高雄高等行政法院判決

民國104年8月27日辯論終結

原告

有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社

代表人

葉順來

原告

王清正

被告

高雄市政府交通局

代表人

陳勁甫

訴訟代理人

許綺佑

訴訟代理人

郭長隆

訴訟代理人

葉美利 律師

輔助參加人

高雄市政府社會局

代表人

姚雨靜

訴訟代理人

陳綉裙

訴訟代理人

姜溯中

訴訟代理人

徐新隆

參加人

李明遠

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服高雄市政府中華民國103年5月15日高市府法訴字第10330367200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序事項本件參加人戊○○經受合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場之當事人即原告及被告之聲請，由其逕為言詞辯論而為判決。

貳、實體事項

一、事實概要：緣原告有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社（下稱亞太合作社）前於民國102年2月7日、10月12日、10月23日及11月4日分別召開其第6屆第3次、第4次、第5次及第6次理事會，並於會中決議通過相關社員入社、退社等議案，依計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辦法）第18條、第22條及第27條等規定，分別於同年10月8日、10月14日、10月28日及11月4日，以書面檢具理事會會議紀錄、社員月報表清冊及社員執業登記證(下稱執業登記證)等資料，向被告申領合作社社員汽車運輸業營業執照(下稱營業執照)及牌照，經被告審查，依據輔助參加人102年4月30日高市人團字第10233716600號函示說明，核認原告亞太合作社召開之第6屆第3次、第4次、第5次及第6次理事會，其合格理事僅2人，已牴觸合作社法第32條及第53條規定，乃分別以102年10月31日高市交運監字第10236575900號函、00000000000號函、102年11月1日高市交運監字第10236575500號函及102年11月8日高市交運監字第10236743100號函駁回其申請，並請該社儘速依輔助參加人上開函示意旨，循程序補選足額理事，檢具經認可完成變更登記後之證明文件，並依管理辦法第21條規定，提理事會通過後，報請輔助參加人與被告備查，俾利被告儘速依合法之理事會會議紀錄及相關文件，辦理後續計程車車輛異動事宜，以保障其社員權益。原告不服，提起訴願，經高雄市政府訴願決定駁回。嗣原告亞太合作社復以其業於103年1月23日召開第6屆第11次理事會，於會中決議通過相關社員入社、退社等議案，及完成補選理事及改選監事等事項，並將選舉會議紀錄函報輔助參加人備查等為由，再次依管理辦法第18條、第22條及第27條等規定，於103年1月27日以亞太計合字第103010號函及2月7日以亞太計合字第103012號函，分別檢具理事會會議紀錄及參加人身分證、職業駕駛執照(下稱職業駕照)、執業登記照、原告乙○○之社員名冊、執業登記證、身分證與職業駕照影本等資料，向被告申領合作社社員營業執照及牌照。案經被告審查，以103年2月17日高市交運監字第10330812900號函(下稱103年2月17日函)復原告亞太合作社略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、‧‧‧查貴社業已將理、監事補、改選及章程修改變更登記案送本府社會局審查，本局將依102年10月31日高市交運監字第10236575900號函各項說明（諒達），辦理後續計程車車輛異動事宜。」原告不服，提起訴願，經遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)本件訴訟爭點是原告亞太合作社申請系爭社員牌照須另檢具輔助參加人審查認可理、監事補、改選及章程修改變更登記之同意證明文件，始可申請系爭社員牌照之行政處分，是否屬原告亞太合作社營業應遵守之義務爭議，與該社理、監事會選舉是否有效爭議無關。惟被告在本件行政訴訟中，以突襲式擴大處分原告乙○○執業登記證曾被廢止、受僱於品銘交通有限公司(下稱品銘公司)及自請退社未再辦理入社、訴外人林阿雲車輛牌照繳銷及執業登記證申請暫時停業保留資格等由，不符管理辦法第13條、第15條、第18條第2項、第20條等規定，社員資格喪失不能當選理事，理事會選舉無效，組成理事會不合法等等，有違行政法學上之正當法律程序。

(二)原告亞太合作社依管理辦法第18條第1項規定向被告提出申請，屬憲法上營業自由及工作權、財產權，並涉及結社自由之基本權保障範圍。若被告103年2月17日函係屬觀念通知，則其侵害性過高，自本件103年2月申請至今將近2年時間，且若輔助參加人不同意該社理、監事及章程修改變更之登記，則該社之權利即有不保，非法治國家依法行政之作為，有違法治國原則。且於本件訴訟期間，該社仍有多次向被告申請其他新入社社員之牌照，均遭被告以相同理由回覆，即可證明被告上開處分係就具體申請事件，反覆所為對外發生法律效果之單方行為，具有行政處分之性質，並非觀念通知。又被告及輔助參加人只准該社社員可以不經過該社同意即逕行繳銷牌照及出社，卻不准該社社員加入請領系爭牌照，顯違反行政程序法第9條規定。

(三)鈞院101年度訴字第6號裁定及鈞院101年度訴字第496號及最高行政法院104年度判字第65號等判決對本件無既判力：1、鈞院101年度訴字第6號裁定，僅係就當事人訴訟代表人適格與否之程序事項所為應予補正之認定，係為使訴訟程序能順利進行所為之裁定，故對本件審理並無既判力。另鈞院101年度訴字第496號及最高行政法院104年度判字第65號等2判決，係對於2家計程車工會不得加入原告亞太合作社為法人社員，及原告乙○○、訴外人林素梅以法人社員代表身分於該社101年10月17日社員大會分別當選理、監事，及原告乙○○以法人社員代表召集大會，並擔任大會主席所通過章程修改無效等之判決，與本件之人、事、物，非相同事實基礎，係屬二事，並無既判力可言。

2、再者，輔助參加人就原告亞太合作社101年10月17日社員大會選舉理事由該社代表人甲○○、林阿雲當選理事部分，向輔助參加人申請理事變更登記乙事，輔助參加人以理事當選不足至少3人之規定而不同意甲○○、林阿雲合格理事變更登記，該社不服提起訴願，嗣經高雄市政府103年7月15日高市府法訴字第10330563300號訴願決定撤銷原處分，輔助參加人以103年9月9日高市社人團字第10336157900號函已同意核發101年10月17日理事選舉之甲○○理事變更登記證。故輔助參加人就該社101年10月17日社員大會選舉自然人社員當選理事行政處分已變更為選舉有效。

(四)被告主張本件申請系爭社員牌照須另檢具輔助參加人審查認可理、監事補、改選及章程修改變更登記之同意證明文件，並無法令依據，顯違反禁止不當聯結原則，並增加法律所無限制及負擔：

1、關於申請系爭社員牌照之請領備查之審核，係採書面形式審查，而非實質審查，此觀管理辦法第18條第1項及第22條、第27條之規定自明。而所謂「形式審查」，並非全然不予核查，實係指查對申辦文件之齊備與其程序是否符合法令規定而言，至其所報備文件內容是否真實或有涉及刑事不法，係屬民事私權爭執或關涉刑事責任之訴追，就此部分，被告及輔助參加人自無予以審究之權能與必要。

2、又按「依法行政」為行政機關為行政行為時所須遵守的首要原則，而行政機關為行政行為對人民發生效力時，往往課予人民一定之義務或負擔，抑或造成人民其他之不利益，此固為追求一定行政目的所使然，但對人民造成不利益所採取之手段，必須與行政機關所追求之目的間有合理之聯結關係存在，以維護人民之基本權利，並使人民能心悅誠服地接受行政行為之拘束，此種目的與手段間有合理的聯結關係，即為不當聯結禁止原則之具體表現。此外在特定情況下，行政機關要求之對待給付，必須與其所負之給付義務間在實質上相對稱，此亦為禁止不當聯結之實質內涵。關於本件未領有營業執照及牌照之社員，其該等證照之請領，依管理辦法第18條第1項、第22條及第27條規定，只須由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證、理事會議紀錄及合作社出具證明文件，則申辦文件及程序已齊備，系爭法律無規定須另檢具輔助參加人同意理、監事及章程變更登記之證明文件，始可申請系爭社員證照。

(五)另自86年以來原告亞太合作社向被告申請系爭社員牌照之相同事件，僅須檢具本件原申請時提出之文件，即可反覆申請系爭社員牌照，被告應受合法行政慣例之拘束。本件縱使原告亞太合作社理、監事尚未完成變更登記與本件該社申請社員牌照之權利義務主體，係屬二事。按法人為法律上之獨立人格者與法人代表人之自然人（理事）之間為委任關係，係各別之權利義務主體（民法第26條參照）。該社向輔助參加人申請理、監事及章程修改變更，不因輔助參加人完成登記與否而受影響，無違公序良俗。此與管理辦法第18條第1項之規定無關，係屬二事。此參最高行政法院50年判字第110號判例：「按法人為法律上之獨立人格者，其與為法人代表人之自然人，係各別之權利義務主體，不容混為一談。」亦採相同見解。

(六)再按，平等原則係憲法所明定之基本原則，行政程序法第6條亦有相同規定。合作社組織或公司組織依合作社法及公司法規定均會定期改選理（董）事並依規定向主管機關申請變更登記；惟其他計程車交通公司、客運公司、或計程車合作社卻無須另檢具主管機關同意理（董）事變更登記之證明文件，即可申請系爭牌照之相同營業情事，則本件被告要求原告亞太合作社應提出該證明文件，顯有違平等原則之差別待遇禁止原則。本件被告無正當理由且只針對原告亞太合作社要求須另檢具輔助參加人審查認可之理、監事補、改選及章程修改變更登記之同意證明文件，始同意該社申領系爭社員牌照行政行為，而為差別對待之手段與所追求目的間並無合理關聯，構成「體系破裂」，不符體系內正義，悖於平等原則，顯然違反憲法第5條、第7條及行政程序法第6條之規定。

(七)按合作社法為私法，依合作社法第1條、第2條之規定觀之，合作社係以謀社員經濟之利益與生活之改善為目的之法人，係屬營利社團法人。法人在法令限制內，有享受權利，負擔義務之能力，為民法第26條前段所明定。次按，法人係指欲達成某種之目的，而為人集合之社團，或因使用於特定之目的，而為財產集合之財團，依法律享有人格者之總稱。查本件原告亞太合作社係依合作社法所成立之法人，性質上屬於依公司法成立之私法人以及由商業登記法所設立之獨資或合夥商號，而成立之職業團體營利社團。有司法院59年12月31日59台函參字第962號解釋意旨及司法院院字2595號解釋文：「合社社係屬營利社團，無適用民法第46條、第59條規定的公益社團法人與財團法人解釋之餘地。」司法院釋字第276號解釋大法官楊建華、楊日然、吳庚所提不同意見書：「按合作社為營利社團法人。」最高法院49年台上字第2434號判例：「董事(合作社之理事相當於民法及公司法之董事)」。內政部（48）台內社字第9186號法令函釋：「合作社‧‧‧則可比照公司法第10條之規定。」法務部84年7月28日（84）法律決字第17947號函釋要旨：「信用合作社係經營金融業務之合作組織，與一般銀行業務相類似，其法律上之性質似宜認屬營利法人。」可參。另依鈞院101年度訴字第6號判決：「壹、程序事項：‧‧‧查本件原告係依合作社法所成立之法人，性質上屬於依公司法成立之私法人以及由商業登記法所設立之獨資或合夥商號，而成立之職業團體，參照司法院院字第1570號解釋意旨，應適用民法關於社團之規定，關於理監事之選舉，係本於會員之私權作用，屬於私法關係甚明，其理事及代表人是否經合法選出，如有爭執，應循民事訴訟解決。本件原告代表人原為乙○○，嗣經本院裁定命其補正代表人，原告乃以新任代表人甲○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。至被告主張原告代表人改選不合法，甲○○不具代表人資格云云，揆之前開說明，自屬私權爭議，於依民事爭議解決前，新選任之代表人甲○○即得為原告之代表人，被告認甲○○無合法代表權，容有誤解。」最高法院83年度台上字第2520號民事判決：「原審審理結果以：上訴人為一社會團體，非社團法人，固為兩造所不爭執，惟按民法第56條第1項所定：『社團總會之召集程序或決議方法，違反法令或章程時，社員得於決議後3個月內請求法院撤銷其決議』之旨，於合作社及漁會情形，既均得類推適用。」最高行政法院55年判字第325號判例：「查團體會議所為決議，係屬法律行為中之共同行為，其行為之是否有效，如有爭執，應提起民事訴訟以求解決，行政官署無從予以處理。」財政部59年11月11日台財錢字第18371號函釋：「新選任理監事就職後未依照規定期限辦理變更登記，是否影響其資格問題：查信用合作社理監事依法選舉產生後，如當選人未於接獲就任通知7日內，以書面告知合作社拒絕就任者，應即取得合法理監事職位，該項選舉結果，雖未依照合作社法第9條第3項規定於1個月內為變更登記，僅合作社不得以其變更對抗善意第三人而已，要不影響其理監事之當選資格。」以及合作社法第9條第3項、公司法第12條及民法第31條等相同法理之規定，顯見我國民法關於法人設立登記後變更事項之登記，係採對抗主義，變更事項登記與否，僅係對抗第三人之要件而已，並非生效要件。基此，原告亞太合作社理事有變更時，在未登記前，不得以其變更對抗善意第三人，係為對抗要件，並非生效要件。再按理事選舉之私權關係乃法人內部自治事項之意思形成自由，關於該社理事選舉是否有效存在，不因輔助參加人完成登記與否而受影響，無違公序良俗。依法，理、監事選任及章程修改變更登記，是否經主管機關完成備查手續，並非生效要件，此項理事選舉及章程修正是否有效存在，不因主管機關完成備查與否而受影響；代表法人之理事有無變更，應視是否已經依法變更選任而定之，如係經合法變更選任為代表法人之理事者，於變更選任時，即成為該法人之代表人，而非於變更登記時，始成為該法人之代表人，故縱未為變更登記，亦僅生不得對抗第三人之效力而已。被告及輔助參加人未經民事法院判決選任無效確定前，即停止原告乙○○、訴外人林阿雲、謝素秋、何來彬等人理、監事之職權，並不同意變更之登記，違反憲法第23條法律保留原則，侵害憲法第14條、第15條保障之人民結社自由及工作權，並牴觸司法院釋字第724號解釋意旨。按行政權與司法權之間有別，被告僅有形式審查社員是否領有有效執業登記證、職業駕照，及理事會記錄文件是備齊，作為核發系爭社員牌照基準，而非以理、監事選舉是否有效，及章程修改是否變更登記作為核發系爭社員牌照基準等情，並聲明求為判決(一)訴願決定及原處分撤銷。(二)被告對於原告亞太合作社103年1月27日及103年2月7日之書面申請，應作成准予請領社員營業執照及牌照之行政處分。

三、被告則以︰

(一)原告之起訴並不合法：

1、依行政訴訟法第5條第2項提起之課予義務訴訟，係以行政機關對於人民依法申請之案件，以行政處分（駁回處分）拒絕其申請為要件。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分，人民即不得據以提起課予義務訴訟，否則其起訴即應認不備要件，應予駁回。

2、本件係原告亞太合作社對被告103年2月17日函表示不服。觀諸該函文意旨，僅係就該社於103年1月27日、2月7日之申領合作社社員營業執照及牌照變更使用執照乙案，函覆該社於其將理、監事補、改選及章程修改變更登記案，完成報請輔助參加人審查認可，並檢具經輔助參加人認可之證明文件，及依管理辦法第21條規定，提理事會通過，報請輔助參加人與被告備查等程序後，將來接續採行作為之告知，故僅為單純之事實敘述或理由說明，並未涉及具體請求事項之准駁，即對該社之權利或法律上利益，尚未發生具體法律效果，核其性質應屬觀念通知，而非行政處分。則原告對非屬行政處分之事項提起課予義務訴訟自不合法。

(二)依管理辦法第13條、第18條第1項、第20條、第21條及第22條規定，社員加入計程車運輸合作社申領牌照及營業執照執業之要件及程序依序如下：(1)有加入計程車運輸合作社之事實。(2)應具合作社社員之資格，且經理事會通過並報請被告及輔助參加人備查。社員應具備「設籍組織區域內、領有當地有效之營業小客車執業登記證、持有有效職業駕駛執照」之資格（同辦法第13條），且入社時，經理事會通過後，由合作社檢附「理事會議紀錄」及「合作社社員增減月報清冊」報請被告及參加人備查（同辦法第21條）。(3)依法領取計程車「牌照」。計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限（同辦法第20條前段）。如社員自備之車輛尚未領有計程車牌照，由計程車合作社應檢具「社員名冊、社員執業登記證及合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄」，向被告請領牌照（同辦法第18條及第22條）。被告應於牌照登記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有權人，並註記所屬合作社名稱（同辦法第20條後段）。(4)經領取牌照後，依法申領營業執照。如社員尚未領有營業執照，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向被告請領（同辦法第18條）。(5)嗣取得營業執照後，得向高雄市政府警察局交通警察大隊辦理執業登記證變更事宜，先予敘明。

(三)原告亞太合作社於103年1月27日雖檢具參加人之入社會議紀錄、社員（增）月報表清冊、執業登記證、職業駕照等資料，向被告申領合作社社員營業執照及牌照。惟依上開入社會議紀錄（103年1月23日第6屆第11次理事會）所示，該次理事會之組織並不合法：

1、依管理辦法第21條之規定，社員加入計程車運輸合作社需經理事會通過，第22條規定合作社為其社員申領牌照需檢附合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄之行政管制目的：

(1)我國對於計程車之管制分為人、車兩部分，前者透過對駕駛人之「駕駛執照」及「計程車執業登記證」為管理，後者則係對計程車「牌照」為管理。其次，公路法第56條第2項規定計程車客運服務業得以合作社組織經營後，依該條授權訂定之管理辦法第13條明定社員應具備之資格，要求計程車駕駛人應依法取得執業登記證及職業駕照，始具備申請為社員之資格（人之管制）；另於同辦法第20條規定社員所需營業之車輛應由社員自備，並以第18條規定社員自備之車輛未領有營業執照及牌照者，由合作社向主管機關請領（車之管制）；再於第21條規定社員入社或退社時，應經理事會通過，並應檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊，報請主管機關備查；第22條明定以「合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄」為請領牌照時應檢附之必要文件。由上開規定可知，管理辦法係先課予合作社理事會審查社員之資格，確保加入合作社之計程車駕駛人均領有執業登記證及職業駕照，再藉由營業執照及牌照之核發，達成人車均受管制之目的。

(2)再者，公路法第56條及第56條之1規定，政府透過車行及計程車運輸合作社之組織對計程車客運服務業進行管制，係考量計程車客運服務業之車輛及司機數量龐大，且人車流動頻繁，此種交通行政具有大量行政之特性；相對的，交通主管機關則因人力不足，經費有限，難以直接管理數量龐大的計程車客運業者。因此，除為數較少的經營個人計程車客運業者外，大多數經營計程車客運服務業者必須使用計程車車行或計程車運輸合作社車輛牌照，政府再透過車行及合作社對其受僱司機或社員之監督，間接達成管制目的。換言之，管理辦法第21條及第22條規定理事會之審查義務，實寓有使其協助主管機關對所屬社員進行計程車人車管制之政策目的，舉凡入社的司機是否具備社員之資格、該社員自備營業之車輛換發計程車牌照等人車管制事項，均須經合作社理事會審查通過，俾管理辦法對計程車客運服務業者之相關規範能夠獲得確保。

2、管理辦法第21條之「經理事會通過」及第22條之「合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄」均係指經合法組織的合作社理事會，依合法程序作成決議者而言：

(1)按合作社法第14條第1項第1款規定，合作社成立後，凡願加入有限責任合作社者，應有社員2人以上之介紹，或直接以書面請求，應經理事會之同意，並報告社員大會。同法第32條及第34條前段規定，合作社設理事至少3人，由社員大會就社員中選任之；理事依本法及合作社章程之規定，與社員大會之決議，執行任務。同法第53條規定，理事會由主席召集之；理事會應有理事過半數之出席，始得開會；出席理事過半數之同意。故社員申請加入合作社時，應經合法組成之合作社理事會，依合作社法第53條規定之決議方式同意後，始成為社員。

(2)依管理辦法第13條、第15條明定申請加入計程車運輸合作社為社員應具備之積極與消極資格；第22條復規定，計程車運輸合作社為社員辦理請領牌照應檢附合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄；第27條規定，計程車運輸合作社社員辦理各項監理證照、車輛異動變更登記，應檢附合作社出具該申辦業務之證明文件，向該管公路主管機關辦理。合作社法及管理辦法對於加入計程車合作社經營計程車客運服務業者之人車管制措施，係間接透過合作社理事會之審查來達成，而理事會組織之合法適格則為理事會能依法律、章程及社員大會決議執行任務暨出具各項證明文件內容真實性之擔保。故前述之「審查」自係指經由合法組織的理事會，依合法程序作成決議者，始足當之。

3、原告亞太合作社103年1月23日第6屆第11次理事會係由原告乙○○、訴外人林阿雲及甲○○作成決議，惟林阿雲及原告乙○○均非合法理事，該理事會組織並不合法：

(1)原告亞太合作社自101年5月4日起迄今，經輔助參加人核准變更登記之理事計有：101年5月4日核准變更登記之理事為：訴外人徐和興、陳秋菊及黃國禎；103年9月9日核准變更登記之理事為：甲○○；103年9月16日核准變更登記之理事為：甲○○。故原告乙○○及訴外人林阿雲均非經輔助參加人核准變更登記之理事。

(2)原告亞太合作社原理事徐和興、陳秋菊及黃國禎，分別於101年8月6日及同年9月20日自請退社，因而喪失社員及理事身分。該社雖於101年10月17日改選第6屆理事及第17屆監事，選舉結果由原告乙○○、訴外人甲○○、林阿雲當選為理事，甲○○當選為理事主席。惟該社申請變更登記後，輔助參加人以原告乙○○不得以法人社員代表人身分，擔任該社第6屆第1次社員大會主席，則其所主持之社員大會作成之決議當然無效，該次社員大會通過之章程修正決議即非適法為由，分別以101年11月21日高市社人團字第10139946700號函及102年5月8日高市社人團字第10234052400號函否准理監事、理監事主席及變更章程登記，該社不服，循序提起行政爭訟，業經鈞院102年度訴字第496號及最高行政法院104年度判字第65號判決駁回原告亞太合作社確定在案。足認原告乙○○以法人社員代表人身分當選理事，確不合法。

4、綜上，自101年9月20日（即原理事陳秋菊及黃國禎自請退社日）迄今，經輔助參加人登記之合法理事僅甲○○1人，故於原告亞太合作社補選理事，並選出理事會主席前，自無法召開合法的理事會。因此，該社以原告乙○○、訴外人甲○○、林阿雲3人於103年1月23日召開之第6屆第11次理事會，審查參加人入社案，其理事會組織不合法。該社持該會議紀錄向被告申領牌照及營業執照，不符合管理辦法第21條及第22條之要件。

(四)關於本件原告乙○○向被告申領營業執照及遞補社員出社牌照缺額部分：

1、原告乙○○歷年從事計程車駕駛之情形如下：原告乙○○前因原執業車輛牌照（○○○○○○）已繳銷，又未提出自有營業車輛之證明，且有不依計程車駕駛人執業登記管理辦法（下稱執業登記管理辦法）相關規定之期限參加執業登記證年度查驗，經處新台幣(下同)1,200元罰鍰且逾期6個月以上仍不辦理之違規，業經高雄市政府警察局於99年9月26日廢止其執業登記證（證號：E006309號）確定。嗣原告乙○○加入原告亞太合作社為社員後，於101年11月26日自請退社，經該社理事會決議通過後，以同年月30日亞太計合字第101046號函報被告。原告乙○○於102年3月11日，再以受僱於品銘公司之執業事實，申請核發執業登記證（證號：E011196號），其受檢核之車號000-000汽車為品銘公司所有，惟原告乙○○於翌（12）日隨即繳銷該計程車營業車輛牌照。原告乙○○於103年3月3日申請暫停於品銘公司執業，並繳回E011196號證號執業登記證後，已依警察機關辦理計程車駕駛人執業登記管理事項作業要點第9點「發證警察局受理暫停執業申請時，須管制註記，並製發收據收繳執業登記證，收繳之執業登記證，依規定銷毀」之規定銷毀之。

2、原告乙○○於101年11月26日自請退社後，並無重新申請入社之事實，即非原告亞太合作社之社員。另參該社出具之E011196號執業登記證，其上所記載之執業事實仍係原告乙○○受僱於計程車客運業（品銘公司），並非該社之社員，自不能據以認定原告乙○○為該社社員。

3、原告亞太合作社出具之「社員名冊」雖記載原告乙○○之入社日期為「102年2月7日」云云。惟查，原告亞太合作社未曾檢附原告乙○○於102年2月7日入社，經理事會通過之會議紀錄及合作社社員增減月報清冊，向被告及輔助參加人報請備查。且該社提出本件申請時，亦未依管理辦法第22條規定，檢附「合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄」。實難認原告乙○○自請退社後，有於102年2月7日入社之事實。另依該社出具之「102年2月7日第6屆第3次理事會會議紀錄」所載，該次會議出席人員為甲○○、乙○○（法人社員代表人）、林阿雲，討論事項案由四卻為「社員乙○○遞補除名社員羅得平牌照缺額」。則原告乙○○如何同時為社員及法人社員代表人？倘其已為社員，又係在何時入社？再者，該次會議案由四係討論「社員乙○○遞補除名社員羅得平牌照缺額」案，亦非原告乙○○入社案。上開申請文件互相矛盾，實難予以採信。

4、原告乙○○對於鈞院所詢：申請加入原告亞太合作社的時間點為何乙節，僅泛稱其從未退出該合作社云云（104年5月5日準備程序），亦未提出其有入社之具體事證，益證原告乙○○根本不是該社之社員，該社為非社員之原告乙○○申請牌照及營業執照，顯不符合管理辦法第18條之規定。

5、原告乙○○原領有之E006309號執業登記證已於99年間廢止；其所領之E011196號執業登記證，則因原告乙○○於103年3月3日申請暫停於品銘公司執業而繳回並銷燬，故原告乙○○目前未領有當地有效之執業登記證。原告乙○○雖得執E011196號執業登記證申請遞補入社，嗣領得牌照及營業執照後，再申請變更該執業登記證所載之執業事實等事項。惟關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，關於事實審法院言詞辯論程序終結前事實狀態及法律狀態之變更，亦應加以考量。準此，原告乙○○是否有權請求被告作成准予核發（遞補）牌照及營業執照之行政處分，仍應以言詞辯論終結時之事實狀態及法律狀態為裁判基準時。原告乙○○現既未領有當地有效之執業登記證，原告亞太合作社以103年2月7日函文提出申請時，縱檢附上開執業登記證，被告仍不得核准發遞補牌照及營業執照。

6、原告雖主張，法律未禁止計程車運輸合作社之社員不可同時受僱其他計程車交通公司云云。惟查，84年以前，擬經營計程車客運服務業者只能選擇經營個人計程車客運業或受僱於計程車車行；至管理辦法於84年制定後，始新增加入計程車運輸合作社經營計程車客運服務業之經營型態，故計程車車行與合作社具有競爭關係。倘社員同時加入其他車行，顯無法與其他社員依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善（合作社法第1條參照），故業者只能選擇其中一種型態經營，乃屬當然。又計程車牌照之發放受到政府總量管制（公路法第39條之1參照），若允許經營計程車客運服務業者可同時加入計程車合作社並受僱於車行，即可能重複申領牌照。再參以管理辦法第18條規定，未領有營業執照及牌照之社員，其營業執照及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向被告申請。亦即申領合作社營業執照及牌照者，需未加入車行領取牌照，始符合資格。故原告乙○○必須退出計程車合作社後，始得受僱計程車車行；反之亦然。原告乙○○於102年3月11日至103年3月3日既以受僱於車行之執業事實申領執業登記證，即不得加入原告亞太合作社經營計程車客運服務業，自非社員而無被選任擔任理事之資格。

(五)原告亞太合作社檢附「102年2月7日第6屆第3次理事會議紀錄」，該次理事會之組織亦不合法：

1、依該次會議紀錄所載，該次會議由原告乙○○（法人社員代表人）、訴外人林阿雲及甲○○出席作成決議。惟該社於101年10月17日改選之第6屆理事中，僅甲○○1人合法，原告乙○○及訴外人林阿雲均非經輔助參加人核准變更登記之理事。則於該社補選理事，並選出理事會主席前，自無法召開理事會。因此，該社以原告乙○○（法人社員代表人）、甲○○及林阿雲3人於102年2月7日第6屆第3次理事會審查「社員乙○○遞補除名社員羅得平牌照缺額」案，其理事會組織亦不合法，該決議自屬無效。

2、原理事徐和興、陳秋菊及黃國禎分別於101年8月6日及同年9月20日自請退社之原因，依台灣高雄地方法院(下稱高雄地院)101年度重訴字第216號民事判決略以，原告乙○○與徐和興簽訂民事契約，依其合約內容可知，原告乙○○將合作社及工會視為個人私產任意買賣獲利，且無視輔助參加人屢次函請儘速依程序召開社員大會，選出合法之理事，召開適格之理事會，仍執上開不合法理事會之會議紀錄向被告申領或遞補牌照及營業執照。原告乙○○所為實難期待該社能客觀審查並同意社員入社，及向被告申領牌照及營業執照等事項；被告亦無法信賴該不適格之理事會所為之審查，進而同意其領取依法須受管制許可之計程車牌照及營業執照。

(六)依公路法第3條及高雄市政府交通局組織規程第3條第3款之規定，被告係高雄市計程車運輸合作社設置管理之業務主管機關，而就高雄市計程車運輸合作社設置管理業務具有管轄權。次依合作社法第2條之1及高雄市政府社會局組織規程第3條第1款之規定，輔助參加人為高雄市合作社之業務主管機關，而就高雄市合作社業務具有管轄權。本件原告亞太合作社係依管理辦法以書面檢具相關文件，向被告申請領取參加人、原告乙○○之營業執照與牌照，被告就其管理高雄市計程車運輸合作社設置管理業務之主管權責，對於該社之申請，自有權審查其是否符合管理辦法所規定核發汽車運輸業營業執照及牌照之要件。其中，就是否為「社員」及「合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄」之要件，該社員入社時有無經合法組成之理事會審查同意其入社，輔助參加人已將其認定：原告亞太合作社雖於101年10月17日社員連署社員大會，選出甲○○、林阿雲及原告乙○○為理事，惟該社合格理事為2人，已牴觸合作社法第32條及第53條規定，應補選足額理事後，始能產生理事主席等情，以102年4月30日函知被告，則被告據以認定本件申請不符合管理辦法第18條第1項及第22條規定核發營業執照及牌照之要件，而駁回其申請並為補正之通知，僅屬被告依職權調查確認處分構成要件事實之過程，自無違反專屬管轄或事務管轄權限而依行政程序法第111條第6款無效，或不當聯結合作社法第32條及第53條之情形可言。

(七)按合作社法第2條之1規定，合作社之主管機關在直轄市為直轄市政府，但其目的事業，應受各該事業之主管機關指導及監督。故合作社理事執行任務（含召集理事會開會作成決議）之合法性，應受目的事業主管機關之監督。又合作社法及管理辦法對於加入計程車合作社經營計程車客運服務業者之人車管制措施，係間接透過合作社理事會之審查來達成，而理事會組織之合法適格則為理事會能依法律、章程及社員大會決議執行任務暨出具各項證明文件內容真實性之擔保。故管理辦法第22條規定，計程車運輸合作社為社員辦理請領牌照應檢附合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄，該項「審查」自係指由合法組織的理事會，依合法程序作成決議者，始足當之。是以，計程車運輸合作社理事就該社目的事業執行任務，是否符合合作社法相關規範，如本件原告亞太合作社理事會審查社員入社資格之決議，其理事會組織、召集程序及決議方法是否合法等，亦應受目的事業主管機關即被告之監督。且基於前述之立法目的，管理辦法第21條所稱之「理事會通過」同樣指由合法組織的理事會，依合法程序所通過之入社審查，自不待言。且按，法制用語所稱之「備查」，係指公私機構對主管事務之機關有所陳報或通知，使該主管事務之機關，對於其監督或主管之事項，知悉其事實之謂。故公私機構依法完成法定要件及效力後，將該事實陳報主管機關備查者，該機關之備查與否固與所報事項之效力無關。但公私機構尚未依法完成法定要件及效力者，亦不因法制要求應向機關備查，即一概承認其效力。因此主管機關受陳報或通知後，如認公私機構就其陳報或通知事項於執行業務有違反法令之情事時，尚不受該備查程序之限制，仍得本於監督與管理之權限而行使其職權。

(八)關於合作社主管機關對於計程車合作社改選理事等應變更登記事項有實質審查權乙節，最高行政法院104年度判字第65號判決略以：「‧‧‧合作社之設立係採許可主義，而所謂『准否之決定』，係指主管機關就申請人依合作社法第9條規定申請登記之事項，不限於該條第1項之設立登記，包括同條第3項之變更登記，需依職權實質審查系爭申請事項之合法性後，始得據以作出准駁之決定。‧‧‧另由合作社法第43條規定：『理、監事違反法令，或有其他足以危害合作社之情事者，主管機關認為必要時，得令其解除職權。』，可知立法者賦予合作社主管機關有監督合作社合法運作之權限，甚至得作成合作社理、監事解除職權之處分，均凸顯合作社組織之公益性質，而非單純以營利為目的之法人組織，與依公司法規定，登記成立採準則主義，並以營利為目的、強調高度私法自治之營利社團法人，兩者制度設計及立法目的均顯有不同，是以，依合作社法第9條規定申請登記之事項，若於嗣後有變更而向主管機關申請變更登記時，主管機關自得就系爭申請變更登記事項為實質審查，非謂只要申請人所提申請變更登記事項，形式上符合法定程序，即使該申請變更登記事項明顯違背法令，行政機關亦無任何審查權限，否則合作社在經主管機關許可為設立登記後，再以通過社員大會決議方式作成違背法令之決定，即得規避主管機關之審查，如此解釋顯已背離合作社法暨相關法規賦予主管機關准否權限，及合作社謀求社員經濟利益與生活改善之立法目的。」等語；另本件輔助參加人對於原告亞太合作社101年10月17日改選第6屆理事之應變更登記事項有實質審查權乙節，亦據前揭最高行政法院判決認定略以：高雄市政府就合作社法及合作社法施行細則中有關高雄市政府權限部分，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任輔助參加人執行，業經高雄市政府以101年1月12日高市府社人團字第10130160400號公告在案，輔助參加人為合作社法及設置管理辦法所稱之合作社主管機關，殆無疑義。原告亞太合作社於101年10月17日改選第6屆理事，核其改選理事屬合作社法第9條所明定應向輔助參加人為變更登記申請之事項，原告亞太合作社向輔助參加人提出變更登記申請，該局依合作社法第10條規定，自應本於職權就合作社理事改選有無違反合作社相關法令為實質審查後，據以作出准否其申請之決定等語。換言之，輔助參加人對於原告亞太合作社之合法理事有實質審查之權限，則被告審查原告乙○○及參加人有無具備「加入計程車合作社為社員之事實」及「具備法定資格，且經理事會通過並報請被告及參加人備查」等核發牌照及營業執照之要件時，對於所附「合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄」是否係由合法適格之理事會所為之疑義，自應受輔助參加人就原告亞太合作社理事會成員之合法性所為認定之拘束。且目前經輔助參加人實質審查後准予變更登記之合法理事只有甲○○1人，顯不能符合合作社法第32條及第53條，理事會法定最低人數3人及理事會召集程序（理事互選理事會主席，由主席召集之）、決議方法（理事會應有理事過半數之出席，始得開會，出席理事過半數之同意，始得決議）之規定。則該社申請時提出之「102年2月7日第6屆第3次理事會」及「103年1月23日第6屆第11次理事會」會議紀錄均非經合法之理事會所為。故被告不逕予駁回其申請，而僅援引輔助參加人102年4月30日函文意旨，函請原告亞太合作社先儘速補選足額理事，檢具輔助參加人認可完成變更登記後之證明文件，報請被告及輔助參加人備查，俾被告得依合法理事會紀錄及相關文件，辦理後續計程車輛異動事宜等語，自無違誤。

(九)原告亞太合作社主張其已於101年10月17日第6屆第1次社員大會改選第6屆理事3席，輔助參加人102年4月30日函逕認其中僅2人符合資格，理事會不足3人已牴觸合作社法第32條及第53條規定，係誤解該兩條規定云云。惟如前述，該次改選僅甲○○1人為合法理事而已。且合作社法第32條既已明文規定合作社應設理事「至少」3人，並應由社員大會就社員中選任之，則原告亞太合作社之合格理事既不滿3人，即與合作社法第32條理事會組成之法定人數有所未合。對此，鈞院102年度訴字第496號判決亦認定：「‧‧‧合作社法第32條已明文規定，理、監事人數至少3人，原告選任之理、監事未達法定最低人數3人即非適法，自不得依法申請理、監事變更登記，更遑論由其餘未達法定最低人數要求之理（監）事召開理（監）事會並互選理、監事主席，並為決議。否則即屬違法召開理（監）事會，所作成之決議亦當然無效，自不待言‧‧‧。」最高行政法院104年度判字第65號判決亦持相同見解。故原告亞太合作社召開之理事會縱有合格理事2名出席，仍不符前開規定，其理事會之組成自始不合法。

(十)至原告就其前揭主張所提出各項實務見解，與最高行政法院104年度判字第65號判決所持見解不符，且與本件訴訟所涉及爭議無關：最高行政法院55年判字第325號判例、78年度判字第343號判決及最高法院103年度台上字第1923號民事判決均非有關計程車運輸合作社之變更登記事項，與合作社法與管理辦法之制度設計及立法目的均有不同，於本件訴訟自無援用餘地。又最高法院85年度台上字第1855號民事判決係針對私人間就合作社理事當選有效與否提起確認當選無效之訴時，如何認定該確認訴訟之訴訟標的所為之闡釋，與本件輔助參加人係依合作社法第9條及第10條規定對合作社理事選任進行監督，兩者顯不相涉。又台北高等行政法院101年度訴字第1615號判決之原因事實，乃台北市政府社會局對合作社社員除名事項進行監督，然合作社社員除名事項並非合作社法第9條及第10條規定主管機關應實質審理並為准否決定之事項，自不能據以認為輔助參加人無權就合作社理事之改選進行監督。原告所引鈞院101年度訴字第6號判決內容僅係針對當事人是否經合法代理之程序事項。原告執前揭裁判主張合作社理事選任之爭議只能循民事訴訟解決，民事訴訟判決其選任無效前，均為合法理事云云，自無可採等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告亞太合作社上開各函、103年1月27日及同年2月7日申請書、第6屆第11次理事會會議紀錄、社員（增）月報清冊、被告上開各函、103年2月17日函附卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，堪予認定。兩造所爭執者厥為被告103年2月17日函是否為行政處分？被告否准原告亞太合作社申領參加人及原告乙○○營業執照及牌照，是否合法？茲分述如下：

(一)被告103年2月17日函性質上是否屬於行政處分：

1、按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別僅在於究係行政訴訟法第5條第1項或第2項而已），其所著重者，在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就一因人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟（最高行政法院99年度裁字第895號裁定參照）。

2、經查，原告亞太合作社分別於103年1月27日及同年2月7日向被告請領參加人及原告乙○○之營業執照及牌照，經被告以103年2月17日函(本院卷一第20頁)復：「一、復貴社103年1月23日亞太計合字第103006號函、103年1月27日亞太計合字第103010號函及103年2月7日亞太計合字第103012號函。二、‧‧‧查貴社業已將理、監事補、改選及章程修改變更登記案送本府社會局審查，本局將依102年10月31日高市交運監字第10236575900號函各項說明(諒達)，辦理後續計程車車輛異動事宜。」而被告102年10月31日高市交運監字第10236575900號函(本院卷一第21頁)係謂：「‧‧‧三、依本府社會局102年4月30日高市人團字第10233716600號函說明二：『按合作社法第32條及第53條規定，合作社設理事及監事【至少】各3人，由社員大會就社員中選任之。理事會由主席召集之。理事會應有理事過半數之出席，始得開會；出席理事過半之同意，始得決議。理事會主席，由理事互選之。該社雖於101年10月17日社員連署社員大會，選出甲○○、林阿雲及乙○○為理事，惟該社合格理事為2人，已牴觸前揭規定，‧‧‧。』爰本局無由依前開會議紀錄，辦理旨揭貴社請領事宜。四、請貴社儘速依前開社會局函示，循程序補選足額理事，檢具經社會局認可完成變更登記後之證明文件，並依『計程車運輸合作社設置管理辦法』第21條規定，提理事會通過後，報請本府社會局與本局備查，俾利本局儘速依貴社合法之理事會議紀錄及相關文件，辦理後續計程車車輛異動事宜，以保障貴社社員權益。」經核被告上開103年2月17日函稱依其102年10月31日函文之意旨，係表明請該社將其理、監事補、改選及章程修改變更登記案，完成報請輔助參加人審查認可，並檢具經該局認可之證明文件，依管理辦法第21條規定，提理事會通過，報請該局與被告備查等程序後，始再接續採行作為。雖未對原告亞太合作社之申請，予以直接任何准駁之意思表示，然被告既為主管計程車運輸業務之公路主管機關，其未相應該社之申請，而要求原告亞太合作社須補正完備後始接續辦理申請事項，即無異予以拒絕，核其實質，已對原告亞太合作社之申請，為間接駁回之表示，揆諸前揭說明，當足認其有否准之表示，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。故被告主張其103年2月17日函僅通知該社於補正輔助參加人要求之程序後，將來接續採行作為之告知，性質僅為觀念通知而非行政處分云云，要非可採。

(二)按「本辦法所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」「(第1項)未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照(格式如附件三) 及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。」「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊 (格式如附件四) ，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」「(第1項)計程車運輸合作社為社員辦理請領牌照應檢附合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄。」管理辦法第4條、第18條第1項、第21條、第22條第1項所明定。

(三)經查，原告亞太合作社於103年1月27日向被告請領參加人營業執照及牌照，其雖有依管理辦法第18條第1項規定檢具社員即參加人之入社會議紀錄(即該社第6屆第11次理事會會議紀錄)、社員（增）月報表清冊、執業登記證、職業駕照等資料，向被告提出申請。而依管理辦法第18條、第21條及第22條之規定，被告核發營業執照之要件為：計程車運輸合作社所申請者應具備該合作社社員之身分，且其入社時，應經理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增月報表，報請合作社主管機關(即輔助參加人)及公路主管機關(即被告)備查，合作社提出申請時，應檢具社員名冊及社員執業登記證；請領牌照時，並應檢附合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄。是以被告以原告亞太合作社本次申請所提出之入社會議紀錄（即103年1月23日召開之第6屆第11次理事會會議紀錄），因該召開會議之第6屆理事尚未經輔助參加人完成變更登記，故該社第6屆理事會目前所召開之會議並不合法，請該社將其理、監事補、改選及章程修改變更登記案，完成報請輔助參加人審查認可，並檢具經輔助參加人認可之證明文件，依管理辦法第21條規定，提理事會通過，報請輔助參加人與被告備查等程序後，始辦理本件申請事宜。而因原告亞太合作社就其103年1月23日召開之第6屆第2次社員大會，改選理監事、理監事主席及修改章程，雖於同年1月27日檢具變更登記書、業務報告、社員名冊及修正後之章程等資料，向輔助參加人申請變更登記及備查事宜，惟經輔助參加人審查後，以103年3月28日高市社人團字第10332500000號函(本院卷三第59-60頁)否准原告亞太合作社該次變更登記之申請，是以該社第6屆之理事既尚未經輔助參加人為變更登記，則第6屆理事自不得行使職權召開理事會議，故原告亞太合作社所提出之第6屆第11次理事會會議紀錄所通過之參加人入社申請案既係由第6屆理事所召開即難謂合法，則被告以原告亞太合作社無法提出參加人經合法理事會會議通過之入社申請據以否准該社103年1月27日向被告請領參加人營業執照及牌照，依法尚屬有據。

(四)原告雖主張申請系爭社員牌照之請領備查之審核，係採書面形式審查，而非實質審查，此觀管理辦法第18條第1項及第22條、第27條之規定自明，故被告要求本件申請須檢具輔助參加人審查認可理、監事補、改選之同意證明文件，並無法令依據，違反禁止不當聯結原則，並增加法律所無限制及負擔云云，惟按「(第1項)合作社設立人應召集創立會，通過章程，選舉理事、監事，組織社務會，於1個月內，檢具創立會會議紀錄、章程及社員名冊，以書面向所在地主管機關為成立之登記。(第2項)應登記之事項如左：一、名稱。二、業務。三、責任。四、社址。五、理事、監事之姓名、性別、年齡、出生地、職務、住所。六、社股金額繳納方法。

七、各社員認購之社股及已繳金額。八、關於社員資格及入社、退社、除名之規定。九、關於社務執行及職員任免之規定。一○、保證責任合作社之社員，其保證金額。一一、關於盈餘處分之規定。一二、關於公積金、公益金之規定。一

三、定有解散事由時，其事由。(第3項)前項登記事項，除第5款年齡、出生地、職務及第7款外，有變更時，應於1個月內為變更之登記。在未登記前，不得以其變更對抗善意第三人。(第4項)合作社章程有修改時，應經社員大會之決議，並於決議後1個月內，以書面檢具會議紀錄，向主管機關為變更之登記。」「主管機關受理第9條規定之申請，應於15日內為准否之決定。」合作社法第9條及第10條定有明文。顯見合作社之設立係採許可主義，而所謂「准否之決定」，係指主管機關就申請人依合作社法第9條規定申請登記之事項，不限於該條第1項之設立登記，包括同條第3項之變更登記，需依職權實質審查系爭申請事項之合法性後，始得據以作出准駁之決定。再者，於申請合作社設立許可之時需一併提出合作社章程，章程規範之合法性自為主管機關實質審查之一環，若章程規定有違背法令之情事，主管機關自得否准其申請，此觀管理辦法第11條第2項第1款及第2款：「計程車運輸合作社應於召開創立會後1個月內，檢附下列文件報請該管合作社主管機關會請公路主管機關同意後，發給計程車運輸合作社成立登記證，並由公路主管機關發給計程車客運服務業營業執照，逾期辦理者，廢止其核准籌備：一、成立登記申請書。二、章程。」明文規定欲成立計程車運輸合作社，需檢附成立登記申請書、章程等文件，報請主管機關同意後，始取得成立登記證，亦同此理。另由合作社法第43條規定：「理、監事違反法令，或有其他足以危害合作社之情事者，主管機關認為必要時，得令其解除職權。」可知立法者賦予合作社主管機關有監督合作社合法運作之權限，甚至得作成合作社理、監事解除職權之處分，均凸顯合作社組織之公益性質，而非單純以營利為目的之法人組織，與依公司法規定，登記成立採準則主義，並以營利為目的、強調高度私法自治之營利社團法人，兩者制度設計及立法目的均顯有不同，是以，依合作社法第9條規定申請登記之事項，若於嗣後有變更而向主管機關申請變更登記時，主管機關自得就系爭申請變更登記事項為實質審查，非謂只要申請人所提申請變更登記事項，形式上符合法定程序，即使該申請變更登記事項明顯違背法令，行政機關亦無任何審查權限，否則合作社在經主管機關許可為設立登記後，再以通過社員大會決議方式作成違背法令之決定，即得規避主管機關之審查，如此解釋顯已背離合作社法暨相關法規賦予主管機關准否權限，及合作社謀求社員經濟利益與生活改善之立法目的(最高行政法院104年度判字第65號判決參照)。可知合作社社員大會決議所為之變更登記，包括理事改選之變更登記，合作社主管機關係具有實質審查權。又因計程車運輸合作社同時具有合作社與計程車客運服務業之性質，其所受規範自較一般合作社為高，此由管理辦法第4條及第5條之規定可知，計程車運輸合作社之主管機關有二，即合作社主管機關及公路主管機關，該2主管機關於管理辦法中各司其不同職權，是以管理辦法規定計程車運輸合作社應提出之文件，若分屬應經上開2主管機關審核者，無論係將該文件提出予任何主管機關，該文件均須符合其法定審核要件後，始屬合法。此在避免計程車運輸合作社藉由不同主管機關採形式審查之方式，逃避原主管機關實質審查之公益監督。於本件原告亞太合作社依管理辦法第18條第1項規定向公路主管機關之被告申請營業執照及牌照，應提出之新社員入社會議紀錄（即該社第6屆第11次理事會會議紀錄）依合作社法第9條第3項及第10條規定，其理事會應由已經合作社主管機關即輔助參加人變更登記之合法理事所召開，此為該理事會會議是否合法召開之先決要件，被告自有實質審查之必要；惟因該第6屆理事變更登記未經輔助參加人核准，故其第6屆理事所召開之理事會即非合法，已如上述，是以被告依管理辦法第18條第1項審查原告亞太合作社為其社員即參加人請領營業執照及牌照之申請案，就該社提出之第6屆第11次理事會會議紀錄經實質審查該會議紀錄係由未經輔助參加人核准變更登記之第6屆理事所召開，而認其所提之會議紀錄非屬合法，進而否准該次營業執照及牌照之申請，即屬有據。故原告上開主張，尚不可採。

(五)再查，原告亞太合作社於103年2月7日依管理辦法第18條第1項規定向被告請領原告乙○○營業執照及牌照，其係檢具該社103年2月份社員(增)月報清冊(訴願卷第66頁)、原告乙○○執業登記證、職業駕照、身分證等資料，向被告提出申請。惟依管理辦法第18條、第21條及第22條規定可知，計程車運輸合作社係為其新加入之社員向公路主管機關辦理營業執照及牌照之請領事宜，是以其申辦之文件應包括理事會會議紀錄、新入社社員名冊、社員符合申領資格之相關證件影本，已如上述，惟本件原告亞太合作社為原告乙○○請領營業執照及牌照時，並未依上開規定檢附合作社理事會審查同意社員入社會議紀錄，且該社103年2月份社員(增)月報清冊亦未向被告及輔助參加人報請備查，應認不符合請領營業執照及牌照之規定，故被告據此否准原告亞太合作社該次申請，亦屬有據。復按「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」「本辦法所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、持有有效職業駕駛執照者。」「(第1項)未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照(格式如附件三)及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。(第2項)前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一者。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」為執業登記管理辦法第3條及管理辦法第4條、第13條、第18條所明定。由執業登記管理辦法第3條及管理辦法第18條第1項規定可知，汽車駕駛人須先領有職業駕照後，始得辦理執業登記證，其後再依其所選擇計程車客運業(分別為個人或非個人經營計程車客運業及計程車運輸合作社等3種）之類型，以取得營業執照及牌照，始可從事計程車營業行為。其中加入計程車運輸合作社之社員，係由合作社為其向公路主管機關請領營業執照及牌照。又管理辦法既經公路法第56條第2項對於計程車運輸合作社及其社員之營運管理，明確授權得就籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件及社員資格條件等事項予以規定，已如上述，該辦法第13條即規定申請加入計程車運輸合作社社員應具備「設籍組織區域內」「執業登記證」「職業駕照」3要件。係考量計程車運輸合作社相較於「非個人經營計程車客運業」其計程車駕駛人係受僱於客運業經營者之經營型態，顯然較著重於社員彼此間依平等原則，在互助組織之基礎上，以「共同經營運輸服務」方式，來謀求合作社之經濟利益，故認為計程車運輸合作社之社員至少須具備管理辦法第13條所規定之3項條件，始有履行共同經營計程車合作社運輸服務之可能，因此管理辦法第13條所列之3項要件非僅計程車駕駛人於申請加入合作社時應具備，於成為社員後亦應始終具備該3要件，若於入社之後喪失任何要件之一者，應認即已不具備社員之資格。因欠缺上開3要件之一者，該社員已無法於計程車運輸合作社所在區域內參與該合作社之共同經營運輸服務(依管理辦法第4條之規定即從事小客車出租載客之營業行為)，若認該等之人此時仍可繼續參與合作社之經營，形同委託他人經營，不論方式如何，均為合作社法所不許；且此種嗣後喪失要件之社員若佔合作社之多數，勢將造成該合作社無法繼續經營，亦背離合作社法規定合作社謀求社員經濟利益與生活改善之立法目的。此參管理辦法第18條第2項關於應廢止社員營業執照及牌照所列之5款事由，核除第4款以外其他4款事由均係該社員形式上或實質上發生喪失社員資格之事由，認已不具備同條第1項由合作社為該社員請領營業執照及牌照之資格，故有將該等社員之營業執照及牌照廢止之必要，而第2項第4款既將「喪失管理辦法第13條應具備資格之一」，與其他4款同列，應視為管理辦法亦認入社後始喪失同辦法第13條所列要件之一者即等同已喪失社員之資格。

(六)再就原告亞太合作社提出之申請資料觀之，所提出該社103年2月份社員(增)月報清冊記載，原告乙○○之執業登記證證號為E006309號，另該社社員名冊記載原告乙○○之入社日期為102年2月7日(本院卷一第260頁背面)，然查原告乙○○於96年3月19日所領有之執業登記證（證號：E006309號），於99年10月7日因有「不依規定期限參加年度查驗，經處1,200元罰鍰且逾期6個月以上仍不辦理」之違規情事，經高雄市○○○○○○道路交通管理處罰條例第36條第3項、第4項之規定，廢止原告乙○○執業登記證，且1年內不得再行辦理執業登記，原告乙○○對上開處分不服循序提起異議及抗告，經遭台灣高等法院高雄分院100年7月22日100年度交抗字第182號刑事裁定駁回原告乙○○之抗告而告確定等情，有上開裁定及高雄市政府警察局交通警察大隊101年3月27日高市警交規字第10170882200號函(本院卷三第61頁)附卷可稽。則原告乙○○既於100年間其執業登記證已經廢止確定，依上開見解，原告乙○○自100年間起即已非原告亞太合作社之社員，雖原告乙○○嗣後主張其於101年9月間已重新考領執業登記證（證號：E011196號），惟原告乙○○自考取該執業登記證後至今均未曾重新申請加入原告亞太合作社，亦為兩造所不爭，且亦無法提出原告乙○○有於取得證號E01196號執業登記證之後有重新入社並經該社合法理事會通過之會議紀錄，則該社提出之社員名冊記載原告乙○○入社日期為102年2月7日，顯非事實，故原告乙○○於103年2月7日該社提出申請當時應非該社之社員，堪可認定。惟原告亞太合作社卻於103年2月7日以原告乙○○為該社之社員，並以原告乙○○前已遭廢止之執業登記證(證號：E006309號)遞補訴外人羅得平出社缺額為由，向被告請領原告乙○○營業執照及牌照，被告自無從依管理辦法第18條第1項規定，核准辦理原告乙○○之營業執照及牌照之請領事宜，是被告否准原告亞太合作社103年2月7日之申請，亦與法無違。

(七)原告亞太合作社於101年10月17日改選第6屆理事，選舉結果由原告乙○○、訴外人甲○○、林阿雲當選為理事，甲○○當選為理事主席。惟原告亞太合作社申請該屆理事變更登記時，輔助參加人以原告乙○○係以法人社員代表人身分當選為理事，而法人不得加入計程車運輸合作社成為社員，其代表人亦不得當選為理事為由，認為原告乙○○不得以法人社員代表人當選為理事，故其擔任原告亞太合作社第6屆第1次社員大會主席，所主持之社員大會作成之決議亦當然無效，故該次社員大會通過之章程修正決議即非適法為由，分別以101年11月21日高市社人團字第10139946700號函及102年5月8日高市社人團字第10234052400號函否准該次理事、理事主席及變更章程登記，原告亞太合作社不服，循序提起行政爭訟，業經本院102年度訴字第496號判決及最高行政法院104年度判字第65號判決原告亞太合作社訴訟駁回確定，有上開2判決附卷可稽。原告亞太合作社雖已於103年1月23日召開第6屆第2次社員大會，補選出第6屆理事1名即原告乙○○，惟因原告乙○○之執業登記證已於99年10月7日經廢止，則自其執業登記證被廢止之時起，因不具備管理辦法第13條所規定計程車運輸合作社社員應具備之要件，而已不具原告亞太合作社社員資格，且原告乙○○至今未再重新加入該社等情，已如上述，故其於103年1月23日該社補選理事時，既非該社社員，自無從當選為理事，參以原告亞太合作社雖於該次補選理事時，有選出候補理事即訴外人錢定亮，惟因該候補人選並無遞補之意願，亦經原告乙○○於本院103年度訴字第351號事件104年5月13日行準備程序時所陳明(本院卷三第53頁)。又依合作社法第32條、第53條、第54條及合作社選舉罷免辦法第3條第1項、第2項、第5條第1款及第2款等規定，合作社理、監事應由社員中選任，且合作社法第53條第2項規定之「理事會應有理事過半數之出席，始得開會」，係以業經合法選任合於法定最低人數3人規定之理事人數後，欲合法召開理事會時，始有該條規定之適用(最高行政法院104年度判字第65號判決參照)。是原告亞太合作社103年1月23日召開社員大會補選理事後該第6屆理事之組成並未符合合作社法第32條第1項「合作社設理事至少3人，監事至少3人，由社員大會就社員中選任之」規定，故輔助參加人以原告亞太合作社選任之理事人數未達合作社法第32條第1項法定最低3人之規定，且無候補理事可供遞補為由，否准該社申請第6屆理事之變更登記，核無違誤，故被告據此認定原告亞太合作社第6屆理事未經輔助參加人核准變更，進而認該屆理事所召開之會議紀錄並不合法，要求該社應先依輔助參加人要求事項完成補正後，再辦理後續之申請事宜，尚無違誤。

(八)末按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號判例意旨可資參照。縱使被告於以往年度就原告亞太合作社依管理辦法第18條第1項為其社員申請營業執照及牌照，被告並未要求該社應檢附具輔助參加人審查認可理、監事補、改選及章程修改變更登記之同意證明文件，抑或對於少數其他計程車交通公司、客運公司、或計程車合作社並不要求須另檢具主管機關同意理（董）事變更登記之證明文件，即可申請系爭牌照之相同營業情事，實與管理辦法第13條、第18條第1項、第20條、第21條及第22條之規定有違，應屬審核上之疏漏，尚難逕指為行政慣例，而主張原處分有違平等原則。是原告主張自86年以來該社向被告申請系爭社員牌照之相同事件，僅須檢具本件原申請時提出之文件，即可反覆申請系爭社員牌照，及其他計程車交通公司、客運公司、或計程車合作社卻無須另檢具主管機關同意理（董）事變更登記之證明文件，即可申請系爭牌照之相同營業情事，被告應受合法行政慣例之拘束及有違反平等原則云云，亦不可採。

五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則本件被告否准原告亞太合作社申領參加人及原告乙○○營業執照及牌照，認事用法均無違誤；訴願決定予以不受理，理由雖有不同，惟其駁回結論並無二致，仍應予維持，原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果無何影響，爰不再逐一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭