役關係存在，原告之建物已興建25年，可證明系爭土地已通行25年之久，故有公用地役權法律關係之存在。此有最高行政法院61年判字第435號判例：「原告所有土地，在二十餘
年前，即已成為農路，供公眾通行通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在，則該農路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。原告擅自將已成之農路，以竹柱、鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回路地，自為法所不許。」及70年度判字第1077號判決：二戶以上已通行20年以上已構成公眾通行道路等語可參。
（六）原告土地、建物四面無路，端賴系爭土地出入，此種依賴利用狀態自應以法律加以保護，且原告土地旁並無其他巷路可取代，故原告提起確認既成巷道之訴，對此種公物之利用，並不只是反射利益而已，而是具有法律上之利益，而有訴之利益。又既成巷道（又稱公用地役權、既成道路、民間百姓習稱「路地」），其認定標準依司法院釋字第400號解釋有三：ꆼ須為不特定之公眾通行所必要，而非
僅為通行之便利或省時（本巷道為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時）；ꆼ於通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；ꆼ須經歷年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。系爭土地為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時，且通行25年並無阻止之情事，亦無間斷，故系爭土地符合既成道路之要件等情，並聲明求為判決確認原告所有臺南市○區○○段110-14地號土地及地上建物就座落臺南市○區○○段○○○○○○號土地如附圖所示之斜線部分
即莊敬路116巷l弄為6.7米既成巷道，有公用地役權法律
關係存在。
四、被告則以︰
（一）原告之訴求應屬民法袋地通行權或通行地役權之私權紛爭，依法不屬訴願及行政訴訟救濟範圍內之事項。又提起訴願，以有行政處分存在為前提要件。所謂行政處分，依訴願法第3條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。最高行政法院50年判字第46號判例意旨略以：「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」同院62年度裁字第41號判例揭示：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」被告所屬都市發展局102年9月25日南市都管字第1020849853號函，其內容為單純之事實敘述，並非對人民之請求有所准駁，應屬觀念通知，而非行政處分。另原告縱有通行系爭巷道之事實上利害關係，惟原告既無請求認定系爭土地為具有公用地役關係之「既成道路」之公法上權利，應非法律上之利害關係人，自不得任意主張上開函復違法侵害其權益而提起行政爭訟（最高行政法院93年度判字第1641號判決參照）。
（二）系爭土地依被告76年2月10日南工都一字第14438號指定建築線所示，當時現地地形係屬空地，非屬臺南市建築管理自治條例第6條所稱現有巷道。又被告所屬都市發展局102年12月24日會簽工務局記載，系爭土地為77年7月30日南
工造66788號建造執照其申請建築留設之法定空地，另東
光段110-14、110-15、110-10、110-11、110-12、110-13地號土地係77年5月16日南工造065884號（戶名為B6、B11）、065885號（戶名為B7、B12）、065886號（戶名為B8
、B15）、065887號建造執照（戶名為B10、B16）其申請
建築層棟戶數各為4層1棟2戶，並無設置私設通路，兩建
照起造人皆為○○建設開發有限公司。
（三）按司法院釋字第400號解釋理由書謂：既成道路成立公用
地役關係，首須為「不特定之公眾通行所『必要』」，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。系爭土地僅屬原告住家及另一戶住家人車出入之必要，未符上開解釋。
（四）被告所屬都市發展局102年9月24日南市都管字第1020838169號函、102年9月25日南市都管字第1020849853號函復系爭土地非屬「臺南市建築管理自治條例」第6條所稱現有
巷道並無違法或不當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有地籍圖謄本、土地登記第二類謄本、建築登記第二類謄本、原告102年9月5日陳情書、現場照片及被告所屬都市發展局102年9月25日南市都管字第1020849853號函等附本院卷可稽，
應堪認定。兩造之爭點為原告有無受確認判決之法律上利益？系爭土地是否為既成道路而成立公用地役關係？經查：
（一）次按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係（司法院釋字第400號解釋理由書），並為最高行政
法院判例所承認（參最高行政法院45年判字第8號、61年
判字第435號）。所以稱公用地役關係而不稱公用地役權
，蓋因其成立僅在限制土地所有權人，使受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應享受公用地役關係之權利人。公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生，係屬反射利益，利用該土地通行之個人對之並無任何權利可言。故縱為具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利，是此，人民單純以公用地役關係為確認訴訟之標的，本質上即欠缺訴之利益（參見最高行政法院94年度判字第2076號判決、95年度裁字第80號裁定要旨）。查本件原告起訴主張坐落台南市○區○○段110-14地號土地及地上建物（門牌號碼台南市○區○○路○○○巷○○○號之1）為伊所
有，但因原告所有上開房地四面無通路係屬袋地，僅得依靠原始建築人○○建設開發有限公司（下稱○○公司）留設並經戶政機關編定為莊敬路116巷1弄之既有巷道通行至周圍公路，而前揭既有巷道即係第三人○○○等92人（渠等全體住戶業經依公寓大廈管理條例成立○○大廈管理委員會）共有坐落台南市○區○○段○○○○○○號如附圖所示
斜線部分土地（即系爭土地），亦經原告及附近居民等不特定公眾通行至少25年以上，為此主張其就系爭土地具有公用地役關係，原告對之有通行利益，雖原告曾請求被告禁止（拆除）系爭土地管理人即○○大廈管理委員會所為擅自圍堵系爭土地之行為（設置停車格供大廈住戶使用），但為被告置之不理，致原告通行利益受有損害，遂提起本件訴訟云云。然查，姑不論系爭土地是否如原告所述係屬已不知通行始期之現有巷道，惟縱認該地已具備公用地役關係之既成巷道，揆諸前揭公用地役關係之說明，原告既非系爭土地之共有人，其通行系爭土地僅有反射利益，無通行權利或法律上利益可言，揆諸首揭說明，原告對被告提起本件確認系爭土地公用地役關係存在之訴，即屬欠缺權利保護之必要，應以判決駁回之。雖原告另主張其已於起訴後之103年4月30日將其所有毗鄰系爭土地之上開房地（即坐落台南市○區○○段110-14地號土地及地上建物）出售予第三人美上電熱有限公司（下稱美上公司），並於同年5月22日辦畢所有權移轉登記，為此訴請本院應將
本件訴訟繫屬情形通知第三人美上公司，以利美上公司承當訴訟或訴訟參加云云，並提出其上開房地最新登記謄本二份為證（見本院卷第105至108頁）。惟查，受讓原告所有房地之美上公司經核迄今仍非屬系爭土地之共有人乙節，有被告提出系爭土地103年8月19日地籍圖資查詢系統表（所有權部）一份在卷可證（見本院卷第133至134頁），則第三人美上公司對系爭土地之通行亦僅具反射利益。且原告既無通行系爭土地之權利或法律上之利益，則第三人美上公司不因受讓取得台南市○區○○段110-14地號土地而對系爭土地有何公法上權利或法律上利益。是以，第三人美上公司並非行政訴訟法第110條所稱於訴訟繫屬中經
受讓訴訟標的法律關係之第三人，本院自無依同條第4項
規定將本件訴訟通知第三人美上公司之必要，併此敘明。（二）再依司法院釋字第400號解釋理由書之說明，既成道路成
立公用地役關係，需具備下列條件：（1）為不特定之公
眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；（2）於公
眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；（3）須經
歷之年代久遠而未曾中斷。經查，系爭土地係第三人○○公司申請建築坐落台南市○區○○段○○○○○○號○○大廈
時，於77年7月30日南工造66788號建造執照所申請建築留設之法定空地（參本院卷第85至87頁）；至隔鄰原告所有坐落同段110-14地號及其他同段110-15、110-10、110-11、110-12、110-13地號土地，亦係同一建商即○○公司另於77年5月16日南工造065884號（戶名為B6、B11）、065885號（戶名為B7、B12）、065886號（戶名為B8、B15）、065887號建造執照所申請建築各為4層1棟2戶之建物，上
開共8棟（分二列，前後各4棟）建物均係以東平路9巷作
為上開建物指定之建築線，後4棟建物則係利用前4棟建物留設之通道以通往東平路9巷道路，且後4棟建物與系爭土地相鄰僅留設少許防火間隔，並無任何私設巷道（參見本院卷第88至89頁）；抑且，第三人○○○於76年2月間就
○○大廈連同原告等人透天建物申請指定建築線時，依據被告76年2月10日南工都一字第14438號建築線指示圖所示，當時指定之建築線東側為東平路9巷、西側為莊敬路、
北側為莊敬路136巷、南側為莊敬路116巷，除此之外，中間未曾留設私設通道乙節，亦有被告前揭建築線指示圖在卷可佐（見本院卷第77頁）。是綜前觀察，系爭土地原本即為○○大廈興建時所留設之法定空地，其既未經起造人留設為私設巷道，更未經被告以該土地指定建築線之案例，依台南市建築管理自治條例第6條第1項第2、3款規定，系爭土地所有人亦不得出具供公眾通行同意書，更不得捐獻作為道路使用；至於原告所有坐落東光段110-14地號上門牌號碼為莊敬路116巷1弄2號之1之透天房屋，依據前揭第三人○○公司77年5月16日建造執照所示，其係經由東
側建物留設之通道以通往東平路9巷，亦非利用西側後方
之防火間隔連接系爭土地以通往莊敬路116巷或136巷，則原告亦無袋地通行權而需利用系爭土地通行至周圍地之必要，則系爭土地顯然欠缺前揭既成巷道所應具備之（1）
及（2）項要件。從而，原告訴請確認系爭土地有公用地
役關係存在乙節，亦屬於法無據。
六、綜上所述，原告前揭主張均無足取，原告提起本件確認訴訟，顯然欠缺保護必要。況系爭土地係屬法定空地，亦無可能成立公用地役關係，則原告提起本件訴訟，為無理由，亦應予駁回。又本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　9　　 月　　30　　日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　張　季　芬
法官　林　彥　君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　9　　 月　　30　　日
書記官 洪 美 智