高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度簡上字第19號

• 裁判案由: 菸害防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 05 月 04 日
• 當事人: 臺南市政府

高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第19號上 訴 人　臺南市政府
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　陳淑娟
梁維娟
曾文利
被 上訴 人　南邦國際有限公司
代　表　人　方健宇
上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國106年1月25日臺灣臺南地方法院105年度簡字第15號行政訴訟判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國104年9月10日委由報關業者世捷航空貨運承攬有限公司向財政部關務署臺北關報運進口快遞貨物（申報貨物名稱為METAL ACCESSORIES，實際為CLAPTON COILS霧化器線圈）1批（下稱系爭物品），經上訴人核認屬於電子煙
零組件，爰以被上訴人違反菸害防制法第14條規定，依同法第30條第1項規定，以104年10月30日府衛國健字第1041046403號裁處書（下稱原處分）處新臺幣（下同）1萬元罰鍰。
被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張︰
（一）我國衛生福利主管機關至今未以法規命令或行政規則對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸入或販賣此類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會產生類似吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對於「電子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態，則使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生福利主管機關所謂之電子煙，尚有疑義。在此情形下，被上訴人所輸入之物品，是否即為「電子煙零件」，並得以菸害防制法第14條及第30條規定為裁處，自非無疑。又關於人民自由權利之保障，我國憲法原則上採取直接保障主義，除有憲法第23條所規定之要件外，不得對於人民之基本權利加以限制，此即為法律保留原則。本件電子蒸汽機（或稱為不含尼古丁之電子煙）既屬一新興商品，在法規尚未制定明確之規範禁止該物品及其相關零件之輸入或需經核准後始得輸入以前，被上訴人輸入系爭物品之行為，應不受限制，更遑論加以處罰。是以，對於此類新興之商品，至今立法機關均未曾制定任何法律或法規命令加以禁止該類商品零件之輸入，且在主管機關對於電子煙及電子煙零件等產品為明確之定義以前，上訴人應不得逕以函釋即認該物品為電子煙零組件，甚至在不具備「菸品形狀」此一要件之情況下，即驟然適用菸害防制法第14條及第30條之規定對被上訴人裁處罰鍰，上訴人所為之裁處，於法自有未洽。
（二）上訴人如欲依菸害防制法第14條及第30條之規定對輸入業者為裁處時，必須輸入業者所輸入之糖果、點心、玩具或其他任何物品，除於外觀上屬於菸品形狀者外，尚須同時具有與吸菸情形雷同之高度類似性，足令未成年人產生認知之混淆者，始為上開規定所禁止者。而所謂之「霧化器線圈」，即是將導電之金屬電絲線纏繞成數個圈型，作為電阻，於接受電池所提供之電壓後產生熱度。透過不同的纏繞方式（線圈匝數）可以產生不同的電阻數，並使相同的電壓產生不同的功率，一般而言，較低的電阻代表能夠用同樣的電壓推出更大的功率（熱量）。此一物理學上之運用，在國立編譯館所編定之國小六年級自然科學課本中，即已對線圈匝數之纏繞、電磁鐵、電動馬達等之實際應用為教學，並教導學生進行實驗，實際纏繞線圈並製作電動機，應用相當普遍。換言之，被上訴人所輸入者，並非長管型類似菸品之物品，而是於外觀上類似水龍頭接頭，尺寸亦僅與一般瓶蓋大小接近，與傳統紙菸之外型大相逕庭，且其亦僅為一用以接受電壓以產生功率之物品，為物理學上常見之應用，實難認此一零件有何產生煙霧、涉入吸菸使用之類似吸菸行為或致令未成年人產生認知混淆之情形。是以，被上訴人所輸入之物品，僅為一接受電壓產生功率之「霧化器線圈」，其不僅不具備與傳統紙菸類似之外觀，亦無法產生煙霧效果，完全不該當上開菸害防制法第14條明定之「菸品形狀」此一要件，上訴人竟仍以菸害防制法第14條及第30條之規定為裁處，致被上訴人無從預見其行為有受處罰之可能，業已違反法律明確性原則。且該物品既不具有菸品之外觀，上訴人仍依前開法令相繩，乃係逸脫菸害防制法第14條所明文規定之「菸品形狀」此一要件，在法無明文禁止之情形下，不當限制被上訴人職業選擇之自由，實已嚴重侵害被上訴人依憲法第15條規定所保障之工作權及財產權等基本權，上訴人所為之裁處，顯已違法。
（三）上訴人所為原處分之依據無非係衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋（下稱國健署104年8月13日函釋），而該函釋並非基於法律授權，而是上級機關為協助下級機關統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，為解釋性行政規則，並非屬法規命令，原則上僅發生行政機關對內之效力，對人民既不能創設權利，亦不得增加義務或增加其他法律未規定之限制。又菸害防制法第14條並未授權主管機關得以發布命令為補充規定，且菸害防制法第14條於解釋及適用上，不僅該物品需具備有菸品形狀之外觀、該當「菸品形狀」此一要件外，尚需使未成年人於認知上產生混淆，始足該當，已如前述。然國健署104
年8月13日函釋卻逸脫母法「菸品形狀之其他物品」之要
件及意旨，無端擴張解釋適用範圍，將顯然不具備有菸品形狀外觀之霧化器線圈逕自納入菸害防制法第14條規定之禁止範疇，顯然是在欠缺法律授權之情形下，逸脫母法規範而對人民之行為增設母法所無之限制。換言之，於法律保留原則之前提下，主管機關若欲將電子煙零件亦納入該法規所欲禁止之範圍，應選擇以修正法律規定之方式來達到其所欲禁止之目的，而非僅以行政函釋即對人民之權利為限制，主管機關此一行為已有剝奪立法者權限之虞，恐違反民主法治國的基石。是國健署104年8月13日函釋業已對人民憲法第15條規定所保障之工作權及財產權等基本權增加法律所無之限制，與法律保留原則明顯相違背，應不宜援用。另訴願決定僅以菸害防制法第14條之立法目的係為避免未成年人將形似菸品之任何物品作為模仿吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣云云，即認相關零件亦應認屬禁止輸入之物品，國健署104年8月13日函釋並無違反法律保留原則，卻未就法律保留原則於憲法上之意義及其於現代國家法治國原則下之運作與實踐等加以審議，該認定顯有違誤，應予撤銷。
（四）我國衛生福利主管機關於國健署104年8月13日函釋中表示其目的乃係為全面防制菸害，避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣。系爭物品僅為一用以接受電壓以產生功率之物品，實難認有何致生菸害或產生煙霧、涉入吸菸使用之致令未成年人產生類似吸菸行為、混淆認知之情事。換言之，衛生福利主管機關禁止輸入系爭零件之行政手段，顯然無法達成前開所欲追求之「全面防制菸害」此一目的，於比例原則中所要求之適當性原則審查已然不符。再者，針對作為產生菸害大宗之傳統紙菸，我國法令至今均未禁止傳統菸品之販賣與進口，甚至只要在菸品容器上施加警語，即可於便利商店等通路販售，然一僅為物理學上廣泛運用、用以接受電壓以產生功率之物品，卻被衛生福利主管機關以「全面防制菸害」為由，全面性的禁止輸入，其所採取之手段顯屬過激。衛生福利主管機關如欲禁制、管控此類產品於國內流通，所應採取之最小侵害手段應是比照傳統紙菸之規管方式，於容器上標示警語且禁止販售予18歲以下之未成年人，以達到避免未成年人接觸之目的，而非一方面允許傳統紙菸於市面流通、供成年之國民購買吸食，另一方面卻以防制菸害、避免未成年人接觸為名，全面扼殺此一僅用以接受電壓以產生功率之物品。本件行政機關所採取之行政手段，顯然無法達成行政機關所欲追求之「全面防制菸害」、「避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨」之目的，且亦非對人民權益損害最少之手段，與行政機關所欲達成之目的顯失均衡，與比例原則顯已相違，上訴人所為之裁處，自屬違法。
（五）國健署104年8月13日函釋為一解釋性行政規則，此一函釋當無拘束司法機關之效力，法院於審判案件時得不予適用，依其超然獨立之法律專業，另表示適當之見解。而我國衛生福利主管機關於母法並未授權之情況下，逕自擴張解釋菸害防制法第14條「菸品形狀」此一要件，致令被上訴人受有本件裁處，國健署104年8月13日函釋業已逸脫母法規範、在無法律規定之情況下即限制人民之自由權利，違反明確性原則、法律保留原則、權力分立、憲法第7條平
等原則及比例原則等情，至為灼然等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：
（一）上訴人依桃園市政府來文附件事證查察被上訴人輸入之物品係「蒸發芯」，由該物品廠商資料及使用方式可知，該物品「蒸發芯」經組裝後具有吸食功能，實屬電子煙零組件無誤，上訴人依據菸害防制法規定予以裁處，於法尚無不合。又系爭物品之原廠網頁已敘明為電子煙相關零組件產品及應用於吸食電子煙，非如被上訴人所稱僅用以接受電壓以產生功率之物品，且中央主管機關為因應電子煙興起，近年以100年2月25日署授國字第1000001990號、100
年9月14日國健教字第1000701214號、100年11月23日國健教字第1000016261號、103年11月11日國健教字第1039906918號及104年8月13日函釋等，協助地方政府統一解釋法
令認定事實、行使裁量權，以周全菸害防制法規範，保護國民健康。
（二）就上訴人查處之原廠網址頁面資料「Made by vape headsfor vaping rock stars!」已然說明系爭物品應用於電子煙使用，本件裁處係參酌國健署104年8月13日函釋及依菸害防制法第14條、第30條規定而為之，上述函釋裁量乃依行政程序法第159條、第161條規定而為，並無被上訴人所謂明顯違反法律保留原則情事。又本件所輸入之商品或有被上訴人所稱之「用以接受電壓以產生功率之物品」情事，然，經查證原廠網頁，已然揭示本件之「霧化器線圈」實為電子煙相關零組件，上訴人參酌上述函釋，輸入電子煙相關零組件，實質違反菸害防制法第14條規定，依同法第30條規定處以最輕罰鍰，並無被上訴人所訴之行政行為違反比例原則情事。
（三）按菸害防制法之立法精神為防制菸害、維護國民健康；被上訴人輸入電子煙相關零組件，其違規事實洵堪認定。其次，上訴人係依菸害防制法第30條第1項規定處罰1萬元，業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成。易言之，原處分並無違法或不當之處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：
（一）所謂之「霧化器線圈」即是將導電之金屬電絲線纏繞成數個圈型作為電阻，於接受電池所提供之電壓後產生熱度。透過不同的纏繞方式（線圈匝數）可以產生不同的電阻數，並使相同的電壓產生不同的功率，一般而言，較低的電阻代表能夠用同樣的電壓推出更大的功率（熱量）。此一物理學上之運用，在國中小自然科學課本中，即已對線圈匝數之纏繞、電磁鐵、電動馬達等之實際應用為教學，並教導學生進行實驗，實際纏繞線圈並製作電動機，應用相當普遍。本件被上訴人所輸入者，縱係電子煙零組件，但並非長管型類似菸品之物品，而是於外觀上類似水龍頭接頭，尺寸亦僅與一般瓶蓋大小接近，與傳統紙菸之外型大相逕庭，與菸品形狀顯不相同，其外觀不似菸品形狀亦為被告所不爭執，自難認違反菸害防制法第14條之要件，且其亦僅為一用以接受電壓以產生功率之物品，為物理學上常見之應用，實難認此一零組件有何產生煙霧、涉入吸菸使用之類似吸菸行為或致令未成年人產生認知混淆之情形，此有相片二幀附卷可憑，是以，被上訴人主張其輸入之霧化器線圈非菸品形狀或類似菸品形狀，自可採信。被上訴人所輸入之物品，既僅為一接受電壓產生功率之「霧化器線圈」，其不僅不具備與傳統紙菸類似之外觀，亦無法產生煙霧效果，且於外觀上體積大小、重量、形狀等亦均與傳統紙煙或雪茄之外型大相逕庭，既不該當菸害防制法第14條明定之「菸品形狀」此一要件，上訴人亦表示其外觀確不具有菸品之外觀，其之所以處罰乃依據國健署104
年8月13日函釋所作之裁決，準此，該物品既不具有菸品
之外觀，上訴人依前開不具法律位階之函釋相繩，並處罰被上訴人，顯逸脫菸害防制法第14條所明文規定之「菸品形狀」要件之規範，上訴人援引上開函釋未深究第14條之涵義、要件、產品外觀、功能與對未成年人之吸引力，即逕予裁處，不無率斷。
（二）96年7月11日增訂菸害防制法第14條規定之立法理由：「
二、菸草控制框架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」且本條係規定在菸害防制法第三章，其章名為「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」，換言之，立法機關制訂系爭規定之目的，乃係為避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣，並藉此達到國家對國民健康之保護及強化之立法目的。另依行政院衛生署國民健康局98年3月16日國健教字第0980700249號函電子煙產品管理
相關問題諮詢會議記錄：「(二)菸害防制法第14條，『任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品』本條立法意旨係為防範業者針對兒童、青少年或未成年者開發性質相類於菸品之『糖果、點心、玩具』商品，而讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之疑慮。若要將電子煙以該條條文規範，最好有相關研究可佐證電子煙的形狀，會讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之疑慮。」是以，依上開法規之立法目的及相關會議記錄可以得知，菸害防制法第14條制定之規範目的，應參酌該整部法規之體系及其立法理由，採目的性限縮解釋，系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，二者要件均該當時，行政機關始得以菸害防制法第14條及第30條為裁處，不得單憑該物品具有長條形狀外觀，或會產生霧氣，即認屬菸害防制法第14條禁止之列。
（三）再者，菸害防制法第14條之法條規定之形式，係採例示兼概括規定，以概括規定補充例示規定之不足，故其概括規定之部分，須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據。基此，菸害防制法第14條所規範之「其他任何物品」，亦需符合法規所例示之「糖果、點心、玩具」等此類使未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法規所欲禁止之「其他任何物品」。本件系爭霧化器線圈其產品不似菸品，其體積、重量、質感、氣味、形狀均不符合前開法條之例示規範之類型，此有被上訴人提出之SUBXERΩ0.2ΩCLAPTON COILS蒸發芯所適用之AssasinSubxer
ΩTan k霧化器構造說明、SUBXERΩ0.2ΩCLAPTON COILS
蒸發芯與傳統紙煙、雪茄及電子煙之比較照片附卷可依，自難以上開法條相繩。
（四）如上所述，被上訴人所輸入之霧化器線圈，縱係電子煙零組件，未成年人購買後亦無從吸用，又縱認被上訴人提供之網頁任何人均可觀覽，且有吞雲吐霧之畫面，其亦僅止於觀覽電子煙吸用之階段，與本件霧化器線圈外觀尚難認有任何足以引起未成年人有吸菸之欲望，亦無從因取得該霧化器線圈商品即得以吸用菸品，更遑論以之作為模仿菸品吸食之工具，並進而養成吸食菸品之習慣。是以，被上訴人於本件輸入行為，並未違反上開規定之立法目的，應不在禁止之列。至於上訴人提出被上訴人網頁上有吞雲吐霧之相片，易引發未成年人模倣效果，此乃電子蒸氣機或電子霧化機其功能自然係吞雲吐霧，除立法禁止販賣電子蒸氣機，否則徒以製造蒸氣現象即予以取締，並擴張至本件零組件霧化器線圈，尚難認於法有據。
（五）依菸害防制法第14條規定，乃係制訂於系爭法規關於「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，其目的乃係為強化並保護未成年人之健康，而非針對電子蒸汽機此種新興商品所為之禁止規定，且被上訴人所輸入產品霧化器線圈，並不違反此規定之立法目的，上訴人亦未舉證霧化器線圈會造成未成年人提早接觸真正菸品之研究報告及資料，徒以臆測即認系爭物品會造成未成年人提早接觸真正菸品之虞，尚嫌率斷。基此，上訴人未詳加探究菸害防制法第14條規定之立法目的及函釋於法規中之定位，在法規並無明確定義之情況下，強將霧化器線圈與未成年人經常接觸之菸品形狀糖果、點心及玩具歸屬同一類型，即逕認霧化器線圈為菸品形狀之物，並以菸害防制法第14條及第30條第1項之規定對被上訴人裁處，顯已逾越前開規定之立法
目的，原處分於法無據，為無理由。至於被上訴人主張原處分違反權力分立、憲法第7條平等原則及比例原則等，
原審法院認本件僅涉處罰輸入零組件是否適法與是否違反法律保留原則，與上開原則無涉，併此敘明。
（六）對於本件「不含尼古丁」也「未宣稱有戒菸療效」，但外型難認類似菸品形狀之所謂電子煙及其零組件，衛生福利部應儘速全面修訂「菸害防制法」，而非便宜行事，逕以行政函釋超越母法，侵害立法權，擴張行政權，致違「法律保留原則」。本件電子蒸汽機或電子霧化器（或稱為未含尼古丁之電子煙）既屬一新興商品，其相關產品及電子煙零組件於法規範尚未明確以前，立法者自負有積極修訂法規之義務。然在法規並未制定明確之規範禁止相關物品之輸入、販賣或需經核准後始得輸入以前，被上訴人輸入系爭電子煙零組件及其他相關物品之行為，應不受限制，更遑論加以處罰。被上訴人未予查明即率予處分，有欠妥適，因而判決撤銷訴願決定及原處分。
五、上訴意旨略謂：
（一）原判決審認被上訴人輸入之霧化器線圈不該當菸品形狀或類似菸品形狀，無非導因於其僅機械式適用法條卻未詳加探究該條文之規範目的乃在避免未成年人接觸與菸品形狀有關之物品致使產生混淆促進真實菸品之使用而言。申言之，蓋若僅單純探究被上訴人遭查獲之該批霧化器線圈之外型，確實難使一般人直接聯想至菸品形狀，惟其原因乃係被上訴人等電子煙（俗稱）之進口商，為規避該條文之限制，而將電子煙拆分為數段（一般來說會拆成主機、霧化器及煙油匣）分別輸入之，而原審並未衡酌上情採用目的性擴張解釋，認定拆分為零件輸入若組合後仍該當菸品形狀，詎竟純以霧化器線圈即判斷被上訴人未違反菸害防制法第14條之規定，似有適用法規不當之違法。
（二）承前，就俗稱電子煙之電子蒸汽機整體觀之，其形狀多係呈細長圓柱體外型，衡酌紙菸或雪茄等菸品，係以菸紙或茄衣包覆菸草等原料而呈直徑、長度不一之圓筒形狀，而市面上及電子煙使用者間所流通之電子煙，多亦係呈細長圓筒形狀，二者外觀形狀之核心概念相同，縱其長度、寬度、體積、重量、質感、氣味與菸品未盡相同，惟此並不影響系爭物品應屬菸品形狀所得涵蓋之文義範圍（鈞院105年簡上字第45號行政判決可資參照）。是以，電子煙零
件組成電子煙後，既有極大可能性該當菸品形狀，自屬對違法與否之重要事實，而原審判決並未就被上訴人輸入之霧化器線圈組成之電子蒸汽機是否該當菸品形狀之重要事實為調查，顯有調查不完備之違法。
（三）霧化器線圈欲產生煙霧，本應藉由電子主機供電，以加熱線圈上所纏繞沾有煙油之棉花，縱然為吸菸行為本身，亦須將紙菸藉由打火機加熱點燃方能產生煙霧，若依原判決之推論方式，僅能單純判斷該金屬製霧化器線圈本身是否可產生煙霧，顯與一般論理法則有違。另原審未調查未成年人購買後僅須在線圈間塞入沾有煙油之棉花，並接上隨處可購得之電池即可產生煙霧吸食之而逕以該金屬製品無法自行發熱產生煙霧而推導出未成年人無從吸用，且所謂「電子蒸氣機」、「電子霧化機」或「Vape」之說法本係使用者與業者為凸顯與紙菸之區別並規避「電子菸（煙）」此名詞所創，原審所謂其功能為製造蒸氣現象而非模仿吸菸行為之推論，實與一般社會通念相差甚遠。是以，此處原審更有應調查而未調查及有違經驗法則及論理法則之違法。
（四）依法條文義性言，菸害防制法第14條所規範者乃菸品形狀之「任何物品」，立法者似無特別限縮該其他任何物品範圍之意思，縱然依本條立法理由：「二、菸草控制框架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」至多僅可推知系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」特性之要件，而菸草控制框架公約第16條原文「Prohibiting the manufacture and sale of sweets, snacks, toys or any other objects in theform of tobacco products which appeal to minors.」亦無從得見有相關或予以限制之意旨。申言之，原判決將本條規範目的依目的性限縮解釋限於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，已足以調整或緩和菸害防制法第14條文亦稍嫌過廣之疑慮，原判決竟再將該「其他任何物品」又限縮於類似糖果、點心、玩具等「未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法規所欲禁止之『其他任何物品』性質」之解釋，顯已違背條文文義解釋與立法目的，且有違反禁止重複評價原則之違法。退萬步言，縱認原判決採上開法律目的性限縮解釋之見解無誤，原判決亦未予調查或釋明為何該霧化器線圈非「未成年人於生活中易於取得」（事實上以目前電子煙在校園氾濫程度而言實難謂未成年人不易取得），是此處更有適用法規不當、判決不備理由及應調查未予調查之違法等語。六、本院查：
（一）按菸害防制法第1條規定：「為防制菸害，維護國民健康
，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第2條第1款、第2款規定：「本法用詞定義如下：一、菸
品：指全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品。二、吸菸：指吸食、咀嚼菸品或攜帶點燃之菸品之行為。」第14條規定：「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」第30條第1項規定：「製造或輸入業者，違反第14條
規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰。」揆諸國人諸多疾病（如癌症、慢性肺部疾病等）與吸菸有關，對於國家整體醫療照護費用與生產力將產生排擠效應及不良影響，依96年7月11日增訂菸害防制法第14條所揭櫫：「菸草控制框
架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引力之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」之立法理由，足知立法者為避免心智尚未完全成熟之未成年人接觸形同菸品之可近性物品，受到該形同菸品物品形象吸引之滲透影響，增加嘗試吸菸之危險性，斟酌未成年人健康成長為國家競爭力及永續發展之基礎，雖其與商業經濟活動發生利益衡突之情況，惟兩相權衡結果，基於保護未成年人最佳利益之風險預防原則，乃決定採取嚴格之管制措施，以杜絕未成年人有接觸菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之機會，有效排除影響未成年人有關菸品認知及吸菸態度之不利因素，俾維護國民健康，並落實菸害防制法之立法目的與規範功能。從而，依據菸害防制法第14條及第30條第1項之規定，任
何人如有製造或輸入菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之情事，始得因其違反行政法上義務而受行政罰之處罰。
（二）經查，本件被上訴人於104年9月10日委由報關業者世捷航空貨運承攬有限公司向財政部關務署臺北關報運進口快遞系爭貨物，除虛報貨名外，亦虛報進口數量（申報數量為10PCE，但實際進口數量為30盒，每盒內裝4PCE），經上
訴人參酌國健署104年8月13日函釋，認系爭貨物雖與煙品形狀不同，惟被上訴人係電子煙之進口商，為規避該菸害防制法第14條之限制，而將電子煙拆分為數段（即拆成主機、霧化器及煙油匣）分別輸入之。而系爭貨物即屬電子煙零件中之霧化器線圈，購買者僅須在線圈間塞入沾有煙油之棉花，並接上隨處可購得之電池即可產生煙霧及並具有吸食效果，故其為電子煙重要組成部分，因而審認被上訴人輸入霧化器線圈，係供電子煙吸食使用，違反該法第14條之規定，而依同法第30條第1項規定，裁處被上訴人
罰鍰1萬元等情，為上訴人於原審所自承，並有桃園市政
府衛生局104年9月21日桃衛健字第1040076766號函、進口快遞貨物簡易申報單、個案委任書、系爭貨物外包裝及內部說明單、系爭物品照片及原處分等附於原審卷（第11、16至17、33至38頁）可稽，而為原審依法確定之事實，自得執為本院判決之基礎。
（三）本件衡諸國健署104年8月13日函釋雖略謂：參酌電子煙零件之網路教學影帶，該零件於組成後係供吸食電子煙之載具使用，故電子煙業者利用化整為零方式進口，以企圖規避菸害防制法第14條之適用，此無異助長以脫法行為規避法律規範，故菸害防制法第14條之適用應包括「完整電子煙」及「電子煙零件」等語（見原審卷第41頁）。惟查，國健署上開函釋，係屬上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性規定，性質上應屬行政規則（行政程序法第159條參照）。而主管機關本
於法定職權就相關法律所為之闡釋，應遵守憲法原則及相關法律之立法意旨，依據一般法律解釋方法而為，如逾越法律解釋之範圍，增加法律所無之禁止規範，自與憲法第23條之法律保留原則有違。考諸菸害防制法第14條所謂「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」，以其所例示「菸品形狀之糖果、點心、玩具」之物品種類，係包括可吸引未成年人食用或賞玩使用之物品類型，且觀其保護對象包含兒童及尚未成年之青少年，是探究其條文文義所及範圍、立法目的及規範意旨以論，可認其所稱之「其他任何物品」，係指其他所有足以吸引20歲以下年齡層之未成年人之物品，且該物品除形同菸品形狀外，並具有可食用性或賞玩使用性之特徵而言。倘若非為菸品形狀且非可為食用或賞玩之物品，即難認係前揭規定所禁止製造、輸入或販賣之標的。準此，上訴人進口之系爭貨物，係屬霧化器線圈，稽其外觀形狀，核與菸害防制法第2條第1款所稱之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品之菸品形狀，明顯不同，要難認係同法第14條規定之管制標的。
（四）其次，審酌憲法上之法律保留原則，乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。國家對人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾必要程度，乃憲法第23條所明定。菸害防制法第14條之管制目的，旨在防杜心智尚未完全成熟之未成年人有接觸形同菸品之可食用性或玩賞使用性物品之機會（風險預防原則），並不以實害結果作為其處罰要件。任何人只要販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，雖均屬違反菸害防制法第14條之規定。惟立法者對於未成年人健康風險與第三人營業自由之利益衡突，兩相權衡結果，係選擇管制「製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」之行為及標的，並未及於風險程度更為輕微、干預營業自由程度更為嚴重之「製造、輸入或販賣可能構成菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之部分成分或零組件」之行為及標的，基於權力分立原則，執法機關自應尊重立法機關之立法形成自由及價值選擇，以符合法治國原則。因此，國健署就菸害防制法第14條所規範「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」，擴張解釋及於與菸品形狀不同之電子煙零件，與菸害防制法第14條之規定意旨不符，應不予適用。
（五）再者，基於行政罰法第4條之處罰法定主義，行政罰之處
罰，必須以行為時之法律（含明確授權之法規命令）或自治條例有明文規定為限。揆諸現行菸害防制法第14條明定「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」之內容為禁止規範，自不得以法無明文禁止之與菸品形狀無涉之霧化器線圈，作為處罰標的。雖上訴人上訴意旨仍稱被上訴人係為規避菸害防制法第14條規定，以化整為零方式拆分進口，一旦組合成電子煙後，仍該當菸品形狀之要件；且未成年人購買後，也容易藉由其教學影帶在線圈內塞入沾有煙油之棉花，並接上隨處可購得之電池，亦可產生煙霧及供吸食效果，此自有防堵之必要云云。然查，霧化器線圈確與「菸品形狀」有別乙節，已如前述，縱使被上訴人係為輸入電子煙而將之拆分數個零件分別進口後再行組裝，上訴人亦僅得於被上訴人組裝製造出相當於菸品形狀之電子煙，或對之加以販賣時，方得依現行菸害防制法第14條、第30條第1項規定
予以處罰，尚不得對其尚未形成菸品形狀之個別零件逕予處罰。至於被上訴人雖有可能藉由附帶教學方式販售霧化器線圈，教導未成年人製造並吸食電子煙，但此仍取決於立法者是否決定將管制方式及強度具體落實到上開電子煙個別零件之上。雖衛生福利部於106年1月間公告之菸害防制法修正草案，表明將於菸害防制法第2條增訂電子煙定
義，並於第14條第2項增訂：「任何人不得製造、輸入、
販賣或展示電子煙或其零組件及供其使用之物質或液體。……」等語，並於修法理由稱：「研究指出，電子煙對健康傷害並不亞於傳統菸品，若含有尼古丁，上癮程度恐與傳統菸品一樣，就算不含尼古丁的電子煙，亦可能含有甲醛、乙醛等多種化學物質，恐有致癌風險，更可能傷害呼吸系統，且國外亦有多起爆炸風險……九成一民眾贊成電子煙應加強管理，七成三贊成全面禁止電子煙輸入的管理方式，爰新增第2項。」等語，有衛生福利部公告之菸害
防制法修正草案總說明一份在卷可佐（見本院卷第59至80頁），然上開規定仍在草案公告階段，尚未經立法院審議及經總統公告而成為正式之法令，上訴人自不得僅依現行菸害防制法第14條規定，即得基於公共衛生需求逕對非菸品形狀之其他物品予以裁罰，原審判決以系爭貨物之霧化器線圈與菸品形狀無涉，上訴人逕以被上訴人輸入系爭貨物違反菸害防制法第14條規定，而依同法第30條第1項規
定予以處罰，有欠妥適，訴願決定未予以糾正，亦有疏略，而將之撤銷，自屬適法。上訴人逕以前詞指謫原審判決有未依法調查及適用法規不當之違誤云云，要屬無據，不應採取。
七、綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　4　　 日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　張　季　芬
法官　林　彥　君
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　4　　 日
書記官　謝　廉　縈