106年度訴字第276號｜行政：農業發展條例｜裁判日期：107 年 01 月 24 日

高雄高等行政法院判決 106年度訴字第276號民國107年1月10日辯論終結原告　邱人俊謝新國蔡史琪共　　　同訴訟代理人　許哲涵　律師被告　臺南市六甲區公所代　表　人　蔡秀琴訴訟代理人　陳玫蓉洪梅芬　律師涂欣成　律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國106年5月10日府法濟字第1060464185號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用原告負擔。事實及理由一、事實概要︰緣坐落臺南市○○區○○段0○00○0○00○0○00○號等3筆農業用地(權利範圍均為全部，下稱系爭土地)所有權人為原告邱人俊、謝新國、蔡史琪（下稱原告等3人），於民國103年11月17日檢附農業設施使用生產計畫書等文件向被告申請設置網室之農作產銷設施(下稱系爭農業設施)之容許使用，經被告以104年1月20日所建字第0000000000、0000000000、0000000000號等3件農業用地作農業設施容許使用同意書核發在案（下稱系爭同意書）。嗣原告等3人於104年7月1日向被告申請變更經營計畫內容，將原系爭農業設施之用途「網室」變更為「菇類栽培場」，經被告徵詢行政院農業委員會（下稱農委會）農業試驗所專業意見，認其所提變更經營計畫並不合理，乃以104年7月21日所建字第0000000000、0000000000、0000000000號函否准所請（下稱被告104年7月21日否准函），原告等3人未就就此提起訴願。然被告嗣後查知系爭土地之農業設施增設不透光頂蓋(即太陽能板)，與原核定容許使用內容未符，故以105年4月14日所建字第0000000000、0000000000、0000000000號等3函（下稱105年4月14日函）分別命原告等3人於105年5月2日前恢復原計畫使用，並同意核准展延改善期限至105年11月3日止。嗣改善期限屆至後，被告於106年1月5日派員會同相關單位赴現場複勘，查認系爭土地之農業設施現況仍以太陽能板為屋頂，四周圍僅1 邊有黑網，又現場僅為整地並未種植原經營計畫書所稱之紅莧菜等作物，認原告等3人未依原核定計畫內容使用，違反農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第3項授權訂定之行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項規定，爰依同條第2項規定，以106年2月20日所建字第0000000000、0000000000、0000000000號等3函（下稱原處分）廢止系爭同意書。原告等3人均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰㈠審查辦法授與主管機關對人民營業自由，可為母法所無之廣泛限制，且為受規制之人民所無法預見，違反授權明確性原則、規範明確性原則、法律保留原則，又未前往現場勘查，僅以書面審查，進而否准原告等3人之變更申請，實有違反平等原則之虞： ⒈人民利用所有之農用土地興建網室、經營農業以營利維生，自屬受憲法保障之財產權、工作權之範圍，並無疑義。按審查辦法第1條明揭係由農發條例第8條之1第3項授權而定，則相關「容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序」母法之授權範圍，依文義應僅止於農業相關設施之類型、面積與高度、程序等可逕行評估之具體客觀要素，至於農業用地及設施之具體如何使用及預估成效之農業計畫並沒有一具體客觀標準加以評估，自不在主管機關恣意審查，甚而據以廢止同意之範圍。然審查辦法第6條第2款、第33條第2項卻授與縣市政府有廣泛權限，去判斷申請人所提之農業計畫內容，若自行認為不合理與無必要，可不予農業用地作農業設施容許使用同意，或可廢止原給予之同意而無法繼續自由使用農業用地作農業設施，使主管機關可對人民之財產權、工作權為母法所無之限制，不符授權明確性原則，並顯然違反法律保留原則。 ⒉次按審查辦法賦予主管機關實質上代替申請之人民，決定人民所有之土地應如何運用、並農業統計年報最近3年產量平均值7成以上，甚至認定人民無作物為理由，拒絕原告與訴外人共同之申請變更等（參被告104年7月21日否准函），進而產生得廢止系爭同意書之效果。然各塊農地之需求各異、每人之經營能力與資源亦不同，主管機關不可能比申請同意之人民更熟悉特定農地狀況及農業經營方式，惟依審查辦法卻可恣意認定該計畫是否合理或必要，進而為否准變更計畫或不同意計畫，致使受規範之人民無從預見農業計畫送審之效果，亦違反規範明確性原則。更何況，農委會農業試驗所從頭到尾並無前往查看，僅由不具備農業相關專業知識之被告准否系爭同意書，進而大量且機械性的將合法申請農業結合綠能及非法農業結合綠能之業者，一律廢止同意書，顯有違背平等原則，罔顧個案正義！ ⒊原告等3人申請時所檢附之計畫，主要分為興建計畫、生產計畫與廢棄物計畫等。若審查辦法第33條所指之計畫包含全部，則人民所生產之農作物若未依計畫中之行銷通路銷售，或產量不足，皆應廢止農業許可，甚至即使某些作物供過於求，收穫成本顯然不符種植成本，人民亦必須種植原定作物而不得改種其他作物，否則亦應廢止農業許可。如此解釋是否合理？蓋本規定之目的應在於避免人民申請興建農用網室，卻興建高樓住宅或是工廠，是以，只要農業設施實際從事農用，即使作物類型或產量與原定計畫有差異，仍應由人民依照實際土地條件狀況農用而自負盈虧，無法以審查辦法第33條廢止人民之農業許可。被告如此擴張解釋法律，賦予自身超越母法之廣泛裁量權限，且為受規制人民根本無法預見及配合，自屬違反法律明確性、授權明確性、期待可能性等，原處分應屬違法。㈡原告等3人屢次向被告申請變更計畫，卻皆遭伊以原告等3人之計畫不合理或無必要為由拒絕，顯屬無據：按審查規範中所用「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」之合理與相當究竟所指為何，自屬需經解釋之不確定法律概念，且其嚴重限制人民利用自己財產之基本權，自應採較高之審查密度，方符司法院釋字第553號解釋意旨。再者，農業經營成效之影響因素眾多，凡選擇之作物、氣候、農作之技巧、市場價格、消費者喜好、經營者之技術或資源等。本件原告等3人所申請變更之農業計畫，為原告等3人與周遭土地所有人共同討論，並且聘請多次協助申請農業用地作農業設施容許使用之大障聯合建築師事務所林哲煒協助製作，絕非輕率隨便作出，而主管機關單從書面之農業計畫，實難做出比原告等3人更合理或相當之正確決定，是以被告對於原告等3人經過討論、聘請專業人士協助製作的農業計畫，不斷恣意拒絕變更，甚而做出被告104年7月21日否准函，實違背不確定法律概念之意旨而屬無據。進一步言之，若被告有權力要求原告等3人完全依照被告之想法，擬訂農用計畫並加以施行，否則即廢止系爭同意書，那嗣後若農業經營成效不如預期，則原告等3人是否得訴請國家賠償？㈢被告嗣後函稱不同意設置太陽能設施，故廢止系爭同意書，無非以：原告等3人之網室上覆太陽能板之不透光材質、未依原計畫施行農業行為為由云云。然被告主張原告等3人無農業行為，應負舉證責任卻未盡舉證之責，且原告等3人於被告106年2月20日廢止系爭同意書前，早已改善農作行為，並無不為農業行為之情事，故被告稱就系爭農業設施結合再生能源發電設備之備查函等，皆不可作為信賴基礎，顯有違反信賴保護原則，應屬違法： ⒈經查，原告等3人於103年取得農業許可相關登記時，係完全依當時之審查辦法第28條而為，且原告等3人合法取得系爭同意書後，再依序申請臺南市政府工務局（下稱工務局）之網室使用執照及免請領雜項執照等，並依法向臺南市政府取得設置太陽能設施的同意。且在建築網室之過程中，工務局並稱：「不用放黑網，因為黑網非建築材質。」而逕行發給網室使用執照（本院卷第29頁）。是以，原告等3人對於被告與臺南市政府所為之行政處分係有信賴基礎，並取得相關登記及執照後，系爭土地工程之施作及後續流程亦持續進行，應認臺南市政府核發相關登記及執照之行政行為，而有具體之信賴行為，且並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事。從而，被告之權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻於原處分中，越俎代庖稱系爭網室不同意設置太陽能板，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違，自屬違法。 ⒉次查，被告於105年4月間命原告等3人限期改善農業行為狀況後，原告等3人即著手配合，且當時本已有整地翻土等農業行為，亦為被告之場勘記錄所自承（本院卷第55頁-第59頁），則依農委會農業入口網所提供之資料（本院卷第63頁），早在60年就已普遍肯認翻土為播種前必須之農業行為，而之後亦確實有種植行為。是以訴願決定執意認為整地翻土不算農業行為，進而認為原告等3人根本無意願改善而廢止系爭同意書，原告等3人實難甘服。甚而於訴願言詞辯論程序中，被告就此點亦未為爭執，顯見被告認定原告等3人未為農業行為係一與事實不符之認定，以此點認定基礎所為之原處分，自亦屬恣意認定而違反行政程序法第36條規定。 ⒊又查，設置太陽能案場必須向臺南市政府所屬之不同一級機關申請多張執照，其程序及為繁瑣，於此並無統一特定窗口，因公文往返曠日廢時。而原告等3人於合法取得被告農業許可後，便向臺南市政府申請網室建築許可，及依法申請結合再生能源發電，於105年4月至5月間，方取得臺南市政府同意原告設置太陽能發電設備之函。易言之，原告等3人於接近完成所有行政流程時，即已開始為整地翻土之農業行為，亦為被告所明知。而臺南市政府財政稅務局新營分局亦認原告等3人確有種植蔬菜之行為而准免徵房屋稅（本院卷第61頁），足證原告於被告廢止農業許可前，已有農業行為，並無疑義。更甚者，原告等3人為增進農業生產，於105年5月間與訴外人陳銘文，就包含系爭土地之相鄰35地號土地簽訂租賃契約(本院卷第185頁- 第190頁)，將土地出租與擅長光電網室農作之農民協助農作，顯非無農作行為。雖被告稱於106年1月間於系爭土地場勘時未見種植作物，因而認為原告等3人無農作行為云云。此因原告等3人與陳銘文合作後，為追求更好的農作，而從新翻土並種植新一批作物，但因系爭土地於35筆土地中較為外側，播種期間較晚，故被告來場勘驗時才剛好未見作物，另附上現況照片(本院卷第191頁-第196頁)，更可見原告等3人與陳銘文之努力得償。若原告等3人真無農作之意，又何必於共同耕作之相鄰29筆地號之網室容許使用許可皆遭被告廢止後，又不斷投入資金改良網室，並嘗試收成更好之作物呢？ ⒋依原告等3人取得系爭同意書時之審查辦法第28條本即敘明免申請，且訴願書認原告等3人應再向被告申請變更原核定計畫，係以農委會104年2月12日農企字第1040012074號函（下稱農委會104年2月12日函）為論據，更顯示出審查辦法當時之意旨本即申請人無需於農業計畫書中提出，否則農委會又何必於再發函予各區公所，亦證實被告係以事後收到之公函作為考量，欲廢止原告等3人本已合法取得之系爭同意書。 ⒌另查，溫網室結合太陽能版，實乃政府為促進國內多元再生能源利用，於102年修正審查辦法而大力推動之政策。原告等3人當時也參加了由經濟部能源局、臺南市政府農業局、臺南市政府經濟發展局（下稱經發局）主辦之「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」(本院卷第145頁)，會中由經濟部能源局代表大力推廣農業溫網室；由臺南市政府農業局報告只要結合農業經營，綠能設施即得結合農業設施(手冊之農業設施內，明確包含網室此一項目)，即得設置且免依第4條提出申請(本院卷第156頁)。又依工務局之備查函（本院卷第41頁-第45頁）之法規依據係再生能源發電設備設置管理辦法第6條、第7條、第8條之規定，該備查函為主管機關對再生能源設備之實質審查所作之准駁結果；且為再生能源設備所有人取得台電年度裝置容量分配之必要條件，對人民之權利義務有重要影響。是該備查函自屬行政機關針對個案之表示之行政處分，則系爭備查處分內容清楚同意原告等3人之網室結合太陽能，原告等3人就此自有信賴保護原則之適用。 ⒍被告因政策改變與當初法規密度不足，而嗣後欲單方面增加原告等3人之義務，剝奪原告等3人之權利，對原告等3 人而言實無期待可能性：退萬步言之，縱使法令明確規定溫網室不得結合太陽能發電設備，然原告等3人依法取得被告、工務局、臺南市政府之准許，且工務局、臺南市政府(即被告之上級機關)皆清楚知悉原告等3人之溫網室結合太陽能發電，及相關發電設施規格，卻仍以正式公文容許之，致使人民無從分辨行為合法與否，自不應將此合法與否之風險完全歸由人民負擔。況且原告等3人申請溫網室結合太陽能發電設備時，根本無禁止之規定，亦無法期待原告等3人於取得被告及其上級機關之許可時，有比臺南市政府就系爭法規有更高認知之期待可能性，故被告自不得恣意廢止原告等3人合法取得之系爭同意書。 ⒎又查，系爭土地相鄰之六甲區岩埤段6-11、20、32地號土地(下稱6月3日廢止土地)之農業設施容許使用許可，亦遭被告於106年6月3日廢止，依處分內容所載，似認為違法情事與本件相同，然廢止之時間卻相差近4個月。然若皆未有農業行為，又為何廢止時間會有此差異？正係出於106 年6月3日廢止土地上並未鋪設太陽能發電板！顯見被告稱系爭土地未有農作行為僅係藉口，實質上是因為系爭土地之網室鋪設太陽能發電設施，只要網室上有結合太陽能發電設施，就不可能被認為有符合被告標準之「農作行為」，故實際上此廢止乃針對發電設施而為。㈣原告等3人4次申請變更雖遭拒絕，仍已修補架設可透光之黑網及依原計畫為農業行為，卻遭被告廢止系爭同意書，實違背比例原則，應屬違法： ⒈查，原告等3人與訴外人（即鄰近地主）於104年7月1日、7月28日、9月9日、11月12日申請農許變更，皆遭被告駁回，即便如此，原告等3人仍勉力依原計畫農用，並委請林見三地政士事務所修改農用計畫；而系爭網室覆蓋之透光黑網遭風吹損部分，也趕工修補，絕非蓄意不配合。次查，被告廢止系爭同意書之理由，皆非無法改正或與公益有重大影響，被告縱為農業管理之目的而為審查，然既有多種同樣能達成目的之方法，即應選擇對人民權益損害最少者，如再命原告等3人限期改善等方法，且原告等3人為於系爭土地進行農用，已投入相當之財力心力被告應充分考量審查辦法所欲維護之目的，即為母法農發條例第1條所稱：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。」以及若不與同意延展期限，進而以此廢止系爭同意書，對原告等3 人造成之龐大損害，始無違行政程序法第7條規定之比例原則（侵害最小原則、狹義比例性原則），然被告卻捨此不為，逕而廢止系爭同意書，顯屬不符比例。 ⒉次查，有報導(本院卷第159頁)稱農業結合太陽能板之案件，雲林為741件、彰化為432件、嘉義為312件、臺南居第4而僅有309件。但全國廢止件數81件中，臺南卻有佔70件，而其他縣市卻僅有個位數，然各縣市政府據以廢止之法規依據，皆係審查辦法為一全國性之規定，而被告所屬之臺南市與其他縣市相較，卻僅採取最嚴厲之廢止處分，而未採取任何輔導轉型或其他侵害較小之手段，甚至以此自詡為查核最力之縣市而沾沾自喜。然行政存在之目的與價值，難道僅存於「人民一誤觸行政法規，即以最嚴厲方式侵奪人民之權利」？被告見此報導仍完全未慮及是否自己未遵守比例原則及信賴保護而有裁量濫用之虞，更顯系爭廢止處分之違誤，而屬違法。㈤被告認為原告經4次變更計畫後，應依審查辦法第33條報請主管機關備核，但原告等3人並無與伊備核，故依審查辦法第33條廢止系爭同意書之舉，實屬無稽：原告等3人向被告提出4次變更計畫，皆遭被告否准，原告等3人僅能依照原申請計畫執行，詎被告竟認為只要原告等3人提出變更，便應向被告申請，此部分顯然係邏輯上錯置，應係被告解讀法令錯誤！然，原告等3人申請變更4次皆遭被告否准，故僅能依照原計畫執行，從而，依照原定計畫執行，依據審查辦法第28條規定，根本無庸向被告提出申請，為何申請變更遭否准，依照原計畫執行即須向被告提出申請？被告逕以審查辦法第33條直接廢止系爭同意書，顯然係被告邏輯上錯置，認事用法錯誤。㈥被告係為臺南市政府之派出機關（依據臺南市政府民政局組織規程，區公所應為二級機關）與其他所屬臺南市政府一級機關所核准之相關執照或備案時程不同，導致原告等3人無法於被告同意展延改善之期間內完成被告所欲要求原告等3 人改善之事項，被告所為之行政處分看似合乎比例原則，實則違反行政一體性之原則，進而戕害體系正義：經查，本件經濟部能源局、經發局、工務局皆稱原告等3人踐行之程序合法。前述機關與被告皆為臺南市政府所屬之一級、二級機關或派出機關，依據司法院釋字第613號解釋理由書意旨，官分職目絕不在各自為政，係著眼於分工合作，我國現為民主政治之體系，推動行政事務，本應對於人民直接或間接負責，詎被告於訴願言詞辯論時，竟無視於全球溫室效應、政府綠能政策及原告之利益，更有違行政一體性原則；又，法治國原則為憲法重要基本原則之一，被告此舉不僅侵害人民基本權及人民對於政府之信賴，更戕害憲政主義（Constitution alism）莫此為甚！又適用法律獨立審判乃法官之職權，並受憲法保障，個案判決茍非已形成判例，自難有拘束他案之效力(最高行政法院103年度判字第97號判決同此見解) 。查被告於答辯狀中引用鈞院106年度訴字第82號判決見解，雖皆涉及網室結合再生能源發電設備，惟個案皆有不同，自難有拘束他案之效力，敬請鈞院明察等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以︰㈠原告等3人未拆除綠能發電設施，已違反原核定之計畫內容使用，本應廢止系爭同意書：如事實概要欄所述，原告原經核定之計書書內容係以網室四週覆以透光之黑網，以配合農作之植栽；如將之變更覆以高密度太陽能板，則太陽能板所產生之陰影將影響鄰近農地之日照，且太陽能板及其模組不堪使用廢棄後之重金屬對於農地污染之衝擊大，需要高度專業審慎處理。故本件農業設施除應有符合計畫之農業行為外，其網室建築亦應符合計畫，不能採用對農地負擔較重之太陽能板及相關模組，否則即與經營計畫不合，應依審查辦法第33條廢止（鈞院106年度訴字第81號判決第33-34頁第3點參照）。是以，只要系爭土地上之綠能設施未經拆除，被告即應予以廢止系爭同意書。㈡原告等3人並無信賴之基礎： ⒈依審查辦法第27條規定，綠能設施未能結合農業經營者，不得設置： ⑴經查，原告等3人「生產計畫書」「設施建造方式」載明：「申請做為網室為輕鋼鐵結構建造，外覆防曬黑網，無壁體。以輕鋼鐵結構建造，頂部外覆防曬黑網，外圍抗紫外線防蟲網做內外隔離用。」及系爭同意書所准許之設施細目名稱、工務局使用執照所載主要用途均為「網室」，足見網室本不可設置不透光之太陽能板妨害農業經營，且原告等3人申請系爭農業設施時，亦表明四周、頂部均外覆防曬黑網，而非阻擋作物吸收陽光之太陽能板。因此，原告等3人依法不能設置太陽能板甚明，其對於太陽能板之設置並無合理信賴之基礎。況按審查辦法第27條、第28條所謂「綠能設施」係以結合農業經營為必要，若該綠能設備與農業經營無關，甚至反客為主，以太陽能發電取代農業經營，則非審查辦法所允許之綠能設施，此觀鈞院106年度訴字第82號判決第五㈢㈦點理由自明。 ⑵至於農委會104年2月12日函（被告誤繕為14日）所檢附「農業設施附屬屋頂設置綠能設施審查作業流程」與本件無關： ①本件係於104年1月20日取得系爭同意書，是依據102 年10月9日施行之審查辦法辦理，非依前述104年2月12日函所附之作業流程辦理，已經原告訴訟代理人於本院106年9月26日準備程序庭所自承（見該日筆錄第4頁）。 ②本件綠能發電設施喧賓奪主妨礙農業經營，非附屬綠能設施，應依審查辦法第29條擬具計畫向農業設施主管機關申請，不能僅因取得工務局免雜項執照備查、經發局備案即主張已經合法設立（鈞院106年度訴字第81號判決第42頁參照）。 ⑶況且，系爭土地上之芋頭苗係於系爭同意書廢止後始為種植，雖與本件無關，然其因日照不足生長遲緩尚未收成，反可證明本件綠能設施已喧賓奪主，妨害農業經營：原告等3人雖提出「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」資料（本院卷第145-157頁）云云。惟該會議資料亦提及太陽能光電「可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調控」，經濟部能源局ppt結語第4點亦稱：「PV農業設施應有農業使用事實，以免喪失效力」，臺南市政府農業局副局長ppt更強調：「綠能設施：……結合農業經營」，反可證明原告明知綠能設施應結合農業經營，不能「只顧太陽能發電、無視農業經營」。則系爭網室無庸設置太陽能板，原告等3人卻為設置太陽能板而拖延時程，此等事實應歸責於原告等3人，原告等3人不應以此推遲農業經營之時程。且證人陳銘仁復證稱「因日照不足所以芋頭生長較差」「芋頭也還沒收成」「芋頭沒有太陽還是差很多」(106年11月7日準備程序筆錄第7、8頁)，顯見綠能設施已妨害農業經營，有違前開研討會資料所述之結合農用本質。 ⒉系爭同意書、工務局使用執照、免雜項執照准予備查之函文，均無法使原告等3人產生網室屋頂能以不透光之太陽能板取代之信賴，亦有鈞院106年度訴字第82號判決第五㈥2點、第五㈣4點理由可稽。 ⒊系爭同意書係附負擔之授益處分，原告等3人無主張信賴保護原則之餘地： ⑴查，被告核發系爭同意書，並於檢送同意書之函文及同意書內載明「請依核定計畫內容使用」「未依計畫書內容使用者，原核定機關得廢止許可」，有各該農業設施使用生產計畫書、系爭同意書等影本附卷可憑(本院第23-27頁)。故被告核發系爭同意書時已同時結合處分相對人應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，以之作為核准發給系爭同意書之前提要件，在申請人違反此作為或不作為義務時，被告得廢止該授益處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分。 ⑵系爭同意書、使用執照均附有「廢止保留」條款，原告等3人無法主張信賴保護：附有「廢止保留」之行政處分，已提示當事人日後廢止之可能性，從而防阻信賴之成立。故由系爭網室使用執照附表加註事項第4條「本案係屬依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法取得同意容許使用之農業設施，有關違規使用經農業主管單位廢止其許可，本局得依行政程序法第123條第4款規定，廢止建築執照。」等語可知，工務局已表明建築是否符合審查辦法，悉由農業主管機關審認，並非由工務局認定；一旦農業機關認定農業設施違反審查辦法，工務局即得廢除建築執照。故原告等3人無從以取得「使用執照」「免雜項執照、准予備查」為由，主張其得信賴系爭太陽能發電設施符合審查辦法。 ⑶況再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款規定，亦載明農業設施如因違反審查辦法而遭廢止，其農業設施上附屬設置之太陽光電設亦將隨之廢止。據此，原告等3人更無理由主張其可因工務局所發「使用執照」「免雜項執照、准予備查」，而信賴系爭太陽能發電設施符合審查辦法。㈢本件原告等3人主張：被告對網室變更為菇類養殖場之申請予以否准，亦未再同意延展期限，顯屬恣意，且違反比例原則云云。經查： ⒈農業設施設置之目的並非翻土，而是生產農作：原告等3 人自104年1月20日取得系爭同意書至106年2月20日原處分廢止為止，改善時間長逾2年，原告等3人只顧著施作太陽能發電設施，卻連黑網都未設置完成。且空心菜（即「蕹菜」）只要1個月就能收成，若原告等3人有心務農，在2 年期間單單種植空心菜就可收成數次，惟被告106年1月5 日至現場勘查時，發現原告等3人卻除了翻土以外，未看見作物之種植，及未曾提出任何符合計畫之產出證明；除可證明原告等3人無心務農外，只關心太陽能發電。系爭太陽能發電設施已經喧賓奪主，並非審查辦法第28條所謂附屬農業設施。故原告等3人違反計畫，進行非農業使用之情節甚明，被告長期促請原告等3人改正，原告等3人均置若罔聞，被告只能依審查辦法第33條第1、2項廢止系爭同意書。 ⒉次查，上揭期間原告等3人欲申請變更經營計畫，其規劃之建築師只有設置網室、溫室之經驗，卻未徵詢農業專家，最後因無法提出農委會農業試驗所認為合理之菇類栽培計畫，不再申請變更，決定以太陽能板搭配網室種植原計畫所載空心菜等作物。因以太陽能板搭配網室種植其計畫所載空心菜等作物顯不可行，勢必妨害原核定計畫內容之實現，且審查辦法第33條第2項之法律效果僅廢止其許可一項，故被告見原告等3人長期違法，只能廢止許可，並非恣意為之，亦未違反比例原則，此亦有臺中高等行政法院100年度訴字第186號判決意旨可稽（該判決已經最高行政法院100年度裁字第2856號裁定上訴駁回而確定）。而被告於系爭同意書載明如有違反即予廢止之旨，且一再給予原告等3人改善之機會，更無從被評為出於恣意或違反比例原則。 ⒊又按撤銷訴訟並無民事訴訟法第277條之適用；縱認撤銷訴訟可準用民事訴訟法第277條，亦因「有依農業計畫使用」乃原告等3人得以設置農業設施之權利發生要件，自應就前述事實負責舉證，且是否有依農業計畫使用之證據偏在原告等3人一方，被告無法隨時進入民地調查，亦應由原告等3人負責舉證，併予敘明。㈣原告等3人主張審查辦法第6條第2款違反授權明確性原則云云，顯無理由： ⒈鈞院106年度訴字第82號判決與本件案情相仿，其案例事實與本件同為「原告取得網室容許同意書後，架設太陽能板，致其同意書被廢止」，又該案肯定審查辦法符合授權明確性，合先敘明。 ⒉本件原處分並未以審查辦法第6條第2款作為廢止依據，原告等3人對此爭執審查辦法違反授權明確性云云，實與本件無涉，此有鈞院106年度訴字第82號判決第㈤點可稽。再者，原告等3人於104年7月1日申請將「網室」變更為「菇類養殖場」，經農委會農業試驗所表示其經營計畫並不合理，被告業以104年7月21日否准函予以否准，原告等3人對此處分並未提出訴願，已經確定，不得再於本件爭執。㈤原告所提示現況照片（本院卷第191-196頁）中，除本院卷第195頁，均非系爭土地之現況照片，應不得於本件作為證據：原告主張本件系爭土地於35筆土地中較為外側，播種期間較晚，被告106年1月5日來現場勘驗才剛好未見作物，並附現況照片(本院卷第191-196頁)為證云云。惟查，原告僱傭於系爭土地種植農作物之證人陳銘仁證稱「僅本院卷第195頁所示照片之芋頭苗為系爭土地所種植」(106年11月7日準備程序筆錄第7頁)，故原告所提示之現況照片除本院卷第195頁外，均與本件無關連性，於本件不具證據能力等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭土地之經營計畫書、被告系爭3件同意書（見本院卷第 23-27頁）、原處分（本院卷第49-54頁）、訴願決定書附卷為憑，堪信為實。再，原告等3人於104年7月1日曾向被告申請變更經營計畫內容，將原系爭農業設施之用途「網室」變更為「菇類栽培場」，經被告徵詢農委會農業試驗所專業意見，認其所提變更經營計畫並不合理，乃以被告104年7月21日否准函否准原告請求，然因原告等3人就該否准處分未提出訴願救濟而告確定，原告自不得嗣後再予以爭執，先予敘明。故本件審理之標的及兩造之爭執點為：被告以原處分廢止系爭同意書是否適法？茲就原處分之適法性，分述如下：㈠本件應適用之法規： 1.按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……。」行政程序法第123條定有明文。次按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為農發條例第1條及第2條所明定。同法第3條第10款規定：「本條例用辭定義如下：十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。」同條第12款規定：「十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第8條之1規定：「(第1項)農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。(第3項)前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。……」可知農地乃蘊養萬物，孕育生命之根基，為極珍貴資源，需要永續維護，而農地農用即為維繫農地及農業永續經營之命脈，故農發條例就農地之管制，不論農地使用、農地上之農舍、設備等設置，無一不是秉持農業使用及與農業經營不可分離為中心價值。主管機關據此訂定審查辦法，其對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定，核均與農發條例所欲達成之農地農用及永續經營之意旨無違，自得適用。 ⒉次按，原告等3人係於103年11月17日起就系爭土地向被告申請農業用地興建農業設施之容許使用，嗣經被告於104 年1月20日核發系爭同意書，故原告等3人據以申請系爭農業設施容許使用之行為時法為102年10月9日修正發布之審查辦法(下稱102年審查辦法)。102年審查辦法第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」所謂「農作產銷設施」依行為時102年審查辦法第13條規定：「農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……。」且其附表就網室之申請基準或條件均以「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」為必要。同辦法第33條規定：「(第1項)依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。(第2項)直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。(第3項)前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」 ⒊原告就本件法規之適用固主張：農發條例第8條之1第3項僅授權「容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序」由審查辦法定之，惟審查辦法第6條第2款卻規定「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當」授與主管機關廣泛判斷權限，而可限制人民之財產權與工作權，違反授權明確性原則，並增加母法所無之限制云云。惟查，審查辦法第6條第2款固規定「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，主管機關應不予同意」，惟本件被告審查原告之申請後，均於104年1月20日發給原告系爭同意書，並未依審查辦法第6條第2款規定不予同意，是以本件爭議與審查辦法第6條第2款規定無涉，原告執此爭執審查辦法不符授權明確性原則，並無可採。㈡被告就本件系爭農業設施容許使用之審查、廢止具管轄權：按審查辦法第4條雖規定申請農業用地作農業設施容許使用，應向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出申請，惟按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……。」行政程序法第15條定有明文。臺南市政府前將辦理申請農業用地作農業設施容許使用案件審查及核發同意書有關事項公告委任臺南市各區公所辦理(其中農作產銷設施面積330平方公尺以下)，有臺南市政府101年5月1日府農務字第1010272102號公告在案。被告既受委任有核發系爭同意書權限，反面而言，當亦有廢止其核發之系爭同意書之權限。㈢原告違反系爭同意書核定內容事實之認定： ⒈查系爭同意書係由原告等3人各自向被告提出農業設施使用生產計畫書（見訴願卷第34-38、47-51、60-64頁），申請於系爭土地設置系爭農業設施之容許使用，依其提出之計畫書，農業設施為「網室」，設施建造方式：「申請做為網室，為輕鋼鐵結構建造，外覆防曬黑網，無壁體。以輕鋼鐵結構建造，頂部外覆防曬黑網，外圍抗紫外線防蟲網作內外隔離用。」嗣被告核發系爭同意書，並於檢送同意書之函文及同意書內載明「請依核定計畫內容使用」「未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可」，有各該農業設施使用生產計畫書、被告系爭同意書等影本附卷可憑。故被告核發系爭同意書時已同時結合處分相對人應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，以之作為核准發給系爭3 件同意書之前提要件，在原告等3人違反此作為或不作為義務時，被告得廢止該授益處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分。 ⒉次查，系爭同意書核發後，原告就系爭土地地上物之施設呈現如下之事實： ⑴原告取得系爭同意書後建造完成上開鋼骨構造網室，於屋頂裝設太陽能板並於104年5月27日取得使用執照（見訴願卷第156-161頁）。其間，原告向臺南市政府申請設置再生能源發電設備，案經被告及經發局於105年3月2日至系爭土地進行會勘，被告認系爭農業設施現場完工情況屋頂已架設太陽能板，與系爭同意書核定構造種類為「輕鋼鐵構造、外覆可遮光黑網」不符，顯未符合審查辦法規定（見訴願卷第187頁-第188頁），同年4月14日再次會勘，被告以：「依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，依本所核發容許使用同意書核定構造種類為『輕鋼鐵構造（外披覆透光黑網）』，現狀網室屋頂為太陽能板與前開規定及原定構造不符」，有臺南市政府第三型再生能源發電設備登記現場會勘記錄、現場照片在卷可參（見訴願卷第187-196頁）。 ⑵繼系爭農業設施之經營人吳佳珉、張再福、張恩嘉，申請變更農業設施使用（見訴願卷第72-79、83-91、94-102頁），擬將系爭農業設施變更為菇類栽培場並附屬綠能設施，被告就原告之申請，轉呈農委會農業試驗所提供審查意見（訴願卷第103頁），嗣被告即以審查意見，並以104年7月21日函以：「㈠依經營計畫，栽培之作物為金針菇無目前國內金針菇係屬於環控栽培型菇類，須利用保溫庫間配合溫濕度控制，而經營計畫所述栽培條件與前開顯有不同，原所請農業設施與農業經營之必要性顯不相當㈡經營計畫所述向旭嶺農場購買金針菇菌種與栽培瓶，然查國內金針菇業者並無對外販售栽培瓶供栽培且該農場並無栽培金針菇，是以經營計畫內容與事實有所違誤。㈢綜上，本案所請菇類栽培場附屬綠能設施（太陽能板）與農業經營顯不相當，經營計畫內容亦不合理」而以審查辦法第6條規定否准吳佳珉、張再福、張恩嘉等人之請求（見訴願卷第105-110頁）。 ⑶後被告於105年4月14日以原告等3人裝置與系爭同意書不符之設施，函請原告等3人於105年5月2日前依規定恢復原計畫使用，繼因原告請求展延，被告同意展延6個月至105年11月3日等情，亦各有被告105年4月14日函及被告105年5月4日所建字第0000000000、0000000000、0000000000號限期改善函在卷可憑（見原處分卷第35-41頁）。 ⒊迨改善期限屆至後，被告於106年1月5日派員會同相關單位赴現場複勘，查認系爭土地之農業設施現況仍以太陽能板為屋頂，四周圍僅1邊有黑網，又現場僅為整地並未種植原經營計畫書所稱之紅莧菜等作物（見訴願卷第176-178頁），認原告等3人未依原核定計畫內容使用，違反審查辦法第33條第1項規定，爰依同條第2項規定，以原處分廢止系爭同意書。 ⒋綜合上開會勘紀錄觀察可知，原告於被告核發系爭同意書後，就系爭土地上施設之工作物，顯未依原核定計畫即以遮光黑網或透光網架設網室施作，卻以支撐架架設完全不透光之太陽能板屋頂，該設施既非使用可透光之塑膠布或遮陰網，亦非遮光黑網，則原告悖於被告核定之經營計畫，非常明確。又依原告所提農業設施使用計畫書於「三、生產計畫」載明其申請容許使用目的係為生產蔬菜，然觀諸被告歷次會勘紀錄勘查照片，太陽能板棚下僅有雜草，無任何農作物（見訴願卷第193-196頁），原告利用改變設施移作太陽能發電之售電收入才是其利益所在，方為事實。則原告利用設施之支撐架去架設太陽能屋頂發電設備，而未履行其取得系爭同意書所附之「負擔」，即被告發給系爭同意書之前提係以原告履行依核定計畫設置並維持「供農業直接生產及經營之設施-農作產銷設施-網室」型態經營農業之負擔，可以認定。故原告已違反審查辦法第33條第1項規定，被告原處分廢止系爭同意書，揆諸前揭規定及說明，核無不合。㈣被告歷次諭令原告限期改善之內容，係針對已妨害農業使用之太陽能板如何處置而為，原告於太陽能板下各式農作物種植經營之嘗試，不影響其違反容許使用事實之認定: ⒈依行政程序法第103條第5款規定，原告上開違規事實客觀上明白足以確認，被告毋庸給予原告陳述意見之機會，依前揭法令規定，即可逕行作成廢止系爭同意書之行政處分，但被告顧及原告權益，仍以105年4月14日函先命原告等3人於105年5月2日前恢復原計畫使用，並同意核准展延改善期限至105年11月3日止。 ⒉再被告原核發之系爭同意書，係因原土地所有權人均以系爭土地將「農地農用」之前提事實下，以「設置網室農業設施種植蔬菜」為由，向被告申請設置網室，經被告審查後核發。然原告等3人事後承受此等農地及其上之農業設施，卻在前開土地上實際設置之「農業設施」是以「搭建太陽能板」為室頂之方式來架構「網室」，而網室頂端若為太陽能板，即無法透光，因此網室下之土地，客觀上也無法生長農作物，無法達成「網室」應有農業功能，被告會勘所見，僅見太陽能併聯發電之效能，故以「……同意書核定之農業設施為網室，構造種類為輕鋼鐵結構、外披覆透光黑網，然查旨揭土地現施設具有不透光頂蓋之設施，與前開同意書核定之計畫內容未符，請臺端(土地所有權人)於105年5月2日前依規定恢復原計畫使用……。」等被告105年4月14日函文諭令原告等3人限期改善(見原處分卷第35-37頁）。 ⒊基此，被告上開限期改善命令之內容，除非原告等3人拆除太陽能板，改以可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室，則改善前土地及其上所謂之農業設施，並無法為農業使用，僅得為「種電」之使用，而此等現狀顯無法符合農地農用之要求。是以原告等3人固提出臺南市政府財政稅務局新營分局免徵房屋稅函（見本院卷第61頁），並以證人即與原告等3人簽訂「六甲太陽能農許用地租賃契約書」（見本院卷第185-189頁）陳銘文已到庭證述：確實於系爭土地種植，即自105年4、5月簽約後至同年11月間開始整地，並於106年2、3月間種植芋頭等語（見本院卷第215頁、第195-196頁），欲證明就系爭土地有農業利用、經營。然原告此部分之主張縱認屬實，亦僅能證明原告等3人有於太陽能板下從事翻土、種植芋頭等之農業行為，與被告限期改善之標的即原告等3人應改以可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室之要求，完全未符。遑論證人陳銘文到庭亦證述芋頭已經種植很久，但因日照不足，所以生長緩慢（見本院卷第215頁），更加印證不透光之太陽能板下之土地，確實非適合農作物之生長環境。從而，被告針對原告等3人於改善期限屆至，未予改善，而廢止系爭同意書，並無不合。㈤原告主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能設施，依審查辦法第28條規定免依同法第4條規定提出申請，且與同辦法第29條規範之對象不同，自不受該條「應與農業經營使用相結合」之限制，且從106年審查辦法第13條附表1對於「農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目設施不得附屬設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠能設施等語。惟查： ⒈102年審查辦法始修正第3條增訂第7款綠能設施為農業設施之一種，102年審查辦法並增修第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4 條規定提出申請。」第29條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣(市)主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」第30條規定：「(第1項)申請於下列區位設置綠能設施者，得免予檢附經營計畫：一、經濟部公告嚴重地層下陷地區。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。(第2項)申請前項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣(市)主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」104年8月12日修正審查辦法(下稱104年審查辦法)第30條規定：「（第1項）依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設置目的。二、興建設施之基地地號及興建面積。三、計畫構想：包括基本資料、現況概要、使用計畫、營運管理計畫、工程設計及可行性、經濟效益、環境影響及維護計畫等事項，並敘明能否達到減緩地層持續下陷，或防止受污染農業用地栽植特定農作物。四、計畫期程。五、財務計畫。申請人非土地所有權人者，並應說明對土地所有權人之經濟助益。（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」基上立法體系，再對照102 年審查辦法第3條雖在原有「農作產銷設施」等外，新增「自然保育設施」及「綠能設施」，並於第2章至第8章具體化上開農業設施應遵行之規定。惟「綠能設施」既為農業設施之一，解釋上該「綠能設施」即應供農業經營並與之不可分離，若非如此，縱名為「綠能設施」，亦非審查辦法所允許之「農業設施」。此觀審查辦法於農業設施概念下之第8章「綠能設施」設有4個條文(第27-30條)，規定除因不利於耕作或進入污染控制或整治階段等屬於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」這些帶有應該休養生息或避免農耕污染等特殊目的之農地，特別規定可免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫書外(審查辦法第27條第2項第2款、第3款、第30條)，其餘「綠能設施」不論是：①設置於農業用地(審查辦法第 27條第2項第1款)；②「附屬設置於其他各類農業設施」(審查辦法第28條)；③「非附屬設置於農業設施」(審查辦法第29條)，均以結合農業經營為必要，其目的即在於維繫其「農業設施」及其農用之本質。故所謂「綠能設施」結合農業經營，並非將二個完全無關的設施共同設置在同一農地上即可。換言之，雖名為「綠能設施」，但如僅是借助並綁定農地或其他種類農業設施之硬體，去架設分離於農業經營外而實質在於成就別一綠能產業，實已改變農業設施之本質，並非農發條例及審查辦法允許之農業設施甚明。審查辦法遵守農發條例農業用地農業使用之宗旨，規定「綠能設施」亦屬「農業設施」並以結合農業經營為必要，其規範邏輯明確，無讓人誤解之虞，除非濫用，不致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之問題。 ⒉因此，審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定各類農業設施，得附屬設置綠能設施」之文義及審查辦法之附表內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施，仍為審查辦法第3條第7款以外其他各款所稱之「農業設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設施」而供各該農業設施經營農業使用，而各該「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，並未使該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，從而無須重覆提出申請及加以審核。但如超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，則其使用方式及必要性將使該農業設施與原核定計畫內容不符，則仍應擬具經營計畫，依其有無結合農業經營，各自適用審查辦法第27條第2項第1款、第29條及第30條規定，接受主管機關審查，以確保農發條例揭示之農地農用原則，避免綠能設施之搭建影響土壤地力之環境永續。 ⒊又網室農業設施在106年審查辦法修正前，並未禁止附屬設置綠能設施，並無疑義，但僅限於「附屬設置」於其他農業設施而有農業生產之事實，非謂可藉「附屬」之名設置代替原有設施之綠能設施。是106年審查辦法第13條附表1對於「農作產銷設施-網室」部分，載明「本細目設施不得附屬設置綠能設施」僅在重申該辦法對於結合農業經營而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取應促進農業用地遂行農業生產之一貫立場，惟為解決外界之曲解，一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故而斷然防堵，禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁止前，即代表可藉助網室之硬體而裝設太陽能發電設備於其屋頂上。 ⒋綜上所述，原告主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能設施，依審查辦法第28條規定免依第4條規定提出申請，且與同辦法第29條規範之對象不同，不受該條「應與農業經營使用相結合」之限制，且從106年審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目設施不得附屬設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠能設施等語，均屬對於法令之誤解，而不可採。㈥原告主張其於系爭土地設置太陽能設施，係由工務局、經發局不同機關核准及審查，原處分以系爭網室上覆不透光之太陽能板為由廢止系爭同意書，違反機關權限劃分、行政一體及信賴保護原則部分： ⒈按信賴保護原則是法治國家的重要原則，依據此一原則，人民對於公權力行為與決定所給予的信賴，公權力應適度的加以保護，人民之所以對公權力行為決定產生信賴與時間的累積有關，人民主張信賴保護之要件有三：(1)信賴基礎：必須是公權力決定或行為將導出某特定的法律狀態，而足以引起人民產生特定的期望。(2)信賴表現：須人民因信賴公權力決定或行為將繼續有效存在，所為有關自身權益之外在表現。(3)信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。由於信賴保護於時間的回溯有重要關聯，故應釐清先前有何種公權力行為與決定，使人民產生信賴基礎；及人民是否有因出於信賴該公權力行為或決定而有重要之作為(信賴表現)。另關於信賴不值得保護的情況，行政程序法第119條雖係針對授益行政處分之撤銷而定，惟參酌司法院釋字第525號解釋，行政程序法第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之規定，應可適用於各種行政行為。 ⒉查本件原告等3人申請農業用地作農業設施之內容，本即為網室，生產計畫為紅莧菜、空心菜、小白菜等蔬菜栽種，並經被告早於104年1月20日依其申請，核發系爭同意書容許原申請人於系爭土地設置「網室-有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之農業生產設施在案。則原申請人或原告早可依其申請及獲核定之經營計畫設置符合規定之網室農業設施，種植農作。故被告核發之系爭同意書，內容明確，並無使原告產生可以使用太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。而工務局核發使用執照之標的，亦是原告獲得容許設置之農業生產設施-網室，執照上並註明無雜項工作物，有原告提出之使用執照可憑(訴願卷第156-161頁)，衡情同樣不至於使原告產生可以變更網室型式農業設施而以太陽能板屋頂取代之期待。 ⒊至於訴外人毅晨光能有限公司、東協光能有限公司、宏祥能源有限公司，並非系爭同意書之申請人或受處分人，亦非系爭土地所有權人，其等介入經營後，在原獲准設置之透光農業設施結構上去架設太陽能發電設備，經工務局核准免請領雜項執照及就其等竣工部分准予備查，固有工務局相關函文在卷足憑（見本院卷第35-45頁），然衡諸該文件係主管機關就毅晨等太陽能光電業者，就系爭土地設置屋頂型太陽光電發電設備施作前後所為之審查，更與被告之作為無涉。是原告主張其已取得工務局核發之使用執照及毅晨光能有限公司、東協光能有限公司、宏祥能源有限公司，已取得上述太陽能設備免雜項執照，而有信賴基礎，主張應受信賴保護，原無足採。 ⒋再臺南市政府雖於105年4月12日、105年4月22日及105年5月6日發函同意系爭土地設置再生能源發電設備登記(本院卷第249-267頁)，惟此應係權宜之舉，蓋毅晨等3家公司申請上開登記時，臺南市政府於105年3月2日會勘時，被告派員並於會勘結果明白表示現場設施與原核定計畫之網室農業設施不符，已如前述，工務局亦就本件農業現場完工情況是否符合使用執造登載事項、建築法及相關規定，以：「……⒉另涉及農業用地作農業設施容許使用辦法，審查內容請洽本府農業局」（見訴願卷第188頁）。同年4月14日再次會勘時，被告仍重申「現狀網室屋頂為太陽能板與前開規定不符」（見訴願卷第192頁），故臺南市政府雖准許光電業者之申請登記，然於同意函文注意事項載明：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電設施將失所附麗，本局依本辦法（註：再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理。」(本院卷第250-251、254、258-259、262、266頁）故亦無使原告產生其利用原定農業設施之支撐架去建構太陽能發電設備係屬合法之信賴。則被告於發現違法情事後，本於核發農業設施容許使用之機關權限，依法行政，落實農發條例保護農地農業永續之宗旨，並無違反行政一體、機關權限劃分及信賴保護原則。原告以前詞爭執被告原處分違法云云，並無可採。 ⒌此外，原告等3人另以經發局、農業局、經濟部能源局主辦之「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之會議手冊（見本院卷第145-157頁）提及綠能設施得結合農業設施，原告主張對此有信賴基礎乙節。惟查：「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」雖提及太陽能光電可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調控，然當日經濟部能源局ppt結語第4點：「PV農業設施應有農業使用事實，以免喪失效力」（見本院卷第152頁），農業局副局長ppt亦強調：「綠能設施：……一、結合農業經營」（見本院卷第155頁）足見原告等3人明知綠能設施應結合農業經營，不能喧賓奪主影響農業經營。又農業局副局長ppt更說明：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」等語（見本院卷第157頁）。前述內容乃是介紹102年審查辦法第29條。依前述事證反可證明原告等3人已經透過前述宣導得知：綠能設施如喧賓奪主妨礙農業經營，即非附屬農業設施，應依審查辦法第29條擬具計畫，向農業設施主管機關申請，不能僅因取得工務局免雜項執照備查、經發局備案即主張已經合法設立。故原告等3人以此主張信賴保護，亦無理由。㈦末按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所規定。查，被告原核發之系爭同意書之附註欄明確敘明「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理」等語，已告知原告該違反之法律效果。尤其本件所設置者並非原獲核准之農業設施，復無實際農業經營，且自被告105年4月14日會勘現場確認此情後，履次通知原告改善並一再給予原告展延改善期限，迨至106 年1月5日被告再赴現場，現場依然高架太陽能板，未見原容許使用之農業設施(網室)，亦無農業經營事實，該太陽能板設施既與農業經營無涉，當無法容任此種情形繼續存在，則被告在命原告改善無著之情形下，認為如不廢止系爭同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違比例原則。原告主張被告未考量原告已架設可透光之黑網且已有整地翻土之舉，復未考慮毅晨等3家公司已投注巨大經費，而未採取輔導轉型措施或其他侵害較小的手段，即採取最嚴厲之廢止處分，且相較其他縣市，臺南市政府廢止件數最多，本件顯有裁量濫用，違反比例原則之違法云云，均非可採。五、綜上所述，原告之主張，並不可採。本件有未依核定計畫內使用而違反系爭3件同意書所附負擔情事，被告以本件有未履行負擔及違反審查辦法第33條第1項規定情事，以原處分廢止系爭同意書，認事用法均無違誤。訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　24　　日高雄高等行政法院第一庭審判長法官　邱　政　強法官　吳　永　宋法官黃　堯　讚以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　24　　日書記官　江　如　青

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第276號

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