高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度訴字第9號｜法律人

高雄高等行政法院判決 105年度訴字第9號民國106年8月29日辯論終結原告　陸軍步兵訓練指揮部送達處所：高雄鳳山郵政90680號信箱代　表　人　呂坤修　　　　送達處所：同上訴訟代理人　李健榮　　　　送達處所：同上洪土倫　　　　送達處所：同上楊譜諺　律師被告　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人　林文章陳嘉民范仲良　律師參加人　高雄市立凱旋醫院代　表　人　陳明昭訴訟代理人　王怡雯　律師複代理人　楊博勛　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年11月6日環署訴字第1040054674號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項︰本件原告之代表人原為郭力升，於本件訴訟審理中變更為呂坤修，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要︰緣位於高雄市○○區○○段00○000○號國有土地（重測前為高雄市○○區○○段00○00○000○00○號，下稱系爭90、 101地號土地），原管理人為臺灣省政府，嗣分別變更為高雄市政府衛生局、高雄市自來水廠，後於民國93年2月17日均登記管理者為參加人迄今。嗣臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）於88年間偵辦第三人林瑞和等人因公共危險等案件時，發現運泰股份有限公司（下稱運泰公司，94年7月11日廢止登記）於82年及83年間，陸續在改制前高雄縣大寮鄉拷潭段772-3、772-4、772-5、772-6、772-7、772-8、772-9、772-10、772-11、772-12、772-14、772-15及77 2-20、772-62（即系爭90、101地號）等地號土地上非法傾倒掩埋事業廢棄物。被告認上開土地（含系爭90、101地號土地）為原告自41年起在高雄市鳳山區復校以來，即納入其後山訓練場管制區範圍，作為實施戰地訓練使用，遂以100 年8月22日高市環局廢管字第1000086639號函通知原告檢具清理計畫，原告乃於100年9月1日以陸步校教字第1000003857號函向被告檢送「新植林地廢棄物清理工作計畫」（含系爭90、101地號土地在內），經被告核定在案。嗣原告以系爭90、101地號土地非其徵收或購置之土地範圍為由，不願再就該土地進行後續清理工作，被告爰依廢棄物清理法第71條第1項規定，以102年9月5日高市環局廢管字第10239874200號函（下稱102年9月5日處分函），限期原告於同年10月30日前完成清理工作，惟原告逾期仍未清理完成，被告依廢棄物清理法第71條第1項後段規定，以102年11月4日高市環局廢管字第10241717500號函（下稱102年11月4日處分函）估算系爭90、101地號土地上廢棄物清理費用，並命原告於文到次日起7日內預繳代履行費用新臺幣（下同）79,468,764 元。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告復提起行政訴訟，由本院103年度訴字第211號審理（被告於103年11 月21日以高市環局廢管字第10343767900號函自行撤銷102年11月4日處分函，並於103年12月9日以高市環局廢管字第10344358800號函撤回執行，原告亦於104年1月26日撤回該行政訴訟）。嗣被告依本院103年9月23日103年度訴字第211號準備程序筆錄見解，另依廢棄物清理法第71條第1項暨行政執行法第29條規定，以103年10月22日高市環局廢管字第10341992400號函（103年10月22日處分函）估算系爭90、101地號土地上廢棄物清理費用79,468,764元，並命原告於文到次日起30日內繳納在案。原告對該執行行為（即103年10月22日處分函）聲明異議，經高雄市政府以104○0○0○○市○○ ○○○○00000000000號函駁回異議；原告猶不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張︰（一）新舊法律適用以及時效爭議： 1、本件所涉廢棄物為污染物（土），依高雄地檢署檢察官88年偵字第2374等號起訴書所載，該污染行為發生時間係於82、83年間，顯然係在90年10月24日修正公布廢棄物清理法第71條之前，即屬該法施行前已發生污染行為，自不得強行要求原告對82、83年間之污染事件，負起清除處理責任。況且，依行政罰法第5條規定，本件以有利於當事人之認定，自不得要求原告預先繳納代履行費用。另廢棄物清理法並無土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第53條之「溯及規定」，觀諸司法院釋字第714號解釋意旨，自不得要求原告負起清除處理責任，否則即與法律不溯及既往原則相牴觸。再者，系爭土地經國防部陸軍司令部化學兵處執行土壤檢測，相關土壤檢驗報告，係依據行政院環境保護署（下稱環保署）公告之土壤污染監測基準與土壤污染管制標準辦理，足見本件所涉廢棄物僅為污染土壤，自應優先適用土污法而非「廢棄物清理法」。然依據土污法第53條及第2條規定，原告既非「污染行為人」，亦非「潛在污染責任人」，自不得就該法於89年2月2日施行前已發生土壤或地下水污染仍繼續存在之情形，要求原告負起清除處理責任。又本件污染之發生係於82、83年間，在89年2月2日制定公布土污法之前，即屬該法施行前已發生之土壤或地下水污染問題，依據罪刑法定原則，自不得強行要求原告負起清除處理責任。是以，本件所涉廢棄物為污染物（土），自應優先適用土污法，被告尚且得申請「土壤及地下水污染整治基金」或先行代墊費用為本件污染之清除，竟捨此不為，強要原告預先繳納代履行費用，原告實難甘服。 2、高雄地檢署檢察官於88年間以88年偵字第2374等號起訴書，對運泰公司實際負責人林瑞和等人提起公訴，為被告所明知，又該案起訴書業已載明運泰公司實際負責人林瑞和等人將鄰近之同區拷潭段772之62號（即系爭101地號土地）內面積0.1625公頃之國有山坡地（當時管理者為高雄市自來水廠）非法傾倒掩埋事業廢棄物等語，足見被告於88年間已知系爭土地遭傾倒廢棄物之情形，從而，系爭土地遭污染時間為82、83年間，而被告遲至102年始要求命原告預繳代履行費用79,468,764元，顯已逾行政程序法第131條第1項及行政罰法第27條第1項所規定之5年或3年時效。（二）原告並非傾倒掩埋廢棄物（土）之行為人，被告明知上情，竟直接課予原告全部之代履行責任，顯屬行政怠惰，並有重大違失： 1、按廢棄物清理法第71條第1項規定，之所以課土地之所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。惟行政罰既係以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，則直轄市、縣（市）主管機關或執行機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得再對土地所有權人處罰；又廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象，此分別有鈞院93年度訴字第380號判決意旨及環保署98年7月8 日環署廢字第0980059664號函釋足資參照。申言之，違反廢棄物清理法之行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任。而除上述之違反行為義務者即行為人外，於第71條另課予非直接傾倒掩埋堆置廢棄物但對於非法棄置有可歸責之人清理義務，即事業、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人（此即所稱狀態責任），惟如已知悉行為人，當然是處罰行為人，除非行為人無法確定，方由對於非法棄置有可歸責之土地之所有人、管理人或使用人負清理義務。 2、又按，廢棄物清理法第11條第1款規定，土地或建築物與公共衛生有關者，應由所有人、管理人或使用人清除一般廢棄物，係無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，才不得不課予所有人或實際管領控制之占用人之「狀態責任」。而狀態責任之危險源在於物，乃對於該物享有法律上及事實上持續並全面使用權源且具管領能力之人，負有因物所產生危險之狀態責任而言。再者，行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定，否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第4條第2項參照），此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內，最高行政法院92年度判字第1511號判決可資參照。 3、系爭土地於82、83年間被運泰公司及林瑞和等人非法掩埋廢棄物，為被告所認定之事實，足認被告顯已知悉運泰公司及林瑞和即為本件掩埋廢棄物之行為人，揆諸鈞院95年度訴字第119號判決及環保署函釋意旨，被告應就運泰公司及林瑞和等行為人裁罰及限期清理，方符法制，而不應跳過行為人，率以廢棄物清理法第71條規定，要求原告負此責任。再者，被告於88年間已知行為人為運泰公司及林瑞和等人，且參加人為系爭土地之管理機關，迨至102年間，竟直接對原告要求負責清除處理，顯有行政怠惰之情。 4、行為人事後死亡（或公司廢止登記），僅屬其責任由誰承繼之問題（應依民法或公司法等相關法令決定之），尚難即認行為人因死亡即免除其依法應受行政處罰及去除違法狀態之責任。運泰公司雖於94年7月11日廢止登記，惟未經依法清算，仍具有法人格，且其法定代理人尚屬存在，自仍得為廢棄物清理法第71條規定命為清除處理之對象，亦無疑問。況依廢棄物清理法第71條規定，被告亦得命管理人為清除處理之對象，被告自應依法命事實上於棄置當時對土地有管理權之人即參加人清除之，然被告昧於事實，從未查究擁有實際管理及使用權之參加人是否有容許或因重大過失至廢棄物非法棄置於系爭土地之情事，即任意令原告清除處理，顯然違反行政程序法第10條之規定。（三）原告並非系爭土地之管理人或使用人： 1、系爭土地之所有權人均為中華民國，於84年2月14日、85 年3月13日前為臺灣省政府管理，之後任管理機關為高雄市自來水公司，參加人於87年間自高雄市自來水公司接管，足見參加人為系爭土地之管理人。又參加人於接管後，旋於系爭101地號土地上建築大寮區潭鳳段1至5建號等5棟建物，門牌號碼為高雄市○○區○○路000號，建物外側設立圍牆及門禁管制，該建物所有權人為「高雄市」，管理者為參加人，足見原告實無可能占有使用系爭土地。再者，參加人於89年1月間在系爭101地號土地上建築側門警衛室，警衛室附近復建有遙控大門供院內住院病患、人員散步進出使用，迄至本件爭議爆發後，參加人為規避責任，方禁止住院病患、人員出入該遙控大門，況且，系爭土地面積合計約為70,584.23平方公尺，其上污染物範圍約 5,350平方公尺（以最大範圍估算），污染比例僅為百分之7（0.075795），其餘土地範圍，大多仍為參加人建築物本體使用，並有圍牆圍籬，足見參加人為系爭土地之實際使用人，依廢棄物清理法第71條規定，自應負起清除處理責任。 2、原告否認於41年在高雄市鳳山區復校以來，即將系爭90地號土地及101地號部分土地納入其後山訓練場管制區範圍，作為實施戰地訓練使用。原告係因所使用土地（管理機關為國防部軍備局）前經傾倒掩埋廢棄物（土），為求管理所需，而遂於97年間建築圍牆及阻絕設施管制，原告建築圍牆及阻絕設施管制時，並未將系爭土地納入管理。其次，原告雖於系爭90地號土地上設有野戰教室教學鋼棚乙座，興建時間不詳，惟其占用面積僅約90平方公尺，與系爭90地號土地面積4,870.91平方公尺相較，僅佔極少部分範圍，且該野戰教室教學鋼棚為類似涼亭之構造，未進行訓練時，亦供參加人住院病患及人員乘涼使用，實難僅以原告設有鋼棚乙座，遂認定原告使用系爭90地號土地。又系爭101地號土地上雖有鋪設道路，惟該道路乃早已存在之既成道路，並非原告自始鋪設，而該道路雖有通達原告之「假城鎮」，惟該「假城鎮」係位於軍方管理土地，並非101地號土地上；該既成道路面積約850平方公尺，與101地號土地面積65,713.32平方公尺相較，僅佔極少部分範圍，未進行訓練時，亦供參加人住院病患及人員使用，實難以該土地上之既成道路通達原告之「假城鎮」，遂認定原告使用系爭101地號土地。再者，系爭土地上縱因設有野戰教室教學鋼棚及道路而為原告所使用，惟本件傾倒及掩埋廢棄物，並非在軍方所設野戰教室鋼棚或鋪設道路上，縱認軍方對於鋼棚及鋪設道路有直接管領力，但對於此範圍外之土地，軍方未加以使用，實無管領力可言，尚非該區域（即鋼棚及鋪設道路外之土地）之使用人，則上開鋼棚與道路俱非遭傾倒掩埋廢棄物（土）之所在，被告遽爾主張遭傾倒掩埋廢棄物（土）為原告所使用云云，顯屬無理。況且，系爭土地上設有野戰教室教學鋼棚及道路，其面積合計約為940平方公尺，而系爭土地面積合計約為70,584.23平方公尺，依此計算比例僅約為百分之1（0.000000000），實為極少範圍，倘以軍方曾經野戰行軍至系爭土地，即認定原告有使用系爭土地之現況責任者，則臺灣全省經軍方行軍使用之土地，是否亦皆認定為軍方所現況使用者。 3、依據高雄市政府地政局大寮地政事務所106年0○0○○市 ○○○○○00000000000號回函，可知鳳山地政事務所於 80年間所為補辦編定涉及358筆土地，並非只為軍方而辦理。而依所附範圍圖可知，該圖面係軍方於44年4月間製圖，依據參加人陳報資料可知，其大寮院區最晚於72年底已經有建築規劃，可見陸軍步兵學校80年5月17日（80）袍後字第2068號函雖載明係函送使用大寮拷潭區範圍圖，惟該圖面並非80年間之實際使用範圍，否則亦應將參加人大寮院區所載位置予以扣除，足見該44年4月的圖面，僅得證明為44年當時軍方的使用範圍，並非系爭土地早在80年經原告劃定為訓練場地。況且，參加人不否認大寮院區最晚於72年底已經有建築規劃，參加人於系爭101地號土地上確實有其建物，且早在78年就存在，縱然軍方曾向高雄縣政府函復系爭土地因作為陸軍步兵學校訓練場地，為特定目的事業用地，然軍方於80年間發函所檢附使用範圍，顯然並非80年間之實際使用範圍，80年當時，應是軍方承辦人員，直接提供44年間製作圖面作為使用範圍，並非系爭土地在80年當時即屬於軍方所使用，就現況而言，實際上由歷年彩色空照圖可以確認，在軍方所使用系爭土地之範圍，實際上比參加人還要小。 4、原告與參加人間於100年10月26日出具同意原告使用函文前，並無任何使用之法律上權源，與一般認定「狀態責任」下之使用人多為承租人或無償使用借貸人，迥然不同，而原告亦非污染之行為人，僅因98年配合植林政策，而發現系爭土地之污染情形，強以原告為使用人身分，要原告負起全部清除處理責任，顯與廢棄物清理法第71條規範不符。（四）原告就系爭土地遭傾倒掩埋廢棄物乙節，並不具有「容許」或「重大過失」之可歸責原因，即無廢棄物清理法第71條第1項之適用： 1、運泰公司及林瑞和於82、83年間，在該公司所有之土地（重測後為大寮區潭鳳段第129、127地號土地），及傍鄰之國有土地（當時管理者分別為高雄市自來水廠、陸軍總司令部）非法傾倒及掩埋事業廢棄物，嗣軍方為擴充訓練場地，經內政部85年2月26日內地字第0000000號函准予徵收運泰公司10筆土地，始發現非法傾倒及掩埋事業廢棄物之情事，於相關土地徵收前，原告不知有非法傾倒掩埋事業廢棄物情事，就上情以觀，運泰公司及林瑞和非法傾倒廢棄物在先，軍方擴充訓場徵收土地在後（系爭土地亦非軍方徵收範圍），在行為人傾倒廢棄物時，軍方對於前揭土地並無直接管領力，則對於無直接管領力土地，自無排除危害可能，既無排除危害可能性，即無可歸責性，如何能以軍方具有重大過失之可歸責原因而要求軍方負土地使用人之清除處理義務。況且被告亦未舉證證明原告確實有符合廢棄物清理法第71條第1項所定「容許」或「重大過失」之情事，在在顯示原告並無清除處理之責。 2、另參照鈞院95年度訴字第119號判決意旨，行政機關對於廢棄物清理法第71條第1項規定之義務人，不得恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，而是應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性，被告有關本件針對原告之處分，是否審酌違法主體之主從性、注意義務違反之程度，其裁量行使之正當性亦有再行探究之餘地。 3、此外，高雄市政府為系爭土地上建物之所有權人，參加人為系爭土地及其上建物之管理人，其於建立圍牆時，雖未將系爭土地之部分土地納入管制，是屬該單位疏於管理所致，然而，參加人之病患及人員早年均有於圍牆外土地進出、散步，已如前述，不容被告恣意否認，則參加人為上開土地之管理人及使用人之事實俱在，應具有土地之直接管領力，對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，其嚴重未善盡管理之責，任土地遭人傾倒廢棄物，焉無責任可言。 4、從而，原告並無廢棄物清理法第71條第1項規定之具有「容許」或「重大過失」之可歸責原因，參加人長期怠於注意而不知其土地遭非法棄置有害事業廢棄物，則就狀態責任而言，自應由直接管領力「近」者之參加人負責，被告應命因重大過失致土地遭非法棄置有害事業廢棄物之參加人清除，而非原告。原處分及訴願決定未能指明「軍方」負有重大過失為何，其認定事實及適用法律，實有錯誤。（五）運泰公司於82、83年間陸續在系爭土地上非法傾倒掩埋事業廢棄物，而原告係於85年2月26日方經奉內政部內地字第0000000號函准予徵收運泰公司10筆土地，於相關土地徵收前，原告並不知悉有非法傾倒掩埋事業廢棄物情事，更何況系爭土地並非軍方徵收標的。運泰公司為行為人之事實，於88年間經高雄地檢署認定後，原告乃於92年間向運泰公司訴訟求償，並於臺灣高雄地方法院作成92年度重訴字第702號和解筆錄，當時和解求償範圍，係以軍方徵收取得土地為限，並不包括系爭土地，蓋以系爭土地並非軍方管理之土地，故原告雖對運泰公司取得債權憑證，惟該債權憑證所求償之範圍，並不包括系爭土地。且系爭土地上之污染物，軍方係於98年間實施植栽活動，對系爭土地附近一帶植栽土壤顏色產生疑慮，經檢驗得知，距離原告取得前揭和解筆錄時，已有6年之遙，被告認定原告就系爭土地已對行為人求償，實有違誤，原處分無可維持，自應予以廢棄。（六）高雄市政府為系爭土地上建物之所有權人，參加人為系爭土地及其上建物之管理人，而參加人長期怠於注意而不知其土地遭非法棄置有害事業廢棄物，實有重大過失致土地遭非法棄置有害事業廢棄物，則倘以原告為使用人應負清除處理責任者，充其量亦僅應負擔部分清除處理責任，而非全部責任，始符合比例。而系爭土地遭人傾倒掩埋廢棄物（土）之時間略為82、83年間，縱以，系爭土地上設有野戰教室教學鋼棚及道路，而為原告所使用，其面積合計約為940平方公尺，惟系爭土地面積合計約為70,584.23平方公尺，依此計算比例僅約為百分之1（0.013317），則原告應分攤清除處理責任範圍，充其量應僅有百分之1，始符合比例。被告對於原告使用系爭土地之範圍，未能詳予認定，逕要求原告負責全部清除處理責任，實屬無理。縱以原告應負責清除處理責任（原告仍否認之），亦應與系爭土地之管理機關即參加人共同分攤，而非由原告單獨負擔，原處分未能闡明何以應由「軍方單獨」負責，而土地所有人或管理機關不必共同負責之理由，即難謂其處分為合法。（七）被告依行政執行法第29條第2項規定命原告繳納代履行費用之決定，係屬執行機關於行政執行程序中作成執行命令之性質，足見被告於102年11月4日所為命原告先行繳納代履行費用之行政處分，其前處分應係被告102年9月5日高市環局廢管字第10239874200號函所為限期原告於同年10 月30日完成清理工作之行政處分。而上開前處分業經原告於同年9月23日以102年9月23日陸步校教字第1020004666 號函文向被告表示不服在案，揆諸訴願法第57條規定，該不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願，而被告迄今尚未移送訴願委員會作成訴願決定。是以，原告已對作成系爭處分之前提處分提起爭訟程序，本件執行命令之前提處分尚未確定，被告遽爾作成原處分，於法即有不合。（八）被告依據廢棄物清理法第71條規定命原告預繳代履行費用之處分，實有適用法規不當，亦與歷次會議之結論不符，實難符合誠信原則以及裁量之正當性： 1、廢棄物清理法第71條與行政執行法第29條，二者規定之要件之文義並不相同，前者係指負有行為義務人之行為能由他人代為履行者，執行機關得估計其數額，命義務人繳納，再委託第三人或指定人員代履行之；後者規定則為執行機關得代為清除、處理，並向行為義務人求償清理、改善及衍生之必要費用；依最高行政法院96年度判字第1582號判決意旨，廢棄物清理法第71條第1項規定，須被告代為清除、處理廢棄物後，其對原告方有此項請求權始之存在。而系爭廢棄物，並未經被告代為清除及處理，此事實為被告所不爭，是被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，對原告作成繳納代履行費用處分之部分，自與該條規定不合。況且，原處分既要求命原告限期繳納「代履行」之費用，顯係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，而非依廢棄物清理法第71條之規定，命原告繳納已清理之費用，應可認定。原行政處分記載依據廢棄物清理法第71條之規定命原告繳納代履行費用，顯有適用法規不當之情事。此外，行政執行法第29條規定，係避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），惟本件原告為行政機關，殊難想見有何無力繳納或拒不繳納費用之情事，被告命原告預繳代履行費用79,468,764元之處分，亦有適用法規不當之違誤。 2、原告於85年間徵收取得運泰公司10筆土地，嗣後知悉該徵收為軍方之土地有遭非法傾倒掩埋事業廢棄物，已於97年7月至12月間完成第一階段清除作業。又針對98年發現廢棄物（土）分布主要在潭鳳段90、101、127、128與129等5筆地號土地內，經國防部陸軍司令部化學兵處執行土壤檢測，而依據財團法人工業技術研究院103年8月26日工研能字第1030011600號函亦得證明軍方委託調查之範圍，主要係以軍方管理土地為主，至於就系爭土地進行調查，係因該兩筆土地位於周圍土地，故一併調查，而為與前已清除完成之廢棄物範圍（稱為「東山訓練場廢污染案」）區隔，乃稱為「新植林地非法廢棄物」，除系爭土地外，其餘土地上之污染物已於101年底清除處理完畢。足見原告雖於100年9月1日向被告函送「新植林地廢棄物清理工作計畫」，曾經包括系爭土地，係因相關土壤檢測報告包括該2筆地號土地，然原告嗣後已於101年4月間向被告函送新修訂之「新植林地廢棄物清理工作計畫」，向被告表明系爭土地產權並非軍方所有，故原告亦僅執行127、128與129等3筆地號土地廢棄物清除作業。 3、就新植林地廢棄物清理案，原告於101年6月18日曾經派員拜會被告，初步達成四點共識，其中之一為：「貴局同意本部先行清除軍方列管潭鳳段127、128及129等3筆地號土地廢棄物；另有關潭鳳段90及101等2筆地號土地俟釐清單位清理責任後，依法辦理」云云，足見被告已承諾釐清本件之清除處理責任後，再視情形為請求。是以，原告提出「新植林地廢棄物清理工作計畫」，並非表示業已不爭執系爭土地之清除處理責任。又高雄市市長曾經多次於市政會議中允諾由市政府動用預備金代墊經費，先行清除，再為責任釐清後之求償，有相關新聞報導可憑，故被告即應代為清除處理廢棄物後，再向責任人求償清除、改善及衍生之必要費用。惟被告未代為清除處理廢棄物，僅就委託顧問公司調查估算所需清理工程費用，移送強制執行，顯然違背法律，難認符合裁量之正當性。 4、況且，89年2月2日經總統公布土污法，鑒於處理土壤及地下水污染場址應變、處理之迫切性，及審酌國內社會經濟與環境環況，乃仿效美國超級基金（Surper fund）相關制度，成立土壤及地下水污染整治基金，並依土污法第28條規定對指定公告之化學物質依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，成立土壤及地下水污染整治基金，其性質為財源籌措，專款專用於土壤及地下水污染調查、查證、應變必要措施、評估、管制、控制、整治、品質監測、健康風險評估及管理、基金涉訟、及涉及土壤及地下水污染之國際環保工作事項人事及行政管理等相關工作，並成立基金管理委員會負責基金管理、運用等事宜。此外，依據環保署103年2月26日函轉監察院針對國內廢棄物非法棄置場址清理作業現況之附件，亦載明有關屏東縣長治鄉進○村○○路○○○○○○○○鄉○○段0000○號屬國有財產署所有土地（IDMS第249號場址）辦理情形，經查得行為人亦與本件同為運泰公司，故爾命行為人提出土壤污染及評估計畫，而經環保署土污基金管理委員會評估，依土污基金支出優先順序，進行土壤改善工作，環保機關則仍持續進行土壤污染監測及場址巡查。從而，被告尚且得申請「土壤及地下水污染整治基金」或先行代墊費用為本件污染之清除，竟捨此不為，強要原告預先繳納代履行費用，原告實難甘服。（九）被告100年8月22日高市環局廢管字第1000086639號函及102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號函均非屬行政處分： 1、被告100年8月22日高市環局廢管字第1000086639號函雖提及「請於100年9月30日前檢具清理計畫函送本局憑辦並提出陳述意見，逾期未提出陳述意見者，將依法限期於100 年12月31日前清理完畢」等語，惟該函並未載明與系爭土地等相關之文句，難以認定該函與系爭土地之關連為何。又徵諸前揭來函說明一記載，依據行政程序法第102條等規定作成，足見該函顯然於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，給予原告陳述意見，應僅係基於正當法律程序之要求，踐行陳述意見程序，顯然並非具有法律效果之行政處分。 2、被告102年9月5日處分函說明五記載，依據行政程序法第102條等規定作成，足見該函顯然於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，給予原告陳述意見，應非行政處分。又原告收受上開函文後，以102年9月23日陸步校總字第1020004666號函陳述意見，被告再以102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號函復原告102年9月23日陳訴書所陳述理由並無可採，惟被告102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號函並未記載其為行政處分及其救濟之旨，足見該函僅係回復原告陳述書之觀念通知。 3、況且，由被告102年11月4日處分函所為命原告先行繳納代履行費用之行政處分觀之，該來函明確法律效果及教示救濟程序，與被告102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號函對照以觀，足以認定被告102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號函並非行政處分。而被告以102年11月4日處分函，估算系爭土地廢棄物清理費用，並命原告預繳代履行費用79,468,764元。原告不服，迭經提起訴願、行政訴訟，被告遂以103年10月22日處分函，撤銷上開102年11月4日處分函，而原告不服103年10月22日處分函，亦循序提起行政訴訟，是以，被告主張系爭限期清理之處分業已確定云云，實屬無理等情。並聲明求為判決訴願決定、聲明異議決定（高雄市政府104年4○0○○市 ○○○○○○00000000000號）及原處分（被告103年10月22日高市環局廢管字第10341992400號函）均撤銷。四、被告則以︰（一）原告未依其提呈清理計畫於期限內完成清理： 1、本件廢棄物係於98年3月8日，原告為響應減緩地球暖化運動，配合高雄縣政府（改制前）與臺灣電力公司，在原告營區後方邊坡進行植栽活動，於整地植栽作業時挖掘出廢棄物，原告嗣後即委託「工業技術研究院綠能與環境研究所」調查新植林地區範圍內土地所棄置之廢棄物，發現棄置之廢棄物主要分布在潭鳳段90、101、124、127、128與129等地號土地，且棄置之廢棄物位置均位於原告訓練場址，故原告遂於100年9月1日以陸步校教字第000000000號函送「新植林地廢棄物清理工作計畫」乙案，承諾就系爭廢棄物予以清理，此觀該工作計畫內容記載「六、計畫內容（一）計畫需求：……二、99年經委託工業技術研究院調查新植林區14筆地號範圍內土地，依工業技術研究院提出之『陸軍步兵學校後山訓練場地周圍廢棄物（土）污染分佈調查結案報告』，廢棄物（土）分佈主要在潭鳳段90、101、124、127、128、129等6筆地號內……」「由於廢棄物分佈區域位於本校訓場範圍內，基於維護官兵之安全，擬定以年度內完成（工作天約180工作天）訓場廢棄物（土）清理計畫，以達成完全清理該6筆地號土地內所有廢棄物（土）為目標。」 2、原告並於上開清理計畫記載「（三）具體實施方式（含期程管制）：1.101年11月30日前以完成清理本校訓場6筆地號土地內所有廢棄物（土）為標的，達到維護官兵訓練場地之安全為依歸。」「4.依廢棄物清理法第71條，執行機關（高雄縣環保局）得命土地關係人（本部）限期清除處理，屆期未完成清理時，主管機關得代為清除處理，並依行政執行法第27、29及34條規定向本校求償。」詎原告陸續進行清理後，卻以系爭土地非原告徵收或購置之土地範圍，不願再就該土地進行後續清理工作，被告告知依據廢棄物清理法第71條第1項規定，土地管理人、使用人亦必須負清理責任，迺原告仍未依據前呈清理計畫辦理，被告唯有依法限期原告應於102年10月30日前完成清理系爭土地非法棄置場址之廢棄物。然原告屆期仍未清理，被告遂依廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條第2項規定，命原告預繳代為清理費用；該批廢棄物經被告委託顧問公司調查估算，一般事業廢棄物約9,662噸、有害事業廢棄物約1,620噸，場址廢棄物所需清理工程費用合計為 79,468,764元。（二）系爭土地分別有棄置一般事業廢棄物及有害廢棄物，原告所函送之清理工作計畫亦記載：「六、計畫內容（一）計畫需求……。二、……廢棄物（土）分布主要在潭鳳段90、101、124、127、128與129等6筆地號內（如附件一）。其中含六價鉻與鎘等有害事業廢棄物分布於90（新植林區）與129地號土地，估算總體積約為720立方公尺，以重量估計為1,080公噸（密度以1.5公噸/立方公尺）；而一般事業廢棄物分布90、101、127、128與129等6筆地號，估算體積約8,395立方公尺，以重量估計為12,592公噸（密度1.5公噸/立方公尺）」系爭土地棄置部分既屬一般及有害事業廢棄物，自應依廢棄物清理法規定予以清除處理，不得任意棄置，本件適用廢棄物清理法規定自無不合。（三）原告對系爭土地具有直接管領力應負清理責任： 1、原告自41年在鳳山復校以來，即使用後山（原拷潭段土地）作為訓練場地，將系爭土地亦納入訓練場管制區範圍，作為實施戰地訓練使用，其中在系爭90地號土地設有野戰教室教學鋼棚乙座，並有鋪設道路至假城鎮，而在系爭101地號土地則有鋪設道路至原告之東山訓練場區，原告並因長期使用系爭土地，亦向參加人函請同意繼續使用系爭土地，職是，原告承認對於系爭土地均有使用，已屬明確。又原告前於100年9月1日以陸步校教字第000000000號函送「新植林地廢棄物清理工作計畫」，亦自承廢棄物棄置之土地6筆（包括系爭土地）均係位於原告訓場範圍，並提出廢棄物清理計畫，如今否認對於系爭土地並無使用管領，實已違禁反言原則。 2、原告於80年5月17日以（80）袍後字2068號函即以大寮拷潭段均為該校訓練場為由，申請高雄市政府地政局鳳山地政事務所將系爭土地在內等多筆土地，申請編定為特定目的事業用地。雖原告表示80年5月17日所提供之用地範圍圖已無法提供，然而從鳳山地政事務所通知陸軍總司令部之土地使用編定結果可知，編定為特定目的事業用地之土地內確實含系爭土地在內，由此可證系爭土地早於80年以前即係由原告作為訓練使用。 3、系爭土地如同時存在有原告以及其他機構使用，則依廢棄物清理法第71條所定之清理責任原則，實務目前係認為「行為責任優先於狀態責任；同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰」，本件遭到棄置之廢棄物，倘若係在參加人所設置的圍牆範圍內，則有直接管領能力者當屬參加人，倘若廢棄物之棄置係在原告實施戰地訓練使用範圍內，則原告自應屬於有直接管領力（近者）之使用人；系爭土地上之廢棄物，雙方早已完成現場會勘，廢棄物棄置位置並非在參加人圍牆內，而係在原告訓練場管制區範圍，原告自屬狀態責任中有直接管領力（近者）之使用人，原告亦基此而提報清理計畫，迺原告嗣後翻異否認為直接管領人，主張以土地之所有權人名義作為認定，顯然有混淆事實，意圖卸責之情事。（四）廢棄物清理法第71條第1項規定負清除處理責任者包括事業、容許或重大過失之土地所有人、管理人或使用人等，一般認為事業所負屬於行為責任，土地所有人等所負屬於狀態責任，行政機關於違章裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰；然狀態責任並非不得處罰，僅於處罰行為人責任，已足達成行政目的時，方始無需受處罰，倘若已對行為人命清除處理，惟行為人未為清除處理，則行政目的既未達成，自得命負狀態責任之土地所有人、管理人、使用人負清除處理之義務。本件行為人運泰公司業為經濟部予以廢止，其負責人林瑞和並已死亡，則行為人未為清除處理，行政目的未能達成，而原告對系爭土地有直接管領力，被告自得命原告負清理責任。（五）有關代履行以及代履行費用之執行係屬行政執行事項，依行政執行法第1條規定，此一行政執行之事項，應先依行政執行法規定實施，行政執行法未規定者，始適用其他法律有關之規定；另同法第29條第1項規定執行機關得委託第三人或指定人員代履行，然為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故同條第2項特別規定：「由執行機關估計其數額，命義務人繳納……」，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納，如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處執行，故有關代履行及代履行費用之事項，自應優先適用行政執行法。而廢棄物清理法第71條條文所謂屆期不為清除處理時，主管機關或執行機關得代為清除、處理，此一代為清除、處理即屬行政執行法第29條第1項所規定之代履行行為，被告自得依上揭行政執行法之規定，於原告怠於履行清除處理義務時，作成計算書估計其數額，以作成行政處分方式定履行期間命原告先行繳納，如逾期不繳納時，得依行政執行法第34條規定，移送行政執行處執行之，被告所為處分與法並無不合。（六）限期命義務人清除土地或建物上廢棄物之行政作為，係屬單純命其除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，自非行政罰法所稱之行政罰，蓋行為人違反行政法上之義務行為結束後，其違法狀態仍持續者，對該違法狀態仍得依法命義務人除去，在未除去違法狀態前，自無因時效而消滅之情事，是被告當得依廢棄物清理法第71條規定，對原告限期命其負清除處理之責任，並依行政執行法命其預納代履行費用。原告另主張應由原告與凱旋醫院共同分攤清理費用，然系爭土地上之廢棄物，雙方早已完成現場會勘，廢棄物棄置位置並非在參加人圍牆內，而係在原告訓練場管制區範圍，已如前述，原告自屬狀態責任中有直接管領力（近者）之使用人，原告亦基此而提報清理計畫，原告臨訟復又翻異否認，要求與參加人共同負擔清理費用，實不足採信。（七）限期清理之處分業已確定： 1、原告於98年間與高雄縣政府（改制前）、臺灣電力公司，在原告營區後方邊坡進行植栽活動，於整地植栽作業時挖掘出廢棄物，原告嗣後即委託「工業技術研究院綠能與環境研究所」調查新植林地區範圍內土地所棄置之廢棄物，發現棄置之廢棄物主要分布在潭鳳段90、101、124、127 、128與129等地號，且棄置之廢棄物位置均位於原告訓練場址，故被告於100年8月22日即以高市環局廢管字第1000086639號函，依據廢棄物清理法第71條規定要求原告就棄置之廢棄物，於100年9月30日前檢具清理計畫，逾期未提出將依法限期於100年12月31日前清理完畢。原告收受上開處分後，並未表示不服，並於100年9月1日以陸步校教字第000000000號函送「新植林地廢棄物清理工作計畫」，是限期清理之處分應已確定。 2、嗣後，原告並未依照上開100年9月1日清理工作計畫，於 101年11月底之期限內完成清理，故被告於102年9月5日以高市環局廢管字第10239874200號函，就原告不依廢棄物清理法規定清除、處理廢棄物，再限期於102年10月30日前完成清理潭鳳段90、101（部分）地號土地非法棄置場址之廢棄物，並請原告陳述意見，原告陳述意見後，被告再以102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號處分函，要求原告仍須於102年10月30日前完成，原告收受後並未提出訴願，是系爭限期清理之處分應已確定。原告並未於呈報清理計畫所訂之101年11月底完成清理，復又未於被告限期之102年10月30日前完成清理，則被告依廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條第2項規定，命原告預繳代為清理費用，應無不合。（八）本件估算代履行費用，係依據被告102年10月委託捷博科技股份有限公司調查估算，依該公司估算系爭土地廢棄物所需清理工程費用合計為79,468,764元，此一金額包含清理工程費所需之費用如廢棄物挖掘與回填、廢棄物及環境檢測、廢棄物清除處理等，廢棄物之處理費用部分，一般事業廢棄物處理費用單價為每公噸4,500元，有害事業廢棄物清除處理每公噸12,000元，營建混合物為每公噸600 元，被告處分書內業已載明係採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理。原告對於代履行費用之估算未曾表示異議，而原告前於100年9月1日以陸步校教字第000000000號函送「新植林地廢棄物清理工作計畫」，亦記載估算一般事業廢棄物處理費用單價為每公噸4,500元，有害事業廢棄物清除處理每公噸為12,000 元，與被告委請顧問公司估算金額之單價相同，是被告估算之標準應屬適宜。又本件係依據行政執行法第29條第2 項規定所為之預估代履行費用，非實際最終收取之費用，倘若實際代履行費用支出與繳納數額不同時，仍須追繳差額或退還餘額給原告。況本件代履行時採公開招標方式辦理，實際處理費用尚無法正確估算，被告依據顧問公司之估算，既與原告提出計畫所估算之標準相符，則被告估算代履行費用金額為79,468,764元，應無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、參加人則以︰（一）系爭90地號土地係高雄市政府衛生局於85年3月13日登記為管理者，93年2月17日變更管理者為參加人，99年12月 25日因高雄縣市合併故再調整謄本之記載。系爭101地號土地，參加人亦於93年2月17日登記為管理者，99年12月 25日因高雄縣市合併故再調整謄本之記載。參加人院區坐落之位置，雖係位於系爭101地號部分之土地，然院區設有圍牆與外隔絕，且系爭土地未清除廢棄物坐落位置，並非位於參加人實質管理之院區，乃係位於原告作為訓練使用、架有鋼棚、不遠處設有「配水池哨所」之區域內。一般而言，「哨所」之功能在管制人員之進出，原告亦不否認架設於系爭90地號土地上之「鋼棚」係作為訓練之用，復以原告訴訟代理人亦表示系爭90地號土地面臨之道路是軍方一般行軍之路徑，沿該路前行之「假城鎮」，亦為原告訓練之用，故由「哨所」、「鋼棚」、「行軍道路」、「假城鎮」串聯一線之區域觀察，應為一完整之訓練場地，足見系爭土地所涉污染之場地，係位於原告實際使用之土地區域內，原告既為使用人有直接管領力，自應負擔清除廢棄物之責任。（二）又依參加人78年3月印製之大寮復健中心彩色簡介中所附照片可知，原告於當時即有使用參加人院區外之土地；再依臺灣高雄地方法院92年度重訴字第702號民事判決顯示，原告曾於80年間申請高雄縣○○○段○○○鄉○○段000○號等多筆地號為特定目的事業用地，而系爭土地當時亦在原告東山訓練場範圍內，復依高雄市政府○○○00○0○00○○市○○○○00000號函覆原告（時稱「陸軍步兵學校」），其主旨以：「有關本局經管高雄縣○○鄉○○段000○00○號（按：即系爭101地號土地）等4筆省有土地（現為高雄市立凱旋醫院大寮復健治療中心），貴校擬撥用圍牆外用地案，經本局申請土地鑑界結果詳如說明……。」說明二：「本案4筆土地經本局及凱旋醫院於本7月29日會同鳳山地政事務所及貴校人員實地複丈，因實地四鄰皆為軍事用地，地籍經界不明，施測困難，經地政事務人員告知無法複丈在案。」均足說明原告實質使用系爭90地號、系爭101地號部分土地，歷有年所，參加人於93年2月17日登記為系爭土地管理人後，亦無從干涉此一既存之事實狀態，原告既有長年使用系爭土地作為訓練用途之事實，自應負廢棄物清理法使用人之責任。況參加人係於93年2月17日登記為管理人，系爭土地發生非法棄置廢棄物之情形係在82、83年間，當時參加人並非土地之管理者，對於該結果之發生實無可歸責之事由。（三）依高雄市政府地政局大寮地政事務所106年0○0○○市○ ○○○○00000000000號函說明二所載：「（一）……陸軍步兵學校遂於80年5月17日（80）袍後字第2068號函送使用大寮拷潭段範圍圖（附件6），經鳳山地政事務所以 80年6月4日（80）鳳地所四字第5915號函報高雄縣政府准予辦理補辦編定（附件7），高雄縣政府旋以80年7月4日 80府地用字第79996號函准辦理補辦編定（附件8），鳳山地政事務所補辦編定完竣以80年7月16日8字07677號函送補辦編定結果通知書通知所有權人或管理機關（附件9）。（二）依陸軍步兵學校80年5月17日（80）袍後字第2068號函送鳳山地政事務所檢附大寮拷潭段範圍圖，拷潭段 772之20、772之62地號2筆土地位於該範圍圖所示範圍內，上開函文並敘明該地段皆為該校訓練場地，函請惠予編定為特定目的事業用地，以符國防需要。」等語，此與系爭土地之土地登記謄本及高雄縣鳳山地政事務所土地使用編定清冊之記載相符，足證原告實質使用系爭90地號、系爭101地號部分土地，原告確實於廢棄物遭傾倒時使用系爭土地無疑，並具備管領力，從而原告自應負廢棄物清理法使用人之責任等語。六、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，且有原告100年9月1日陸步校教字第1000003857號函、被告102年9 月5日處分函、102年11月4日處分函、103年11月21日高市環局廢管字第10343767900號函、103年10月22日處分函及高雄市○○000○0○0○○市○○○○○○00000000000號函附本院卷可稽，並經調閱本院103年度訴字第211號卷宗為憑，應堪認定。兩造之爭點為1、原告是否為系爭土地之使用人？2、被告未命行為人負清除處理責任，直接命原告清除處理廢棄物，是否有行政怠惰？3、被告命原告預繳代履行費用，是否逾消滅時效？爰分述如下：（一）按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：……。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。……。」「依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」為行為時廢棄物清理法第2條第1項、第28條第1項、第71條第1項所規定。次按「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」行政執行法第27條第1項及第29條亦有規定。是依上開廢棄物清理法及行政執行法之規定，義務人未遵限清除改善完成，主管機關可依廢棄物清理法第71條第1項規定「代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用」，抑或依前揭行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，以發執行命令之方式處理，均為法之所許，可擇一為之。且依行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷。又現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而執行機關依行政執行法第29條第2項規定命義務人繳納代履行執行費用之預估金額，核係執行機關在執行程序終結前所為關於執行方法之執行行為，且係執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，並為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質（最高行政法院103年度判字第298號、104年度判字第539號判決意旨參照）。準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第29條第2項規定命繳納代履行預估執行費，依行政執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，經踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，即得提起行政訴訟。亦即聲明異議程序，僅係提起訴願之先行程序，至於爭訟程序標的之原處分，仍係執行機關所為上開命繳納代履行費之執行命令，而非屬執行機關之直接上級主管機關作成之異議決定。今查，被告以原告未依限於102年10月30日前完成清理系爭90、101地號土地上之廢棄物為由，遂依廢棄物清理法第71條第1項、行政執行法第27條、第29條等規定，以103年10月22日處分函命原告於文到次日起30日內繳納預估之清理費用79,468,764元，並告知原告如不服該項執行，得依行政執行法第9條規定聲明異議；而後原告不服執行，對之聲明異議後，亦經被告直接上級主管機關即高雄市○○○000○0○0○○市○○○○○○00000000000號函駁回異議；原告猶不服，向高雄市政府之中央主管機關即環保署提起訴願，遭決定駁回，遂以執行機關（即作成103年10月22日處分函之被告）為對造，提起本件撤銷訴訟等情，有被告103年10月22日處分函、高雄市政府聲明異議決定函、環保署訴願決定書及原告行政訴訟起訴狀等文件在卷可稽（見本院卷1第13至15、79至97頁），揆諸前揭說明，原告自是已踐行其合法之救濟程序，合先敘明。（二）第按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」土污法第1條、第2條第1、4、7、15、17款定有明文。依此，土污法之立法目的已表明係為預防及整治土壤及地下水污染所設立，雖土污法所稱之土壤及土壤污染並未限定土壤種類或深度，只要是存在場址內之地殼岩石表面之疏鬆天然介質因物質介入改變品質，而有危及生存環境之可能，就有控制、整治之必要。主管機關經查證得知土壤或地下水污染來源明確，其污染濃度達土壤或地下水污染管制標準者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公告為控制場址，如有已知之污染行為人存在，亦應併為公告。至於土壤或地下水污染濃度達到管制標準，通常係因污染行為人曾經洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物，致該污染物與存放地之土壤或地下水因沈澱、滲透、浸染、中和而造成該地土壤或地下水本身之污染結果，此際，污染行為人洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物是污染之因，土壤或地下水污染達管制標準則是污染之果。依此，土污法命為污染控制場址之公告著重在於公布週知土壤或地下水之污染現狀，亦即污染之結果，故其強調前揭土壤或地下水須確有污染，且來源明確之要件，而土壤或地下水污染結果或雖與污染行為人排放污染物間存有因果關係，但土壤或地下水存在污染，與污染行為人棄置排放或未依規定清理之污染物間究屬二事，污染物之存在並不等同於土壤或地下水之污染；反之，土壤或地下水發現有污染情事，亦不代表污染物還繼續存在（亦即污染物雖經清除、處理，但該處土壤或地下水已因長期浸潤而產生污染），但若未將污染物先行移除，就無法判斷該區域土壤或地下水污染之情狀、污染行為人及防止污染之深化。其中有害事業廢棄物既係由事業所產生具有毒性、危險性且足以影響人體健康或污染環境之廢棄物，則該有害事業廢棄物未依廢棄物清理法清除處理前，又從何討論應否控制或整治該區域土壤及地下水之污染（此從土污法第2條第15款第4目所稱之污染行為人包含未依規定清理污染物者亦可得知）。是以廢棄物清理法與土污法二者規範目的、客體與範圍均顯有不同，且互有處理程序先後次第之差異，本質上即屬不同之事件。今系爭90、101地號土地上尚存有第三人運泰公司於82、83年間棄置之一般事業廢棄物約9,662噸、營建混合廢棄物約3,810噸、有害事業廢棄物約1,620噸等事實，復為兩造所不爭，並有兩造分別提出之高雄地檢署88年度偵字第2374、3054、8790、12254、12645號起訴書、捷博科技股份有限公司出具採樣調查報告節本附卷可參（見本院卷1第117至141、487至495頁），則被告本應依前揭廢棄物清理法規定命相關行為人履行其清除處理義務。乃原告主張系爭90、101地號土地另查有土壤污染事證，被告應依土污法追究污染行為人、公告控制場址、要求土污基金支付相關費用，而不得適用廢棄物清理法云云，實係指涉不同事件，要屬無據，併此敘明。（三）再按立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之「行為責任」，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的「狀態責任」。前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。又現代社會危害、干擾公共秩序、環境之類型種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，人民如因其本身行為或純粹之不作為，導致干擾或危害之發生，當負有責任，此即「狀態責任」，故廢棄物清理法第71條第1項之所以課土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。是以如有因故無法對於行為人予以追究之情形，仍無法排除轉而對於土地所有人、管理人或使用人追究其狀態責任之可能，惟仍應以追究行為責任人為優先順位，無法追究時始轉為追究狀態責任人；惟若同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而追究其清理責任（最高行政法院105年度判字第371號判決、99年度裁字第2535號裁定、本院103年度訴字第205號判決要旨參照）。經查： 1、系爭90、101地號土地上之廢棄物係第三人運泰公司棄置乙節，已如前述，惟第三人運泰公司實際負責人林瑞和已於93年5月25日死亡，該公司亦經經濟部於94年7月11日辦理廢止登記。雖原告曾於92年間就其棄置於高雄縣大寮鄉拷潭段772-3、772-4、772-5、772-6、772-7、772-8、772-9、772-10、772-11、772-12、772-14、772-16等12筆地號土地（不含系爭90、101地號土地）上廢棄物之清理費用向運泰公司起訴求償（高雄地院92年度重訴字第702 號），運泰公司並以和解筆錄同意其全部請求金額，但因運泰公司並無可供強制執行之財產，原告僅得換發債權憑證等事實，亦有林瑞和除戶謄本、運泰公司資料查詢單、原告持有之臺灣高雄地方法院99年6月9日雄院高99司執讓字第61891號債權憑證等文件在卷可證（見本院卷1第147 頁；本院卷2第525頁；本院103年度訴字第211號卷第93頁），並經本院依職權調取臺灣高雄地方法院92年度重訴字第702號民事卷核閱屬實。是以本件非法棄置事業廢棄物之行為人固為運泰公司，然因運泰公司顯已無法履行其清除處理義務，則該公法上之義務自應由負狀態責任之土地所有人、管理人或使用人負擔。 2、次查，系爭90、101地號土地所有人為國有，管理人原為臺灣省政府，嗣後變更為高雄市自來水廠、高雄市政府衛生局，後於93年2月17日均變更登記管理者為參加人迄今；惟系爭101地號土地呈南北走向面積廣闊（65,713.32平方公尺），自70年間起即有高雄市政府衛生局於該地中段位置興建「高雄市大寮精神病養護所」，72年間完工，高雄市政府衛生局並於73年7月間轉由參加人接辦，之後參加人將該養護所規劃為參加人之復健治療中心，全稱為「高雄市立凱旋醫院大寮復健中心」，而參加人為與周圍之軍事用地相區隔，至遲於78年間即於其上開大寮復健中心四圍興建圍牆以管制出入，待至運泰公司於82、83年間在系爭90、101地號土地頃卸其事業廢棄物時，參加人大寮復健中心業已搭妥圍牆，故運泰公司頃倒地點均係位在系爭101地號土地上參加人大寮復健中心南側圍牆以南之處（包含系爭90地號土地）之事實，為兩造及參加人所不爭，亦有原告製作之位置示意圖、東山訓練場地籍空照套圖、爭議土地位置圖、系爭90、101地號土地登記謄本、高雄市○○○○○00○0○00○○市○○○○0000000000號函、參加人78年6月印行之大寮復健中心簡介節本、70年、83年、84年航照位置圖、參加人網頁資料等文件在卷可證（見本院卷1第99至101、159至161、337、545至555頁；本院卷2第53至57、253頁），並經參加人聲請向行政院農業委員會林務局農林航空測量所調取82年及83年系爭90、101地號土地航照圖各一份後，其中83年航照圖經核對與原告提出前揭83年航照位置圖相符，足見運泰公司於系爭土地傾倒廢棄物之前，參加人已於系爭101地號土地上興建圍牆以區隔其管領界限；參諸兩造及參加人對於運泰公司棄置事業廢棄物地點確實位在系爭101地號土地參加人建築南側圍牆以南之地乙節，均予是認，則運泰公司傾倒事業廢棄物之地固為國有土地，然當時土地管理人之高雄市自來水廠、高雄市政府衛生局，乃至於系爭101地號土地上有建築物之管理人即參加人，均非屬對該棄置事業廢棄物地點有直接管領力之人，亦堪認定。 3、復查，原告前身之陸軍步兵學校曾於80年4月間向改制前高雄縣政府申請核發其轄下鳳山市灣子頭段82-14等33筆土地有無妨礙區域計畫證明書，經改制前鳳山地政事務所查核均屬都市計畫外土地，改制前高雄縣政府乃責請鳳山地政事務所向陸軍步兵學校確實查明其使用範圍以補辦編定登記。隨後陸軍步兵學校即以80年5月17日（80）袍後字第2068號函檢送大寮拷潭段範圍圖一份，表明該圖紅色區塊範圍內之地段均為該校訓練場地，惠請鳳山地政事務所將上開358筆非都市土地編定為特定目的事業用地等語；而後鳳山地政事務所即以80年6月4日（80）鳳地所四第5915號函報請改制前高雄縣政府，告知其已就前揭358筆土地辦理補辦編定完竣，其中鳳山市○○鄉○○段000○00 ○000○00○號（即系爭90、101地號）土地即經鳳山地政事務所依據陸軍步兵學校前揭80年5月17日函復意旨登記為該校訓練場址之特定目的事業用地乙節，有高雄市政府地政局大寮地政事務所106年7月5日高市地寮用字第10670567000號函及其檢送附件10份在卷足稽（見本院卷2第277至397頁）。雖原告陳稱原告前身陸軍步兵學校80年5月17日函所檢送之大寮拷潭段範圍圖，僅是說明原告於44年間當時實際使用範圍，但因當時原告並不知悉系爭90、101 地號土地業經參加人搭建大寮復健中心，故漏未將系爭二筆土地予以扣除，故原告實際未曾使用系爭土地云云（見本院卷2第428頁）。惟查，依原告前揭陳述意旨，至少已說明原告自44年起即有使用系爭90、101地號土地作為訓練場地之實質，雖第三人高雄市政府衛生局及嗣後介入管理之參加人有於系爭101地號土地中段位置興建醫療院所，但渠等為區隔周圍之軍事用地，隨即建築圍牆以圈示其管理範圍之情，已如前述；且原告為宣示其管領力，亦先後於系爭90、101地號土地上（即參加人搭建圍牆範圍以外之地）搭建鋼棚、配水池哨所、北側圍牆等建築物（見本院卷1第159至161、195、453頁；本院卷2第83至87頁，原告固不爭執上開建物為伊所興建，惟否認該等建物於82年以前已搭蓋，然查姑不論該等建物建築始期為何，建築物存在本身即已彰顯原告對該土地之管領意志），均足見原告確為系爭90、101地號除參加人大寮復健中心圍牆以外土地之實際管領人，此與其是否知悉系爭90、101地號土地有參加人管理之醫療院所存在乙節，並無干係。再者，參諸原告設置之配水池哨所原本即緊鄰參加人大寮復健中心南側圍牆邊興建，哨所旁邊並設有可以阻斷水源路（參加人院所大門前之通路）通道之開合式鐵柵門等事實，有該哨所及鐵柵門照片二張在卷可佐（見本院卷2第81至 83頁），顯見外人或外車欲從水源路出入原告管領之系爭90、101地號及其他地號土地，須經原告哨所人員檢查或放行。縱使該哨所及鐵柵門並未於運泰公司傾倒廢棄物當時所興建，但系爭土地含其後方之358筆地號土地既早自 44年起即劃歸原告軍事訓練場址並實際使用在案，則該等土地理應較其他非軍事訓練場地之管理更為嚴謹，然系爭土地及前揭其他更為腹地且同為原告訓練場址之改制前高雄縣○○鄉○○段000○0○00○○號土地，卻經運泰公司於82、83年間傾倒甚為可觀之事業廢棄物，則原告應注意能注意而疏於注意，竟容任運泰公司車輛頻繁出入其訓練場址以棄置廢棄物，顯然欠缺一般人之注意義務而具有重大過失。乃原告辯解其非系爭90、101地號除參加人大寮復健中心圍牆以外土地之使用人，且其管理土地並無故意或重大過失云云，要屬無據。從而，被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原告為運泰公司棄置事業廢棄物地點之具有直接管領力之人，而令其擔負棄置於系爭90、101地號土地上廢棄物之清除處理義務，自屬於法有據。（四）再按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」行政罰法第1條、第2條定有明文。是以，行政罰係指違反行政法上義務而受罰緩、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，所稱其他種類之行政罰，則指限制或禁止行為之處分，剝奪或消滅資格、權利之處分，影響名譽之處分及警告性處分等裁罰性之不利處分，至所謂裁罰性不利處分，係對違反行政法上義務之行為所為處罰，故以行為人違反行政法上義務為要件，若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。查廢棄物清理法第71條第1項之所以課土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以達土地永續利用目的，並於義務人未遵限清除改善完成時，主管機關可依廢棄物清理法第71條第1項規定「代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用」，或依前揭行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，以發執行命令之方式處理，擇一為之等情，復如前述，是以主管機關對於上開不依限清理之行為義務人對其求償代履行費用，並非義務人違反行政法上義務而予處罰，其法律性質上為管制性不利處分，不具裁罰性，自無行政罰法適用之餘地；又其既係追究土地所有人、管理人或使用人之狀態責任，只要該土地上堆置之廢棄物尚未經清除處理，狀態就繼續存在，土地關係人之狀態責任就未曾解消，主管機關亦得隨時命土地關係人擔負清除處理義務，此亦無行政程序法第131條公法上請求權罹於時效之疑義。經查，被告於102年9月5日以高市環局廢管字第10239874200號函，以原告為系爭90、101地號土地實際使用人，但遲未依廢棄物清理法規定清除、處理廢棄物，故以該函通知原告限期於102年10月30日前完成清理系爭90、101地號土地非法棄置場址之廢棄物，並請陳述意見；嗣原告陳述意見後，被告再以102年10月14日高市環局廢管字第10240884800號函，認原告意見無理由，要求原告仍須於102年10月30 日前完成等語；惟原告乃以其非系爭90、101地號土地實際管領人為由，拒絕清理，被告即以原告未依限於102年 10月30日前完成清理系爭90、101地號土地上之廢棄物為由，遂依廢棄物清理法第71條第1項、行政執行法第27條、第29條等規定，以103年10月22日處分函命原告於文到次日起30日內繳納預估之清理費用79,468,764元，並告知原告如不服該項執行，得依行政執行法第9條規定聲明異議等事實，為兩造所是認，並有前揭被告102年9月5日函、原告102年9月23日陳述意見函、被告102年10月14日函、103年10月22日處分函等文件在卷可佐（見本院卷1第79至82、197至203頁；原處分卷第5至7頁），而被告102年 10月14日函既已明確告知原告應負之公法上行為義務，只要該處分未經撤銷，自該處分送達原告之際即已發生其規制效力，並不因該處分漏未記載教示規定而失其處分性質（依行政程序法第98條第3項規定，處分未告知救濟期間，僅生救濟期間延長之效果）。依此，被告102年10月14 日函迄今既未經原告聲明不服或經依法撤銷，則原告依被告102年10月14日函即負有於102年10月30日前完成系爭90、101地號土地上廢棄物清除、處理之公法上義務；但因原告未依限清理，則被告103年10月22日處分函先以廢棄物清理法第71條第1項規定說明其清理義務及未依限清理之旨，繼之再以該函表示併依行政執行法第27條、第29條規定，根據系爭土地堆置之事業廢棄物數量及捷博科技股份有限公司調查估算一般事業廢棄物處理費用單價為每公噸4,500元、有害事業廢棄物清除處理每公噸12,000元、營建混合物為每公噸600元，而命原告繳納系爭土地廢棄物所需清理工程費用79,468,764元（原告就廢棄物數量及清理單價均無異議），揆諸首揭規定之說明，被告103年 10月22日處分函選擇依行政執行法相關規定請求義務人給付代履行費用，自屬適法之處置。乃原告指陳被告102年 10月14日函文無教示之告知，非屬行政處分；且被告103 年10月22日處分函與行政執行法第27條、第29條規定不符；況運泰公司係於82、83年間於系爭土地上傾倒事業廢棄物，距今已逾行政罰法第27條或行政程序法第131條之時效，則被告亦不得對原告處罰或請求清除處理費用云云，亦屬無據，要無足取。七、綜上所述，原告前揭各項主張，均無可採，則被告103年10 月22日處分函並無違誤，高雄市政府104○0○0○○市○○ ○○○○00000000000號聲明異議決定及環保署之訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷上開訴願決定、聲明異議決定及被告103年10月22日處分函，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　9　　月　　13　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　蘇　秋　津法官　張　季　芬法官　林　彥　君以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　年　　9　　月　　13　　日書記官　謝　廉　縈

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度訴字第9號

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