高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度簡上字第64號｜法律人

高雄高等行政法院判決 105年度簡上字第64號上訴人　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　林石猛　律師張宗琦　律師陳奕安　律師被上訴人　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人蕭培元張訓嘉律師何嘉昇律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對中華民國105年10月12日臺灣高雄地方法院104年度簡字第108號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人為楠梓加工出口區之管理人，緣行政院環境保護署（下稱環保署）於民國100年至101年期間至楠梓加工出口區執行周界外及區內地下水採樣查證，發現該區東北側周界外之監測井（編號E00261-楠梓#2）地下水三氯乙烯、1,1-二氯乙烯及順-1,2二氯乙烯污染物濃度逾管制標準；區內台灣北澤股份有限公司三廠（下稱北澤公司）之監測井（編號E00315、E00318）及日月光電子股份有限公司三廠（下稱日月光公司）之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污染物濃度亦逾管制標準；而楠梓加工出口區東北側周界外之6處監測井（編號E00261、C185S、C186S、C188S、C193S、C194S）地下水含氯有機物與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性。另被上訴人於101年4月26日至30日前往楠梓加工出口區外進行地下水查證結果，編號C186S、 C188S及E00261等監測井地下水三氯乙烯污染物濃度均逾管制標準。嗣被上訴人依已蒐集之調查資料，尚無法研判可能之污染行為人或潛在污染責任人，為避免本件地下水污染影響人體健康，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項規定，以103年1月23日高市環局土字第10330124700號函（下稱前處分）命上訴人於文到60日內提送楠梓加工出口區東北側場址（含東北側區外區域）之應變措施計畫，惟上訴人所提送之應變措施計畫未包含楠梓加工出口區東北側區外區域，乃分別於103年6月11日及8月8日通知上訴人補正，然其均未於期限內補正，被上訴人爰於103年10月7日予以舉發，並給予陳述意見之機會。上訴人雖於103年10月 16日提出書面意見，惟經被上訴人審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認上訴人未遵行前處分之命令之事實明確，乃依土污法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款規定，裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以104年度簡字第108號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）由高雄市政府101年5○00○○市○○○○○00000000000 號函文之「說明四」可知，高雄市政府提示將依土污法命上訴人執行必要措施時，主管機關並未課予上訴人就加工出口區外任何調查與提出應變措施計畫之義務。另觀之102年11月18日之高雄市楠梓區楠梓加工出口區地下水調查及後續管制研商會議紀錄結論，亦未見有上訴人應提出東北側區外改善方案之記載。上訴人於103年1月2日函覆（原審卷1第71頁）時，係同意提出楠梓園區範圍內之應變計畫內容，被上訴人作成前處分，命上訴人提出楠梓加工出口區東北場址之應變措施計畫、同年6月11日命上訴人提出應變措施計畫（修正稿）之函文、同年8月8日命上訴人提出應變措施計畫（修正二版）之函文、同年10月7日給予上訴人陳述意見之函文、同年12月26日裁罰處分與其行政訴訟答辯狀等行政行為，均援引上訴人103年1月2日致被上訴人函文內稱：「本處於102年12月25日函詢國巨、日月光與台灣北澤公司，前述3家公司表示同意配合本處統籌提出辦理楠梓園區緊急應變措施計畫，並配合辦理」之說明。然而，上訴人於該函文僅謂3家區內廠商願配合上訴人提出應變措施計畫，文內上訴人並未承諾就非所轄區外土地提出應變措施計畫之意，被上訴人上開諸多行政行為皆引用上訴人103年1月2日函文為上訴人義務依據，再以前處分所稱之義務未履行為由，作成系爭原處分裁罰上訴人，顯然引據失義，關於義務之來源全然無所附麗。前處分並未合法課予上訴人義務，縱然前處分已逾法定救濟期間，基於依法行政原則，即便被上訴人未行主動撤銷該處分，鈞院仍可於審查原處分時併同審查前處分，不受其拘束，而為有利上訴人判斷。（二）被上訴人所提出東北側區外區域的監測井計有8處，編號 C184S、C185S、C186S、C188S、C193S、C194S、C195S等7座監測井所在區域之土地管理人為高雄市政府工務局，另7座監測井圍出區域計有142筆地號，分屬高雄市民和銀行所有，屬上訴人管理之國有土地面積僅0.3公頃；而其他監測井地下水超標區域的他人土地面積達2.4公頃，顯已違反行政程序法第5條之內容明確規定。於系爭污染事件之初，主管機關並未課予上訴人就加工出口區外任何調查與提出應變措施計畫之義務；102年11月18日之會議結論亦未有上訴人應提出東北側區外改善方案之記載。上訴人雖為加工出口區內場址之管理人，但上訴人並未因法律規定而對楠梓加工出口區東北側區外土地取得管理權限，就系爭屬於他人所有、上有建築物之區外土地，更欠缺事實上之管領力，上訴人顯非楠梓加工出口區東北側區外土地之管理人，對加工出口區外之區域無管理權限，自不應承擔職權範圍外之義務。上訴人屬行政機關，並無從事生產製造、使用本件處分所揭化學物質之運作行為，非污染行為人或潛在污染責任人，更非楠梓加工出口區東北側區外地下水超標區域公私場所之使用人、管理人或所有人，故上訴人並非土污法第7條第5項規定應採取應變必要措施之義務人，即非土污法第38條第2款所規範之受罰主體，被上訴人命上訴人應將該區外區域納入應變措施計畫之處分，於法自屬有違。（三）依土污法第3條規定，高雄市政府為主管機關，依土污法第15條第1項規定，亦應為應變必要措施，惟未依前開規定自行為之；又參照最高行政法院101年度判字第58號判決意旨可知，依土污法第7條第5項之立法理由，主管機關應先命污染行為人採取應變必要措施，再依序命潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，倘主管機關無正當理由，未依此順序任意指定，即屬恣意裁量，而有裁量權濫用之違法。被上訴人於103年1月23日命應提應變措施之責任主體為上訴人、北澤公司、日月光公司等，惟103年12月26日之處分責任主體僅為上訴人，被上訴人漠視其所命應提應變措施計畫之其他主體，顯有差別待遇作為，違反行政程序法第6條規定。又被上訴人未依法對園區外非屬上訴人管理之地下水超標區域的他人土地，依土污法第7條第5項所規範責任主體人，命應提出應變措施計畫，與土污法之立法意旨有違，不符比例原則，亦違反行政程序法第7條第1款、第2款規定。（四）依照北澤公司與日月光公司之主張，該二公司產品製程均未使用三氯乙烯，本污染事件很可能為加工出口區外之特定工廠所造成。被上訴人應盡查明為本污染事件之區外污染行為人之義務，不能因無法查明本污染事件之區外污染行為人，僅以現地表面觀察，輔以地下水流向、單一檢驗結果之理由，遽然排除區外有造成地下水三氯乙烯污染之可能，而逕予認定場外區域之污染係楠梓加工出口區內的污染源所致。被上訴人既然無法就「無法查明本污染事件之區外污染行為人」負說明與舉證義務，自不得託詞「前述場址皆尚未查明污染行為人」，置可能負責任之人免受處分，而逾越立法者於土污法第7條第5項立法理由所明示之負擔義務順序。（五）被上訴人之前處分雖因上訴人未對之提起救濟而生存續力與構成要件效力，然而前處分因違反平等原則、具裁量濫用等瑕疵而違法。依據「違法性承繼」理論，行政法院於撤銷訴訟中，如其先決問題所涉及之另一行政處分已確定，先行處分與後行處分屬於一個連貫性手續、兩處分又均以發生一定法律效果為目的時，行政法院得實體審查該已確定之行政處分是否違法，如該前處分違法，後處分即承繼前處分之違法瑕疵，本件審理之對象應包含前處分，前處分既係違法處分，法院即應發揮司法審查之權能，撤銷現審理之原處分，以維法制。場區外東北側污染既非加工出口區內事業所造成，上訴人無權限就區外場址之污染提出應變措施計畫，被上訴人之前處分有所不當，縱該處分已逾法定救濟期間，基於依法行政原則，被上訴人仍應撤銷該處分。由加工出口區設置管理條例第4條規定可知，設置加工出口區管理處之目的在於統籌管理各加工出口區，故加工出口區管理處之管理權限依法僅限於加工出口區內，對於區外不僅欠缺法定職權，更欠缺事實上之管領力。上訴人本於其對組織權限法規之合理確信與解釋，基於統合之立場彙整北澤公司三廠與日月光公司三廠之計畫，提出計畫範圍為加工出口區內之「楠梓園區東北側周界地下水應變措施計畫」，更依據被上訴人之指示賡續提出「楠梓園區東北側周界地下水應變措施計畫（修正版）」與「楠梓園區東北側周界地下水應變措施計畫（修正二版）」。故上訴人依法提出應變措施計畫之行為，主觀上並無違反土污法第38條第2款與環境教育法第23條第2款之故意或過失，被上訴人即不得以行政罰對上訴人相繩。是以，被上訴人依據上開規定作成之原處分對上訴人予以裁罰，顯屬違法。並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷。三、被上訴人則以：（一）上訴人為楠梓加工出口區之管理人，被上訴人於103年1月23日依土污法第7條之規定，命上訴人於文到60日內提送楠梓加工出口區東北側場址之應變措施計畫，並於說明七載明「貴處（公司）對本處分若有不服，應於本處分送達之翌日起30日內，繕具訴願書送經本局向高雄市政府提起訴願。」等語，且該函業於103年1月28日送達在案，惟上訴人並未於期限內提起訴願，該函所為之處分已告確定，而具有實質存續力。上訴人依該處分有提出應變必要措施之公法上作為義務。上訴人雖有提出「應變措施計畫」，惟上訴人所提之「應變措施計畫」之範圍並未符合前揭命為應變必要措施處分，其內容僅有楠梓加工出口區區內，並未包括楠梓加工出口區東北側區外地下水超標區域。被上訴人前命為應變必要措施處分中，已於說明五明確記載「請貴處（公司）依旨揭期限共同提送東北側（包含前述廠商旁之公有道路及東北側區外區域）場址應變措施計畫。」等語，內容明確，自難謂有何違反明確性原則之情事。另102年11月18日會議紀錄性質上並非行政處分，被上訴人以103年1月23日函命上訴人為應變必要措施，上訴人稱處分範圍已有變更云云，亦非可採。（二）按「鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」此有最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議可資參照。由該決議意旨可知，執行應變必要措施之區域並不以場址內為限，若場內污染有擴散至場外之情形，場內應變必要措施之義務人即有於場外執行應變必要措施之義務。上訴人以其非區外土地之所有人或管理人為由，訴稱上訴人先前命上訴人於區外採取應變必要措施於法未合云云，即非可採。再者，本件區外之地下水污染乃係楠梓加工出口區內污染隨著地下水流動方向，擴散至區外所致。是以，自應由造成污染擴散土地之管理人即上訴人就區內擴散至區外之污染採取應變必要措施，而非讓與本件地下水污染無關連性之區外土地所有人採取相關措施。是以，上訴人稱應命區外受污染土地之所有權人於各自土地上採取應變必要措施云云，實非可採。至於被上訴人雖依土污法第7條第5項之規定自行採取應變必要措施，惟該規定乃係賦予各級主管機關執行權限之授權規定，並非課予主管機關應自行採取應變必要措施之義務。況且，上訴人針對加工出口區內廠商除收取租金外，更有收取管理費等相關規費，基於損益同歸之法理，針對該加工出口區所造成之危害，自應由上訴人優先執行應變必要措施，以減輕污染危害或避免污染擴大，而非要求主管機關以納稅義務人繳納之稅金，為上訴人之利益履行上訴人之公法上作為義務。（三）據環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出口區東北側區外編號#2（E00261）、C185S（E00337）、C186S（E00338）、C188S（E00323）、C193S（E00340）、C194S（ E00341）等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性。足以認定楠梓加工出口區內外的污染源為同一污染源，同時依據地下水流向為西南向東北方向流動，亦即楠梓加工出口區為地下水流方向上游處，而東北側區外區域為地下水流方向下游處，故可認定區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，並非來自上訴人所稱之區外特定廠商。（四）綜上所述，上訴人確實有未提送楠梓加工出口區東北側場址（含東北側區外區域）之應變措施計畫之情事，違反土污法第38條第2項第3款之規定，事證明確，故原處分及訴願決定認事用法並無違誤與不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）按土污法第7條第5項於89年2月2日制定公布時之立法理由固載明：「……第5項明定主管機關應依序命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大。」等語，然該條項自允許主管機關於有正當理由時，得不按其所定順序而先命列於後順序之人採取應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，此乃就該條文義所得之當然解釋，否則該條文有關場所使用人、管理人或所有人之規定將形同具文，最高行政法院101年度判字第58號判決亦同斯旨。再按最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議可知，執行應變必要措施之區域既不以場址內為限，若場內污染有擴散至場外之情形，場內應變必要措施之義務人即有於場外執行應變必要措施之義務。則同理，倘場內污染有擴散至場外之情形，則主管機關非不得命應提出應變措施計畫之義務人就場內及場外之範圍均一併提出應變計畫。又土污法第7條第5項於99年2月3日修正公布時，其修正理由表明為明確規定必要措施之內容，爰修正得準用同法第15條第1項相關規定。則土污法第7條第5項既明定得準用同法第15條第1項規定，揆諸前揭最高行政法院102年8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議，主管機關可得實施之應變必要措施，自亦非侷限僅以查證工作所知污染來源明確之址之範圍內，有本院101年度訴字第 458號判決意旨可參。（二）又查，楠梓加工出口區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井及東北側區外編號E00261、C185S、C186S、C188S、C193S、C194S等6口監測井地下水三氯乙烯污染物濃度均逾管制標準之事實，有環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」第二期期末報告等資料附卷（原審卷1第151頁以下）可證，且為上訴人所不爭執。又據環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出口區東北側區外編號#2（E00261）、C185S（E00337）、C186S（E00338）、C188S（E00323）、C193S（E00340）、C194S（E00341 ）等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性。再由有關之研究報告指出，三氯乙烯碳穩定性同位素比值相近則屬於同一污染來源（Hunkeler et al.,1999；Blessing et al. ,2009；Nijenhuis et al.,2013），依據楠梓加工出口區東北側12口監測井碳穩定同位素比值分析結果發現，12口監測井之碳穩定同位素比值，其中碳同位素比值介於千分之-26.5～千分之-27.0之9口監測井，其比值相近屬於同一污染來源，9口當中有3口位於楠梓加工出口區內（編號E00315、E00318及E00321），6口位於該區外（編號E00261、E00337、E00338、E00323、E00340及E00341），亦證明楠梓加工出口區內外的污染具有關聯性，此與上述環保署計畫第二期結論相符，足以證明場區內外之污染源即為同一污染來源，同時依據地下水流向為西南往東北方向流動，故區外之污染即為區內污染擴散所致。另查楠梓加工出口區內編號E00315、E00318、E00321等監測井位於北澤公司及日月光公司廠區內，惟該等公司之製程並未發現有使用三氯乙烯之情形，被上訴人依目前已蒐集之調查資料，尚無法研判楠梓加工出口區內可能之污染行為人或潛在污染責任人，然基於地下水為連續水體，污染會隨著地下水流動而擴散，為避免發生影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之情事，實具有儘速對該區及已擴散之區外區域採取應變必要措施之急迫性，而上訴人雖非污染行為人或潛在污染責任人，惟其為楠梓加工出口區之管理人，由其統籌負責採取應變必要措施，乃最適當之改善方式，是被上訴人依土污法第7條第5項規定，以前處分限期命上訴人提送該區東北側場址（含東北側區外區域）之應變措施計畫，自具有正當理由，且符比例原則，於法並無違誤。則上訴人所提送之應變措施計畫自應包含楠梓加工出口區東北側區外區域，然其所提出之計畫卻未包括該區域，且經被上訴人2次通知上訴人補正，惟均未於期限內補正，核屬未遵行被上訴人依土污法第7條第5項所為命令之情形，被上訴人予以裁處，於法自屬有據。（三）前處分函文所指定之楠梓加工出口區區外範圍，雖未明確指明哪些地號土地，然其既為減少污染，自屬遭汙染之土地，此範圍非屬不能特定，且上訴人既能於訴狀指明區外之區域面積達2.4公頃，上訴人無能力提出應變計畫云云，可見上訴人已知悉前處分所指稱之區域範圍，從而並無上訴人所稱行政行為不明確之情形。上訴人另主張前處分誤命上訴人就楠梓加工出口區提出應變計畫係屬違法之瑕疵，縱已確定，基於違法性承繼理論，上訴人亦得拒絕履行，行政法院亦應予以違法性之審查云云。惟查，被上訴人作成之前處分並無違法或濫用裁量權之情形已如前述，自無違法性承繼之問題，況且前處分與原處分非以發生同一法律效果為目的，亦無適用違法性承繼理論之餘地。又縱使前處分有違法之處，然依行政程序法第110條第3項規定「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在」之規定，前處分既無前揭法條所定之事由，即具有存續力及構成要件效力，前處分之內容對於上訴人或法院均具有拘束力，上訴人未履行前處分所定之作為，被上訴人依法予以裁處，核屬有據。從而，被上訴人以前處分命上訴人提出楠梓加工出口區東北側區內及區外區域之應變措施計畫並無違誤，上訴人就區外部分未予提出，且經被上訴人2次通知上訴人補正均未補正，核屬未遵行被上訴人依土污法第7條第5項所為命令之事實明確，被上訴人依同法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款等規定，裁處上訴人20萬元罰鍰及環境講習2小時，於法有據，訴願決定予以維持亦無不當等由，駁回上訴人於原審之訴。五、上訴人上訴意旨略以：（一）原判決誤解土污法所稱「管理人」主體意義，並於本件誤用最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議見解，認為上訴人對加工出口區外土地負有提出應變措施計畫義務，其適用土污法第7條、第15條規定結果，實有判決適用法規不當之違背法令： 1.依文義解釋方法，並參諸土污法第2條第19款、第7條第1 項、第5項、第12條第5項、第6項、第20條、第25條、第 43條第7項、第45條等條文前後語意，土污法之「管理人」當指「依一定之資格為他人管理土地或建築物，並具有事實上管領力之人」，因管理人對他人土地、建築物有事實上管領力，而依上開條文擔負對其所管領土地、建築物擔負義務。本件於事實層面上，上訴人為依法行政之行政機關，並未對楠梓加工出口區東北側區外土地或建築物有何管理權限，就系爭屬於第三人所有之區外土地，顯然欠缺事實上之管領力。土污法第7條第5項所指之「管理人」，衡諸本件情節，當指對區外土地、建築物有管領力之「管理人」，由其擔負該條之採取必要應變措施義務。申言之，在非由污染所以產生之污染行為人、潛在污染責任人執行應變必要措施，而由土污法第7條第5項所定「場所使用人、管理人或所有人」執行之時，條文所指「場所使用人、管理人或所有人」，當指對該土地、建築物有事實上使用、管理及所有權限之人，由此「場所使用人、管理人或所有人」依其對各自管領之土地、建築物採取必要應變措施，難以想像條文本意會是如原判決所闡釋之使「場所使用人、管理人或所有人」對其事實上無管領力之他人土地、建築物享有權利、負擔義務。被上訴人以上訴人為楠梓加工出口區之「管理人」為由，依此規定以前處分課予上訴人「於文到60日內提送楠梓加工出口區東北側（包含東北側區外區域）場址應變措施計畫」之公法上義務，於條文適用上，已有違誤。 2.再於法律層面上： ⑴土污法第7條第5項及該條文所準用之第15條，其規範主體均為行政機關，此觀第7條第1項、第5項及第15項第1項規定自明。蓋如無此法律規定授權，行政機關即無法律上依據得進入公私場所進行查證工作、命相對人提供資料，產生因侵害人民權利、使其負有忍受義務卻無法律授權依據而有違法律保留原則問題。 ⑵至於「場所使用人、管理人或所有人」等行為或義務主體，則為第7條第5項後段之例外規範情形，且渠等「可為」之應變措施，僅限於第15條第1項第3款「提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水」、第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」、第7款「移除或清理污染物」、第8款「其他應變必要措施」等有限範圍之事項。質言之，「管理人」係例外成為土污法第7條、第15條規範主體，且其得為之應變措施內容亦屬有限，則解釋管理人所享權利，特別是負擔義務內容、範圍時，當信守例外規定從嚴解釋、適用法理，始符合法律規範意旨。 ⑶觀乎第15條第1項第3款「提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水」、第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」、第7款「移除或清理污染物」、第8款「其他應變必要措施」，無非均以「場所使用人、管理人或所有人」因其事實上、法律上對其管領、所有之土地、建築物有管領力及使用收益權能為前提，故由主管機關例外命其對其管領、所有之土地、建築物採取有限、必要之應變措施，各該「場所使用人、管理人或所有人」應承行政機關作成之行政處分，對其管領、所有之土地、建築物執行上開內容有限之必要應變措施。惟無論如何，任何「場所使用人、管理人或所有人」並不會因為接到主管機關依土污法第7條第5項後段之行政處分，而享有進入、侵害非屬其管領、所有之他人土地、建築物為任何與土污法所定有關事實行為之權利（力）；他（鄰）人亦不會因土污法主管機關對第三人所為行政處分，而負有容忍該第三人進入、使用其管領之土地、建築物，及容忍第三人在該土地、建築物上為事實行為義務，「場所使用人、管理人或所有人」所能從事之應變措施空間領域，依然只有其管領、所有之土地、建築物範圍而已，此不僅為法律保留原則下之當然解釋，並為「相鄰關係」必須有法律依據，始得使鄰人負有忍受、不作為義務之法理，用以調處相鄰之人彼此權利義務關係。 ⑷基上，第15條第1項第3款「提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水」、第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」、第7款「移除或清理污染物」、第8款「其他應變必要措施」，除「提供替代飲水」外，其他應變措施皆必須使用他人土地、建築物，並對他人土地、建築物之使用收益權能造成破壞、或使後者負有忍受義務，在無法律明確規定情況下，實難容任處分相對人得對他人之土地、建築物為上開事實行為，並得以此反證立法者並無以土污法第7條第5項、第15條使「場所使用人、管理人或所有人」於其所管領之土地、建築物外之他人土地、建築物採取應變必要措施之意。原判決竟允許被上訴人以原處分要求上訴人至他人管領之土地採取應變措施，即有判決適用法規不當之違背法令。 3.雖原判決引用最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議見解，認為執行應變必要措施範圍不以場址內為限，是縱使上訴人非加工出口區外土地所有人、管理人或使用人，在污染有擴散情形，仍有義務於該處執行應變措施等語（參原判決第11頁）。經查，上開決議係因99年2月3日修正公布前土污法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納，決議見解認為「命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍所支出者為限」。決議見解雖認為採取應變措施所支出費用不以該場址範圍所支出者為限，惟仍應注意此項結論係建立在3項前提上：⑴採取應變措施人為主管機關、⑵義務人僅限「污染行為人」、⑶義務內容為「費用繳納」，而本件顯然不符合此3項前提要件。 4.綜上，原判決引用上開最高行政法院決議，無論於行為主體、處分義務內容、義務性質可否代為履行並轉嫁，及法律保留原則、相鄰關係應有法律規範等各方面，均有明顯不同。原判決執為被上訴人得命上訴人以「管理人」身分至加工出口區外土地採取應變措施理由，誠屬誤解，應有辨明如上述必要。（二）前處分並未合法課予上訴人義務，縱然前處分已逾法定救濟期間，基於依法行政原則及違法性承繼理論，即便被上訴人未主動撤銷前處分，行政法院仍可於審查原處分時併同審查前處分，不受其拘束，而為實質判斷，並為有利上訴人認定。原審法院未慮及此，仍駁回上訴人之訴，即有判決不適用法規或適用不當之違誤： 1.原審法院於本件訴訟中本得審查課予上訴人提出應變必要措施義務之前處分之合法性，並因103年12月26日作成之原處分承繼前處分之違法，而撤銷作成在後之原處分。行政法上所謂之義務係指行政法課予人民作為、不作為或應忍受之義務，於違反時，往往附隨行政罰之效果（參見李震山，行政法導論，97年5月7版，第394頁）。參諸土污法第7條第5項「以減輕污染影響或避免污染擴大」之文字，可知該項命污染行為人等提出應變必要措施義務之目的，應在於整治土壤及地下水污染，改善環境污染狀況並維護國民健康。而於義務人未提出應變必要措施時，主管機關得依據同法第38條第1項第2款規定，為維持行政秩序、達成前開行政目的，對於違反行政法義務者科處制裁。是以，課予上訴人提出應變必要措施義務之「前處分」，與被上訴人認上訴人未盡提出應變必要措施義務而予以裁罰之「後處分」，均屬以改善環境污染狀況並維護國民健康為目的之「連貫性手續」，如前處分具有違法性，則該違法性當為後處分所承繼。 2.被上訴人於103年1月23日作成之前處分，命上訴人提出楠梓加工出口區東北側場址之應變措施計畫、同年6月11日命上訴人提出應變措施計畫（修正稿）之函文、同年8月8日命上訴人提出應變措施計畫（修正二版）之函文、同年10月7日給予上訴人陳述意見之函文、同年12月26日裁罰處分及其行政訴訟答辯狀，均援引上訴人103年1月2日經加四景字第10301000080號函（原審卷第71頁）：「本處以102年12月25日函詢國巨、日月光及台灣北澤公司，前述3家公司表示同意配合本處統籌提出辦理楠梓園區緊急應變措施計畫，並配合辦理」之說明。然而，上訴人於該函文僅謂3家區內廠商願配合上訴人提出應變措施計畫，上訴人並未承諾就非所轄「區外」土地提出應變措施計畫之意，被上訴人上開諸多行政行為皆引用上訴人103年1月2日函文為上訴人義務依據，再以前處分所稱之義務未履行為由，作成系爭原處分裁罰上訴人，顯然引據失義，關於義務之來源全然無所附麗。況且，高雄市政府為被上訴人之上級機關，高雄市政府既以101年5○00○○市○○○○○00000000000號函明確表示上訴人應於「區內」採取應變措施，102年11月18日高雄市楠梓區楠梓加工出口區地下水調查及後續管制研商會議紀錄結論亦無上訴人應提出東北側區外改善方案之記載。然身為高雄市政府下級機關之被上訴人卻突然於隨後之103年1月23日前處分中，無來由地課予上訴人對其無管理權限之加工出口區外土地採取應變措施之義務，顯然為毫無依據之突襲，前處分因此為違法處分，洵然至明。 3.上訴人就水污染之輔導、管理權限僅限於加工出口區內之事業，並無權限對於區外場址之污染提出應變措施計畫，原處分課予上訴人就加工出口區外土地採取應變措施，將造成上訴人管轄上之立即違法：按上訴人組織條例第2條及第3條分別規定：「經濟部加工出口區管理處（以下簡稱本處）掌理加工出口區設置管理條例所定事項。」、「本處設4組，分別掌理前條所定事項；各組並得分科辦事。」可知上訴人分設4組，分別掌理加工出口區設置管理條例第5條規範之事項。為加強輔導區內事業有關環境保護業務，上訴人另依據加工出口區設置管理條例第5條第1項第19款及同條例施行細則第13條之規定，設置「環境保護服務站」，而依據上訴人暨所屬各分處環境保護服務站設置要點第3點第2款規定：「三、環境保護服務站掌理下列事項：……（二）區內事業水污染防治之輔導、管理。」由此可知，上訴人就水污染防制固有輔導與管理權限，然而依法僅限於「區內事業」水污染之輔導與管理。 4.基上所陳，本件被上訴人作成之「前處分」既有違法瑕疵，依據違法性承繼理論，原審法院於考量以違法前處分為基礎、前後處分目的又屬同一之「後處分」（即原處分）應否撤銷時，即不受前處分之構成要件效力拘束，本件後處分因承繼前處分之違法性而同屬違法。原審法院不察，拘泥前處分已經確定之外觀，未行實質審查，進而撤銷續行作成之原處分，用以貫徹對行政權合法行使之行政訴訟宗旨，當有判決不適用法規或適用不當之違誤，應予廢棄。（三）依據環境基本法第4條第3項規定，政府應於無法確知污染者時負責。被上訴人於欠缺法律授權之情況下，逕以前處分命非污染者之上訴人負擔採取應變必要措施之義務，前處分顯有違背環境基本法之瑕疵。依違法性承繼理論，行政法院於審查原處分時仍可審查前處分，惟原審不查，認為被上訴人作成之前處分並無違法或濫用裁量權之情形，顯有不適用環境基本法第4條第3項之違法： 1.環境基本法第1條後段明定：「本法未規定者，適用其他法律之規定」，故環境基本法應較其他法律優先適用。次按「環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。」、「前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」同法第4條第2項、第3項定有明文。 2.本件上訴人並非楠梓加工出口區東北側區外土地之管理人，亦非污染物三氯乙烯之製造者。惟原判決考量污染可能擴散，應儘速對該區及已擴散之加工出口區外區域採取應變必要措施，採納被上訴人之抗辯理由，得出上訴人「雖非污染行為人或潛在污染責任人，惟其為楠梓加工出口區之管理人，由其統籌負責採取應變必要措施，乃最適當之改善方式」之結論。 3.實則，本件上訴人已就其管轄範圍之區內土地提出應變必要措施。依據環境基本法第4條第3項之條文，於本件此種無法確知污染者之情形，被上訴人作為環境保護主管機關，有調查或防制污染之權限；另一方面，於無法確知污染者時，調查或防制污染即為被上訴人責無旁貸之義務。（四）上訴人於原審主張被上訴人所引用之同位素分析結果，無法推論造成該等採樣井污染情形之點污染位置。惟原審就此上訴人之主張未說明為何不採之理由，有判決不備理由之違法： 1.上訴人於原審曾以書狀援引環保署環境檢驗所網頁公開刊載之「污染源同位素分析鑑識技術建立之研究及應用」一文（原審卷2第13頁），該文記載「95年度執行『污染源同位素分析鑑識技術建立之研究及應用』研究第二年計畫，主要應用CSIA技術偵測厭氧、含脫氯球菌環境下PCE及其代謝物（TCE、cis-1,2-DCE）成分δ13C值變化，估算出3種DNAPL成分（PCE、TCE及cis-1,2-DCE）濃化因素（ enrichment factor），探討自然衰解與污染物及其代謝物成分間之相關性。在污染場址及外圍區域共進行了兩階段地下水採樣，第一階段採集20口井，以PCR及GC-FID篩選出含有脫氯球菌及含氯污染物之監測井，第二階段則採集選定6口監測井樣品，以HS-GC-MS、HS-GC-FID、SPME-GC-IRMS進行污染物定性、定量及δ13C值量測，由樣品中污染物（PCE、TCE）及其代謝成分（cis-1,2-DCE、VC）含量比例、污染物δ13C值變正趨勢，可推知其中下游兩口採樣井中疑似存在大幅生物衰解現象，藉由Rayleigh equation可概估此二井之生物衰解率。」等語，主張環保署鑑識技術僅能概估中下游兩口採樣井間之生物衰解率，至多只能證實於楠梓加工出口區內之採樣井間，存在生物衰減現象，但並不能據以推論造成該等採樣井污染情形之點污染源位置。因此，該方法實無法確定污染源，難謂被上訴人於作成處分前已盡其調查事實及證據之義務。 2.惟原審並未說明上訴人之主張為何不足採信，而逕認「環保署『高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫』第二期執行穩定同位素分析結果指出，……，亦證明楠梓加工出口區內外的污染具有關聯性，此與上述環保署計畫第二期結論相符，足以證明場區內外之污染源即為同一污染來源」，顯有判決不備理由之違法。為此請求原判決廢棄，原處分及訴願決定均撤銷；或發回原審。六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨再論斷如下：（一）按「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。……（第5 項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」、「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」為土污法第7條第1項、第5項及第15條所明定。準此，主管機關於查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，為減輕污染危害或避免污染擴大，依場址實際狀況，得命污染行為人、潛在污染行為人、場所使用人、管理人或所有人依土污法第7條第5項準用第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款規定，採取應變必要措施。（二）經查，原判決係以環保署自100年起辦理「全國高污染潛勢工業區地下水質預警監測井網規劃建置計畫」進行預警網監測結果，發現楠梓加工出口區東北側周界外之編號楠梓#2（E00261）監測井超過地下水污染管制標準，被上訴人並依101年調查結果，認為環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出口區東北側區外編號#2（E00261）、C185S（E00337）、C186S（E00338）、C188S（E00323）、 C193S（E00340）、C194S（E00341）等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性，同時依據地下水流向為西南向東北方向流動，亦即楠梓加工出口區為地下水流方向上游處，而東北側區外區域為地下水流方向下游處，認定楠梓加工出口區內及區外的污染源為同一污染源，區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，符合證據法則及論理法則，自屬有據。上訴人仍援引於原審提出之環保署環境檢驗所網頁公開刊載之「污染源同位素分析鑑識技術建立之研究及應用」一文（原審卷2第13頁），主張環保署鑑識技術僅能概估中下游兩口採樣井間之生物衰解率，至多只能證實於楠梓加工出口區內之採樣井間，存在生物衰減現象，但並不能據以推論造成該等採樣井污染情形之點污染源位置，原判決未說明上開主張為何不可採，顯有判決不備理由之違法云云，尚非可採。（三）次按最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議，雖係就依99年2月3日修正公布前土污法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納，不以該場址範圍內所支出者為限。惟土污法第13條第1 項於99年2月3日修正時已移列於同法第15條第1項，觀其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害，而污染場址與控制場址或整治場址相同，其所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域，故主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，依土污法第7條第 5項準用同法第15條第1項規定，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，而不以該場址範圍內為限，始符立法之本意。則在尚未公告為控制場址或整治場址前，就污染場址所生之污染危害，採取應變必要措施之範圍，解釋上仍應與上開最高行政法院決議相同，即應視實際污染狀況及需要而定，不以該場址範圍內為限。查，楠梓加工出口區東北側區內及區外的污染源為同一污染源，區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，已如前述，而就楠梓加工出口區東北側區內部分已經高雄市政府101年5月16日函請上訴人立即採取應變措施，上訴人對其為楠梓加工出口區場址之管理人乙節並不爭執，並已依規定提出應變必要措施（詳見訴願卷第322-331頁所附高雄市101年5○00○○市○○○○ ○00000000000號函、同年7月16日高市府環土字第10137759200號函、被上訴人101年12月14日高市環局土字第10144435300號函、102年4月17日高市環局土字第10234001900號函及同年10月16日高市環局土字第1024107600號函），原判決認被上訴人依目前已蒐集之調查資料，尚無法研判楠梓加工出口區內可能之污染行為人或潛在污染責任人，然基於地下水為連續水體，污染會隨著地下水流動而擴散，為避免發生影響人體健康或飲用水水源之情事，實具有儘速對該區及已擴散之區外區域採取應變必要措施之急迫性，而上訴人雖非污染行為人或潛在污染責任人，惟其為楠梓加工出口區之管理人，且就本件相關之污染已有採取應變必要措施之經驗，較為熟悉污染狀況及應變方式，由其統籌負責採取應變必要措施，乃最適當之改善方式，是被上訴人依土污法第7條第5項規定，以103年1月23日函限期命上訴人提送該區東北側場址（含東北側區外區域）之應變措施計畫，自具有正當理由，且符比例原則，於法並無違誤。（四）至於上訴人所謂土污法第7條第5項所指之「管理人」，衡諸本件情節，當指對區外土地、建築物有管領力之「管理人」，由其擔負該條之採取必要應變措施義務云云。揆諸前揭土污法第15條第1項之立法目的，在於防止損害擴大及消除危害，應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，而不以污染場址範圍內為限，故上訴人將應採取應變必要措施之範圍，限縮在管理人有管領力之污染場址範圍內，自不足採。上訴人又主張土污法第15條第1項第3款「提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水」、第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」、第7款「移除或清理污染物」、第8款「其他應變必要措施」，除「提供替代飲水」外，其他應變措施皆必須使用他人土地、建築物，並對他人土地、建築物之使用收益權能造成破壞、或使後者負有忍受義務，在無法律明確規定情況下，實難容任處分相對人得對他人之土地、建築物為上開事實行為，並得以此反證立法者並無以土污法第7條第5項、第15條使「場所使用人、管理人或所有人」於其所管領之土地、建築物外之他人土地、建築物採取應變必要措施之意云云。惟按土污法第7條第5項準用同法第15條第1項規定，對於同法第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。如係在有污染行為人或潛在污染責任人，而該污染行為人或潛在污染責任人又非場所使用人、管理人或所有人，主管機關命污染行為人或潛在污染責任人為應變必要措施，或主管機關依土污法第15條第2項規定，委託第三人（民間機構）為應變必要措施，亦會發生在他人所有、使用或管理之土地上為應變必要措施之情形，在此情形下，應屬應變必要措施擬定後，如何執行之問題（例如：與土地所有人、使用人或管理人協商，或會同主管機關執行），然並不會發生因此即不能擬定或執行應變必要措施之情形。本件兩造於102年11月18日召開「高雄市楠梓區楠梓加工出口區地下水調查及後續管制研商會」時，上訴人即指稱：「區外的部分因非管理處管轄的區域，改善經費因年度編列期程及編列限制，最快只能編至104年度，且投藥處取得不易，但區外污染部分為避免有影響民眾之虞。希望主管機關能夠同意區外借井。」會議結論亦表示：「管理處提出區外借井投藥之部分，因法律無相關規定，請將相關規劃納入應變措施計畫中，經土水委員審查同意後執行。」等語，此有上開會議紀錄附訴願卷（第333-336 頁）為憑。足見上訴人擬定在楠梓加工出口區東北側區外非其管理之土地上為應變必要措施，並非窒礙難行。上訴人主張原判決允許被上訴人以原處分要求上訴人至他人管領之土地採取應變措施，誤解土污法所稱「管理人」主體意義，並於本件誤用最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議見解，認為上訴人對加工出口區外土地負有提出應變措施計畫義務，其適用土污法第7 條、第15條規定結果，實有判決適用法規不當之違背法令云云，亦不足採。（五）又按環境基本法第1條、第4條雖規定「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「（第1項）國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。（第2項）環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。（第3項）前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」惟同法第2條第1項規定「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」而土污法第1條則規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」其立法理由則謂土污法與其他法律之適用順序需個案判斷。查，環境基本法於91年12月11日公布施行，而土污法雖於89年2月2日公布施行，惟土污法第7條第5項及第15條係於99年2月3日修正為目前現行之條文內容；又環境基本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱（同法第2條第1項規定參照），其範圍顯比土污法規定係為預防及整治土壤及地下水污染來得廣，則由土污法僅規範預防及整治土壤及地下水污染，且土污法第7條第5項及第15條修正在環境基本法公布施行之後，足見立法者就土壤及地下水污染應採取應變必要措施，有意優先適用土污法之規定，否則若優先適用環境基本法第4條第3項規定，污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責，則土污法第7條第5項及第15條關於得命場所使用人、管理人或所有人為應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大之規定，將形同具文。又經濟部加工出口區管理處暨所屬各分處環境保護服務站設置要點第3點第2款固規定：「環境保護服務站掌理下列事項：……(二)區內事業水污染防治之輔導、管理。」惟上開環境保護服務站之設置乃係為加強輔導加工出口區內事業有關環境保護業務，依據加工出口區設置管理條例第5 條第1項第19款及同條例施行細則第13條之規定所設置，故其輔導、管理範圍限於加工出口區內事業水污染防治；然關於本件依土污法第7條第5項準用第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款規定，命場所管理人所為之應變必要措施範圍，則係依上開土污法之規定，依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，而不以該場址範圍內為限，已如前述。兩者規範目的不同，其適用之範圍亦有所不同，尚難以環境保護服務站設置要點第3點第2款之規定，即認定上訴人依上開土污法規定所採取應變必要措施，僅以加工出口區之場址範圍內為限。上訴意旨主張依據環境基本法第4條第3項規定，政府應於無法確知污染者時負責，且依上開環境保護服務站設置要點第3點第2款之規定，上訴人依上開土污法規定所採取應變必要措施，僅以加工出口區之場址範圍內為限，被上訴人於欠缺法律授權之情況下，逕以前處分命非污染者之上訴人負擔採取應變必要措施之義務，前處分顯有違背環境基本法及環境保護服務站設置要點第3點第2款之瑕疵，依違法性承繼理論，行政法院於審查原處分時仍可審查前處分，惟原審不查，認為被上訴人作成之前處分並無違法或濫用裁量權之情形，顯有不適用前揭法令違法云云，亦無足取。（六）綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　4　　月　　14 日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　蘇　秋　津法官　張季芬法官　李　協　明以上正本係照原本作成。不得上訴。中　　華　　民　　國　　106　年　　4　　月　　14 日書記官黃玉幸

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度簡上字第64號

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