高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度訴字第89號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 01 月 24 日

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第89號民國106年1月10日辯論終結原 告　台鳳股份有限公司
代　表　人　黃建勛
訴訟代理人　文聞　律師
張永褔　律師
被 告　高雄市政府環境保護局
代　表　人　蔡孟裕
訴訟代理人　張訓嘉　律師
何嘉昇　律師
蘇榮宏
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華○○000○00○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分關於污染行為人之認定部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於民國55年經核准於高雄市三民區三塊厝段三小段3500○0000○0000○0000○0○0000○0○號及同區德北段（下稱
德北段）1、2、2-1、3、4、5、6、7、8、8-1、9、10、11
、12-1、13、14、15、16、19、19-1、20、21、21-1、22、22-1、23、23-1、24、25地號等35筆土地（下稱系爭土地）設立高雄製罐廠（門牌號碼：高雄市○○區○○○路00號，下稱系爭廠地），為金屬製品製造業，主要從事生產各種食品空罐、印鐵空罐、雜罐等，迄至77年公告廢止工廠登記。原告於91年至94年期間將系爭廠地出租與訴外人統聯汽車客運股份有限公司（下稱統聯公司）作為車輛保養及停車場等使用；95年1月間訴外人龍星昇第五資產管理股份有限公司
（下稱龍星昇公司，97年8月間解散並完結清算程序）經由
拍賣取得系爭廠地所有權。96年9月間系爭土地列屬「高雄
市第42期三民區中華段二小段自辦市地重劃會」（下稱第42期三民區自辦重劃會）興辦第42期自辦市地重劃工程（下稱第42期市地重劃工程）範圍內，其中德北段3地號土地經開
闢作為公園使用後，於99年12月25日由高雄市接管，並由高雄市政府工務局（下稱工務局）為管理機關。嗣行政院環境保護署（下稱環保署）於101至102年間執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢總體檢第一期計畫」（下稱系爭總體檢計畫），委由監測單位中環科技事業股份有限公司（下稱中環公司）進行調查、採樣及檢測，並作成土壤檢測報告及調查報告，依上開報告指出系爭廠地內之土壤採樣點S37（
採樣深度0.5-1m）經檢驗出含重金屬「鋅」，濃度為4,050mg/kg，已超過土壤污染管制標準值2,000mg/kg。被告依據環保署上開調查結果，接續辦理「103年度高雄市土壤及地下
水污染調查及查證工作計畫」（下稱103年查證計畫），依
該計畫期末報告表示，系爭土壤採樣點S37（位於德北段3地號土地〈下稱系爭場址〉）之污染物為原告洩漏棄置污染物造成土壤污染，原告符合土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）所稱之污染行為人等語。被告遂依上開調查報告、期末報告，審認原告為系爭場址污染行為人，於104年2月25日以高市環局土字第10431191800號函通知原告陳述意見，經
被告審酌調查事實證據及原告之陳述意見後，核認系爭場址污染程度已逾土壤污染管制標準，且原告為系爭場址污染行為人，爰依土污法第12條第2項、第16條、第17條、第19條
及同法施行細則第10條等規定，於104年6月18日以高市環局土字第10435013802號公告（下稱原處分），公告系爭場址
為土壤污染控制場址、土壤污染管制區及原告為污染行為人等事項，並自公告日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制。原告對原處分關於污染行為人之認定部分不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠高雄製罐廠為停業已逾28年之製罐工廠，僅因系爭廠地單點採樣「鋅」含量超標，即認定原告為污染行為人？
1.原告於55年起在系爭廠地設立製罐廠，以生產各種食品罐頭、印鐵空罐、雜罐等為業。至77年間，該製罐廠即停止營業，不再製造上開產品，至今已逾28年之久。高雄製罐廠停業後，原告曾於91年至94年間將系爭廠地出租予統聯公司，以作為客車保養廠與停車場之用。95年1月間，系爭廠地遭到
拍賣，由龍星昇公司取得所有權，而高雄市政府地政局（下稱地政局）復辦理第42期市地重劃工程，將系爭場址闢為公園。98年11月公園完成驗收後，於99年12月由工務局養工處管理至今。詎料，環保署為執行系爭總體檢計畫，於102年1月至系爭廠地進行土壤及地下水查證採樣工作，檢測結果顯示：其諸多土壤採樣點中，有土壤採樣點S37乙處，經檢驗
含重金屬「鋅」，濃度為4,050mg/kg，超過土壤污染管制標準值2,000mg/kg。又指系爭廠地過去主要製罐材料為電鍍錫薄鋼板（俗稱馬口鐵），依照一般金屬空罐製造流程，需以氧化鋅粉末分散於油性塗料，塗於罐頭內壁，以防止罐頭內壁與內容物黑變。嗣被告乃依上述環保署調查結果，辦理103年查證計畫，其期末報告認定原告洩漏棄置污染物造成土
壤污染，從而依土污法公告系爭場址為土壤污染控制場址、土壤污染管制區及原告為污染行為人等事項，令原告大感詫異、冤枉。
2.按行政機關應依職權調查證據，行政程序法第36條前段定有明文，且「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽……」同法第43條前段亦有明文。復參照最高行政法院94年度判字第705號、94年度判字第930號、96年度判字第1014號、97年度判字第1067號、98年度判字第211號判決
「行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在，負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實。又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據而言，該項證據必須與待證事實相契合，始得採為認定違法事實之資料，若行政處分所認定之事實，與所採之證據，不相適合，即屬證據上理由矛盾。」意旨，則行政機關之舉證責任，應確實證明人民有違法事實，始得為行政處分，否則應非法之所許。如行政機關未依職權調查證據，致未能明確舉證證明人民違法之事實，即對人民作成行政處分，當已違反行政程序法第36條、第43條規定，尚非法之所許。
3.觀諸卷內事證，實無從證明原告為污染行為人，是原處分及訴願決定之判斷，自有違誤：
⑴經查，依現存卷內事證，固有環保署委託中環公司所製作之土壤檢測報告，然該報告在系爭廠地38個土壤採樣點從事檢測時，卻單單僅有一個S37之土壤採樣點（且屬淺層污染，
即地面0.5至1公尺深之範圍內）有鋅含量超標之情事。如此狹小範圍土地之鋅含量超標，可否歸之於原告於28年前之大規模之生產、製造行為，實已大有疑問。再者，系爭廠地在77年間即已關廠停業，此後即未生產罐頭；其後又曾出租予統聯公司以作為保養廠與停車之用；復於95年1月間，龍星
昇公司經拍賣程序取得所有權，復由地政局辦理第42期市地重劃工程，將系爭場址闢為公園。即以開闢公園之舉動而論，高雄市政府不但曾大規模進行整地，且又進行安頓植栽、設置水溝、鋪設磁磚等工程，過程中實無從排除有外來土石夾雜污染物可能矣。
⑵抑有進者，訴願決定又引用系爭總體檢計畫調查報告而稱：一般罐頭製造過程之塗漆含有氧化鋅粉末云云，然核其內容，充其量僅為該署主觀上之臆測而已，究非得以證明原告確實有「洩漏或棄置污染物」之積極證據。況鋅本為自然界存在且常見之物質，並非污染物，甚至為人體所需之微量元素之一。任何檢驗方式均無可能就水、土壤之鋅檢驗，得出零檢出之結果，且鋅如因大自然之自然流佈、沖刷、沈積等物理現象而致使鋅含量濃度提升，因此非屬污染行為，亦非土污法所欲處置之範圍。縱使土壤因鋅含量超過土壤污染管制標準，鋅之毒性也遠較常見之砷、鎘污染對自然環境之傷害為低。職是之故，被告對於本件之污染事實，自應積極調查證據，詳查慎斷，以期勿枉勿縱。迺被告不察，其處分時竟就原告有何具體之「洩漏或棄置污染物」等違法行為，避而不談，更未舉證以實其說，徒憑臆測而為處分，訴願決定亦未及糾正，則揆諸前揭行政程序法及最高行政法院判決意旨，自有違法之可議，彰彰明甚。
4.被告徒憑主觀臆測，並未舉證原告於高雄製罐廠營運時曾製作魚、貝、肉類所需空罐並使用氧化鋅或其他含鋅原料，其處分即屬違法：
⑴按本案訴願決定書固引用系爭總體檢計畫之調查報告，指稱原告製罐時曾使用含氧化鋅粉末之油性塗料致生污染云云。然系爭總體檢計畫調查報告中所記載之製罐塗料方式即有4
種之多（實際上此等塗料不止4種，而是更多），適用於魚
貝類、肉類等罐頭之塗料亦有2種（C塗料及酚系塗料，後者不含氧化鋅），豈能認為原告必定曾使用含氧化鋅之C塗料
？況且，高雄製罐廠之營業項目為生產空罐，亦即係將歐洲、日本等地之馬口鐵進口至臺灣後，經加工製作成空罐即可，並未如被告所指曾進行鍍鋅或以含氧化鋅之材料從事塗漆作業。再者，原告前身為2年成立之臺灣鳳梨株式會社，迨44年，原告承接自臺灣省政府及日據殖民政府之經營規模，
成立台灣鳳梨股份有限公司。在50至70年代，我國政府當局基於鼓勵外銷之經濟政策，鳳梨產業蓬勃發展，更曾為國家賺取大量外匯，鳳梨罐頭之產銷亦是原告當時之主力業務。此由原告資深人士洪碧山先生表示：「當年台鳳公司有6間
罐頭工廠，每年罐頭產量多達180萬，而臺東鳳梨罐頭工廠
一間年產量就有80萬，當時10條工作線有3條是全自動的，
約僱用了3000人，每天生產線24小時輪班，約可消耗600噸
鳳梨原料，相當於100台卡車的量，那個時代非常輝煌。」
可資為證。
⑵易言之，高雄製罐廠之業務，即是將進口之馬口鐵（按：馬口鐵並不含鋅）製成空罐後，交由原告所屬之各家罐頭廠以做成鳳梨罐頭。其後，原告雖又研發出其他種類之罐頭製品，例如蘆筍、洋菇或蕃茄汁等，但總不脫以蔬果類之食品為業務範圍，從未製造用於填裝魚貝類、肉類食品之空罐。是被告指稱高雄製罐廠曾製造魚貝類、肉類等罐頭，進而推斷過程中曾使用含氧化鋅粉末之油性塗料致生污染云云，從未舉證以實其說。又有關上情，證人王武德於105年6月21日到庭證稱：伊從58年起即任職於原告鳳山、南投及泰國等工廠，並曾於75年至77年間兼任原告高雄製罐廠之廠長；高雄製罐廠所製造之空罐，係供原告之鳳山、南投等5家罐頭工廠
填裝鳳梨、洋菇、蘆筍與竹筍等蔬果類食品之用；高雄製罐廠之製罐過程，係將進口之馬口鐵皮予以裁切、焊接後封底而成；所製造之空罐，包括印鐵空罐與雜罐，完全沒有使用含鋅之材料或鍍鋅。由此可見，被告聲稱高雄製罐廠曾製造魚貝類、肉類等罐頭，進而推斷過程中曾使用含氧化鋅粉末之油性塗料致生污染云云，純屬空穴來風，其處分徒憑主觀之臆測，殊非法之所許。
⑶至於被告又陳稱「由原告之經濟部公司執照所載可知，原告從事營業項目包括魚類生產暨其加工業務，足證原告於75年之前確實有製造填裝魚貝類之空罐，而使用含鋅之表面塗料，與本件污染物鋅具有關聯性」云云。惟查，細繹原告公司執照（71年5月12日核發），其上臚列7大項所營事業，其中第2項記載：「經營畜牧、蠶繭、生絲、魚類等生產暨其加
工業務」，僅指明是「魚類」而非「魚類空罐」之「生產暨其加工業務」，更況公司執照縱列有某特定之營業項目，實際上卻未從事該項營業項目者，實務所在多有，尚非不可想像，從而被告所舉原告之經濟部公司執照，實不足以證明原告曾製造魚、貝、肉類之空罐，更不能推論高雄製罐廠在製造空罐時曾使用含鋅之塗料，灼然甚明。迺被告竟從前揭原告執照上一個「魚」字，即可認定原告曾使用含「鋅」之材料，其判斷之大膽實令人瞠目結舌、嘆為觀止。
㈡系爭S-37土壤採樣點是位於系爭廠地重劃前之車道，並非在高雄製罐廠之廠房土地上，足證S-37土壤採樣點所含有之鋅絕非出自高雄製罐廠製造空罐之過程：
1.茲先就77年以前空照圖3幀說明如下：
⑴66年8月4日攝影之空照圖：該幀空照圖顯示：系爭場址有建物2幢。經原告搜尋檔案資料，發現存有系爭「廠房平面圖
」乙紙，其繪製年代已不可考，該圖在系爭場址之相對位置上，分別繪有「宿舍」、「油庫」（目前原告未查證出油庫之用途為何），其形狀與66年8月4日之空照圖上之2幢建物
大致相符。足證當時在系爭場址只有「宿舍」和「油庫」，並無製罐工廠。
⑵70年10月7日攝影之空照圖：該幀空照圖顯示：系爭場址之
「油庫」業已拆除並改建為另一幢建物。然揆諸該建物之面積遠小於其他廠房，且和其上方宿舍毗鄰，另所處區域處於廠區邊緣、附近有多幢宿舍座落等情，可判斷此幢建物應非製罐工廠。
⑶73年8月23日攝影之空照圖：該幀空照圖顯示：系爭場址上
方之宿舍似已拆除，下方之建物仍繼續保留原址。由其後之空照圖觀之，該下方之建物亦遭拆除，改種植為樹林。
2.被告所提出被證9之廠房平面圖，核與訴願卷第213、214頁
工廠登記資料內之廠房平面圖相符，另訴願卷第210頁「經
濟部工廠登記證存根」時間記載為「民國64年5月」，可見
被證9應是60年代之廠房平面圖。再者，被證9之廠房平面圖上多處繪有「計劃製罐工場」、「計劃倉庫」等計劃用地，可見該等平面圖之製作時間，高雄製罐廠多處用地尚在規劃階段，即便原先規劃「計劃製罐工場」，嗣後也未必會照該等原先之規劃興建為「製罐工場」，換言之，被證9之廠房
平面圖不足以證明系爭S-37土壤採樣點是位於高雄製罐廠之廠房土地。
3.原證13「廠房平面圖」之形狀，與66年8月4日之空照圖上之2幢建物大致相符。細繹該廠房平面圖，各處已無「計劃製
罐工場」、「計劃倉庫」等字樣，而載有具體明確之設施名稱（例如宿舍、油庫、鐵皮倉庫等），足見原證13之廠房平面圖，製作時間必定晚於被證9之廠房平面圖。故高雄製罐
廠廠區之空間配置，應以原證13之廠房平面圖為準。觀諸原證13之廠房平面圖，系爭場址僅有「宿舍」及「油庫」，並無製罐工場。由此可見，被告辯稱「該區域廠區配置確實另有重新改建為製罐工廠之情形」，顯有混淆視聽之嫌，尚非可採。
4.本案S-37土壤採樣點，位於系爭廠地重劃前之車道土地上：⑴專業廠商之套繪：被告作成原處分後，曾要求原告提出系爭場址之污染改善計畫。為此，原告前已委託台境企業股份有限公司（下稱台境公司）進行土壤檢測事宜，該公司根據S-37土壤採樣點之座標位置（177436，0000000）、地籍圖等
資料套繪（原證16）。
⑵卷內資料之比對：另比對卷內地政局三民地政事務所（下稱三民地政）就S-37土壤採樣點座標之標示（本院卷第337頁
）、「台鳳公司高雄製罐廠土壤鋅污染來源調查研判報告」之標示（原處分卷第136頁），即可確認S-37土壤採樣點之
位置，並佐證臺境公司所套繪之圖示應屬正確。
⑶比對結果：參酌三民地政核發之地籍圖謄本（原證10），系爭廠地在重劃前後之大小、形狀已有變更。就S-37土壤採樣點之位置而言，係位於重劃前中華段二小段671-2號土地（
係屬道路），重劃後則劃歸於系爭場址（德北段3地號土地
）之範圍內，無論如何，絕非位於廠房土地上，由此可見，S-37土壤採樣點所含有之鋅絕非出自高雄製罐廠製造空罐之過程。
㈢系爭場址自95年1月遭拍賣後，即非原告所有；況生活中含
鋅之物品處處可見，不能排除有他人棄置於本案鋅含量超標之S-37土壤採樣點，益見原處分之判斷具有重大瑕疵：
1.系爭廠地使用狀況概述：77年以前，原告經營高雄製罐廠期間，系爭廠地係屬廠房區域，該廠區週邊均設有圍籬予以封閉，一般人無法隨意進入甚或傾倒廢棄物。77年起迄95年1
月止，系爭廠地之圍籬仍維持原貌，並曾於91年5月1日至94年7月31日出租予統聯公司。95年1月，系爭廠地經法院強制執行程序拍賣，由龍星昇公司拍得，嗣因市地重劃工程，遂於96年9月動工開闢為停車場及公園，施工期間，如由97年5月16日之空照圖觀之，系爭廠地周邊之圍籬早已全數拆除。迨98年11月完工通過驗收後，於99年12月25日交由工務局養護工程處接管至今。由此可見，95年1月以降，原告已非系
爭土地之所有人，而龍星昇公司或當地自辦市地重劃會有無、如何管制該筆土地，原告均無從置喙，更無從避免任意之第三人在其上丟置廢棄物。如今被告未排除其他人棄置物品導致鋅含量超標之可能性，即斷定原告為污染行為人，如何能昭公信？
2.日常生活中含鋅之物品隨處可見，未見被告秉持客觀、專業詳予探究，顯見其判斷偏頗或有失專業：進一步言，日常生活中含鋅之物品隨處可見，以目前系爭場址公園之植栽區域為例，即可能使用含鋅之肥料促進植物之生長（原證8肥料
產品介紹2則）。另就被告所指之「氧化鋅」而言，除汽車
引擎油外，依照維基百科之記載，舉凡塑料、陶瓷、玻璃、水泥、潤滑劑、油漆、軟膏、粘合劑、填隙材料、顏料、食品（補鋅劑）、電池、鐵氧體材料、阻燃材料和醫用急救繃帶等，均含有氧化鋅之成分。然被告對於「鋅」（包括氧化鋅）應用如此普遍之情形，竟隻字未提，如係不知有此情形，則未免有失專業；如係明知此情形卻蓄意避而不談，則屬偏頗，無論何種結論，均足證原處分暨訴願決定之判斷具有重大瑕疵，要無可維。
㈣統聯公司承租系爭廠地，作為停車、保養與維修之場地，極可能為本件鋅污染之行為人，迺被告卻未盡調查義務，遽行處分，殊嫌草率：
1.訴願決定書採信統聯公司之說詞即其回函表示：「本公司僅作為停車場使用，並無造成污染之可能」云云。惟查，依據原告所提出與統聯公司於91年5月1日簽署之停車場租賃契約書所示（訴願卷第91頁以下），其中第5條約定：「甲方（
原告）同意乙方於標的造作與營運有關之洗車機、車輛加油、保養廠車輛維修保養等措施，車輛維修廢棄物不得隨意掩埋或傾倒，違反約定者，相關處理費用及法律責任由乙方負責，與甲方無涉，另乙方不得從事違法造作。」另該契約書甚至在合約出租面積中列有「洗車區預定地」及「保養場預定地」（訴願卷第95頁），可見統聯公司承租系爭廠地時，確實曾就其車輛從事維修保養等措施，尚非單純作為停車場使用而已。
2.進一步言，審之原證1衛星空照圖，統聯公司確實曾在系爭
場址之S-37土壤採樣點附近停放車輛。另依原證2之95年11
月27日空照圖所示，統聯公司承租系爭土地後，其地面曾遺留疑似油污之污染物。另一般汽車所使用之引擎油（例如機油、潤滑油等）中，多有添加含鋅之化合物（如二硫代磷酸鋅、二烷基二硫代磷酸鋅等），甚至不乏以高鋅配方為號召，用以提升抗磨功能，強化引擎機件之潤滑，並有效抑制多餘之磨損（原證3）。此外，統聯公司整修汽車時所使用或
更換之金屬零件或材料，亦可能鍍鋅或為鋅合金之材料（原證16）。
3.又原告與統聯公司間所簽訂之租賃契約中，附有「台鳳擬出租予統聯客運停車場用地示意圖」（訴願卷第96頁），該示意圖上方註記之「空地」區域，即「相當於」（但不完全一致）系爭場址；對照該契約就出租面積之計算式（訴願卷第95頁），其「現場增加使用面積約243坪」項下，尚有「車
道」（長為69.2m，寬為6.00m），亦即前揭「車道」是在統聯客運向原告承租之土地範圍內。而本件廠區原先之地籍為中華段二小段671等地號，經土地重劃後將部分區域變更為
「德北段3地號土地」。依照三民地政核發之地籍圖謄本，
前開租賃契約所指之「車道」，其大部分業已劃歸於系爭場址範圍內。如再比對系爭S-37之土壤採樣點在系爭場址之位置（原處分卷第136頁），便可確認S-37土壤採樣點恰好是
在上開租賃契約中「車道」之範圍內。另稽之Google就系爭廠地之衛星空照圖（原證1），可知S-37之土壤採樣點所位
於之「車道」上停有統聯公司之大客車（原證1、11），故
統聯公司承租、使用系爭廠地，是系爭場址鋅含量超標之可能來源。
㈤系爭土地進行市地重劃、整地等工程，為本件鋅含量超標之可能來源，然原處分、原訴願決定失察，自有違誤：
1.市地重劃時有無客土回填，實有疑義：
⑴第42期三民區自辦重劃會固曾表示：系爭土地整地工程並無回填客土情形，然考其依據，無非為整地計畫平面圖內之「整地工程土方集計表」記載「挖方：698M3＞填方：452M3」，從而推斷上開整地並無使用客土之必要。惟該整地工程既經變更設計（被證10之工程結算書），且系爭場址所設置之公園（原證17）已與原設計差異甚大（原證18），故前揭整地計畫平面圖所記載之數據，並非施工時之土方挖填實況。⑵其次，系爭場址現為公園，且S-37之土壤採樣點位於植栽區域，依「建築基地綠化設計技術規範」第8.2條覆土深度規
定：「為了保有植物根部充分的生長空間，植物必須保有充足的覆土深度」，而各類植栽之覆土深度，喬木類為1公尺
以上、灌木及蔓藤為0.5公尺以上、花圃及草地為0.3公尺以上，另系爭場址於重劃前本為車道，更有覆土之需求。
2.市地重劃之範圍涵蓋高雄製罐廠以外之土地，可見S-37之土壤採樣點之土方來源未必來自於高雄製罐廠。關此，依照被告所提出之開發範圍土地清冊表（即被證11第7頁以下），
第42期市地重劃工程範圍內有諸多土地非屬高雄製罐廠之區域（原證20中螢光筆標註部分即非原告此前所有之土地，另請比對被證12之地籍套繪圖），甚至包括「國聯機械實業股份有限公司」所有之建物（原證21即被證12第2頁，另比對
被證10最後1頁之整地計畫平面圖），該公司係以研發設計
機械為業，亦有提供金屬線材（包括合金鋼、焊條線材、鍍鋅線等，請參原證22），何況含鋅之物品、材料比比皆是，已如前述，則前開市地重劃整地過程中，如係使用高雄製罐廠區以外之土方，即會將含鋅之材料夾帶到系爭場址，豈能歸責於原告，不言自明矣！
3.本件市地重劃整地施工曾使用眾多含鋅之材料，極可能為S-37之土壤採樣點鋅含量超標之重要元兇：
⑴細繹本件市地重劃工程結算書（被證10），佐以工程實務，至少有下列安裝、裁剪、加工甚或焊接之材料可能含鋅：
①鋼筋、鑄鐵、不鏽鋼、鋼模或五金等材料，會以熱浸鍍鋅之方式加以處理，以達成防鏽之需求（原證23；相關工程圖面如「U型溝及伸縮縫詳圖」、「集水槽、鑄鐵蓋板及
不銹鋼踏步詳圖」、「箱涵人孔詳圖及鋼板樁開挖示意圖」，原證24）。
②預拌混凝土，亦即「水泥製造中廣泛使用氧化鋅，添加氧化鋅可以縮短處理時間、改善混凝土的防水性。」（詳原證9第4頁、原證24）。
③植栽部分，依施工規範所必須使用之有機肥料（原證25），按原告所蒐集之資料，鋅含量可達27800mg/kg之多（原證9）。
⑵本件市地重劃工程於設計圖中記載諸多器材須以熱浸鍍鋅之方式處理，易言之，高雄製罐廠已停業逾28年之久，且卷內從無任何原告所製作之檔案資料含有「鋅」之字樣（至多原告於公司執照上曾有出現「魚」字），被告竟仍認定原告為本件鋅污染之行為人，則下述數年以前之市地重劃工程於設計圖出現諸多含鋅之材料，誠不知被告又該如何解釋、如何交代？由此觀之，本件市地重劃整地施工包商為鋅含量超標行為人之可能性，遠遠較原告為高，迺原處分、訴願決定未見及此，顯有失察之可議，昭然若揭，茲列舉如下：
①在「涼亭詳圖」（原證26）中，記載「本工程所使用五金配件均需熱浸鍍鋅防銹處理」。
②在「路燈、開關箱及基礎詳圖」（另有「路燈平面配置圖」及照片，原證27）中，記載路燈之鐵桿、螺栓、底座、鋼管、開關箱底座鋼板皆須以熱浸鍍鋅防銹處理」。
③在「排水明溝詳圖」（原證28）中，記載鍍鋅格柵鈑、熱浸鍍鋅掛鏈、熱浸鍍鋅扭鋼橫桿、熱浸鍍鋅扁型鋼直桿等器材。
④在「公園燈具詳圖」（原證29）中，記載需使用熱浸鍍鋅錐形鋼管、熱浸鍍鋅錐形鋼板等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分關於污染行為人之認定部分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠系爭場址於環保署進場調查時，發現土壤（採樣點S37）含
有重金屬鋅，且濃度逾土壤污染管制標準，依法自應公告為土壤污染控制場址。其次，原告前於系爭土地營運製罐工廠，主要製罐材料為電鍍錫薄鋼板（俗稱馬口鐵），並在表層鍍錫、鋅等重金屬防止鐵罐生鏽，且系爭採樣點S37經套繪
後顯示係位於原告實際從事製罐製程之廠區（被證3），足
認本件污染物與原告製程具有關聯性。至於訴外人統聯公司雖有承租系爭廠地作為停車場及保養廠、訴外人龍星昇公司拍賣取得系爭廠地所有權，惟渠等並無從事相關製程，自可排除與本件污染之關聯性。是以，被告依土污法第12條第2
項、第16條、第17條、第19條及同法施行細則第10條第1項
第1款之規定，公告採樣點S37所在地號土地即德北段3地號
土地為土壤污染控制場址暨污染管制區，並認定原告為污染行為人，洵屬有據。
㈡原告雖稱系爭土地38個土壤採樣點僅有1個採樣點（且屬淺
層污染，即地面0.5至1公尺深之範圍內）有鋅含量超標之情事，可否歸之於原告28年前之大規模生產、製造行為，大有疑問云云。惟查：
1.環保署101年至102年進場查證係針對系爭土地進行調查，由於原告原製程區係位於德北段3地號土地，故其餘地號土地
未檢測出鋅乙節，益徵本件污染與原告製程之關聯性。其次，土壤採樣檢測實務上，就現場同一採樣點所採得各深度之不同樣品現場以可攜帶式X射線螢光光譜儀（X-rayfluorescencespectrometer；下稱XRF）為初步篩檢，並以數值最高
之樣品作為該採樣點之代表送交實驗室檢驗，並非表示僅有該送樣深度之土壤遭受污染。就本件而言，係以每隔50公分方式採樣至地下3公尺進行採樣，根據現場XRF篩測結果顯示採樣點S37採樣深度0至0.5公尺、0.5至1公尺及1至1.5公尺
之土壤樣品鋅濃度分別為2660、5360、2280mg/kg，均逾土
壤污染管制標準（被證2第5頁）。由於濃度最高者係0.5至1公尺處，故僅以該深度樣品送交實驗室進行檢測，並非表示僅有該深度之土壤遭受污染，原告對此顯有誤會。
2.其次，統聯公司與龍星昇公司並無從事相關製程，可排除污染係由統聯公司或龍星昇公司所造成之可能。又系爭場址於進行市地重劃工程整地時，並無回填客土之情形，故亦可排除本件污染係由場外客土回填所致。況且，本件污染範圍初步可認定達地下1至1.5公尺深處，顯亦與公園整地無關。原告稱本件土壤污染可能係他人或公園整地所致云云，均非可採。
㈢系爭採樣點S37並非位於統聯公司承租時大客車保養廠之廠
區，且統聯公司承租之廠區亦未檢測出總石油碳氫化合物，故可排除本件土壤污染係因統聯公司承租期間因大客車保養使用之潤滑油所致：
1.原告雖一再主張系爭採樣點S37經其自行比對認為係在統聯
公司承租範圍之車道，並指稱本件污染應係統聯公司承租系爭場址期間因保養大客車使用之潤滑油含重金屬鋅所致云云。然查，由原處分卷第33頁表6可知，系爭採樣點S37之座標（x,y）（twd）為（177436,0000000），原告如主張該採樣點位置位於車道上，自應提出相關套繪圖佐證，而非以單憑個人主觀認定。其次，若設本件污染係因統聯公司保養大客車所使用之潤滑油所致，則污染範圍應集中於從事保養作業之保養廠區，而非僅是隨機存在於車道上。然而本件經初步比對，統聯公司設置保養廠之區域並未發現土壤污染情形，故原告主張已非可採。
2.況且，環保署於101年10月2日至3日至系爭廠地進行初步調
查時，曾就土壤樣品進行總石油碳氫化合物（TPH）檢測，
檢測結果顯示土壤並未測出任何總石油碳氫化合物（被證5
），足證本件確實足以排除因油品污染所致之可能。原告另稱由原證2照片顯示採樣點S37附近疑似殘有油污云云。惟查，原告另稱由原證1衛星空照圖可知S37為一片樹林，足見統聯公司亦不可能將車輛停放於採樣點S37附近。況且，從該
空照圖亦無從判斷其黑影處是否為油污而非地程高低所致之陰影。至於訴願卷第96頁「台鳳擬出租予統聯客運停車場用地示意圖」因並無標示方向，故難以確認其具體位置。況本件除並無油品污染情形以外，從原證1衛星空照圖顯示，系
爭採樣點S37附近為樹林，並無設置汽車保養廠，故該汽車
保養場設置位置亦與本件土壤污染無關。
3.系爭採樣點S37之於土壤採樣時即有先進行光離子偵測器/火焰離子偵測器（PID/FID）檢測，進行初步篩測，再將濃度
較高之樣品送交實驗室進行標準檢測。以採樣點S7為例，該採樣點土壤樣品（採樣深度0-地下1公尺）FID測值為1001（被證6），經將該深度土壤樣品送交實驗室檢測，並未檢測
出總石油碳氫化合物（被證5）。至於本件採樣點S37之FID
測值最高僅為14.78（被證7），遠低於S7土壤樣品FID檢測
數據，顯無另行檢測總石油碳氫化合物濃度之必要。
㈣由原告之公司營業執照可知，原告係有從事魚類製品，其產品製程與本件污染物鋅具有關聯性。此外，系爭場址除原告外並無其他可能之污染行為人，原告空言否認並無足採：
1.原告雖另以證人王武德之證詞主張製罐過程中並未使用含鋅塗料云云。惟查，證人王武德於75或76年間擔任系爭場址製罐廠廠長時，高雄製罐廠已經停業停工，證人王武德僅係協助處理善後工作，並未參與實際製罐過程，其對於75年以前高雄製罐廠實際營運情形為何，並未親見親聞，已難單憑其證詞遽為有利原告之認定。其次，證人王武德雖表示因其並無直接接觸到業務，且至高雄製罐廠任職時已經結束營業，故並不清楚有無從事製造用來填裝魚貝類或肉類食品的空罐，惟由原告之經濟部公司執照所載可知，原告從事營業項目包括魚類生產暨其加工業務，足證原告於75年之前確實有製造填裝魚貝類之空罐，而使用含鋅之表面塗料，與本件污染物鋅具有關聯性。
2.再者，由系爭場址之使用紀錄觀之，僅有原告曾於系爭場址營運工廠，原告雖空言泛稱本件污染係統聯公司或整地期間所造成云云，然如前所述，系爭場址並無檢測出總石油碳氫化合物（TPH）污染，且整地過程並無外來客土之情形，足
可排除本件污染係統聯公司營運過程或是整地過程中造成，原告自難因此脫免污染行為人之責。
3.又由原證14空照圖（拍攝日期70年10月7日）可見，其建築
外觀已由原本T字形變更為方形，復再參酌原告提出於被告
經濟發展局留存之廠房平面圖顯示顯採樣點S37位置係計畫
設置製罐工廠（被證9），足見該區域廠區配置確實另有重
新改建為製罐工廠之情形。
4.再者，本件係因土壤中所含污染物鋅之濃度逾土壤污染管制標準（2,000mg/kg），因而公告為土壤污染控制場址，並非一經檢測出土壤含鋅被告即公告為土壤污染控制場址，此觀原告經營製罐廠之其他土地土壤雖亦有檢測出鋅，但因未逾土壤污染管制標準，故被告就其他地號土地亦未公告列為系爭場址範圍。綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告公司資料查詢（本院卷1第37-38頁）、高雄製罐廠營利事業（變更登記）申請文件資料（訴願卷第189-266頁）、系
爭場址土地登記第二類謄本（本院卷1第57頁）、原告與統
聯公司簽訂之高雄中華路停車場租賃契約書（訴願卷第92-96頁）、臺灣高雄地方法院民事執行處拍定通知函（原處分
卷第47-53頁）、工務局養護工程處102年8月30日高市工養
處四字第10274001800號函（原處分卷第73頁）、中環公司
土壤檢測報告（本院卷1第59-67頁）、103年12月15日調查
研判報告（原處分卷第129-138頁）、原處分（本院卷1第19-22頁）及訴願決定書（本院卷1第23-32頁）等附卷可稽，
洵堪認定。兩造之爭點為：被告認定原告為系爭場址之污染行為人，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按土污法第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……
十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場
址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水
污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址……。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第53條規定：「第7條、第12條至第15條……規
定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」次按環保署依土污法第56條規定之授權訂定同法施行細則，其第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法
第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項
第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或
無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場
址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時
，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」又按環保署依土污法第6條第2項規定之授權訂定土壤污染管制標準，其第5條規定：「污染物之管制項目
及管制標準值如下：管制項目：……鋅（Zn）、管制標準值2000毫克/公斤（食用作物農地之管制標準值為600））。」㈡經查，被告依據：1.環保署執行系爭總體檢計畫污染調查查證成果報告略以：「一、工廠基本資料及產業概述：『高雄製罐廠現場址北側區域為空地（有圍籬），南側區域改為停車場，而東側則改建為公園。高雄製罐廠過去主要製罐材料為電鍍【錫】薄鋼板（俗稱馬口鐵），為一種由厚度0.5mm
的軟鋼板製成的積層物質，一般以電鍍法或熱浸法將純度在99.75%以上的錫鍍在其兩面。鍍錫的主要目的是作為底鋼的保護層，避免食品對馬口鐵皮的腐蝕性。一般金屬空罐製造流程，首先會進行金屬片的裁切後續經卷封、表面塗漆及邊緣切割等程序後完成製品。而一般罐身接合方式可包括焊錫、電焊或黏合的方式進行。此外馬口鐵之鐵罐尚需進行內部及外部的塗漆作業，來保護耐蝕性不良之電鍍馬口鐵，一般內部塗漆可以避免發生腐蝕及變色而外部塗漆則可防止高濕、氣溫變化大之地方製造或長期貯藏時，罐外部之生鏽。』、『一般塗料及塗漆方式可分為以下幾種類型：1.油性塗料：乾性油與樹脂高溫煉製後，溶於溶劑塗於罐上，以200-210℃燒烤而成，適用果實、蔬菜及調味魚類罐頭。2.C塗料：氧化鋅粉末分散於油性塗料而成，適用於含多量蛋白質的魚貝類、肉類等罐頭，防止罐內壁及內容物黑變。3.酚系塗料：將熱硬化的酚甲醛樹脂溶於高級醇中，塗於罐上後以190-195℃燒烤而成，以魚貝類、肉類罐頭使用。4.乙烯基塗料
：以氯化乙烯及醋酸乙烯之共聚合物製成，通常塗於油性塗料上，生成強的皮膜，適用啤酒、碳酸飲料、日本酒。』、『綜合上述高雄製罐廠產生污染類型可能包括馬口鐵的製造及表面防蝕塗漆等製程中產的重金屬和VOC及產生熱能TPH等污染物。』」、「二、調查過程及成果概述：『現場總計完成20組土壤採樣，土壤採樣時發現各採樣點於地表下0-2公
尺普遍有夾雜建廢或不明回填物質（有不明顏色或異味），而地表下2公尺原生土壤質地以灰色坋土夾細砂為主。土壤
樣品的現場PID、FID及XRF篩測結果，發現S7有異常氣味且
呈現青黑色而FID測值達215ppmV，S08土樣夾雜不明黑色油
亮物質惟篩測值無明顯異常，另S12土樣有異常氣味FID測值達41.18ppmV，其餘無明顯異常。』、『依據調查結果，本
場址之土壤重金屬，計有1組砷濃度超過土壤污染監測標準
；簡易井地下水樣品除1組氨氮超過監測標準，其餘所有分
析項目皆未超過土壤或地下水污染監測標準與管制標準。廠區中間S7、S8、S11及S12所圍繞採樣點區域之地表下土樣有異常顏色或油漬，另場區東側S9區域土樣也有異常氣味，推估上述2區可能有不明回填的情形。位於場址東側土壤採樣
點S9之土樣重金屬砷濃度達土壤污染監測標準，該處土樣有發現不明回填現象。』、『調查結果同意將系爭場址納入土壤及地下水污染查證工廠，以進一步釐清污染物之可能污染程度及來源。』」、「三、查證過程及成果概述：總計採集8組土壤採樣，調查潛在污染區域主要為調查階段發現不明
回填區域包括場址東區（不明回填區2，為草地無鋪面）及
中區（不明回填區1，為停車場地表約有15-20公分的柏油）。依據查證結果，系爭場址位於不明回填區2（誤載為1）之土壤重金屬，計有1組鋅濃度達4,050mg/Kg超過土壤管制標
準；標準井地下水樣品所有分析項目皆未超過土壤或地下水污染監測標準與管制標準。」、「四、綜合討論及後續建議：結果顯示場址東側區域土壤採樣點編號S-37之土樣重金屬鋅測得4,050mg/Kg超過土壤管制標準，2口標準井水質則無
明顯異常。土壤重金屬污染項目與高雄製罐廠製程具關聯性。」（原處分卷第19-20頁、第21-22頁、第22-24頁）；2.103年查證計畫期末報告（103年12月15日調查研判報告）略
以：「高雄製罐廠雖於77年註銷，但原廠房並未拆除，並有大型車輛停放（參見圖1、94年12月空照圖）。97年1月重劃工程施工當時地表建物已拆除（參見圖2、97年1月空照圖），99年9月停車場及公園開闢完成（參見圖3、99年9月空照
圖）。」、「製罐使用之塗漆針對不同需求而有差異，例如針對含多量蛋白質的魚貝類、肉類之罐頭，其罐內使用塗料及由氧化鋅粉末混合於油性塗料而成，可以防止罐內壁及內容物黑變；啤酒、碳酸飲料則使用氯化乙烯及醋酸乙烯之共聚合物製成之塗料，塗於油性塗料上，可生成強力皮膜。除前述食品罐頭外，由於製罐廠尚有製造印鐵空罐、雜罐等產品，此類產品多利用鍍鋅方式防止鐵罐生鏽。」、「送驗檢測分析結果顯示僅公園區S37點土壤重金屬鋅濃度達4,050mg/Kg，已達土壤管制標準值2000mg/Kg，比對S37點位之XRF篩試紀錄，可發現深度0-0.5m已有重金屬鋅異常，顯示污染並非單獨發生在0.5-1m處。至於地下水則是所有分析項目皆未超過土壤或地下水污染監測標準與管制標準。」、「污染行為人之認定：由於印鐵罐製程多使用【鋅】作為電鍍金屬，而食品罐頭內使用之塗料亦包含氧化鋅粉等材質，且發現鋅污染之位置原本即為製罐廠範圍，故就製程污染相關性而言，原告污染嫌疑最大。但由於系爭場址係於公園新建開發完成後才進場檢測，因地形地貌均與原高雄製罐廠不同，且系爭總體檢計畫之現場採樣紀錄表中S37之土壤質地0-1m為深
棕色坋土夾細砂，與深度1m下之深黃棕色坋土不同，如比對S37點位XRF從0-1m即有異常，故仍有可能是公園開闢回填土參雜重金屬鋅造成污染。由於污染來源有2種可能，但市地
重劃工程並無任何客土需求（挖方698立方公尺大於填方452立方公尺），顯見重金屬鋅之污染與土地開發整地工程並無關連。」、「因表層覆土後，會稀釋原地表污染物濃度，故造成XRF篩試0.5-1m處比表層土高之情形，由於街廓4平均填土僅約20cm，故表層稀釋情形與XRF篩測之污染分布情形吻
合，且該區原本即為製罐工廠，與污染直接關聯，故研判污染團原本就存在該處，應非市地重劃工程時將高雄製罐廠內污染土壤搬移到此處。」、「因系爭場址並無外來客土，故無論S37點位之污染物是否原本即在該處，或是開發整地時
誤將高雄製罐廠內污染土壤覆蓋到S37點位置，並無任何差
異，因皆為原告洩漏棄置污染物造成之污染土壤，故原告符合土污法第15條所稱之污染行為人無誤。」（原處分卷第129-138頁）；而作成原告為系爭場址之污染行為人之認定。
據此可知，被告係以：1.高雄製罐廠製罐製程，係於印鐵罐製程使用鋅作為電鍍金屬，或係於罐頭內使用含氧化鋅粉等材質塗料防止鐵罐生鏽；2.系爭S37採樣點為高雄製罐廠製
罐工廠所在位置，系爭污染物鋅與高雄製罐廠空罐製程具有關聯性；3.第42期市地重劃工程未使用客土；因認原告為系爭場址之污染行為人。
㈢惟按行政機關對於污染行為人之認定係屬負擔處分，應依職權調查事實及證據以證明構成要件事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，並不能以人民未提出對自己有利之資料，即得推定構成要件事實之存在。又行政法院固應依職權調查事實關係及證據，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125條第1項及第133條參照）。惟行政機關之舉證責任並不
因法院採職權調查主義而免除，若經法院依職權調查事實及證據，此一待證事實仍處於真偽不明之情況，依客觀舉證責任分配之原則，其不利益則應歸屬於由該事實導出有利法律效果之訴訟當事人即行政機關負擔。又訴訟法之證明及認定事實，係綜合評價事後調查之各項事證，以判斷構成要件事實之存在與否。行政機關對於人民有污染行為而造成土壤污染之待證事實，應負客觀舉證責任，且因行政機關對於污染行為人之認定處分，涉及人民之財產權，對於該構成要件事實存在之客觀舉證責任，至少應證明至使法院形成其主張可信為真實之心證程度，始得謂已盡其客觀舉證責任。茲查：1.本件細繹系爭總體檢計畫報告內容，可知其調查及查證結果以：高雄製罐廠主要製罐材料為電鍍【錫】薄鋼板（俗稱馬口鐵），而一般罐身接合方式可包括焊錫、電焊或黏合的方式進行。稽之證人王武德於本院審理時具結證稱：「我從58年至82年在台鳳公司任職，主要在台鳳的鳳山工廠、南投工廠以及派駐國外的泰國工廠，後期在75年至77年才兼任高雄製罐廠的廠長，77年之後高雄製罐廠已經結束。我對於製罐的過程清楚，因為我在泰國做的那家工廠，就是台鳳提供所有的技術資源，其中也有製罐的部門，製罐的機械流程以及製造那邊管理的技術人員都是高雄製罐廠這邊過去的，在泰國的空罐製造過程與高雄製罐廠製作過程完全一樣。泰國罐頭的製作過程，第一點材料是馬口鐵皮，馬口鐵皮在台灣的話，都是從美國、日本進口，馬口鐵皮進料後經過裁切，剪成圓形、裁剪邊緣，最後以焊接方式把邊縫焊接起來，其中1頭再封底蓋，這樣空罐就算完成。馬口鐵表面有鍍1層金屬成分為【錫】金屬，空罐需要的原料主要係馬口鐵，馬口鐵直接係進口的，就已經完成馬口鐵的金屬片，在工廠中需要的原料就是焊接時需要的焊接劑，主要成分含鉛與錫。」等語（本院卷1第174-180頁），並佐以高雄製罐廠營利事業（變更登記）申請文件資料記載其主要原料為馬口鐵皮，係自歐美各國或日本國進口乙節（訴願卷第192頁），足徵證人
王武德所證上情，顯非子虛，而可採信。準此，103年查證
計畫報告所謂印鐵罐製程多使用【鋅】作為電鍍金屬之論述，既與高雄製罐廠空罐製程無關，且本件亦查無積極證據足證高雄製罐廠有以電鍍鋅製造馬口鐵之製程，自不足據此作為原告係系爭場址污染行為人之不利認定。
2.其次，審究系爭總體檢計畫報告及103年查證計畫報告雖均
以S37採樣點土壤重金屬鋅濃度已逾土壤管制標準，而馬口
鐵鐵罐需進行塗漆作業，且其成分主要為鋅（使用氧化鋅粉末），故謂S37採樣點土壤重金屬鋅污染與高雄製罐廠製程
有關。惟斟酌系爭總體檢計畫報告已明確載稱：馬口鐵之鐵罐尚需進行內部及外部塗漆作業，一般塗料及塗漆方式可分為4種類型，其中僅C塗料，會使用氧化鋅粉末（適用含多量蛋白質的魚貝類、肉類等罐頭），而其餘油性塗料（適用果實、蔬菜及調味魚類罐頭）、酚系塗料（適用魚貝類、肉類罐頭使用）、乙烯基塗料（適用啤酒、碳酸飲料、日本酒）等3種類型，則均與鋅成分無關。足徵馬口鐵鐵罐固需進行
塗漆作業，但未必一定係使用含鋅成分之塗料。
3.被告雖指稱由原告公司營業執照可知，原告有從事魚類製品，其產品製程與系爭污染物鋅具有關聯性云云；但為原告所否認，且訴稱其係以產銷鳳梨罐頭為主力業務，又雖有研發其他種類如蘆筍、洋菇、蕃茄汁等罐頭食品，但均以蔬果類食品為業務範圍，高雄製罐廠從未製造用於裝填魚貝類、肉類食品之空罐業務等情。經查，參諸原告經營事業資料，固有經營畜牧、魚類等生產、加工業務，經營農場農產品種植、生產、種苗繁殖及食品加工企業，經營鳳梨、果蔬、食用菇類冷凍冷藏及鳳梨果蔬、種苗、食用菇類等產品之買賣業務等諸多營業項目（本院卷1第37-38頁）。惟衡諸公司登記經營事業項目與實際經營事業項目未必完全一致，此觀原告公司網頁簡介暨產品介紹（本院卷1第129-142頁）即明，是以尚難僅憑原告公司營業登記項目，而逕認其事實上亦有經營畜牧、魚類等生產、加工業務，再據此推論其亦有製造裝填魚類、肉類食品之空罐業務。縱認被告指稱原告除經營食品（如鳳梨、果蔬、食用菇類）加工業務外，亦有經營魚類之生產、加工業務，因此有製造裝填魚類製品空罐之需求云云屬實；惟查，觀諸油性塗料或酚系塗料均屬原告可使用之塗料，且其中油性塗料之用途，更可同時適用於果實、蔬菜及調味魚類罐頭，基於大量採購壓低成本及簡化塗漆作業程序之經濟考量，應更符合原告製罐業務之需求，則原告是否確係使用含氧化鋅粉末之C塗料進行塗漆作業，難謂無疑。
4.再者，稽以證人王武德於本院審理時具結證述：「我從58年至82年任職台鳳公司，大概在70、71年左右就先在泰國的鳳梨工廠擔任廠長，調回國內也繼續當廠長。台鳳公司的製罐廠所製造的空罐，係用來裝鳳梨等等水果以及洋菇、蘆筍、竹筍之類的蔬果類罐頭食品。我在75年或76年兼任高雄製罐廠的廠長當時，我在鳳山工廠當廠長，因為高雄製罐廠那時候已經停業停工了，沒有任何製造的動作，我在那裡只是協助善後的工作。但對於製罐的過程清楚，因為我在泰國做的那家工廠，就是台鳳提供所有的技術資源，其中也有製罐的部門，製罐的機械流程以及製造那邊管理的技術人員都是高雄製罐廠這邊過去的，在泰國的空罐製造過程與高雄製罐廠製作過程完全一樣。所有蔬果類產品，僅有蘆筍與蘆筍汁才有需要進行塗料避免發生腐蝕變色的情況。蘆筍進行塗料有很多種，讓馬口鐵皮中的錫那層受到更好的保護，塗料有一些是樹脂類，加入酚類的成分，塗裝在內層，目的是為了保護馬口鐵皮錫的那層才可以防止產品變質。除蘆筍類裝填物需要，其他的完全沒有使用到樹脂類與酚類的塗料。台鳳公司有5家罐頭工廠，所需要的空罐完全來自高雄製罐廠的供
應，其製造的空罐供應我們5家罐頭工廠盛裝蔬果類，就是
其空罐的用途。高雄製罐廠或泰國製罐廠在製作空罐時完全沒有使用含鋅的材料或鍍鋅，因為馬口鐵本身就是1個國際
標準，那是鍍錫。台鳳本身出品的產品台鳳鳳梨罐頭，外面是印刷的，這就是印鐵空罐；雜罐我印象中，唯一接觸過的就是5加侖鐵桶罐，那是用來裝竹筍的。製造印鐵空罐或雜
罐的過程中，沒有鍍鋅。」等語明確（本院卷1第174-180頁），且證人王武德雖係於高雄製罐廠停業停工期間兼任該廠廠長，惟其所稱產業技術外移情形，核與事理常情無違，且亦以具結擔保其證言之憑信性，是其所證原告在泰國投資設廠之製罐部門與高雄製罐廠之空罐製造過程相同，應屬可信。至於證人王武德雖另證稱：其於兼任高雄製罐廠廠長時，因該廠已經停業，故不清楚該廠是否有製造用來填裝漁貝類或肉類食品之空罐等語（本院卷1第178頁）；惟有關原告有從事魚類製品，其產品製程與系爭污染物鋅具有關聯性之待證事項，係屬被告之客觀舉證責任範圍，而單憑原告公司之營業登記事項，尚無從逕認原告事實上有經營畜牧、魚類等生產、加工業務，並據此推測其亦有製造裝填魚類、肉類食品之空罐業務。是以，證人王武德所證其不清楚高雄製罐廠有無製造裝填漁貝類或肉類食品之空罐乙節，並不足為不利於原告或有利於被告之認定，亦不足以推翻其所證原告在泰國與高雄製罐廠之空罐製造過程相同之可信性。從而，原告主張高雄製罐廠於空罐製造過程並未使用含鋅成分之塗料進行塗漆作業，委非無據。
5.次查，依據系爭總體檢計畫報告記載中環公司於調查階段，發現20組土壤採樣點於地表下0-2公尺普遍有夾雜建廢或不
明回填物質（有不明顏色或異味），而其中不明回填區域包括場址東區（草地無鋪面）及中區（停車場地表約有15-20
公分的柏油），為進一步查證，乃於102年1月11日在上開2
區8個土壤採樣點，各採樣5-6個深度樣品，其中重金屬項目樣品先以XRF篩測後，再選定樣品進行分析，結果顯示場址
東側區域土壤採樣點編號S-37（本院卷1第67頁圖面顯示該
處原為一製罐工廠）之土樣重金屬鋅測得4,050mg/Kg超過土壤管制標準，其餘採樣點所有分析項目皆未超過土壤或地下水污染監測與管制標準（本院卷1第59-67頁、第272頁）。
考諸系爭總體檢計畫報告記載土壤採樣點編號S-37原為一製罐工廠所在位置，及其繪製相關廠房坐落位置之根據，實係出自於原告於64年間申請增資並檢附高雄製罐廠廠房平面圖（其中④顯示為「計劃製罐工場」位置），嗣經臺灣省政府建設廳於64年5月7日核准在案之圖說資料（本院卷1第297頁、訴願卷第209-213頁），而該高雄製罐廠計劃製罐工場平
面圖，經與原告提出其實際設置之高雄製罐廠廠房平面圖（本院卷1第221-223頁）相互比對後，可知土壤採樣點編號S37是否位於原製罐工廠所在位置乙節，顯然有所歧異。惟參
酌66年8月4日航照圖（本院卷1第219頁）與70年10月7日航
照圖（本院卷1第225頁）所顯示高雄製罐廠實際興建之相關建物位置，足徵原告嗣並未依其申請增資時所檢附高雄製罐廠廠房平面圖興建④「計劃製罐工場」，而事實上係依其所提出之高雄製罐廠廠房平面圖（本院卷1第221-223頁）興建2棟建物（呈T字型，一為宿舍之用，一為油庫之用〈編號18〉），且其中編號18建物（本院卷1第221頁）後來於70年間又有增建之情形。是以，被告主張土壤採樣點編號S37係位
於製罐工廠所在位置云云，即與客觀事實不符，而難憑採。6.又查，依原告所提出之高雄製罐廠廠房平面圖（本院卷1第221-223頁）比對66年8月4日航照圖（本院卷1第219頁）及70年10月7日航照圖（本院卷1第225頁），可知該廠設立之製
罐工廠、製蓋工廠、雜罐工廠、印鐵工廠、精機工廠、瓶蓋工廠，係分別位於該廠之北、中、南側區域，而非位於編號S37土壤採樣點之東側區域。倘若高雄製罐廠之空罐製程使
用含有鋅成分之塗料，並因該製程而造成系爭場址土壤受到重金屬鋅之污染，理應於其設立工廠之北、中、南側區域之土壤採樣檢測結果呈現其蓋然性。然衡諸中環公司於101年10月2-3日在遍及高雄製罐廠各區域之20個土壤採樣點（本院卷1第253-255頁），各採樣2-3個深度樣品，其中重金屬項
目樣品先以XRF篩測後，再選定其中1個樣品進行分析，依其對鋅項目檢測結果，該北、中、南側區域之土壤採樣點完全低於土壤污染管制標準2000mg/Kg，甚至低於土壤污染監測
標準1000mg/Kg（本院卷1第189-195頁），足見被告指稱高
雄製罐廠有使用含氧化鋅粉之塗料製造空罐云云，顯非無疑。
7.再查，依73年8月23日航照圖（本院卷1第227頁）顯示，原
告於高雄製罐廠廠區東側（本院卷1第221頁）原興建之2棟
建物（一為宿舍之用，一為油庫之用）已不存在。又原告於91年至94年間曾將系爭廠地出租予訴外人統聯公司使用，而於統聯公司遷移後，系爭廠地空地處則留有諸多油污痕跡，此有94年12月Google衛星空照圖（原處分卷第130頁圖1、本院卷1第111頁）及95年11月27日航照圖（本院卷1第113頁）在卷可參。由於鋅為一種化學元素，氧化鋅係鋅之氧化物，經常被添加各種材料和產品中，如塑料、陶瓷、玻璃、水泥、橡膠、潤滑劑、油漆、軟膏、粘合劑、填隙材料、顏料、食品（補鋅劑）、電池、鐵氧體材料、阻燃材料及醫用急救繃帶等（本院卷1第149-163頁），故機油或潤滑油等油品雖均可能含有鋅成分無誤（本院卷1第115-121頁）。惟依被告所述系爭廠地曾經進行總石油碳氫化合物之檢測，但未有超標情形，故初步可排除係油品造成污染等語，已據其提出TPH項目土壤分析結果表、PID、FID查核測值結果紀錄表及土
壤採樣紀錄表（本院卷1第196頁、第256-270頁、第273、281-287頁）為憑，應可採信。則系爭S37土壤採樣點之污染物鋅，尚難遽認係油品造成之污染，故亦難遽謂與系爭廠地東側區域原存在之油庫或統聯公司之使用行為有關。
8.復查，系爭廠地係於96年9月6日列屬第42期三民區自辦重劃會市地重劃範圍，依97年5月16日航照圖（本院卷1第143頁
）顯示，當時系爭廠地之地上建物已經拆除。又依系爭S37
之採樣照片（原處分卷第27頁）、地籍套繪圖（本院卷1第411-415頁）及目前公園空照圖（本院卷2第155頁），可知系爭S37採樣點現係位於市○○○○○○段0○號土地之德北公園範圍內。衡諸中環公司於調查階段，係因發現20組土壤採樣點於「地表下0-2公尺」普遍有夾雜建廢或不明回填物質
（有不明顏色或異味），而其中不明回填區域包括場址東區（草地無鋪面）及中區（停車場地表約有15-20公分的柏油
），為進一步查證，方又於102年1月11日在上開2區8個土壤採樣點，各採樣5-6個深度樣品，結果顯示場址東側區域土
壤採樣點編號S37之土樣重金屬鋅測得4,050mg/Kg，已超過
土壤管制標準。是依上情觀之，足認系爭廠地「地表下0-2
公尺」之營建事業廢棄物或不明回填物質，顯與市地重劃工程有關。
9.其次，參酌第42期三民區自辦重劃會103年10月6日高中華自劃字第1030010289號函雖稱：第42期三民區自辦重劃區相關工程事宜均發包予伸泰營造有限公司統籌辦理，且系爭土地之整地工程並無回填客土情形等語（本院卷1第69頁），嗣
經103年查證計畫報告據以作成送驗檢測分析結果顯示僅公
園區S37點土壤重金屬鋅濃度達4,050mg/Kg，惟比對S37點位XRF從0-1m即有異常，雖有可能是公園開闢回填土參雜重金
屬鋅造成污染。但市地重劃工程並無任何客土需求，顯見重金屬鋅之污染與土地開發整地工程並無關連，故研判污染團原本就存在該處之判斷。而被告亦辯稱本件有經過整地，現在土壤狀況不一定與60、70年代相同，工程結算表所述進運利用填方係指廠區內互相運土整地等語（本院卷1第370-371頁）。然查，依地政局105年8月22日高市地政發字第10532320900號函檢附工程結算書及整地計畫平面圖等資料（本院
卷1第299-319頁），可知市地重劃工程之工程項目包括整地工程（本院卷1第307頁）、公園設施工程（含景觀綠美化工程等〈本院卷1第310-314頁、第316-317頁〉）等項目。又
依地政局105年12月6日高市地政發字第10571521200號函檢
送第42期三民區自辦重劃會辦理公園設施平面配置圖（本院卷2第157頁及原圖外放）、木棚架詳圖及植栽施工示意圖（本院卷2第205-211頁及原圖外放），顯見其公園景觀綠美化工程，於種植喬木時，須有完整土球及有機肥料，於種植灌木時，植穴深度不得小於根球徑之1.5倍，且需栽培客土加
肥料。據此可認，第42期市地重劃工程確有使用系爭廠地外之土壤進場植栽並施加肥料之情形。
10.另伸泰營造有限公司105年6月24日伸105泰字第0000000號函雖以：第42期三民區自辦重劃區工程因98年莫拉克風災淹水，導致所有工程資料損毀，無法提供調閱等語（本院卷1第201頁），惟依原告提出含鋅質肥料產品介紹（本院卷1第145-148頁）可知，鋅主要生理功能係參與生長素合成，缺鋅時，會導致生長素合成量銳減，作物生長停滯，且鋅與植物光合作用有密切關係，缺鋅會抑制高等植物光合作用，而含鋅質肥料之鋅成分可高達27,800mg/Kg。斟酌高雄製罐廠整個
廠區經查證結果，僅重劃後之公園區S37點土壤重金屬鋅濃
度達4,050mg/Kg，且其採樣超標深度適為與市地重劃工程有關之「地表下0-2公尺」之營建事業廢棄物或不明回填物質
區域。又比對S37點位XRF檢測結果，該採樣點係於地表下0-1.5m深度之鋅濃度超過土壤污染管制標準2,000mg/Kg，但自地表下1.5m深度以下，不僅低於土壤污染管制標準，甚且低於土壤污染監測標準1,000mg/Kg（原處分卷第134頁）。是
以，系爭廠地除高雄製罐廠曾於場內設置廠房，進行罐頭空罐製造程序外，雖無其他工廠進行工業製程之運作，但因該廠地嗣經第42期三民區自辦重劃會施作第42期市地重劃工程，確實曾使用系爭廠地外之客土進場，於系爭場址（德北公園）植栽並施加肥料。則審酌上開調查之各項證據資料，綜合判斷結果，本件並無法排除系爭場址係因市地重劃工程使用客土及肥料施作公園景觀綠美化工程，因而造成土壤重金屬鋅超標之情形。從而，被告依系爭總體檢計畫報告及103
年查證計畫報告等資料，認定原告為系爭場址之污染行為人，尚非適法。
㈣綜上所述，本件被告所提出之證據資料，並不足以使本院形成被告認定原告為系爭場址污染行為人之主張可信為真實，且綜合上開調查證據之結果，以其污染地點（德北公園）及污染情形（地表下0-1.5m深度之鋅濃度超過土壤污染管制標準）觀之，系爭場址土壤遭受重金屬鋅污染，並無法排除與第42期三民區自辦重劃會施作第42期市地重劃工程之關聯性。是被告認定原告為污染行為人，其適法性已經動搖，而原告是否為系爭場址之污染行為人之構成要件事實，既陷於真偽不明之情況，依客觀舉證責任之分配原則，即應由被告負擔不利益之結果。則原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分關於污染行為人之認定部分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　24　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　林 彥 君
法官　張　季　芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　24　　日
書記官 周 良 駿