高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第104號｜法律人

高雄高等行政法院判決 106年度訴字第104號民國107年4月3日辯論終結原告　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　林石猛　律師張宗琦　律師徐仲禮被告　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人　何嘉昇　律師葉智偉上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華○○000○00○00○○市○○○○○00000000000號、106 年1月18日高市府法訴字第10630067200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定（高雄市政○000○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定書）及原處分（被告105年3月3日高市環局土字第10531670100號函）均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。事實及理由一、爭訟概要︰緣高雄市楠梓區和平段2小段571-1、572、572-2、590、592○○○段0○段00○00○0○00○00○0○00○○號土地（下稱系爭場址）為中華民國所有，由原告設置楠梓加工出口區，並為系爭場址之管理人。行政院環境保護署（下稱環保署）於民國100年至101年期間在楠梓加工出口區執行周界外及區內地下水採樣查證，發現該區東北側周界外之監測井（編號E00261、E00262）地下水三氯乙烯及1,1-二氯乙烯污染物濃度逾地下水污染管制標準（下稱管制標準）；區內台灣北澤股份有限公司三廠（下稱北澤公司）之監測井（編號E00315、E00318）及日月光電子股份有限公司三廠（下稱日月光公司）之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污染物濃度亦逾管制標準；楠梓加工出口區東北側周界外之6處監測井（編號E00261、C185S、C186S、C188S、C193S、C194S）地下水含氯有機物與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性。另被告於104年6月18日及6月22日至29 日進場執行地下水採樣作業，檢測結果顯示編號E00315、E00318、E00321及E00261等監測井之地下水三氯乙烯污染物濃度均逾管制標準，經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，審認系爭場址地下水污染來源明確，且地下水污染物濃度均逾管制標準，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、同法施行細則第10條等規定，以104年12月3 日高市環局土字第10442289702號公告（下稱系爭公告）為地下水污染控制場址。嗣被告為減輕系爭場址之污染危害及避免污染擴大，乃依土污法第15條第2項規定，以105年3月3日高市環局土字第10531670100號函（下稱系爭處分），命原告於文到日起先行採取相關應變必要措施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告。原告不服，就系爭公告及系爭處分分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰（一）主張要旨： 1、被告未依法詳實調查地下水污染來源與位置，逕以系爭公告公告系爭場址為控制場址，有未依法調查、認定事實不當之違法： ⑴主管機關公告地下水污染控制場址，必須就地下水污染物濃度是否達管制標準，及地下水污染來源是否明確進行查證，而所謂「來源明確」，乃指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，如其查證程序、判斷或確認要件有欠缺，該項公告即於法有違。依據被告104年9月15日高市環局土字第10438937400 號函及系爭公告，其認定系爭場址有地下水污染物濃度超過管制標準，係經多次地下水污染情形調查，檢測結果發現原告所轄加工出口區東北側周界外之監測井（編號E00261）地下水三氯乙烯及氧乙烯、區內北澤公司之監測井（編號E00315、E00318）及日月光公司之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污染物濃度逾管制標準。然依據系爭公告「公告事項：一、污染行為人姓名或名稱：待查證。」可知被告並未查知污染行為人，對於尚未查知之污染行為人，於何時、何地、以何種方法造成系爭場址地下水污染，尚未查明，只能因上列4監測井監測數據，得知系爭場址地下水有受污染情形。又土污法施行細則第8條就「污染來源明確」要求主管機關判斷、確認造成地下水污染之物質外，並須就造成地下水污染之「位置」加以判斷、確認。本件固然得因上列4監測井監測數據，得知系爭場址地下水有受污染情形，然地下水與河川相同，具有流動特性，被告如何判斷、確認控制場址之污染來源非該處地下水流原因，例如，來自其上游所致？被告是否因此地下水流特性有於系爭場址旁，特別是上游處查證、調查污染行為人為何人？以如何方法、行為造成系爭場址地下水污染？牽涉公告為控制場址之法定要件即「污染來源明確」是否合致，及應如何採行有效應變必要措施，自屬系爭公告是否合法之重要要件，應先予釐清。 ⑵被告及訴願決定認為系爭場址之污染行為人是否已經查明，「與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制場址之要件」，所持見解，與最高行政法院判決向來就土污法「污染來源明確」所示見解，已有不同。且認定污染行為人為何人，與造成地下水污染之位置（來源）兩者密切相關，並直接關係應採取何種有效管制或應變必要措施，以減輕污染危害及避免污染擴大。況且，在有污染行為人（尚未查明之）、造成地下水污染來源（位置）、原因或行為（造成污染之行為如洩漏、棄置、排放、滲透污染物等；參土污法第2條第15款、第16款）仍未查明前，縱使公告系爭場址為控制場址，亦未能根本溯源，從有效、完全解決系爭場址地下水受污染問題，可見因被告怠行查證或查證不實，其公告系爭場址為控制場址，即屬違法。在污染來源不明確、未能查證周詳前，主管機關之裁量應受比例原則之限制，依據土污法規定體系及其精神，先依土污法第27條規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項。於依土污法第27條規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項同時，再依據同法第15條採取應變必要措施。於此，土污法第15條採取應變必要措施之主體以主管機關任之為原則。 ⑶原告早自101年起，即報經被告同意持續於系爭場址執行污染整治工作，因被告無法明確確認污染來源與位置（特別是「點」位置），原告無法對症下藥，形成事倍功半、耗費諸多無謂時間、金錢、人力窘境。近期投藥結果，更發現因仍有污染團流入，致投入生物製劑進行污染改善後之監測結果尚無法低於管制標準，且整治成效檢測數據亦有持續上升情形，可證被告就污染來源並未查證明確，致污染無法有效控制及整治。 2、原處分有裁量濫用及違反比例原則之違法： ⑴被告在未能確認污染來源明確情況下，仍作成系爭公告，無非欲迴避依據土污法第15條應由自己採取應變必要措施之義務，同時全未考慮於污染來源不明確情形，對土地關係人侵害較小之土污法第27條第1項規定，先行公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，逕行公告系爭場址為控制場址，將義務轉由原告承擔。此時，原告將由土污法第27條第1項準用第25條規定結果，由單純配合污染整治計畫、適當措施實施之配合地位，轉為必須以自己為採取應變必要措施主體地位。被告復利用系爭公告已經作成之事實，再循土污法第15條第2項規定迴避自己依據同條文第1項應自行採取應變必要措施之責，當有怠為裁量及行政行為違反比例原則之違法。 ⑵依「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱公告作業原則）第2點第2項後段、第3點第1項、第4點第6項規定，可知關於公告控制場址重在「明確性」，並無強制要求必須公告全廠（場）區所有地號為場址，係以「是否有擴散疑慮」為標準，視個案需求得僅公告部分地號土地，或以座標範圍表示之；尤其於土地分割後，更應檢討分割後地號是否有污染情形，適時辦理解除無污染虞慮地號管制。鈞院100年度訴字第377號判決，亦引用上開作業原則表示相同見解。又就土壤檢測結果達污染管制標準之農地，雖土污法施行細則第13條第2項規定得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之，然環保署91年8月9日環土字第0910052720號函釋亦指出：「對於未進行土壤檢測之地號依法不得公告其為土壤污染控制場址」。上述環保署作業原則及函釋，就公告控制場址之範圍，以污染是否有擴散疑慮、有經檢測為公告範圍之標準，無非比例原則之實踐，避免造成義務人過度負擔。 ⑶再以本件公告範圍而言，系爭公告僅公告高雄市○○區○○段○○段00○號部分土地，並以A至J端點座標標明範圍。可見被告知悉行政行為應有行政程序法第7條比例原則、第10條對人民有利情形注意義務規定適用，非當然即以地號為公告控制場址單位，容許個案情形僅公告單一地號部分土地，及循環保署公告作業原則以端點座標標明控制場址範圍，絕非僅能以各地號之全部土地為公告控制場址方法。被告以編號E00315、E00318、E00321及E00261等4 個監測井監測所得數據，判斷系爭場址有地下水污染物濃度超過管制標準之情形，但4個監測井分別位於高雄市楠梓區和平段三小段46-3（E00315、E00318）、二小段592 （E00321）、三小段49（E00261）等3筆地號土地上，被告卻未檢附科學數據、地下水流位置關係等證據、理由，將上開4個地號土地以外之和平段二小段571-1、572、590、和平段三小段46、48、48-1等6筆地號土地一併公告為控制場址範圍，且位處地下水流上游位置之E00322、E00316、E00317並無檢測數值超標情事，系爭公告竟將控制場址擴大至A、B點（東北側）、D點（東南側）、E點（西南側）、F點（西北側），該等端點形成之封閉區域土地範圍，顯然已經超乎E00261、E00315、E00318、E00321四點連線之封閉四邊形土地範圍甚多，根據最高行政法院103 年度判字第643號判決意旨，此項公告方法顯然已經造成原告過度之負擔，益見系爭公告有裁量濫用及違反比例原則之情。 ⑷高雄市○○區○○段○○段000○號土地面積高達8,781平方公尺，被告僅有在該地號土地東北側邊緣處E00321井檢測出污染物濃度超過管制標準；同段三小段46-3地號土地面積達6,609平方公尺，被告亦同樣僅有在該地號土地東北側邊緣處E00318井檢測出污染物濃度超過管制標準，該2筆地號絕大部分土地並未進行檢測，且地下水流乃上、下游關係，因而無污染擴及同地號土地其他範圍之疑慮；另有多筆土地全無設置監測井，獲得檢測數據。是系爭公告控制場址方法，顯與上揭環保署公告作業原則、函釋及公告控制場址應循是否有擴散疑慮之科學上準則，及法學上比例原則有違。由是可知，系爭公告之範圍顯有裁量濫用之違法。 3、依據土污法第15條第1項及第2項規定，可查知主管機關對於控制場址負擔採取應變必要措施之主要責任，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人僅居於補充之地位。被告並未能查明污染行為人及污染來源，且被告作為地方環保之專業主管機關，原即為土污法應變必要措施之義務主體，亦有最高行政法院101年度判字第 58號判決闡釋在案。則被告既未能查明污染行為人及污染來源，即應依法承擔責任，而非將責任推由原告，被告以系爭公告公告控制場址後，再依土污法第15條第2項規定，以系爭處分命原告於文到日起先行採取相關應變必要措施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告，其承繼系爭公告之違法性，同屬違法。 4、原告非污染行為人，僅為管理系爭場址之行政機關，應由被告協調或申請土污法所定「土壤及地下水污染整治基金」（下稱土污基金）執行並支付應變必要措施費用，被告全然未予考慮即系爭處分命原告以其公務預算或基金執行應變必要措施、負擔費用，同有裁量怠惰之違法： ⑴採取應變必要措施義務人依法已經排有優先順序，依次為污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人，可知其義務順序安排乃與造成土壤、地下水污染可歸責性密切相關。然是否當然「僅」由此5種身分之人依序為應變必要措施義務人，考諸地方主管機關亦為執行應變必要措施義務人，及土污法成立有土污基金得為執行應變必要措施主體、負擔相關費用主體等，即應以審視環境基本法、土污法規範體系，究竟應由誰作為執行應變必要措施之主體，應由地方主管機關於個案作成各該相關處分時，依法應行審酌，並為裁量之事項。原告亦為行政機關，所有經費、基金編列、運用均依法受有限制，尤其，原告僅為加工出口區管理機關，本身未有製造生產事業活動，亦無輸入受指定公告物質，自始無可能為污染行為人、潛在污染責任人，亦因此無需向土污基金繳付土壤及地下水污染整治費。不若被告除作為法定地方環保主管機關，具備環境污染整治專業，可自立為執行應變必要措施主體如前述外，並對土污法設立之土污基金，有向中央申請、協調運用之權能。被告未能考慮自身擔負之義務與責任，自立執行，亦未考慮原告同具行政機關身分，尤其不事製造生產、輸入物質等事業活動，及向中央申請、協調運用土污基金等重要因素，逕以系爭處分命原告採取相關應變必要措施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告，其適法性誠有疑義。 ⑵被告只因4監測井監測數據得知系爭場址地下水有受污染情形，然並未能查知污染行為人及於何時、何地、以何種方法造成系爭場址地下水污染。基此，被告如何能斷言既有之地下水污染，是因「加工出口區所造成之危害」？如何不是區外、系爭場址以外污染源所致？如何不是過去污染所遺留？被告亦為土污法之執行應變必要措施之義務人，並有污染整治專業，其未慮及由自己執行應變必要措施，亦不將向土污基金申請支援列入考慮，顯然故意怠於裁量。況且，被告因自始排除向土污基金申請支援可能，不曾提出申請，如何能得知環保署之基金管理委員會確定不會介入執行本件應變必要措施？土污基金來源為製造、輸入指定物質之業者，蓋渠等因製造、輸入指定物質，對於國土、地下水日後之可能污染，有因果上之一定連結，故向其徵收土壤及地下水污染整治費，實有其正當性，如再由該土污基金為本件控制場址應變必要措施之執行主體，於被告迄今未能查知污染行為人之情況下，更能凸顯土污基金設置、向製造、輸入指定物質業者收取整治費之正當性與必要性。反之，原告因執行加工出口區管理業務，雖有加工出口區作業基金，惟該作業基金支出用途有法規限制，且來源係全部區內廠商繳交之管理費、租金等，如由該基金支出應變必要措施費用，形同懲罰未造成污染之廠商及原告。 5、環保署100年委託美商傑明工程顧問股份有限公司辦理之「高污染潛勢工業區污染調查及管制計畫」（第二期）期末報告（下稱環保署報告），無法證明系爭場址區內以及東北側區外地下水污染具有關連性，系爭公告以該報告為憑，公告系爭場址為地下水污染控制場址，顯非適法： ⑴被告公告系爭場址為地下水污染控制場址，係參酌環保署報告執行穩定同位素分析結果，認為東北側區外監測井與區內監測井具有關連性，「足以認定造成系爭場址區內與東北側區外的污染源為同一污染源」，因此公告系爭場址為地下水污染控制場址。惟由環保署報告內容，可知穩定同位素方法在國內尚在發展階段，據該報告結論只能「初步推論有相關性」。然被告竟以環保署報告「初步推論有相關性」，遽斷「足以認定造成系爭場址區內與東北側區外的污染源為同一污染源」而作成系爭公告，明顯與環保署報告內容、結論不符合，恐將報告所得初步推論無限上綱，逕行視為確認之結論，難認有足夠科學證據支持其合法性。況且，環保署報告執行時間為「100年9月30日至101年12月31日」，其調查、監測期間，原告已經依被告指示進行生物藥劑灌注等控制作為，然環保署報告內容並未列入、參考該項變因，因此鑑識資料有未予參酌之事實變因，更凸顯不足以確保報告結論之正確。 ⑵被告於104年主辦「土壤及地下水含氯有機污染物調查及鑑識技術論壇」，其中「含氯有機污染物之污染來源鑑識」議題，專家簡報資料中結論指出：「環境鑑識沒有萬靈丹，需視場址狀況與需求選擇不同的技術與組合」、「環境鑑識的結論應建立在多種不同的面向的調查結果且均指向同樣結論」，方能確保鑑識結論之可信性。然本件被告似僅發揮上開專家簡報資料之「技術→點；串接/說故事 →鑑識結論」一項，忽略鑑識結論之取得，必須建立在「環境鑑識的結論應建立在多種不同的面向的調查結果且均指向同樣結論」前提，及正確認知「環境鑑識沒有萬靈丹，需視場址狀況與需求選擇不同的技術與組合」此觀念，在「氫同位素檢測結果」仍無法獲得測值之情況下，是否有具體、確切證據指向「確認系爭場址區內與東北側區外的污染源為同一污染源」，並有複數、多樣調查指向此一相同結論，均有待商榷。 ⑶新北市政府土壤及地下水資訊網「物種穩定同位素在含氯碳氫化合物污染場址之污染來源鑑識的應用」指出：「環保署多年來清查全國各地潛在的土壤與地下水污染場址，並依據土壤及地下水污染整治法第12條，於污染來源明確時，公告為污染控制場址。然而，在地下水受到含氯碳氫化合物污染時，要鑑定其污染來源是否明確時卻面臨相當大的挑戰性……面對辨識多個污染來源或是污染時日久遠而使地下水中高污染團已位移遠離原始污染點時，釐清污染來源所需的資訊就顯不足。若工廠製程與土地使用歷史資訊顯示周圍僅有一家廠家可能造成污染，污染責任或許不難釐清。但若有多家工廠可能為疑似污染來源或是歷史資訊不足時，則無法掌握明確的污染來源，對後續行政管制、責任釐清至整治成效也都會大打折扣，甚至訴訟。譬如，中壢工業區地下水有數個三氯乙烯的污染團，該些土地的歷史廠家查無運作三氯乙烯的紀錄，因此，不確定是否該些污染團係來自工業區內他處之已知污染來源；臺南市安定區……地下水受三氯乙烯污染之場址，遭高雄高等行政法院以『場址其污染來源尚非明確』等緣由判決撤銷為污染控制場址之處分。」上開文獻指出地下水污染查證有其主、客觀上技術困難，應仔細查證、無從輕忽，可與前揭環保署報告、被告辦理論壇之專家學者意見相呼應。至上開文獻中提及臺南市安定區地下水受三氯乙烯污染案件，即由鈞院100年度訴字第377號審理後闡明公告控制場址必須污染來源查證明確，不得僅以污染物超過管制標準為公告理由、該案行政機關之認定多屬推論等理由，撤銷該案公告污染控制場址行政處分，再經最高行政法院101 年度判字第548號判決維持在案。 6、觀察環保署報告作成在先，被告於103年1月23日以高市環局土字第10330124700號函命原告提送東北側場址（含東北側區外）應變措施計畫，接續進行「104年度高雄市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫」、「高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」之時間先後，及被告強調地下水流向因素綜合觀察，當可知系爭公告作成目的實係在尋找東北側區外三氯乙烯污染來源，並加以控制，以減輕或解決區外土地受污染情形（東北側區外土地未公告為地下水污染控制場址）。且被告所提「高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」，亦於內容提及該計畫係延伸環保署報告而來，工作內容包括「區內、區外地下水污染補充調查工作、來源關連性、檢測分析工作」等，顯見二者密切相關，該計畫並非僅針對區內土地污染狀況調查。被告關於100年環保署報告之作成目的、結論，及系爭公告所憑計畫依據，先後陳述不一，實難認定系爭公告已達土污法第12條第2項要求之「污染來源明確要件」。（二）聲明：1、訴願決定及原處分（被告104年12月3日高市環局土字第10442289700號函及高市環局土字第10442289702號公告）均撤銷；2、訴願決定及原處分（被告105年3月3日高市環局土字第10531670100號函）均撤銷。三、被告答辯主張及聲明︰（一）答辯要旨： 1、系爭場址於環保署100年10月辦理「全國高污染潛勢工業區地下水質預警監測井網規劃建置計畫」進場查證時，發現地下水含有污染物三氯乙烯，且污染物濃度逾管制標準。嗣經環保署101年7月辦理「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」，針對系爭場址東北側進行污染調查作業，結果發現採樣井E00315三氯乙烯濃度達0.264mg/L、E00318濃度達0.0546mg/L、E00321三氯乙烯濃度達0.153mg/L，後經被告於104年辦理「104年度高雄市土壤及地下水污染調查及查證工作」及「高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」，仍發現採樣井E00315三氯乙烯濃度達0.0963mg/L、E00318濃度達0.107mg/L、E00321三氯乙烯濃度達0.0759mg/L，E00261三氯乙烯濃度為0.135mg/L，均逾管制標準0.05mg/L，足徵系爭場址地下水遭三氯乙烯污染，且污染之物質及位置明確，爰依土污法第12條第2項規定，公告系爭場址為地下水污染控制場址。又原告為系爭場址之土地管理人，為土污法第2條第19款所稱之污染土地關係人，被告為減輕污染危害或避免污染擴大，避免場址內污染因地下水流動而持續擴散至鄰近東北側區外之住宅區，爰依土依法第15條，以系爭處分命原告為應變必要措施，依法均屬有據。 2、本件污染物質三氯乙烯係「比水重之非水相液體」（簡稱DNAPL），且性質基本上與水不相混容（immiscible）。 DNAPL滲透至地下含水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性地層處，堆積形成一層薄膜即所謂之DNAPL池。DNAPL池屬於持久性污染源，DNAPL池之污染物質受到地下水流動之影響，部分會微溶於水而形成溶解態，溶解態之污染物質隨著地下水流而擴散其污染範圍。換言之，地下水中之DNAPL池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污染範圍。就污染整治之角度而言，所謂之地下水污染來源即是指DNAPL池之物質與位置等資訊，至於污染物質如何進入地下水即污染行為人之污染行為或污染途徑，就地下水污染整治而言並非必要之先決事項，此即為土污法施行細則第8條規範之理由。由上可知，所謂污染行為人之追查與污染來源是否明確無涉，只要地下水遭受污染，污染物濃度達管制標準，且造成地下水污染之物質或位置明確者，主管機關即應依土污法第12條第2項之規定，公告為地下水污染控制場址，進行後續污染管制、改善措施，以改善生活環境及維護國民健康，不因是否已查明污染行為人而受影響。 3、不論是系爭場址西南角之監測井E00322、場址地下水上游周遭之監測井E00258、E00259或是簡易井03、04、05，地下水樣品均未檢測出三氯乙烯，足以排除系爭場址地下水所含三氦乙烯係自上游擴散所致，足認本件造成場址內地下水污染之污染來源確實位於場址範圍內，並無原告所謂污染來源不明確之情形： ⑴原告於99年度委託瑞昶科技股份有限公司所作成之「99年度楠梓園區地下水質安全維護計畫」期末報告顯示：「本場址地下水流向大致為由南往北流（往後勁溪方向），符合整體區域流向，並在場址東側逐漸轉往東及東北，在場址西側逐漸轉往西北傾西，此流向亦大致與過去歷次調查結果吻合」，環保署報告顯示：「西半側E00254、E00255等2口監測井地下水流向約為273.5～332.5（正北為零度，順時鐘角度遞增），流向大約往西至西北方向流，流速0.048～0.072m/day；而東半側E00256～E00259等4口監測井地下水流向約為7.1～85.4，流向約往東至東北方向流，流速0.033～0.172m/day，與楠梓加工區大尺度地下水流向大致相同」。又被告104年委託美商傑明工程顧問股份有限公司之調查結果顯示：「本區域地下水流向於區域東側與西側為不同的樣態，其中，區域東側地下水係自西南往東北方向流動、區域西側地下水係自東南往西北方向流動，與歷年相關調查結果相符」，由上開調查結果可知，系爭場址區域之地下水流向確實係由西南往東北流。 ⑵被告於101年7月10日至日月光公司廠區內進行採樣時，係分別自兩口檢測井進行採樣，其中位於日月光公司廠區東北方編號E00321之監測井地下水三氯乙烯濃度為0.153mg/L，而位於日月光公司廠區西南角落（即系爭場址地下水流向最上游處）之編號E00322監測井則未檢測出三氯乙烯。其次，位於系爭場址西南側編號E00258、E00259監測井於101年及104年間採樣送驗之結果亦未檢測出三氯乙烯。再者，被告於102年間委託中環科技事業股份有限公司於同年12月間於系爭場址南側設置簡易井之檢測結果，其中編號03、04、05簡易井之採樣結果之三氯乙烯濃度均未檢測出三氯乙烯。綜上，不論是系爭場址西南角之監測井E00322、場址地下水上游周遭之監測井E00258、E00259或是簡易井03、04、05，地下水樣品均未檢測出三氯乙烯，足以排除系爭場址地下水所含三氯乙烯係自上游擴散所致，足認本件造成場址內地下水污染之污染來源確實位於場址範圍內，並無原告所謂污染來源不明確之情形。 ⑶土污法第13條第2項規定係主管機關公告土壤或地下水污染控制場址後，如有污染行為人或潛在污染行為人，應命其提出污染控制計畫，如污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬定污染控制計畫時，主管機關得視財務狀況及場址實際情形，採取適當改善措施，並非指主管機關於未查明污染行為人或潛在污染責任人前，不得公告土壤或地下水污染控制場址。 4、被告曾於系爭場址公告前命原告針對東北側區外區域採取應變必要措施，惟原告屆期仍未採取應變必要措施，被告遂依土污法第38條第1項第2款規定，裁罰原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰。原告就該處分不服，並以該區外污染來源不明確為由提起行政爭訟，惟分別遭臺灣高雄地方法院104年度簡字108號行政訴訟判決及鈞院105年度簡上字第 64號判決駁回確定在案。判決理由並明確指出：「原判決係以環保署自100年起辦理『全國高污染潛勢工業區地下水質預警監測井網規劃建置計畫』進行預警網監測結果，發現楠梓加工出口區東北側周界外之編號楠梓#2（E00261）監測井超過地下水污染管制標準，被上訴人並依101年調查結果，認為環保署『高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫』第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出口區東北側區外編號#2（E00261）、C185S（E00337 ）、C186S（E00338）、C188S（E00323）、C193S（E00340）、C194S（E00341）等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性，同時依據地下水流向為西南向東北方向流動，亦即楠梓加工出口區為地下水流方向上游處，而東北側區外區域為地下水流方向下游處，認定楠梓加工出口區內及區外的污染源為同一污染源，區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，符合證據法則及論理法則，自屬有據」，駁斥原告所所稱本件污染來源不明確之主張。 5、原告在被告101年5月16日命採取應變必要措施前，即知系爭場址地下水污染，而私自逕行投藥，原告雖稱相關投藥作為均有報請被告同意等語，然原告於102年11月21日至 105年6月3日間均無任何進度報告說明，究竟原告在此期間私自委請第三人投藥情形為何，尚應由原告說明。其次，原告均是在事後提供進度報告說明污染狀況，被告僅係基於機關協助立場提出建議，並非由義務人提出相關計畫經主管機關委請專家進行審核通過後，再由計畫提出者依核定內容執行，並由主管機關監督執行進度。至原告稱監測井P157三氯乙烯數值在106年2月14日為0.0166mg/L，至106年5月9日升高為0.0208mg/L，主張另有污染來源等語。然原告進行投藥的井位並非只有P157號井，投藥期間亦非僅有106年2月14日至5月9日，原告應先充分說明系爭場址內全數投藥井歷年投藥時間、投藥量、採樣時間、檢測結果、採樣之井位是投藥井、簡易井還是標準監測井，其次，原告稱污染濃度升高之數值為0.0042mg/L，係在可能之檢測誤差範圍內，無視106年5月9日之檢測數值仍在管制標準範圍內，亦未考量採樣時間與投藥時間之間距、其在場址範圍內是否有全面性投藥以降低污染濃度，抑或僅僅在場址範圍下游處即與區外民宅交界處投藥，遽稱系爭場址污染來源不明確，洵非有據。況且，原告所稱檢測時間係在106年2至5月間，與系爭處分於104年12月3日作成時是否合法，尚屬有間，原告以處分作成1年後之事實反推系爭處分違法，自非可採。另原告於107年1月10日提送之「楠梓園區東北側週界地下水應變措施成果報告（修正版）」稱其執行應變必要措施後「地下水含氯目標化合物及相關降解產物均已符合管制標準，故提送污染改善完成報告書，建請環保局辦理本廠相關改善完成之驗證事宜，如驗證結果確認符合管制標準，建請環保局解除有道路地號（高雄市○○區○○段○○段000○000○號及和平段三小段46、48、49地號）之相關地下水污染控制場址公告事項及相關應變必要措施要求……投藥後顯示改善成效顯示三氯乙烯濃度分布已逐漸縮小，各改善井三氯乙烯濃度持續下降且已符合管制標準，已營造有利厭氧還原脫氧環境，還原脫氧過程中會暫時造成降解產物（特別是氯乙烯）濃度上升……但數據顯示氯乙烯濃度已呈現降解與縮限趨勢，代表本應變計畫改善已營造良好生物復育環境，三氯乙烯或氯乙烯等污染團也已被有效清除」，足見原告稱尚有其他污染團，污染來源不明確云云，委無可信。 6、系爭場址公告係依據被告「104年度高雄市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫」及「高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」之調查結果辦理，其次，環保署報告除檢測地下水樣品外，雖另就加工出口區內之地下水樣品與加工出口區外地下水樣品進行穩定同位素檢測比對，然此穩定同位素檢測目的係在判斷東北側區外之受污染區域其是否因系爭場址地下水污染擴散所致，而與本件區內受污染區域應否公告為地下水污染控制場址無關。且穩定同位素為美國環保署所推薦之檢測方法之一，環保署報告中有關穩定同位素之檢測亦是委託國外實驗室執行，原告僅因檢測結果對其不利，即任意空言其檢測結果不可信等語，委無足採。 7、被告係依公告作業原則第3點規定，並考量地下水流方向以及實際情形，將本件4口超標之監測井所在地號土地及其間毗鄰之道路用地劃定公告為地下水污染控制場址，洵屬有據： ⑴土污法第12條第2項係規定地下水污染來源明確，且地下水污染物濃度逾地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關即應公告為地下水污染控制場址，並無裁量空間，自無原告所稱裁量逾越或裁量濫用之情形。其次，依公告作業原則第3點規定，當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際狀況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。又「在劃定污染範圍時，亦應考量多種不同情況，以利後續主管機關管制措施之施行，例如︰（一）污染範圍之劃定，應以自然邊界或人為之有形（如圍籬、田埂）或無形（如地號）界限為準，以利管制。（二）如污染為不連續，惟就較大尺度空間評估，污染為普遍現象，仍得視為全面性之污染。」此亦有環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋可資參照。本件監測井E00261、E00318、E00315、E00321之採樣檢測結果，其三氯乙烯濃度逾地下水管制標準且污染來源明確，考量地下水流向係由西南向東北流，且東北側區外監測井亦測得三氯乙烯，而有污染擴散之情形，故將該4口監測井所在地號土地（其中46地號土地因面積較大，故被告以座標方式公告該地號土地部份區域）及其間毗鄰之道路用地劃定公告為地下水污染控制場址，即屬有據。 ⑵和平段二小段571-1、572、590地號、同段三小段46、48 、48-1等6筆地號土地雖未設置監測井，然而，由場址航照套繪圖可知，該6筆地號土地係位於監測井E00321、E00315、E00318及E00261所在地號土地之間，考量地下水體為一連續介質，且系爭場址地下水流向為東南向西北流，從而認定本件地下水污染範圍除上開4口監測井所在地號土地外，亦包括監測井所在土地間之6筆地號土地，自屬有據。 ⑶場址範圍之劃訂並非法效果之選擇，而係行政機關基於專業與風險評估對於污染範圍（包括有污染之虞）之調查認定結果，故原則上行政機關就此享有判斷餘地。其次，土壤及地下水污染場址之公告，涉及國民生命、健康、安全之保障，與一般單純之干涉行政有別，不因僅僅考量受污染場址之土地關係人之財產利益而犧牲週遭國民之公共利益。公告作業原則亦是在此思考背景下，並考量環境科學鑑識技術客觀發展現狀、國家經費預算有限、污染者付費原則等因素訂定，就地下水污染控制場址原則上以場區內所有地號土地為劃定範圍，例外情形下則依實際狀況以公告部分地號方式管制。至和平段三小段46地號土地為道路用地、形狀為不規則多邊形並非方整，且其範圍近乎貫穿整個楠梓加工出口區，與系爭場址內其他地號土地均屬方正毗連不同。實務上主管機關在設置監測井時經常受限於地表利用狀況以及場所使用人之限制，因此多僅得在場區邊緣週遭處或鄰近製成區外之道路處設置監測井。本件和平段三小段46-3地號及和平段二小段592地號土地均屬營運中之工業廠房用地，製程區幾乎遍及全場區，具有高度污染潛勢。主管機關僅得在廠房週遭下游處（若場區內地下水受有污染，則下游處應可測得污染物質）及廠區內之空地上設置監測井，E00316、E00317監測井檢測濃度雖低於管制標準，然並非未檢測出三氯乙烯，僅是濃度低於管制標準。由於三氯乙烯並非會自然存在於地下水之物質，且若未將監測井週遭有污染或有污染之虞處併為公告控制場址，則其污染物質將不斷隨地下水流動至場址範圍內，反而容易造成污染無法有效整治之疑慮。此外，和平段三小段49地號土地雖為公有道路用地，然考量楠梓加工出口區東北側區外監測井地下水已檢測出三氯乙烯，認為污染有擴散至該地號全部之高度風險，因此將該地號全部土地列為場址公告範圍。再者，依原告主張，似認為主管機關僅得公告逾管制標準之監測井所在點位或兩點直線或三點以上時監測井彼此間所連之封閉範圍內，然而，地下水具有連續性與擴散作用（亦即高濃度處會往低濃度處擴散），因此殊難想像一監測井檢測地下水逾管制標準時，其臨近週遭之地下水處竟無任何污染，原告主張本件僅得公告E00261、E00315、E00318、E00321四點連線之封閉四邊形云云，顯有違其所稱科學上準則。 8、細觀最高行政法院103年度判字第453號、98年度判字第1009號判決內容，係為該個案判決中當事人之單方主張，並非最高行政法院判決理由。再者，所謂違法性繼承理論係以「先行處分與後處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定之法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行政處分之準備行為」為前提要件。然系爭公告為場址公告處分，系爭處分為命為採取應變必要措施處分，兩者各有不同之目的與法律效果，前者係以場址整治為目標，後者則以減輕或避免污染為害擴大為目的，系爭公告並非系爭處分之準備行為，自無所謂違法性繼承理論之適用。況且，違法性繼承理論並非謂若前行政處分有違法情事後行政處分當然違法，而僅是否認前行政處分之構成要件效力，行政法院於審理後行政處分之撤銷訴訟中，得自行審酌後行政處分之合法性，不受前行政處分構成要件效力之拘束，並非如原告所稱後行政處分承繼前處分之違法性，同屬違法。9、土污法第15條第1項係權限授予之規定，並非課予地方主管機關公法上之作為義務，使主管機關得於有急迫危害或無相關義務人可採取應變必要措施時，得補充性地介入採取應變必要措施。相反地，基於污染者付費原則以及損益同歸之法理，因其行為或所有（或所管理、使用）之物而造成對他人或公益之危險或損害，自應由該行為人或所有人、管理人、使用人負排除該危險或損害之義務，而非土地利用之利益歸屬土地之所有人、管理人、使用人享有，所造成之危害則由全民買單，前者即所謂行為責任，後者則為狀態責任。至於原告所引最高行政法院101年度判字第58號判決僅係個案見解，並無拘束效力。更何況，該案判決理由亦有錯誤適用比例原則之違誤，蓋比例原則之適用應是行政機關「對人民有數種行政手段」之情況下，選擇對人民侵害最小的手段，而非考量「是否」命人民為特定公法上作為義務。依原告之主張，形同架空土污法第15條第2項主管機關得命相關義務人採取應變必要措施之規定。另環保署雖有成立土污基金，惟基金之管理與運用係由基金管理會負責，被告並無任何權限可決定該基金如何支配運用，且基金財務並非無窮無盡，考量本件有明確之土污法法定義務人、該義務人亦非無資力執行本件應變必要措施，本件亦應由土污法上明定之義務人執行本件應變必要措施。況且，原告針對加工出口區內廠商除收取租金外，更有收取管理費等相關規費，針對該加工出口區土地利用所造成之危害，自應由原告優先執行應變必要措施，而非由全民買單，始符事理之平。（二）聲明：原告之訴駁回。四、爭點：（一）系爭場址是否符合污染來源明確，得否將系爭場址公告為地下水污染控制場址？（二）被告將監測井所在以外之土地一併劃入控制場址，有無違反比例原則？（三）被告未依土污法第15條笫1項負主要責任且未申請以土污基金先行支付應變必要措施費用，逕命原告負相關應變必要措施，有無裁量怠惰之違法？（四）被告105年3月3日函命原告採取相關應變必要措施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告，有無違誤？五、本院之判斷：（一）按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「本法用詞，定義如下：……五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲透污染物。（二）核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」土污法第1條、第2條第5、11、15至17、19款、第12條第1項至第3項及第15條定有明文。次按「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。」土污法施行細則第8條、第 10條第1項、第2項亦有明文。（二）又按土污法施行細則第8條規定，土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土污法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件（最高行政法院103年度判字第580號、103年度判字第551號判決參照）。亦即土污法之立法目的已表明係為預防及整治土壤及地下水污染所設立，其中所謂地下水污染係指流動或停滯於地面以下之水因物質、生物或能量之介入改變品質，而有危及生存環境之可能，就有控制、整治之必要。主管機關經查證得知土壤或地下水污染來源明確，其污染濃度達土壤或地下水污染管制標準者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公告為控制場址，如有已知之污染行為人存在，亦應併為公告。至於土壤或地下水污染濃度達到管制標準，通常係因污染行為人曾經洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物，致該污染物與存放地之土壤或地下水因沈澱、滲透、浸染、中和而造成該地土壤或地下水本身之污染結果，此際，污染行為人洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物是污染之始因，而土壤或地下水污染達管制標準則是污染之結果。依此，土污法命為污染控制場址之公告著重在於公布週知土壤或地下水之污染現狀，亦即污染之結果，蓋以污染行為人所傾洩之污染物或經清除、處理，或因沈澱、滲透、浸染、中和而混入土壤或地下水而不復存在其原有之物質形象，但該土壤或地下水仍可能因長期浸潤而產生污染，此際污染行為人縱使無法查緝或追索，但其所造成之土壤及地下水污染現狀仍須整治，故土污法之場址公告強調前揭土壤或地下水須確有污染，且來源明確即為已足，並於土污法第13條第2項、第14條第2項、第22條第2項補充規範如污染行為人或潛在污染責任人不明時之對應程序。是以土壤或地下水污染結果或雖與污染行為人排放污染物間存有因果關係，但土壤或地下水存在污染，與污染行為人棄置排放或未依規定清理之污染物間究屬二事，地下水污染來源之確認，也無須併同認定污染行為人及其污染方式。（三）關於爭點一部分： 1、查化學品三氯乙烯，經常作為工業用之金屬脫脂劑、染料溶劑、乾洗劑使用，但其亦屬第一類及第二類毒性化學物質，在環境中不易分解或因生物蓄積、生物濃縮、生物轉化等作用，致污染環境或危害人體健康，並有致腫瘤、生育能力受損、畸胎、遺傳因子突變或其他慢性疾病等作用。其狀態為無色氯仿味澄清狀液體，密度比水重，在正常狀況下安定濕氣及光存在時會慢慢分解，但大多數情況下在水中分解速度很慢，若存在地下水時，其半衰期可長達近4萬小時（見環保署製作之安全資料表，本院卷第577至584頁）。 2、環保署於100年至101年期間在楠梓加工出口區執行周界外及區內地下水採樣查證，發現該區東北側周界外之監測井（編號E00261、E00262）地下水三氯乙烯及1,1-二氯乙烯污染物濃度逾管制標準；區內北澤公司之監測井（編號E00315、E00318）及日月公司之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污染物濃度亦逾管制標準；楠梓加工出口區東北側周界外之6處監測井（編號E00261、E00337、E00338 、E00323、E00340、E00341）地下水亦經測得三氯乙烯，其中編號E00261號監測井三氯乙烯濃度高達0.144mg/L，經計畫單位另就楠梓加工出口區東北側12口監測井執行碳穩定同位素比值分析結果發現，12口監測井之碳穩定同位素比值，其中碳同位素比值介於千分之-26.5～千分之-27.0之9口監測井，其比值相近屬於同一污染來源，9口當中有3口位於楠梓加工出口區內（編號E00315、E00318及E00321），6口位於該區外（編號E00261、E00337、E00338、E00323、E00340及E00341），故綜整分析楠梓加工出口區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井與加工出口區外上開6口監測井地下水含氯有機物具有相關性。另被告於104年6月18日及6月22日至29日進場執行地下水採樣作業，檢測結果顯示編號E00315、E00318、E00321及E00261等監測井之地下水三氯乙烯污染物濃度均逾管制標準（管制標準為0.050mg/L，而上開楠梓加工出口區內外監測井歷年檢驗數值如判決附圖所示）。 3、又原告於99年度委託瑞昶科技股份有限公司製作之99年度楠梓園區地下水質安全維護計畫期末報告顯示：「本場址地下水流向大致為由南往北流（往後勁溪方向），符合整體區域流向，並在場址東側逐漸轉往東及東北，在場址西側逐漸轉往西北傾西，此流向亦大致與過去歷次調查結果吻合」等語（見本院卷第347頁）；另環保署於100年委託美商傑明工程顧問股份有限公司製作之高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫第二期期末報告說明：「西半側E00254、E00255等2口監測井地下水流向約為273.5～332.5（正北為零度，順時鐘角度遞增），流向大約往西至西北方向流，流速0.048～0.072m/day；而東半側E00256～E00259等4口監測井地下水流向約為7.1～85.4，流向約往東至東北方向流，流速0.033～0.172m/day，與楠梓加工區大尺度地下水流向大致相同」等語（見本院卷第355頁）；嗣被告於104年委託美商傑明工程顧問股份有限公司製作之高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫期末報告記載：「本區域地下水流向於區域東側與西側為不同的樣態，其中，區域東側地下水係自西南往東北方向流動、區域西側地下水係自東南往西北方向流動。以外，本區域地下水流向於豐、枯水時期無明顯差異，此與歷年相關調查結果相符」等語（見本院卷第362頁）。今系爭場址位於原告管理楠梓加工出口區之東北側，故系爭場址之地下水流向乃係自西南往東北方向流動，亦堪認定。4、以上事實為兩造所不爭，並有環保署製作之三氯乙烯安全資料表、環保署102年3月製作之高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫第二期期末報告（含穩定同位素調查作業）、中環科技股份有限公司地下水檢驗報告（101年至104年間）、原告99年度楠梓園區地下水水質安全維護計畫期末報告節本、高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫期末報告節本等文件在卷可參（本院卷第345至363、93至107、577至584頁；訴願卷第295至303頁），則此等事實自堪信實。 5、是由上開查證事實觀察，三氯乙烯本應為工業製程之化學品，顯然非屬地下水所含之天然介質，則在地下水中檢驗出三氯乙烯之物質，而該物質又具毒性而有危害國民健康及生活環境之虞，依土污法第2條第5款規定，此已該當地下水污染之情事。又三氯乙烯既是比水重且僅微溶於水之液體，如在封閉之地下水環境中很難被分解或揮發，反而會隨著地下水流移動之方向或停滯或逸散。因此一旦地下水中驗得三氯乙烯此類含氯溶劑，理應探究地下水池位置以及地下水流向，以便掌握地下水上游地點究竟從何處開始產生含氯物質，以及該含氯物質可能向下游何處地點擴散。今查，環保署於100年至101年間在楠梓加工出口區執行週界外及區內地下水採樣查證時，已驗得區內編號E00315、E00318、E00321號監測井有超出管制標準之三氯乙烯成分，因該區域地下水係由西南往東北流，經環保署及被告先後於101至104年在上開三處監測井之上游處（即西南邊）進行檢測後，無論是判決附圖所示系爭場址西南角側編號E00322號監測井、南側編號E00258、E00259號監測井、編號03、04、05號簡易井，其地下水均未驗出含氯溶劑成分乙節，有被告提出原告並無爭執之中環科技事業股份有限公司地下水質檢測報告數份為證（參判決附圖所示數據，見本院卷第100、365至384頁）；另查，位於區內編號E00315、E00318、E00321號監測井地下水下游處之北側及東北側中，已測得該區外編號E00261、E00337、E00338、E00323、E00340及E00341等6口監測井地下水有超過管制標準之三氯乙烯含量，且該處地下水之三氯乙烯經碳穩定同位素比值分析結果，亦與區內上開三處監測井所測得之三氯乙烯具相關性一節，復如前揭查證事實所述；再經被告就區外可能使用含氯類溶劑之11家廠商進行調查，均已排除其有造成區外東北側地下水污染之可能，亦有被告提出原告並無爭執之區外廠商調查報告乙份在卷可佐（見訴願卷第238至242頁），則被告綜觀前揭查證資料，並參諸各該監測井100年至104年歷年地下水水質檢驗報告，研判遭受三氯乙烯污染之地下水池就坐落在編號E00261、E00315、E00318、E00321號監測井之左近區域內，並有往東北側下游擴散之跡象，因而依據土污法第12條第2項、土污法施行細則第8條、第10條等規定，以其經確認造成地下水污染之毒性物質及位置為由，將編號E00261、E00315、E00318、E00321號監測井之左近區域內公告為控制場址，自屬於法有據。 6、雖原告主張地下水具流動性，被告不得僅因該處地下水流原因即逕自認定已該當土污法第12條第2項之「污染來源明確」要件，而應對上游處再行查證，調查污染行為人為何、其究以何等方法、行為造成該處地下水有三氯乙烯之污染；況且穩定同位素之調查方法在國內僅屬研發技術，不得逕自作為決定性之證據資料，而應有多樣複數調查且結論相同始得加以採認；再者，被告早自101年間即命原告就楠梓加工出口區東北側地下水三氯乙烯污染執行應變必要措施，但經原告鑿井投藥後，仍有部分地區，如編號P157、P85、P100、P151號監測井地下水三氯乙烯數據不降反升，顯見系爭場址地下水之三氯乙烯之污染另有其他污染來源，故系爭場址尚未達致污染來源明確之要件云云。惟查，主管機關經查證得知地下水污染來源明確（即可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置），其污染濃度達地下水污染管制標準者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公告為控制場址，並不以知有污染行為人及其污染方式為必要乙節，已如前揭法規意旨所述，今被告既已確知地下水污染之物質及其位置，揆諸前揭土污法第12條第2項、土污法施行細則第8條規定，系爭場址即已該當地下水污染來源明確之要件，雖被告無法判斷究係由何一工廠之何項製程所產生之污染或係由何人非法棄置所生，但仍不妨礙其為污染控制場址之公告，只是污染行為人在未查明前毋庸記載而已。又查，被告認定楠梓加工出口區外6口監測井與區內3口監測井之地下水三氯乙烯成分具相關性，除基於環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫第二期期末報告」之穩定同位素調查報告外，另以地下水流動向（西南往東北方向流動）據以確認區外6口監測井原本即為區內3口監測井之下游處，且該區外6口監測井地下水之污染來源除來自其西南側之楠梓加工出口區外，在其週界處均無法尋得其他可能之污染來源，自是已排除除來自該區以外之污染可能性，則穩定同位素之調查結果僅係在被告固有之查證基礎上，加以肯認其查證結論而已，亦難謂該穩定同位素之調查報告即可逕而排除不用。再查，原告鑿井投藥之編號P157、P85、P100號監測井係位於編號E00315、E00318、E00321號監測井之東北側、位於編號E00261號監測井之南側；另編號P151號監測井則位在編號E00321號監測井之南側乙節，有原告繪製之P157、P85、P100、P151號監測井位置示意圖各一份在卷可參（見本院卷第437、635頁），換言之，編號P157、P85、P100號監測井位置正位於楠梓加工出口區內鄰接區外圍牆之處、編號P151號監測井則位於日月光公司之南邊，而上開監測井均位處於經被告所研判系爭場址三氯乙烯地下水池之東北側或南側外圍處，依此，只要系爭場址內三氯乙烯地下水團塊尚未降解分析，位處該團塊地下水下游處之編號P157、P85、P100號監測井或位處該團塊地下水池偏上游處之編號P151號監測井，其地下水三氯乙烯含量就有可能因地下水三氯乙烯主要團塊釋放、攜帶沖刷之結果而高低不定，故尚難逕持原告自行投藥成果，遽認該處三氯乙烯之污染另有其他污染來源。是原告逕以前詞辯解系爭場址尚未達污染來源明確要件云云，自屬無稽。（四）關於爭點二部分： 1、第按土污法施行細則第10條第1項第2至5款、第3項、第4 項規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：……二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」另環保署於95年3 月23日以環署土字第0950015025號函謂：「有關土壤及地下水污染範圍調查之樣品檢測結果逾管制標準時，鄰近地區有部分樣品測值低於管制標準，致影響污染範圍研判乙節，因污染物之物理化學特性、土壤地質條件及地下水文狀況、氣候、人為擾動、整體採樣結果時空之代表性等因素，以致污染物之傳輸及流布評估異常複雜，須依個案實際情形判斷污染範圍，無法以單一規則應用於所有污染場址，合先敘明。惟仍可依污染原因、污染物之物化特性、污染物傳輸途徑、受體性質、傳輸邊界、污染發生時間長短等資料推估其可能污染範圍。在劃定污染範圍時，亦應考量多種不同情況，以利後續主管機關管制措施之施行，例如︰（一）污染範圍之劃定，應以自然邊界或人為之有形（如圍籬、田埂）或無形（如地號）界限為準，以利管制。（二）如污染為不連續，惟就較大尺度空間評估，污染為普遍現象，仍得視為全面性之污染。……」等語，其後環保署以100年2月23日環署土字第1000013799號令發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第2 點規定：「……（二）各級主管機關公告場址名稱時，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之（施行細則第10條第3項）。為利列明污染範圍及劃定公告污染管制區，場址名稱應有明確之列管地號範圍，必要時得以至少四端點TWD97座標所圍成範圍表示之。……」第3點規定：「（一）地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。……」該作業原則，係土污法之中央主管機關環保署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土污法第12條及該法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則，核與土污法規定之立法意旨無違，各級環保機關於處理相關案件時，自得適用之。是依前揭規範意旨觀察，控制場址之位置，本得以地號或座標或其他適當方式表示之，而控制場址之位置又與污染範圍之劃定密切相關，一旦劃定污染範圍，其場址內外就會遭遇不同強度之管制手段，並直接影響污染土地關係人。然而何種方式始為污染範圍劃定之「適當」表示，前揭法規命令實則委諸行政機關環保專業之判定，亦即由主管機關就污染物質、土壤、地下水文、氣候、人為擾動等眾多因素綜合研判，其範圍可大可小，端視個案污染狀況分別判定。換言之，只要主管機關得以說明其判斷污染範圍並劃定控制場址位置之專業依據，而非基於錯誤或不完足事實等瑕疵所為之判斷，就應當尊重主管機關所為污染範圍之認定。 2、經查，被告系爭公告已表明系爭場址坐落之地號及其座標位置，並於污染物及污染情形欄內敘明因被告於104年間先後在編號E00261、E00315、E00318、E00321號監測井進行地下水採樣，驗得三氯乙烯濃度超過管制標準，其後復將場址航照套繪圖公告如附件乙節，有系爭公告一份在卷可按（見本院卷第110至113頁）；而被告並於答辯狀並陳稱：「本件監測井E00261、E00318、E00315、E00321之採樣檢測結果，其三氯乙烯濃度逾地下水管制標準且污染來源明確，考量地下水流向係由西南向東北流，且東北側區外監測井亦測得三氯乙烯，而有污染擴散之情形，故將該4口監測井所在地號土地（其中46地號土地因面積較大，故被告以座標方式公告該地號土地部份區域）及其間毗鄰之道路用地劃定公告為地下水污染控制場址，……和平段二小段571-1、572、590地號、同段三小段46、48、48-1 等6筆地號土地雖未設置監測井，然而，由場址航照套繪圖可知，該6筆地號土地係位於監測井E00321、E00315、 E00318及E00261所在地號土地之間，考量地下水體為一連續介質，且系爭場址地下水流向為西南向東北流，從而認定本件地下水污染範圍除上開4口監測井所在地號土地外，亦包括監測井所在土地間之6筆地號土地。」等語（見本院卷第673頁），已具體說明其劃定污染範圍之專業判斷，以及未設置監測井地號土地併同公告為控制場址之理由。乃原告主張被告既僅就編號E00321、E00315、E00318及E00261號監測井地下水測得三氯乙烯超過管制標準，故被告應僅得就上開4處監測井連線之封閉四邊形劃定為控制場址，詎其竟將監測井所在以外之土地、甚至未設監測井地號土地一併劃入系爭場址，則系爭公告顯有裁量濫用及違反比例原則云云，實係原告逕代主管機關自為判斷系爭場址污染範圍之劃定，而未曾就被告前揭劃定污染範圍之專業判斷有何瑕疵予以具體指謫，是原告前揭主張，亦無足取。（五）關於爭點三部分： 1、再按土污法於99年2月3日修訂第2條第19款關於污染土地關係人之定義時，於立法理由表明：「按控制場址之污染行為人不明或不執行控制計畫時，依現行規定，可能因無應負責之人，致污染無法有效控制，考量污染土地關係人亦應避免土地遭受污染、減輕污染危害，爰增訂污染土地關係人於控制場址之適用，並於後續條文規定其責任。」等語，說明污染土地關係人雖非污染行為人或潛在污染責任人，只是其就該土地有使用、管理或處分權利之緣故，縱使其並未參與或造就土地污染之原因，但因土地污染之結果，或係其管理使用之疏失、或將造成其未來使用處分土地之不利益，致其就土地污染之危害亦負有狀態責任，僅是其所負之責任略後於污染行為人及潛在污染責任人之行為責任而已。 2、次按「污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」為土污法第13條第2項所明定，說明污染土地關係人亦得提出污染控制計畫，且其提出污染控制計畫應先於所在地主管機關執行改善措施以前，即已說明污染土地關係人對土地之整治責任尚且優先於所在地主管機關主管執行之整治作業。再佐諸土污法第15條第2項規定，所在地主管機關就執行土污法第15條第1項第3、4、7、8款之應變必要措施時，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之，即表示所在地主管機關命第三人執行應變必要措施之先後順序，但此與所在地主管機關自己執行應變必要措施之次序無關。蓋以土污法第15條規定僅是授權所在地主管機關得選擇自己執行或命第三人執行，只是選擇命第三人執行時，方有執行順序，亦即有污染行為人存在時，應先命污染行為人執行應變必要措施，必待污染行為人及潛在污染責任人均不明時，方得命污染土地關係人執行。換言之，所在地主管機關自己執行應變必要措施或由該機關命污染土地關係人執行應變必要措施，僅是所在地主管機關行使法規所賦予之選擇權限，但二者之間根本不存在排序關係，更何況污染土地關係人因其對土地負有狀態責任，僅是其整治責任略後於污染行為人或潛在污染責任人所應負之行為責任，自無可能將既非行為責任、亦非狀態責任之主管機關列入土地整治責任排序之理。 3、又按土污法第28條第1項、第2項、第3項第1款規定：「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（第2項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）第1項基金之用途如下：一、各級主管機關依……第15條……規定……採取應變必要措施……支出之費用。」前揭規定於89年制定當時，立法理由已表明中央主管機關得對製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土污基金，其目的係為使政府執行土壤及地下水污染整治工作具備穩定之財務基礎，換言之，成立土污基金之用意在於有效執行政府之土污整治作業，故依土污法第28條第3項第1款規定，土污基金用途主要支應在「各級主管機關」依土污法相關規定執行措施或計畫時所支出之費用。依此，各級主管機關如未因執行措施或計畫而支出費用，或其已依法命應負行為責任或狀態責任之人執行者，就不得依土污法第28條第3項第1款規定請求土污基金補助其執行費用。是綜觀土污法第15條及第28條第3項第1款規定可知，所在地主管機關僅於其依土污法第15條第1項規定自己執行應變必要措施，或依同條第2項規定委託第三人執行應變必要措施而支出費用時，方得依同法第28條第3項第1款規定請求土污基金予以補助；反之，所在地主管機關如依土污法第15條第2項規定命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人執行應變必要措施時，因渠等係為履行自己之行為責任或狀態責任，本應自己擔負執行費用（至於狀態責任人所支出之費用，於知有污染行為人後，得另向實際之污染行為人求償，此為其他民事求償關係，但仍與土污基金求償無關），而所在地主管機關既無支出費用，自無請求土污基金補助之可能。乃原告主張被告應就土污法第15條之應變必要措施負主要責任，身為系爭場址污染土地關係人之原告應僅負補充責任，故被告未自己執行前，不得逕命原告採取應變必要措施；且原告並非污染行為人，僅為管理系爭場址之行政機關，應由被告協調或申請土污基金支應應變必要措施之相關費用，否則被告即有裁量怠惰之違法云云，顯然未能清楚認識其就污染土地關係人所應擔負之整治責任，其前揭主張洵屬無憑，要無足取。（六）關於爭點四部分： 1、末按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文。蓋行政處分之作用，乃在於使抽象之法律規定，具體化適用於個別事件，其內容自須明確，使相對人得以清楚認識對其為如何之要求，相對人始能正確履行其義務，在相對人不自動履行時，行政機關始得以行政執行之手段強制實現其內容（最高行政法院106年度判字第61號判決參照）。亦即基於處分明確原則，俾使處分相對人知悉其究竟負有何等之行為或不行為義務，以及違反時將發生何等之法律效果，而使相對人有預見可能性而有所遵循，此於侵益或負擔性之處分時，其內容及範圍尤須明確。 2、經查，被告前於101年間因楠梓加工出口區東北側編號E00338（C186S）、E00323（C188S）、E00261號監測井地下水採樣發現三氯乙烯濃度超過管制標準數倍，遂以101年5月16日高市府環土字第10135132200號函，依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第3、4、7、8款規定，命原告應執行：「（1）調查區內土壤及地下水污染情形，於異常處設置地下水監測井，並利用監測井進行污染擴散評估、範圍界定及預警作業。（2）圍堵污染物，避免污染物繼續擴散至區外。（3）禁止使用地下水。（4）上述應變措施成果應每季提報被告，其成果內容應包含上述應變措施辦理情形、施工日誌影本、完整土壤及地下水調查及檢測資料及改善成效評估。」等語，惟原告嗣後僅於102年 11月21日向被告提送第5次進度報告後即不再繼續執行，並稱伊已於廠區週界外圍設置相當多之監測井並投入生物製藥劑進行污染改善，但因被告遲無法確認污染來源與位置，致原告耗費諸多金錢與人力，發現地下水監測結果仍無法低於管制標準，反而檢測數據持續上升等情，有原告提出兩造函文往來一覽表、原告於周界設置監測井位置示意圖、被告101年5月16日函文一份在卷可稽（見本院卷第404至406、487、607頁），而被告除否認污染來源不明確外，對原告提送進度報告乙節並無爭執，並稱原告前揭報告僅是其執行措施之事後提供進度報告向被告說明污染狀況，被告則基於機關協助立場提出建議，因原告並非計畫義務人，被告亦非依核定計畫監督其執行進度等語（見本院卷第513頁），由是觀之，被告101年5月16日函文要求原告「圍堵污染物，避免污染物繼續擴散至區外」之應變必要措施並無任何具體方法或作為，縱為事後原告提出進度報告後，也未曾告知具體告知其執行方式，致使原告嗣後因認效果不彰而難以繼續執行其投藥措施。惟被告於104年12月3日作成系爭場址之控制場址公告後，又於105年3月3日作成系爭處分，並於援引土污法第15條第1項第3、4、7、8款規定後，命原告執行下列應變措施：「（1）請貴處（公司）於文到日起先行採取相關應變必要措施，避免污染物（含降解後之污染物）擴散至場址外。（2）請每3個月提出前述應變必要措施執行進度報告。」等語，復有系爭處分一份在卷可證（見本院卷第49至50頁）。是觀諸被告101年5月16日處分及105年3月3日之系爭處分，益顯被告105年3月3日系爭處分命原告執行之應變必要措施內容之空洞，其僅扼要說明命原告應採取「相關應變必要措施」以避免污染物之擴散，但對於「相關應變必要措施」並無任何內容之描述。雖然主管機關依土污法第15條第1項第8款規定命污染土地關係人執行其他應變必要措施之內容，無須鉅細靡遺地詳述每項措施之執行步驟，但其本質既為前揭1至7款應變必要措施以外之其他措施（即第8款為概括性規定），理應與前揭1至7款規定之例示應變必要措施相當，亦即應與前揭1至7款規定之措施內容一般，均須達致足以使一般人得以清楚特定或可得確定其命義務人履行之措施內容，更何況原告本非受被告委託執行應變必要措施之專業環保機構，而僅係因對系爭場址負有狀態責任而應執行應變必要措施之義務人，若有違反前揭公法上義務，被告尚得依土污法第38條第1項第2款規定予以處罰，則命其執行之應變必要措施理應具體而明確。然被告前於104年12月3日已作成系爭場址之控制場址公告，其嗣後於105年3月3日所為之系爭處分僅命原告採取「相關應變必要措施」以避免污染物之擴散，則原告究應採取哪一種方式之地下水污染物防堵措施、如何設置，乃至究竟應在系爭場址之地下水下游處設置、或需對場址四面周遭設置、抑或在場址內某特定區域設置防堵措施等情，均未有任何說明，卻僅以「相關應變必要措施」一語代之，則原告依系爭處分所應執行之應變必要措施顯然過於廣泛而缺乏具體內容，且將來也容易使主管機關從場址內外隨意採樣地下水體驗得三氯乙烯含量時，原告就有構成土污法第38條第1項第2款規定之違反。至被告系爭處分另命原告提送進度報告部分，因其前揭命原告執行之「相關應變必要措施」過於廣泛，勢將使進度報告流於具文而無實益。故被告系爭處分所命原告執行之應變必要措施，顯然違反前揭明確性要件，洵非適法。六、綜上所述，被告依土污法第12條第2項、土污法施行細則第 8條、第10條規定，以其查證系爭場址地下水存有三氯乙烯污染，且其濃度逾管制標準為由，遂以系爭公告將系爭場址公告為控制場址乙節，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回；至被告另依土污法第15條第1項第8款、第2項規定，以系爭處分命系爭場址污染土地關係人之原告應執行「相關應變必要措施」避免污染物擴散部分，顯然違反行政程序法第5條之明確性原則，而非適法，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由，爰由本院將系爭處分及其訴願決定部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，爰不再贅述，併此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　24　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　蘇　秋　津法官　曾　宏　揚法官　林　彥　君以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　24　　日書記官　謝　廉　縈

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第104號

關鍵資訊

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第104號