高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度訴字第331號

• 裁判案由: 零售市場管理條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 12 月 13 日

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第331號民國105年11月30日辯論終結原 告 吳士鏞
訴訟代理人 王家鈺 律師
被 告 高雄市政府經濟發展局

代 表 人 曾文生
訴訟代理人 顏紹宇
林品吟
上列當事人間零售市場管理條例事件，原告不服高雄市政府中華民國105年6月24日高市府法訴字第10530483500號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國101年4月1日與被告簽訂「○○市鳳山第一公有○
○市場攤（鋪）位行政契約書」（下稱系爭行政契約），使用○○市鳳山第一公有○○市場(下稱○○市場)成衣類第18號攤（
鋪）位（下稱系爭攤鋪位），期間自101年4月1日起至104年3月31日止。嗣原告於104年3月11日向被告申請重新訂約，
經被告審理結果，以原告於104年3月20日將戶籍遷至○○市，
而未設籍於○○市，違反○○市場管理條例(下稱管理條例)第10
條第3項規定及原告101年4月1日簽訂之系爭行政契約(下稱101年版系爭行政契約)第2條約定，遂以104年8月18○○市發市
字第10434565200號函(下稱104年8月18日函文)駁回原告之
申請。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)101年版系爭行政契約第3條係規定：「使用期間自中華民國101年4月1日起至104年3月31日止，計3年0個月，逾期無效
，乙方應另自行申請重新訂約。」被告於104年1月29日通知原告續約，該通知書明載「‧‧‧於104年3月23日至31日上午8
時00分迄下午16時00分○○市場管理員辦公室辦理簽訂行政契
約書‧‧‧」，足證本件兩造間之租賃關係因被告通知原告續
約，原告業已準時按被告所提供要約之制式書面行政契約簽署合意成立；另有因被告陸續通知而繳納104年4月起之使用費（租金）、管理維護費併有使用費繳款單影本5份及收據
影本6份、高雄新興郵局第1759號存證信函1份足稽。
(二)本件兩造之行政契約法律關係為「租賃」，依行政程序法第149條準用民法第421條、第451條之規定，原告既於租賃期
限屆滿後，仍為租賃物之使用收益，而被告不即為反對之意思者，則本件契約業已為不定期限契約無誤，故被告片面主張「不予承諾」即無理由。另由被告通知原告，並提出書面契約要求原告在其管理員辦公室簽訂另份行政契約等情，足證該份續訂之行政契約並非因原告提出申請而簽訂甚明。即便被告故意將原告於104年3月11日所為之認諾簽約行為解釋為要約，惟依被告「市場管理業務處理天數」規定，申請公有○○市場攤鋪位處理期限為10日而已，本件被告遲至104年8
月18日藉口不予承諾而片面毀諾亦於法不合而無效。
(三)原告與兄長○○○2人分別向被告承租○○市場之成衣類第17號攤
（鋪）位(下稱第17號攤鋪位)及系爭攤鋪位，104年1月29日原告兄弟2人分別接獲續約通知書，原告因事不克分身，遂
於104年3月11日委託○○○於辦理簽訂第17號攤鋪位行政契約
時，另代簽系爭行政契約，故被告辯稱原告係於104年3月11日向其申請承租系爭攤鋪位一節並非事實。○○○代原告所簽
訂之系爭行政契約，與○○○所簽之第17號攤鋪位行政契約均
係於104年3月11日立即生效。至被告所稱原告於104年3月11日簽署之「申請書」或「契約書」均為被告所製作之定型化契約書，非經被告同意暨允諾交付，原告根本無從取得此二文件，足證被告代理人即○○市場管理員在原告填具該「申請
書」並審核原告資格符合規定後，方始允諾進而交付該「契約書」供原告簽署。故本件乃原告提出申請，被告代理人認為可為締約之合法對象，即交付「契約書」以為要約並供原告簽署進而為合意之意思表示，原告本於信賴原則認定被告已同意訂約○○市場管理員之要求在空白契約書上簽字，十餘
年來已習以為常，自認為兩造間之行政契約已然成立，況事後被告復陸續出具其印製原告姓名之使用費繳費單供原告至高雄銀行繳款付費，自不容被告任意違反誠信原則事後片面毀諾。
(四)依經濟部98年12月10日經授中字第09801246430號函釋略以
：「按○○市場管理條例第10條第3項係規範申請使用○○市場
攤（鋪）位時申請人須具備之法定資格，惟對申請取得核准使用○○市場攤（鋪）位後，使用人之設籍限制並無明文規定
，且遷移戶籍者，亦非為同條例第23條法定終止契約原因。」故被告主張系爭行政契約無效並無理由。另原告承租系爭攤鋪位時日甚久，期間原告並曾多次遷徙，有遷徙紀錄證明書可按。另○○○○縣市合併前，系爭攤鋪位之主管機關「○○縣
○○市公所」(下稱○○市公所)於97、98、99年間向原告收取系
爭攤鋪位之使用費及清潔費繳款書均寄送原告在○○市○○區○○
路0段000號0樓之住所，有○○市公所公有○○市場攤（鋪）位
收據聯為證，足證原告承租系爭攤鋪位期間內曾為多次遷徙乃被告所明知之事實，且被告從未為反對暨終止契約之主張，故而被告所辯並無可採。
(五)按行政契約當事人之一方為人民，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應事先公告應具之資格及決定之程序，行政程序法第138條前段定有明文。本件被告通
知換約公告時，公告中並未記載申請人於申請時及審核時均須具備設籍於○○市之條件，玆被告竟以申請時雖設籍於○○市
，但審核時已遷移，資為不予承諾之理由，顯然違背行政程序法第138條之規定。且本件原告在換約時，戶籍係設於○○
市鳳山區立志街100巷1號7樓之1，有換約時經被告一併收取之戶籍謄本為證，雖事後原告因故曾於104年3月20日將戶籍他遷至○○市，但亦早於104年6月24日再行遷返回上開高雄地
址至今，已然符合管理條例第10條第3項所規定之積極要件
。
(六)原告係依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，而本件係原告依管理條例第11條第2項規定，向被告申請繼續使用
系爭攤鋪位，但經被告否准所涉訟之案件，核屬課予義務訴訟性質，依實務通說，應以事實審言詞辯論終結時之事實及法律關係為判斷依據，是以原告所為請求應有理由。另○○○
亦與原告均於104年3月11日申請第17號攤鋪位，○○○於申請
時將2份申請書同時送出，行政機關基於該裁量行政規則，
已對於合於相同條件之○○○予以給付，則其他合於該條件之
人民自得經由平等原則而基於該裁量行政規則請求行政機關為特定行政行為之公權利，亦即得為提起課予義務訴訟之公法上請求權基礎，利害關係人主張行政機關未依其所定規則為准駁者，亦應依違反平等原則而為主張該核准之行政處分為違法而得循序提起撤銷訴訟，故而原告依行政訴訟法第6
條第4項提起撤銷訴訟。另被告否准原告繼續使用系爭攤鋪
位之換約申請，明顯違反行政程序法第8條所揭示之誠實信
用及信賴保護原則等情。並聲明求為判決(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應依原告104年3月11日之申請，作成准予原告就系爭攤鋪位使用之行政處分(使用期限自104年4
月1日至107年3月31日止)。
三、被告則以：
(一)被告104年8月18日函文非屬行政處分：
1、依行政訴訟法第4條及第107條之規定，撤銷訴訟除訴請撤銷訴願決定以外，應以行政處分為程序標的，倘若原告訴請撤銷之對象並非行政處分，所提起之撤銷訴訟自不具備「程序合法性」之要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之原因。
2、被告104年8月18日函文之法律性質應為針對行政契約之要約所為之不予承諾締結行政契約之意思表示，其法效意思之核心內涵在於，依據行政程序法第149條準用民法第155條「要約經拒絕者，失其拘束力」，使要約失去拘束力，故屬於行政契約法律關係之範疇，並非行政處分，二者之法律性質迥異。且被告上函之記載「…違反96年7月11日公布施行之『○○
市場管理條例』第10條第3項規定之立法意旨，本局考量上開
規定之規範目的後，對台端申請行政契約之要約，依行政程序法第149條準用民法第153條以下『關於契約要約承諾之規定』，向台端為不予承諾之意思表示。」確屬於行政契約要約之拒絕、不予承諾。因客觀上「要約、承諾、拒絕承諾」等意思表示，均欠缺行政處分之規制性要素。且被告主觀上亦欠缺行政處分所特有之規制性，僅係針對行政契約之要約予以拒絕、不予承諾，使雙方間之意思表示不合致而已，毫無作成行政處分予以規制之意。再者，行政契約(包含「拒
絕行政契約要約」之意思表示)屬單純高權行政之領域；行
政處分卻屬於威權行政(狹義高權行政)之領域，本案針對原告之要約所為行政契約要約之拒絕，體系上既屬於行政契約法律關係之範疇，自非行政程序法第92條之行政處分，與行政訴訟法第4條規定應以行政處分為程序標的之實體裁判(先決)要件不符。
3、按行政機關就公法上之具體事件所為具法效性、外部性之行政行為有二，其一為單方行為：包括(1)行政處分及(2)非屬行政處分之公法上其他單方意思表示(如行政契約之要約、
承諾、解除、終止、撤銷)；另一為雙方行為：即行政契約
。又公法上非行政處分之單方意思表示，係在開展(要約、
承諾、單方調整)或終結(解除、終止、撤銷)行政契約，自
與行政處分之法律性質迥異，屬於行政契約法律關係之範疇。倘將上開「行政契約之要約、承諾、解除、終止、撤銷、行政契約單方調整」一概解釋為行政處分，則行政程序法關於行政契約之約定豈非形同虛設!倘將拒絕行政契約要約(不予承諾)之意思表示亦納入行政處分之範疇，則行政程序法
何須區分「第二章行政處分、第三章行政契約」？
(二)被告有締約與否之裁量權。依行政程序法第149條、民法第153條、第155條之規定，被告有行政契約締約與否之裁量權
、意思決定權，即承諾原告所為行政契約要約者，契約成立；若拒絕原告所為行政契約要約，契約不成立。而於行政契約之要約經被告拒絕者，依行政程序法第149條準用民法第155條規定，原告所為之要約失其拘束力，契約自無由成立。(三)被告締約與否之裁量權行使，並無裁量瑕疵：
1、被告雖有締約與否之裁量權，惟此裁量非毫無限制，仍須符合行政程序法第10條規定，依法定之裁量範圍及授權目的為合義務之裁量。又所謂裁量瑕疵，包含裁量逾越、裁量怠惰及裁量濫用等3種，而本案並無裁量逾越、裁量怠惰情事，
故本件所須考量者在於被告締約與否之裁量權行使，有無裁量瑕疵。又行政機關已為合義務之裁量，原則上於行政爭訟程序(訴願、行政訴訟)司法機關或訴願管轄機關僅得就事實認定錯誤、涵攝錯誤、違背程序或方式等瑕疵為低密度之審查，若被告並未逾越裁量範圍，僅得以比例原則、平等原則、不當聯結禁止原則等一般法律原則審查行政機關有無裁量濫用之違法情事。
2、本件原告於申請後、被告審核時將其戶籍遷離○○市，故被告
行使裁量權時，對其要約依法自不得予以承諾。被告係考量原告申請○○市攤位使用，於申請時(104年3月11日)戶籍仍設
於○○市，申請後旋即於104年3月20日將戶籍遷出○○市，因其
遷至○○市時，尚在被告審核期間內，故被告依管理條例第10
條第3項之適法性理由，爰為本案裁量權之行使。按原告於
申請時遷回○○市應付審查、申請後遷離○○市以享有戶籍設於
他地之利益(如子女(孫)就學於臺北，於總量管制之國民中
小學得以優先入學、生育津貼、假牙或其他社會福利等)，
無異規避戶籍此一法定要件之審查，使管理條例第10條之規範目的完全落空。被告基於原告違反管理條例第10條第3項
及101年版系爭行政契約第2條之違約行為之裁量理由，且有取巧規避申請人應設籍於所在○○市之規定，而拒絕要約，並
無裁量濫用情事。
(四)本件系爭法律關為公法上攤鋪位之使用關係，尚非私法租賃關係。依經濟部97年6月5日經商字第09700556610號函釋意
旨，按管理條例第10條、第11條及第12條相關規定，以「使用人、使用費」代替過去「承租人、租金」之概念，並有「加徵滯納金」之規定，故其立法意旨○○市場攤(鋪)位之使用
關係定為公法關係，是公有攤(鋪)位使用人與該○○市場主管
機關間應係公法上公物之使用關係，尚非民法上之租賃關係。另經濟部上開函釋亦謂：「本○○縣○○市公所管理之○○市場
，其部分攤（鋪）位經公所與攤商訂立租賃契約後，於租賃期限屆滿後，公所未再與攤商訂立租賃契約，有無民法第422、451條視為不定期租賃繼續契約之適用，因○○市場管理條
例第11條第1項已明文規定○○市場攤（鋪）位之使用期限為4
年，依中央法規標準法第16條規定，係民法第451條之特別
規定，應優先適用。」故本案顯無民法第451條規定之適用
，原告主張本件契約業已為不定期限契約云云，自顯無理由。
(五)依行政程序法第149條準用民法第153條之反面解釋及準用民法第155條，契約尚未成立：
1、依原告於104年3月11日向被告填具「○○市有零售市場攤(鋪)
位使用申請書」(下稱系爭申請書)，該申請書載明：「‧‧‧
請准分配使用○○市鳳山第一公有○○市○○00號成衣類攤(鋪)位
乙處，並簽訂行政契約」，由此可知原告係以申請締結行政契約之模式填寫申請書，為行政契約之要約。原告在被告辦公室係簽訂書面行政契約要約，該要約之書面未經被告用印，亦未有任何承諾，雙方意思表示並未合致，契約顯然尚未成立。依行政程序法第149條準用民法第155條規定，被告就原告之要約已予以拒絕，故兩造間自104年4月1日起已不存
在任何公法上攤(鋪)位使用之行政契約關係。
2、本件104年4月1日以後之法律關係，尚未依行政程序法第139條規定簽定書面，違反行政契約之要式性，是以該行政契約亦因行政程序法第141條準用民法第73條規定而無效。再者
，本件因原告違反管理條例第10條第3項「申請使用○○市場
攤（鋪）位之申請人之戶籍應設籍在該○○市或縣（市）」之
法定強制要件規定，依行政程序法第141條準用民法第71條
規定，自始即不具備締約之資格；縱已締約，或締約後戶籍遷出○○市者，亦使該行政契約罹有法定資格欠缺之瑕疵而無
效。
(六)鈞院104年度訴字第320號判決意旨：「‧‧‧被告因原告之子
陳慶忠違反○○市場管理條例第10條第3項規定，乃終止上開
行政契約，收回鋪位，並否准原告變更使用人名義之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。」已肯定被告以原告違反管理條例第10條第3項為由終止行政契約，收回攤
鋪位，並否准原告之申請之適法性。上開判決與本案同為原告違反管理條例第10條第3項「戶籍應設籍○○市」之規定，
應可資本案參照。另原告兄○○○部分，因其一直均設籍於○○
市，並無遷移戶籍情事，故被告未對其為再次確認設籍地址之作業程序，於○○○申請後不久即核准其申請；惟原告部分
，因發現原告有戶籍遷移行為，故有再予確認之必要。另被告「市場管理業務處理天數」之規定係被告內部期間之訓示規定，原告有無公法上請求權，不會因是否逾10日之審查期間，即從本無公法上請求權變成有請求權等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭行政契約書、續約通知書、被告104年8月18日函文、遷徙紀錄證明書、系爭申請書等影本附本院卷第41-45、81-83頁及訴願卷第44頁可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告否准原告就系爭攤鋪位重新訂約之申請，是否違法？茲分述如下：
(一)按「(第1項)申請使用○○市場攤（鋪）位，應填具申請書，
向設立○○市場之主管機關提出；經核准後，應於簽訂契約之
次日起1個月內，○○市場自治組織成為會員後，始得營業。‧
‧‧（第3項）第1項申請人，須年滿20歲或未成年已結婚，且
設籍在該○○市或縣（市）。申請攤（鋪）位，除經設立○○市
場之主管機關核准者外，以一戶一攤（鋪）位為原則。」「(第1項)○○市場攤（鋪）位之使用期限，以4年為限。(第2項
)前項使用期限屆滿時，原使用人得於期滿6個月前申請繼續使用；設立○○市場之主管機關應在使用期限屆滿前為准否繼
續使用之決定。」為管理條例第10條第1項、第3項及第11條所明定。次按「本契約如有未盡事宜，適用『○○市場管理條
例』『○○市○○市場管理自治條例』及『行政程序法』等有關法令
之規定，並準用民法相關規定。」為101年版系爭行政契約
第13條所明定。依上開規定可知，有關公有○○市場攤（鋪）
位之使用，管理條例係採兩階段行政程序予以處理，亦即欲使用或期滿繼續使用○○市場攤（鋪）位者，須先向設立○○市
場之主管機關提出書面「申請」，經主管機關審核後為准駁之決定（行政處分）；倘經「核准」，尚須簽訂○○市場攤（
鋪）位使用行政契約；故並非逕由申請使用人與主管機關互相表示意思一致，即成立○○市場攤（鋪）位使用行政契約甚
明。經查，以原告為申請名義人之系爭申請書於104年3月11日向被告提出申請，有系爭申請書附訴願卷第44頁可稽。則依管理條例第11條第2項之規定，應認係原告向被告申請核
准其使用系爭攤鋪位並簽訂行政契約，故被告即應先就原告之繼續使用申請作成准駁之行政處分，於經被告為核准處分後，始得與被告簽訂104年版系爭行政契約。故就上開原告
之使用申請，被告104年8月18日函復：「針對台端就『本市鳳山區鳳山第一公有○○市場成衣字18號攤(鋪)位』行政契約
締約之要約，本局不予承諾（就行政契約之要約，對台端為不予承諾之意思表示），請查照。說明：一、按『○○市場管
理條例』第10條第3項規定：申請使用○○市場攤(鋪)位申請人
，須設籍在該○○市或縣(市)。二、經查台端於104年3月11日
申請『○○市鳳山第一公有○○市場攤(鋪)位行政契約書』換約時
，仍設籍○○市，但於審核期間(104年3月20日)已將戶籍遷○○
市，違反『○○市場管理條例』第10條第3項規定之立法意旨，
本局考量上開規定之規範目的後，對台端行政契約之要約，依行政程序法第149條準用民法第153條以下『關於契約要約承諾之規定』，向台端為不予承諾之意思表示。‧‧‧」等語，
形式上雖以原告依管理條例規定所為之申請為要約，而以不予承諾為拒絕之意思表示，然核屬被告對上述管理條例規定之錯誤解讀與適用，實質上應認被告係就原告依法申請之案件，作成駁回之行政處分。且依上開管理條例之規定，既須由使用人先向主管機關提出書面申請，嗣主管機關為核准處分後，始得與使用人訂定系爭行政契約。是以本件原告主張本件係由被告通知原告續約，○○市場管理員交付契約書即為
要約，嗣原告於其上簽名即為合意之意思表示，系爭行政契約應已成立云云，並不可採。
(二)次按101年版系爭行政契約（本院卷第41-42頁）第2條規定
：「授權使用：乙方（指原告）僅得於授權使用面積範圍內作使用，並同意遵守『○○市場管理條例』及相關法令之規定。
授權使用之攤(鋪)位，乙方應自行經營，不得私自轉讓，如有違反則依『○○市場管理條例』及相關法令之規定處理。」第
3條規定：「使用期間：使用期間自中華民國101年4月1日起至104年3月31日止，計3年0個月，逾期無效，乙方應另行申請重新訂約。」第11條規定：「契約期滿之重新訂約：契約期滿後，乙方如有意繼續使用，應於契約授權期限屆滿6個
月前向甲方(指被告)申請，經同意後，甲、乙雙方應重新訂定攤（鋪）位授權使用契約，甲方得依實際狀況需要，變更或調整契約內容。」綜合上開管理條例之規定及101年版系
爭行政契約之約定，足認公有○○市場使用申請人之資格或條
件於法不合者，主管機關得否准其使用○○市場攤（鋪）位；
使用期間屆滿，使用人申請繼續使用時，主管機關仍可再審核使用人之資格、條件及其他應遵行事項，若於法不合，主管機關亦得否准其繼續使用。
(三)經查，原告於104年3月11日填具系爭申請書，向被告申請核准其使用系爭攤鋪位並簽訂行政契約，惟經被告審核結果，以原告申請換約時，雖設籍於○○市，但於審核期間 (104年3
月20日)將戶籍遷入○○市○○區○○里○○街0段000號00樓，有遷
徙紀錄證明書影本附本院卷第83頁足稽。則被告遂以原告於申請繼續使用系爭攤鋪位時，不符合管理條例第10條第3項
前段規定，而否准原告就系爭攤鋪位重新訂約之申請，並無違誤。
(四)原告雖主張被告通知換約公告中並未記載申請人於申請及審核時均須設籍於○○市之條件，顯有違反行政程序法第138條
之規定。且本件屬課予義務訴訟性質，應以事實審言詞辯論終結時之事實及法律關係為判斷依據，因原告在審核期間已將戶籍再遷回○○市未再遷出，應認已符合管理條例第10條第
3項之要件。原告承租系爭攤鋪位期間內曾為多次遷徙且為
被告所明知，被告從未為反對暨終止契約之主張，故被告此次否准原告繼續使用系爭攤鋪位之換約申請，明顯違反誠實信用及信賴保護原則云云。惟查，管理條例於96年7月11日
公布施行時，即有該條例第10條第3項之規定，自斯時起申
請使用○○市場攤（鋪）位，或使用期限屆滿時，原使用人申
請繼續使用，均有該條之適用，即申請人須年滿20歲或未成年已結婚，且設籍在該○○市或縣（市）。其立法理由乃基於
公有○○市場屬地方公共建設，為保障○○縣（市）民眾權益，
故規範○○市場攤（鋪）位使用人之條件，以兼顧公平性，故
係基於政策性之考量所為之規定。其次，依管理條例第11條規定及101年版系爭行政契約第11條約定，使用期限屆滿時
，係由原使用人於期滿6個月前應主動向主管機關提出繼續
使用申請，且申請之規定悉依管理條例及系爭行政契約之規定，至被告所為續約通知書僅係基於保障原使用人之繼續使用權利而為善意之通知行為，故使用人自不能以該續約通知書上未將管理條例及101年版系爭行政契約相關規定記載其
中，即認被告違反行政程序法第138條之規定。至原告主張
其雖於申請後曾將戶籍遷出○○市，惟亦於被告否准原告之申
請前復將戶籍遷回，依本件課予義務訴訟之裁判基準時點係在事實審言辯論終結前，應認原告已符合規定云云。然按，課予義務訴訟之違法判斷基準時點，原則上雖係以事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。惟因管理條例第10條第3項申請人須「設籍在該○○市或縣(市)」之規定，依上開
說明，係為保護在地民眾權益之政策性規定，解釋上申請人須自申請時起至所訂定之契約終止日止均須始終設籍於當地，未有遷移戶籍情事，始具規範實益。故只要被告於受理本次申請之審查期間查得原告有遷移戶籍情事，縱原告旋於被告審查期間內再將戶籍遷回○○市且未再遷出，亦不影響原告
「本次申請」已不符合須始終設籍於○○市之要件，難認原告
可因將戶籍再遷回○○市而取得請求被告核准其本次申請之公
法上請求權，故原告上開主張，亦不可採。再按，行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為(含行政機關之行政處分或其他行為)；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護(行
政程序法第119條規定參照)。再查，管理條例於96年7月11
日公布施行時，即有該條例第10條第3項規定，已如上述，
是使用人縱使因不瞭解該法規之存在或適用，進而不知其行為違法，甚至主管機關承辦人員亦不瞭解該法規之存在，而違法未予適用，仍不得免除上開法律之適用。且因○○市場攤
（鋪）位具有繼續性，主管機關為管理、監督及維護○○市場
，兼顧公平性，避免少數人壟斷，前揭條例乃賦予主管機關隨時得審查使用人條件之權限，於發現有不符使用○○市場之
資格或條件，或有其他違法之情形，或基於政策考量，主管機關仍得廢止攤（鋪）位使用，並終止契約（管理條例第17條及第22條規定參照）。則主管機關於核准申請人使用公有○○市場攤（鋪）位，並與其簽訂行政契約書後，既仍保留於
使用期間，及使用期間屆滿，使用人申請繼續使用時，仍可再審核使用人之資格、條件，是其先前違法核准使用及簽訂行政契約之行政行為，自難成為信賴之基礎，使用人亦不得主張誠信原則及信賴保護，而拒絕管理條例之適用。故原告主張其承租系爭攤鋪位期間內曾為多次遷徙，被告從未為反對暨終止契約之主張，故被告否准原告之換約申請，違反誠實信用及信賴保護原則云云，亦不可採。
(五)至於原告主張系爭行政契約已依民法第451條規定成立不定
期租賃契約乙節，然由管理條例第11條規定及101年版系爭
行政契約第3條約定可知，系爭行政契約使用期限屆滿後，
須經主管機關為核准繼續使用之決定，並重訂新約，系爭行政契約始生效，是並無不定期租約默示同意之可能，故原告上開主張，亦不可採。另原告主張依被告「市場管理業務處理天數」規定，申請公有○○市場攤鋪位處理期限為10日，原
告兄○○○與原告同日提出申請，○○○於上開期間內即獲被告核
准，被告卻遲至104年8月18日始否准原告之申請，亦於法不合而無效云云。惟查，據被告訴訟代理人於本院行言詞辯論程序時稱，○○○始終均設籍於○○市，未查有戶籍遷移情事，
無須再次確認設籍即予核准。至原告因發現其有戶籍遷移行為，須再踐行戶籍確認程序，至逾越一般審核期限，經核尚屬合理。再者，○○市場管理業務處理天數之規定，僅屬規範
行政機關內部處理事務之訓示規定，並不影響行政處分之效力，原告自不得以被告審核期間逾期資為應核准其申請之論據，故原告上開主張，亦不可採。又經濟部98年12月10日經授中字第09801246430號函釋雖對於已取得核准使用○○市場
攤鋪位之使用人，於「使用期間」為遷移戶籍者，認無管理條例第23條終止契約規定之適用，惟該函釋亦明確表示管理條例第10條第3項係在規範「申請」使用○○市場攤（鋪）位
時申請人須具備之法定資格。則本件原告係於申請系爭攤鋪位重新訂約之審核期間遷移戶籍，而非於經重新訂約後之使用期間遷移戶籍，自無從援引經濟部上開函釋作為有利於原告之依據，併予敘明。
五、綜上所述，原告之主張既不足取。被告以原告違反管理條例第10條第3項規定，否准原告繼續使用系爭攤鋪位之申請，
並無違誤；訴願決定予以不受理，理由雖有不同，結論並無二致，於法尚無違誤。原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　13　　日高雄高等行政法院第一庭
審判長法官　邱 政 強
法官　黃 堯 讚
法官　吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）

得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形　　　之一者，得不　　　委任律師為訴　　　訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。

中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　13　　日
書記官 洪 美 智