高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第499號｜法律人

高雄高等行政法院判決 106年度訴字第499號民國107年7月24日辯論終結原告　中國石油化學工業開發股份有限公司代　表　人　林克銘訴訟代理人　蔡朝安　律師李益甄　律師葉伊馨　律師被告　臺南市政府代　表　人　李孟諺訴訟代理人　李元棻　律師張訓嘉　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年10月25日環署訴字第1060054708號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、訴願決定及原處分（被告106年6月20日府環稽字第1060630217號函暨106年6月12日府環土土裁字第000000000號裁處書）均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、爭訟概要: 原告係前台灣鹼業股份有限公司安順廠（下稱台鹼安順廠）及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址之污染行為人，原告所提之整治變更計畫（下稱第2次變更計畫）前經被告於民國104年4月14日核定在案，依據第2次變更計畫，預定整治期程明列至105年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達82%，惟經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於 106年1月6日派員進行整治進度查核工作，發現原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備仍處於試運轉階段，實際整治進度為0%（即戴奧辛污染質量削減率為0%），整治期程嚴重落後，核認原第2次變更計畫已不具實質查核意義。嗣被告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第4項規定，於 106年1月25日以府環土字第1060094441號函（下稱被告106 年1月25日函）命原告於文到30日內提送變更整治計畫，原告遂於同年3月2日提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治第3次變更計畫（初稿）」（下稱第3次變更計畫初稿本），經被告同年4月17日審查，核認原告提出之第3次變更計畫初稿本未能提升處理量能，克服整治進度嚴重落後情形，且未提出進度落後之替代方案及啟動時機等規劃，認定原告形同未依規定提出整治變更計畫，違反土污法第22條第4項規定，案由被告依同法第37條規定裁處新臺幣（下同）1百萬元罰鍰及環境講習2小時，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰（一）主張要旨︰ 1、原處分於原告106年3月2日遵期提出第3次變更計畫初稿本之情況，逕視同未提送之情況，並依土污法第37條裁罰原告，已違反處罰法定原則及土污法第37條規定： ⑴依最高行政法院101年度判字第518號、98年度判字第420 號判決意旨，如行為時法無明文，行政機關不得透過類推適用之方式裁罰行為人，否則即違反處罰法定原則。自原處分之裁處理由及法令依據欄可知，本件罰鍰之裁處依據為土污法第37條，是依處罰法定原則，應以符合本條之構成要件，始能處罰，不得擅自類推適用其他處罰規定。又土污法第37條之構成要件為「未提送計畫」，由於法律並未明文規定，除事實上未提送外，尚可包含他種情形，是僅得依本條裁處之態樣自限於「事實上未提送」之情形。⑵89年土污法對於「未訂定整治計畫」及「未提送變更計畫」，於第36條定有處罰之規定，而該條於99年修法後，移列於第37條。99年修法時，於第37條外，另再增訂第38條第2項，將「已提出」之情形亦納入處罰範圍，自其修法理由：「為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰。」可知本次修法增訂第38條第2項，係因立法者認為自89年土污法第36條移列之現行99年土污法第37條僅限於「事實上上完全未提出」之情形，「草率提出不適宜計畫」非該條之處罰範圍，無從依該條處罰，從而將此情形增訂第38條第2項予以處罰。關於前揭「已提送」及「未提送」之劃分，雖修法理由似僅就整治計畫之部分加以說明，惟由於土污法笫37條將未提送整治計畫或變更計畫訂於同一條文中，是無論係整治計畫或變更計畫，「未提送」之定義均應為相同之解釋，亦即，土污法笫37條所稱之未提送變更計畫，亦應限於「事實上未提送」。 ⑶被告以106年1月25日函命原告於文到30日內提出變更計畫供審查，該函於106年2月3日送達原告，是提出變更計畫之期限為106年3月3日。原告已依限於106年3月2日以中石化安保字第0000000-0號函提出第3次變更計畫初稿本予被告審查，非未提出變更計畫之情形，從而與土污法第37條規定未符，被告據此裁罰原告已違反處罰法定原則及土污法第37條規定。又原處分之違反事實欄認定「又查貴公司雖於106年3月2日中石化安保字第0000000-0號函提送安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤整治場址污染整治第3 次變更計畫（初稿），惟經本府106年4月17日召開之中石化（台鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第70次審查會審查認為貴公司所提整治第3次變更計畫內容並未提升整治處理量能……該計劃書未符合本府要求貴公司提出整治計畫變更以提升處理量能之目的……故審查結果認為貴公司本次所提者非屬本府依土污法笫22條第4項規定命其變更之內容而予以駁回，視同未提出該整治計畫變更。」可知原處分於法無明文之情況，將原告已提出變更計畫之情形「視同」未提出，進而處罰原告，已違反處罰法定原則，原處分違法而應撒銷。 2、原處分就第3次變更計畫初稿本之相同情形，反於先前之認定，逕視同未提出並裁罰原告，違反誠信原則及信賴保護原則： ⑴被告認為於原告主動提出計畫之情形，有土污法第38條之適用，是關於本條「已提送」之認定，自應與被告審查原告提送第1次變更計畫及第2次變更計畫之標準相符。如依被告所稱土污法笫22條第1項為主動提出計畫、笫22條第4項為被動提出計畫之情形，則由於未依第22條第1項及第4項提出之效果均規定於土污法第37條，是無論主動或被動提出計畫，關於「未提出」計畫之認定，其標準均應相同，反之，「已提出」之認定標準亦應相同。本件被告將原告提出之第3次變更計畫初稿本視同未提出之依據乃「中石化（台鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第70次審查會會議紀錄」，而自該次會議中各委員之發言，可知其理由大致為第3次變更計畫初稿本所訂之查核點數量需再增加、為避免依原訂計畫工法無法達成預計目標，需增列替代方案、依原告之能力無從於113年完成100%整治。 ⑵惟關於「查核點」之部分，暫不論查核點之設置僅係在監督原告整治工程之進度，非得實際提升整治量能乙事，原告前提送之第1次變更計畫及第2次變更計畫，亦曾經審查委員建議需增設查核點，然斯時被告認定，此情況乃已提送而應命補正之情況，非可視同未提出。此可參被告103 年9月9日府環土字第1030466767號函附103年8月25日推動小組第48次審查會會議紀錄：「二、審查意見：（一）行政院環保署……本案的整治期程、成效及預定達成目標皆影響居民照顧養護經費及魚塭停養補償事宜，請謹慎評估變更內容妥適性，並建立查核點，以利掌握整治工作進度，如發現進度未達預定，應立即進行因應方案。……（五）吳委員庭年……建議於107年進行處理成效檢討，若未能達到預期成效，宜採行替代方案，如建廠封存。……（十）楊委員金鐘……4.建廠中之熱處理方式未來是否確實可行仍待驗證請訂一個查核點，若不可行，則應有替代方案。……參、結論請中石化公司依委員意見修正及補充相關計畫書內容，並於文到30日內提送本府擇期再審。」及被告100年7月7日府環水字第1000481187號函附100年6月 30日推動小組第14次審查會會議紀錄：「一、陳委員尊賢：（一）第一階段5年，整治順序調整會影響工作進度及經費，建議針對第一階段作詳細查核點及進度評估，如有困難是否可提替代方案或非技術因子之居民溝通方式？……九、臺南市水質及土壤管理科：……（六）p7-91提及預定第9年內污染面積縮減達91%，另原整治計畫期程表之查核點為106年第4季，但修訂稿表1之預定進度規劃查核點時間為107年第2季，請修正。……肆、會議結論：依據目前所提之修正內容已涉及土水法之計畫變更，中石化公司應依法規辦理計畫變更事宜，並依委員意見修正計畫書，修正後擇期再審。」 ⑶關於「替代方案」之部分，原告前提送第1次變更計畫時，亦經審查委員建議增列替代方案，然斯時被告認定，此狀況屬應命補正之情況，非視同未提出。此可參被告100 年5月16日府環水字第1000353528號函附100年5月3日推動小組第11次審查會會議紀錄：「（四）李委員俊璋：……4.本計劃書內容仍充滿不確定性，建議評估各階段方案之不確定應擬替代方案。……（八）陳委員尊賢：……5年後整治效果評估是否在8個整治順序執行過程中確實評估在不同地區回填之土方及濃度。建議有替代方案。……四、會議結論：1.請中石化公司依委員意見修正計畫書，修正後擇期再審。……4.本案內容整治目標及期程雖不變，惟相關整治工項及進度應予以修正。」 ⑷關於「是否得如期完成」之部分，原告前提送第1次變更計畫時，亦面臨經審查委員詢問是否得如期完成情事，然斯時被告認定此屬應命補正之情況，非視同未提出。此可參被告100年10月6日府環水字第1000766041號函附100年9月23日推動小組第18次審查會會議紀錄：「八、李委員俊璋……（四）本變更計畫中相關整治技術之整治效率不確定性極高，未來能否如期完成頗有疑問。……肆、會議結論：請中石化依委員意見修正計畫書，並將先前審查會提送之計畫書納入整治計畫，修正後經委員書面審查後通過。」即可證之。 ⑸無論被動或主動提出計畫，關於「未提出」及「已提出」計畫之認定標準均同，既被告前於原告提送第1次變更計畫及第2次變更計畫時，就相同情事，認定原告「已提出」，則原告本次提出之第3次變更計畫初稿本應認屬「已提出」，是原處分逕視同未提出並裁罰原告之舉，不僅違反土污法第37條及處罰法定原則，亦違反誠信原則及信賴保護原則，而應撤銷。 3、原告106年3月2日提送之第3次變更計畫初稿本已達提升整治量能之要求，原處分以未達該標準為由，依土污法第37條裁罰原告，違法而應撤銷： ⑴第3次變更計畫定稿本增設4個查核點、替代方案、有依實際運轉狀況調整整治期程、及評估熱處理實廠運轉之情形，均與土污法第37條判斷標準「未提送」無涉。縱認有類推適用之可能，依鈞院98年度訴字第346號判決及最高行政法院100年度判字第917號判決，亦僅限於顯與法定格式不符之情況，始得類推適用土污法第37條處罰，惟被告指稱原告定稿本所不足之事項，均與法定格式無涉，自無類推適用土污法第37條之餘地。又對照原告所提出之第3次變更計畫初稿本及第3次變更計畫定稿本，可知定稿與初稿各工項內容無重大差異，幾近相同，而定稿本業經被告認定符合提升整治量能之需求，從而核定通過，可證初稿本亦符合提升整治量能之需求。 ⑵查核點之多寡與整治量能之提升根本無涉，此乃因提升整治量能之直接方法乃處理量之提升，查核點僅具監督、確認既有狀態之功能而已。自鈞院106年度訴字第262號判決、及最高行政法院107年度判字第375號判決，可知無論變更計畫之查核點如何設計，均無礙於主管機關依監督作業要點第7點第1款及第2款，每半年審查進度報告1次、每2 個月現場監督查核1次，因此，無論初稿本如何設計查核點，均與是否已提升整治量能無涉。又就初稿本及定稿本關於查核點之實質內容檢視之，初稿本之查核點「進度」，與定稿本之查核點「進度」幾近相同，甚而更優，然定稿本查核點業經被告認定符合提升整治量能，且經核定通過，足證初稿本查核點之設置，業符合被告所稱提升整治量能之需求。 ⑶原告提送之初稿本業載明「污染土處理量」，並無被告所稱未記載之情事，又關於「污染土、底泥處理技術期程調整」欄位之部分，原告業於初稿本第7-23頁載明：「前述二、三級污染土擬優先以物理水洗及化學清洗（濕處理）、生物處理、溶劑萃取或其他方法處理。上述之方法，因無類似案例且可參考之文獻相當少，故規劃以2年時間研究試驗，再依試驗成果納入處理方法，若效率或效益未達預期、或考量污染整治期程，則此類污染土全部或部分之處理，將以熱處理（旋轉窯）或其他方法為替代方案。」與定稿本之內容幾近相同，並無未載明替代方案之情事。再者，關於被告所指原告未於「旋轉窯處理效能」攔位，指明107年及109年之處理量，惟原告早已於初稿本第13-2頁以圖13-1之方式表示，縱未以文字表示，被告自此圖表已可知悉。原告之所以未以文字呈現107年及109年之處理量，其原因在於初稿本根本未將107年及109年列為查核點，因此自毋庸再以文字特別敘述此2年度之處理量。另原告歷次提送之版本，均已載明熱處理整治量能，僅污染土平均年處理量初稿本為3萬噸，其餘版本為3.1萬噸，且均有替代方案之規劃，充其量僅係就初稿本為更細節性之補充，並無顯著差異，被告執此主張第3次變更計畫未提升整治量能，顯有認事用法之違誤。 ⑷整治計畫之意涵即係依提出者之狀況對未來之整治規劃，因此，縱認原告提出變更計畫時，僅取得污染土處理量每小時3.3噸之核准，然斯時原告業已穩定朝每小時6噸之處理量能邁進。107年3月19日原告所提出之每小時6噸試運轉成果報告書業經被告同意備查，且於107年4月18日原告所提出之「安順場址熱處理（旋轉窯）實廠處理計畫書（定稿）」亦取得被告同意備查，是原告已能以每小時6噸之處理量能進行整治，並無被告所稱不能於113年達成目標之狀況，且反足證原告所提出之變更計畫確能提升整治量能。復參考106年1月24日中石化（台鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第68次審查會會議紀錄，被告環保局土壤污染管理科於會議中表示：「1、106年元月份工程查核會議中，貴公司提出本設備運作量將提升9-12噸/hr，請儘速試運轉並俟測試結杲，再評估爾後整治進度。」是被告於106年3月2日原告提送第3次變更計畫初稿本時，早已肯認原告已逐步提升整治量能，並無被告所稱不能於113年達成目標之狀況。被告前曾認定，依原告之實際處理量能可如期完成整治，從而否准原告關於熱處理質量削減率期限展延之申請。詳言之，原告曾於103年7月15日檢送第2次整治變更計畫（修訂1版）予被告審查，並申請變更工項。其中，關於戴奧辛污染質量削減率之部分，原訂須於103年第2季達成82%，然為配合污染土處理期程，原告向被告申請將期限展延至107年第4季。被告審查後否准原告之申請，其理由為：「依據中石化公司所提熱處理技術模廠成果報告業經本局101年10月29日函覆洽悉在案，另本府已命中石化公司熱處理建廠應於103年11月13日改善完成，經查熱處理技術日處理量144噸，要求於105年12月31日前達成82%改善目標尚屬合理，故不同意中石化公司所提於107年Q4達到83%，其餘110年Q4及113年Q2之削減率目標同意變更。」據此可知被告認為，依原告之實際處理量能得如期完成整治，並無展延完工時程之必要，從而否准原告之申請，並於106年1月6日以原告未於105年底達此整治目標為由對原告進行裁罰。 ⑸依目前熱處理量能，原告可否如期完成整治一事，於本件中，被告認為原告效率不佳，應提出變更計畫並提升處理量能；於他案中，被告卻認為依原告處理量能可如期達成整治目的，是不准原告展延整治期程之申請，被告就同一事實，為相互矛盾之認定，可證其認定之恣意。是被告於認定原告所提之第3次變更計畫初稿本，依目前處理量能，未提升整治量能，無法如期完工，從而以原處分裁罰原告，顯已違反禁止恣意原則。 4、未提送「整治計畫」及未提送「變更計晝」對於污染整治工作進行所生之影響並不相同，此乃因「整治計晝」乃第1次提出之計晝，攸關該污染應以何種處理方式加以排除，如未提出，將致污染場址無從整治；反之，「變更計畫」乃對第1次提出之整治計畫嗣後所為之微幅調整，如未提出，仍有先前之計畫可資依循，整治工程仍得繼續進展，不會導致無從整治之結果。從而，立法者始於99年土污法修正時，於舊法僅針對未提出整治計畫、變更計畫予以處罰之情況下，另於同法第38條第2項第2款增訂，將已提送「整治計畫」但已命補正3次之情況納入處罰範疇。由此可證，99年立法者乃有意排除處罰已提送「變更計畫」之情況，是原處分逕將本件已提送變更計畫之情形，適用土污法第37條處罰，與立法原意大悖，應予撤銷。 5、縱認土污法第38條第2項第2款非有意排除處罰已提出變更計畫之情形，亦應認為屬法律漏洞，其法律效果依司法院釋字第474號解釋，應先類推性質最為相近之土污法第38 條第2項，而非同法第37條，原處分逕類推適用同法第37 條，於法有違： ⑴縱認立法者非有意排除將已提送變更計畫之情形納入處罰範疇，考量「變更計畫」與「整治計畫」相同，均有行為人業提出計晝，但該計畫實質內容與主管機關主觀期待有落差，從而待補正之情事，惟現行土污法僅就「整治計畫」之部分，於第38條第2項第2款訂有命補正3次後處罰之規定，「變更計畫」之部分付之闕如，再參原告安順場址所面臨之污染乃全球罕見，且原告於101年始為整治計畫第1次變更，是無論89年之原訂土污法、抑或99年之修正土污法，立法者均無從預料整治場址所面臨之實際困難，及整治計畫可能面臨多次變更之情事，由此可證，本件充其量係立法者依事務之本質有意規範，然因始料未及而未規範，乃法律漏洞。自原處分將本件「視同」未提出從而依土污法第37條裁罰原告可知，原處分亦認土污法第37條文義僅限於「事實上未提出」之情況，否則直接適用土污法第37條即可，何須「視同」，由此可證，原處分早已認定，就變更計畫已提送而須補正之情況，土污法存有法律漏洞，從而以「視同」此等擬制之方式，類推適用土污法第37條裁罰原告。 ⑵依鈞院98年度訴字第346號判決、最高行政法院100年度判字第917號判決意旨，僅「明顯可見與法定格式未符者」始得類推適用「未提出」整治計畫之規定加以裁罰；如已符法定格式，但實質內容有改進空間者，非得類推適用未提出之情形加以裁罰。又土污法第38條第2項第2款係規定「已提送」（依立法理由含草率提出）整治計畫之情形，應先書面命補正後，始能予以裁罰。原告遵期於106年3月2日提送第3次變更計畫初稿本予被告，惟經被告認定原告所提送之變更計畫未達被告主觀期待之提升整治量能之情況，與土污法第38條第2項第2款相似之處，在於均已現實上提出，僅實質內容待增補之情況，是自應優先類推適用土污法第38條第2項第2款，原處分無正當理由，捨土污法第38條第2項第2款不用，逕類推適用同法第37條裁罰原告，違法而應撤銷。 6、縱認被告得透過自身裁量之方式將提升整治量能作為變更計畫之唯一審查標準，被告事前未將此標準通知原告，亦未將此標準之具體內涵告知原告，便於無預見可能性之情況以原處分裁罰原告，與行政行為明確性原則有悖： ⑴被告以106年1月25日函命原告於文到30日內提送整治變更計畫供審查，然遍觀前揭函文內容所載，被告並未有一語提及原告所提出之變更計畫，應符合何等標準，始符合其要求，原告就此自無預見可能性。然於原告遵期提送變更計畫後，被告竟認該變更計畫未符被告所期待「提升處理量能」之要求，從而裁罰原告，此等行為與行政程序法第5條所揭示之明確性原則有違。又被告固於原告為本件陳述意見後，以106年6月8日府環土字第1060456384號函，主張其曾以106年2月23日府環土字第1060157179號函，提醒原告變更計畫應著重於提升處理量能云云。惟該函之主旨係否准原告關於展延提送變更計畫期限之申請，其理由略為原告依其整治技術已得進行估算併得提出整治計畫變更，從而認定原定之提送期限尚屬合理，無展延之必要，非在提醒原告提送之變更計畫內容應著重於提升處理量能，又被告於前揭函文所引述之2函文（即被告105年8月30 日府環土字第1050866933號函及環保局105年12月7日環土字第1050122686號函）亦無被告所謂提醒原告應著重提升整治量能乙事。蓋自此2函文之發文時點均係於被告命原告提出變更計畫之前，且其實質內容亦非在指示原告本次變更計晝應達何等標準，可知此2函文與本次變更計畫應符合何等標準毫無干係，自無被告所謂曾提醒原告應著重提升整治量能乙事。 ⑵退步言之，命提出變更計畫之原因多端，未必僅有提升整治量能此一目的而已，而自被告命原告提送變更計畫之始，至原告106年3月2日提送第3次變更計畫初稿本，被告均未曾明確告知原告，將以提升整治量能作為審查變更計晝之唯一標準，卻於原告遵期提送第3次變更計畫後，旋即以未符提升整治量能為由裁罰原告，顯違反行政程序法第5條明確性原則。 ⑶縱認被告106年1月25日函文曾提及需提升整治量能乙事，由於「提升整治量能」乃一抽象概念，並非具體明確之標準，使原告得以遵循，實須透過原被告間不斷透過補正程序充分溝通後，始得達成雙方共識。易言之，原告遵期提送第3次變更計畫初稿本予被告，如被告認為未符提升量能之標準，被告應透過命補正之程序，具體指導原告應朝何方向修正，不得逕以「抽象」之未達提升整治量能為由，將原告視為未提送變更計畫加以裁罰，是原處分顯因違反明確性原則而應撤銷。 7、縱認原告所提出之變更計畫未符提升整治量能需求，由於被告事前未明確告知原告須提升整治量能，且提升整治量能本為抽象概念，原告並無不提送計畫、或使所提送計畫不符被告所期待提升整治量能之故意或過失；且被告亦未依法舉證原告具故意或過失，依行政罰法第7條規定，於原告無故意或過失之情況，自不得逕行裁罰原告，是原處分違法而應撤銷。 8、原告提出變更計畫最短之時程乃12週，相較之下，被告命原告於30日內（即4週內）提出變更計畫，根本無從遵守，且無論原告是否對於106年1月25日府環土字第000000000號函提起救濟，均無礙於前揭時程實質上是否合理之判斷。由於被告所訂期程極不合理，故原告以106年2月15日中石化安保字第0000000-0號函向被告申請展期，詎被告不察，率以106年2月23日府環土字第1060157179號函駁回原告之申請，且將原告106年3月2日提出之第3次變更計畫初稿本，視同未提出並裁罰原告新臺幣100萬元。由此可證，被告對於原告之要求顯非合理，不具期待可能性，是依前揭判決意旨，原告應負之行政法上義務歸於消滅，原處分於無期待可能之情況裁罰原告，違法而應撤銷。況被告給予原告提出變更計畫之時間是否充分，應依視個案中應變更之項目及其難易度客觀評價，與原告曾經提出幾次計畫無涉，且原告於第3次變更計畫請求變更之項目既與前2次不同，自無從基於先前已提出2次變更計畫之經驗，便得於30日內提送符合被告主觀期待之第3次變更計畫。被告辯稱原告曾提出兩次變更計畫，從而對於提出變更計畫相當有經驗，毋庸給予太多時間，要非可採。（二）聲明︰訴願決定及原處分（被告106年6月20日府環稽字第1060630217號函暨106年6月12日府環土土裁字第000000000號裁處書）均撤銷。三、被告答辯及聲明︰（一）答辯要旨︰ 1、依原告於106年3月2日提出之第3次變更計畫初稿本內容規劃於113年完成整治，然依其目前熱處理實際處理量，已可預見整治進度將持續落後，而原告又未提出進度落後之替代方案及啟動時機等規劃，顯與未依土污法第22條第4 項提出整治計畫無異，被告爰依土污法第37條裁處原告100萬元，於法有據： ⑴土污法第37條所謂「未提送整治計畫」，並非僅形式上未提送，倘若形式上有提送，然而欠缺實質內容，顯與土污法為預防及整治污染，資源永續利用，改善生活環境及增進國民健康之立法目的未合，此與未提送整治計畫無異，自有違反應提送整治計畫之行政法上義務，而得依法裁罰之。原告自98年執行整治計畫開始，縱經兩次變更整治計畫，原告之整治進度仍始終延誤；於104年4月被告核定原告第2次變更計畫，原告即應開始據以執行，然被告於105年1月8日現場稽查時發現，原告並未達第2次變更計畫所定進度，即於104年第4季前達戴奧污染質量削減率41%之進度，原告顯未依整治計畫執行，被告遂於105年5月23日以府環稽字第1050527601號函，依土污法第38條第2項第3款裁罰原告20萬元，並命其於105年10月31日前完成改善，然而，被告於105年11月8日現場查核時，原告戴奧辛污染質量削減率之達成率仍為0%，並未於105年10月31日前完成改善，由於原告於第2次變更計畫預定於105年第4季前戴奧辛污染質量削減率須達82%等進度，然而依原告熱處理之進度，顯可預見未來原告已無法達到整治計畫之預定進度，嚴重落後情形，對主管機關已無實質查核意義，是以被告於106年1月25日函，說明由於本件整治期程已嚴重落後，故依土污法第22條第4項命原告變更整治計畫。 ⑵原告於106年3月2日所提之第3次變更計晝初稿本，雖仍預定於113年整治完畢，然而被告於106年4月17日審查發現，姑不論原告歷次試運轉經統計後約有23%至27%之時間為停止進料或停機檢修狀態，由處分當時原告熱處理實際量能3.3公噸/小時來計算，即便全年無休運轉且完全未發生任何停止進料及停機檢修之情況下，其整治期程仍至114 年始得完成，再者，縱依其規劃年處理3萬噸，同樣全年無休運轉且完全未發生任何停止進料及停機檢修之情況下，同樣需要到114年才能完成整治。而原告又未於變更計畫中提出其將如何於113年完成整治，且變更計畫亦未見倘若原告於113年前無法完成整治，或執行中其進度仍無法達到預定目標，相關替代方案及啟動時機為何，是以，在已可預見依第3次變更計畫內容，原告之整治進度將持績落後，顯然與被告依法命其變更整治計畫之目的不符，且與土污法之立法目的有違，與未依土污法第22條第4項提出整治計畫變更無異，被告遂依土污法第37條裁罰原告100萬元，於法有據。 2、依最高行政法院101年度判字第686號判決意旨可知，所謂行政罰之處罰法定主義，其內涵係指處罰之構成要件及法律效果須以法律定之，非謂包含法條意涵解釋均須以法律明定；土污法第37條業已明定，於行為人違反依土污法第22條第4項提出整治計畫此行政法上義務時，得裁處罰鍰 100萬元以上500萬元以下罰鍰，至於何謂「未依第22條第4項提出整治計畫」，得以文義解釋、目的解釋、體系解釋等法學解釋方法，認定該行為態樣內涵為何。土污法第38條第2項第2款已明定其適用對象為污染行為人「未依土污法第22條第1項」提送整治計畫並遭主管機關命補正3次後未完成補正之裁罰，依照法條文義解釋，土污法第38條第2項第2款係立法明文排除適用同法第22條第4項之情形，此為立法者認為，當污染行為人「未提送整治計畫時」，其與土污法係為預防及整治污染、改善生活環境及增進國民健康之立法意旨尚有未合，故主管機關無庸先命補正，得直接依同法第37條裁罰之。再者，土污法第38條之規範對象，在於當污染行為人依土污法第13條或第22條第1 項規定「主動」提送整治計畫予主管機關時，主管機關始有先命污染行為人補正之義務，此應係考量污染行為人主觀上可歸責之程度較低，縱使污染行為人草率提出不適宜之計畫，仍給予有補正之機會；反之，若污染行為人並非主動提出，而係由主管機關命其提出者，則適用土污法第37條，此時考量對於環境危害之急迫性，故主管機關無須再命為補正，直接予以裁罰即可。於本件情形，原告於98年開始執行整治計畫，其中經歷兩次變更整治計畫，原告之整治進度始終延誤，惟原告一直未積極趕工以符合整治進度，被告始以106年1月25日函命原告提出變更計畫，並非原告主動提出變更計畫之申請，且依其所提出第3次變更計畫初稿本記載期程，參照實際處理量，以簡單之數學計算即知，根本無法於113年整治完畢，顯然故意敷衍了事，未依該函所命意旨辦理，被告爰依照土污法第37條予以裁處，於法並無不合。 3、原告所提第3次變更計畫初稿本，其內容規劃於113年完成整治，惟依照其熱處理之實際處理量，已可預見整治進度將持續落後，根本無法於113年完成整治，若無法於113年完成整治，顯然與原告所擬定之整治目標與整治期程相關。而整治目標與整治期程，係屬整治計畫之核心內容，蓋整治計畫之提出，必須先確定整治目標以及整治期程，若整治目標以及整治期程此兩項核心內容無法確立，或顯然無法達成時，則原告所提出之變更計畫等同未提出，此際自無限期命補正之必要。土污法施行細則第22條第1項第2款所提須提出變更計畫申請之項目，對照施行細則第20條之項目，第5款至第8款分別為「污染物、污染範圍及污染程度」、「整治目標」、「整治方法」及「整治後之土地使用方式」，第12款及第14款分別為「整治完成之自行驗證方式及採樣檢測規劃」以及「整治期程」。由上開土污法施行細則規定，要求污染計畫之實施者，在涉及上開項目之變更時，必須提送變更計畫予主管機關，此足證對於污染整治而言，凡此皆涉及整治計畫之核心項目，與污染整治息息相關，故有此該項目之更動，則要求污染行為人須向主管機關提出變更，若非此等核心項目事項，則直接送直轄市、縣（市）主管機關備查即可。本件原告所涉及之「整治目標」及「整治期程」之變更，益證原告所提出變更計晝必須符合此兩工項之變更，實質上達到整治目的之需求，並非僅提出符合法定格式即可認定為已提出變更計畫。況且，倘若原告所提計畫不具備核心內容，欠缺基本要素，僅於形式上與法定格式相符即認定為有提送計畫，則是否表示污染行為人將可隨意一再提出不具有核心要素之整治計畫敷衍主管機關，而無限期拖延其整治計畫原擬訂應達成之整治期程，對於環境之維護與環保行政之順利進行勢必產生極大之障礙。本件原告所提之變更計畫，其涉及變更之整治目標與整治期程存有明顯重大無法達成之瑕疵，缺乏核心內容，縱使形式上已經符合法定形式，仍應視為未提出，被告依照土污法第37條無庸先限期命補正而立即裁罰乙節，於法並無違誤。 4、原告於106年3月份提出之第3次變更計畫初稿本，與原告 107年1月提出之定稿本，其中關於熱處理實廠處理之處理效能及所擬定期程皆有差異。初稿本並未針對熱處理（旋轉窯）之處理效能以及處理期程進行細部規劃，僅簡略以「平均年處理量約3萬噸，預計至109年底可處理約11萬噸之污染土，熱處理實廠處理期程延續至113年」等文字輕輕帶過，並未就熱處理效能之實際處理狀況進行評估，亦未提出無法達成預定效能之替代方案，顯然原告完全未考量歷次熱處理實廠運轉之實際運作狀況，即率斷熱處理實廠處理期程可於113年完成，並依照此基礎提出變更計畫之初稿本。且對照原告提出第3次變更計畫初稿本及定稿本可知，定稿本已有對於熱處理實廠運轉情形進行評估，並依照實際運轉狀況予以調整整治期程，以及若未能達到預計目標提出替代方案（增設一套熱處理設備或委託其他廠商處理），且另就計畫之查核點進行更細部之規劃，足證第3次變更計畫定稿本並非僅針對細部工項修正，而係對於整治計畫之核心項目有所調整，使整治計畫能實質上達成整治目標，而初稿本欠缺此等核心項目，被告自得依照土污法第37條無須命補正而直接予以裁罰。再者，被告於107年1月3日核定之第3次變更計畫定稿本前，歷經「中石化（台鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組」第72次、73次及74次審查會審查，其中諸多審查委員對於污染土處理量提出質疑，甚至有要求原告立刻啟動替代設備方案，避免熱處理有故障情形造成二次污染，惟原告均樂觀答覆應可於113年完成整治作業，也提出以1年為期評以估新設備之時間，被告始同意核定第3次變更計畫定稿。由委員審查意見中可知，原告所提出之第3次變更計畫初稿本，其熱處理旋轉窯之處理效能實質上不可能於113年達成整治目標，而原告再次提出之第3次變更計畫定稿本，當中審查委員也多對於污染土處理量以及原告提出之替代方案多諸有疑問以及意見，而原告均答覆有餘裕即時因應熱處理旋轉窯之問題，無須立即進行替代方案，顯見原告對於其所提出之熱處理實際旋轉效能態度樂觀。且對照其所提出第3次變更計畫初稿本中，關於熱處理效能與定稿本有顯著差異，更足證第3次變更計畫初稿本內容草率而隨便，僅為應付被告所倉促提出。是以，被告考量原告於審查會議中已針對第3次變更計畫定稿本中關於熱處理效能審查委員所提出之質疑為具體回應，且對於熱處理旋轉窯之處理效能有更為細緻之規劃，甚至也提出替代方案擬定實行之時間以及設置地點，以及估算保留之設備維護時間等，始於107年1月3日核定第3次變更計畫定稿本，足徵原告所提出之第3次變更計畫初稿本，根本欠缺核心之整治內容，無法達成整治目標，自已該當土污法第37條「未提出整治計畫」之範疇，被告以原處分裁罰原告100萬元，於法並無不合。 5、原告自98年起提出整治計畫後，整治進度便一再落後，甚至被告於作成原處分前，已反覆向原告重申整治進度已嚴重落後，請原告務必加速趕工以達整治目標，或是提出變更計畫，惟原告遲遲並未理會。此除有105年8月22日「中石化（台鹼）安順廠土壤污染整治計晝推動小組第64次審查會議」之會議結論中提及「本次整治計晝執行進度報告……『熱處理（旋轉窯、裂解爐）』工項進度落後14.0% ……請中石化公司積極趕工，避免整治進度一再延宕」外，被告甚至於105年8月30日之「中石化（台鹼）安順廠土壤污染整治計晝推動小組第39次現場查核會議紀錄」中，亦曾提醒原告「目前整治進度嚴重落後，請嚴格評估變更整治計畫時機，以提升整治進度」等語，反覆促請注意整治進度已落後，建議原告應提出計畫變更，以符合熱處理操作進度。除被告之外，被告所委託環興科技股份有限公司（下稱環興公司）執行之105年度中石化台鹼安順廠整治場址監督管理及查核工作計晝，於整治進度落後時，亦去函告知原告整治進度落後，提醒必須積極趕工，以及進行進度落後之因應改善對策，足證原告對於整治進度長期嚴重落後之事實皆「明知」，惟並未加速趕工以符整治進度或提出改善對策，而採取消極態度任由整治進度落後。況且，系爭場址自98年4月7日被告核定原告提出之污染整治計畫起，迄原告於106年3月提出第3次變更計畫初稿本為止，已近9年，全部計畫之整治期程一共15年即至113年為止，並經被告核定2次變更計畫，一再展延「戴奧辛污染減量82%」等階段目標，且當中又因未達成污染減量之目標遭被告裁罰並命限期補正確定在案。且原告於戴奧辛污染減量進度嚴重落後時，既未能提出即時有效改善措施或替代方案，亦未能及時申請變更整治計畫，致第2次變更計晝預定整治期程，戴奧辛污染減量削減進度一再延宕。甚至原告所提出之第3次變更計畫，其計畫實質內容根本無法達到113年戴奧辛污染減量之整治目標，顯然僅係為避免受被告裁罰匆促提出之變更計畫，就此原告自難辭其咎，主觀上顯具故意。是以，在原告自始皆知悉整治進度嚴重落後之情形下，其所提出之第3次變更計畫，卻仍為「實質上無法達到整治目的」之變更計畫，儘管形式上有提送計畫，卻欠缺實質內容以達整治目的，導致整治目標無法確實達成，主觀上原告確有不提送可行變更計畫之故意，被告依土污法裁罰原告最低罰鍰100萬元，於法並無違誤。（二）聲明︰原告之訴駁回。四、爭點︰（一）原告已提送第3次變更計畫初稿本，有無土污法第37規定之適用？（二）被告認定原告形同未依規定提出整治變更計畫，依土污法第37條處罰，有無違反行政罰法第4條處罰法定原則、平等原則、行政行為明確性原則及禁止恣意原則？（三）原告有無未提送變更計畫故意或過失？五、本院的判斷︰（一）應適用的法令︰ 1、土污法第14條第1項：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以一次為限。」 2、土污法第22條第1項：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」 3、土污法第22條第2項：「前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第14條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。」 4、土污法第22條第4項：「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」 5、土污法第37條：「污染行為人或潛在污染責任人違反……第22條第1項、第4項……規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」其99年2月3日修法理由表明：「按罰則體例，以先規定罰責較重者，再規定罰責較輕者為原則，並依違反條次之先後，排列罰責規定，爰修正本法有關處罰之條次。」 6、土污法第38條第2項：「有下列情形之一者，處新臺幣20 萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：一、污染行為人或潛在污染責任人未依第14條第1項規定提出或執行土壤、地下水污染調查及評估計畫。二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1 項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。三、控制計畫或整治計畫實施者未依……第22條第1項、第3項……主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」本項規定為99年2月3日修法時新增，其立法理由表明：「新增第2項第1款，為避免污染行為人或潛在污染責任人不執行或拖延第14條第1項之調查評估工作，故針對不提出調查評估之污染行為人，處以罰鍰，並規定得按次處罰。新增第2項第2款，為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1 項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰。新增第2項第3款，為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行，爰增訂本項罰責。」 7、土污法施行細則第20條：「（第1項）本法第22條所定土壤、地下水污染整治計畫，其內容應包括下列事項：一、計畫提出者、撰寫者及執行者資料。二、計畫大綱。三、場址基本資料。四、場址現況及污染情形。五、污染物、污染範圍及污染程度。六、整治目標。七、整治方法。如採行土壤離場處理者，應包含土壤離場之處理方式與設施及管制措施。八、整治後之土地使用方式。九、污染監測方式。十、清理或污染防治。十一、場址安全衛生管理。十二、整治完成之自行驗證方式及採樣檢測規劃。十三、經費預估。十四、整治期程。十五、其他主管機關指定之事項。（第2項）前項第1款之資料，由法人提出者，應包括法人、負責人及專案經理人之資料。第1項第12款整治完成之自行驗證方式及採樣檢測規劃，應包括具代表性之土壤、地下水樣品採樣方法。」（二）稽諸前揭土污法整治計畫之擬定與執行相關規定，立法者為貫徹污染場址應由污染行為人自己清除原則（參見土污法第22條立法理由），整治場址應由污染行為人依據主管機關之命令先提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，隨後根據調查評估結果，再依據主管機關之命令自行擬定整治計畫提出予主管機關核定後，作為污染行為人執行污染整治工作之依據及主管機關監督查核之基準，是以主管機關對整治計畫之核定及後續實施之監督查核，主要在指導或修正較為合理可行之整治方案、敦促污染行為人確切落實污染整治工作，以避免其懈怠及拖延。但因整治計畫執行過程，仍有可能發生計畫規劃當時無法預見之執行障礙（可能是污染行為人本身人為因素、或因原有之執行方法滯礙難行、或因產生新的環境自然因素），縱強令污染行為人執行最初擬定之計畫，亦顯有事實上難以達成之困境，故土污法第22條第4項規定容許污染行為人於遭遇窒礙難行之執行困境時，得主動申請變更原訂之整治計畫；而主管機關亦得於原訂整治計畫之監督查核工作顯有困難或無實益時，自行或命污染行為人變更整治計畫。由於整治場址主要係由污染行為人自己清理，主管機關僅係立於輔佐督促之立場（除非污染行為人不明或懈怠不提出整治計畫或有意延宕整治執行工作時，主管機關方始介入清理，以自為計畫之擬定及執行），故污染行為人依土污法第22條第1項規定初次提出整治計畫時，給予較寬容之提出時程，亦即先准許其6個月之提出期限，並准其二次展延，待其將整治計畫提送予主管機關，經主管機關認有修補部分計畫內容之必要時，尚得容許污染行為人續為補正後再行提送，必待其經主管機關書面通知補正3次仍未完成補正時，始依土污法第38條第2項第2款規定予以處罰；但若整治計畫因污染行為人或主管機關依土污法第22條第4項規定認原訂整治計畫窒礙難行而有變更必要時，該項變更係僅就原訂整治計畫部分調整其執行方案，立法者為免污染行為人藉機拖延整治期程，不僅未明定提出期限（允許主管機關自行裁量），也無容許展延之規定，甚至不容許污染行為人提出之變更整治計畫雖有補正必要，須經書面通知3次補正仍未補正時而得採取之低度處罰規定（蓋土污法第38條第2項第2款規定明文限於污染行為人依土污法第22條第1項初次提出整治計畫之情形，自是有意排除污染行為人另依土污法第22條第4項規定所提送變更整治計畫之情形），顯見立法者對於污染行為人提出變更整治計畫相較於其初次提出整治計畫，採取較為嚴苛之標準，此一方面除為強調污染行為人應審慎提出最初之整治計畫及勿隨意變更整治計畫外，他方面則在用以說明何時為主管機關應適當介入清理之時機。亦即污染行為人如未於期限（含展延期限）內提送整治計畫，或縱使提送書面計畫但其整治計畫顯然無從執行而無法經由命其補正之方式完善其整治計畫時，主管機關除得依土污法第37條規定以其未提送而據為裁罰外，此際主管機關即有必要依據土污法第22條第1項規定斟酌自行介入清理，惟若污染行為人提送之整治計畫仍有補正可能，基於污染自己清理原則且主管機關尚無介入必要時，主管機關則得於污染行為人應補正而不補正時依據土污法第38條第2項第2款規定對污染行為人採取低度之處罰；以此反觀變更整治計畫規範，無論是污染行為人依據土污法第22條第4項前段規定提送變更整治計畫，或主管機關依同項後段規定命污染行為人提送變更整治計畫時，同理亦應係污染行為人未依限提送變更整治計畫，或縱使提送書面計畫但其變更整治計畫顯然無從執行而無法經由命其補正之方式完善其變更計畫時，主管機關方得依土污法第37條規定予以裁罰並依同法第22條第4項後段規定自行介入清理。至於污染行為人提送之變更整治計畫仍有補正可能時，為貫徹污染自己清理原則且主管機關亦認其尚無介入清理必要時，本應許其補正後再行提送，否則主管機關如逕認其已該當土污法第37條之「未提送」要件，等同說明污染行為人所提變更整治計畫已不適當由其自己清理，而有由主管機關介入清理之必要。至污染行為人所提送有瑕疵之變更整治計畫如經主管機關命補正而不補正時，雖其並無土污法第38條第2項第2款規定適用之餘地，但依前揭土污法第37條規定之修法理由說明，其既不屬罰責較輕之部分，參諸立法者嚴苛處理污染行為人提送變更整治計畫（防止其懈怠拖延）者，則此部分即應回歸土污法第37條規定課予其較重之處罰。綜前觀察，土污法第37條規定所稱污染行為人違反土污法第22條第4項規定而「未提送」變更整治計畫者，自應包含未依限提送、雖有提送書面計畫但其變更整治計畫顯然無從執行而無法經由命其補正之方式完善其變更計畫、以及其提送之變更整治計畫有補正可能，但經通知命補正而不補正者等3種情形（至於最高行政法院100年度判字第917號判決所示案例，係關於最初提送之整治計畫，且其適用99年修法以前之土污法第36條規定，而舊法並無現行土污法第38條第2項之規定，故於本件無從比附援引，併此敘明）。（三）經查： 1、台鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區經公告為土壤污染整治場址後，原告最初於98年4月7日經被告核定整治計畫而開始實施，後經原告以整治計畫有部分工項及進度有調整必要，先後於二度申請變更整治計畫，並經被告於101 年7月2日（第1次變更）及104年4月14日（第2次變更）核定後實施。嗣被告於105年1月8日現場稽查時發現，原告並未達第2次變更計畫所稱預計於104年第4季前達戴奧污染質量削減率41%之進度，被告遂於105年5月23日以府環稽字第1050527601號函，依土污法第38條第2項第3款裁罰原告20萬元，並命其於105年10月31日前完成改善（見訴願卷第236頁）。然被告於105年11月8日至現場查核時，原告戴奧辛污染質量削減率之達成率仍為0%，並未於105 年10月31日前完成改善（此部分被告亦以106年1月18日府環土土裁字第000000000號裁處書裁罰原告60萬元，見訴願卷第237頁），且原告顯然未能依據第2次變更計畫預定於105年第4季前戴奧辛污染質量削減率達82%之進度。雖原告就上開工項申請展延，但經被告環保局以105年12月7日環土字第1050122686號函認其申請事項屬土污法施行細則第20條第1項第6款及第14款所定事項，原告應依土污法第22條第4項規定提出整治計畫變更申請等語（見本院卷第123頁）。但原告遲未提出整治計畫變更申請，被告乃以106年1月25日函依土污法第22條第4項規定，以整治期程嚴重落後為由，命原告於文到30日內提送變更整治計畫，否則將依土污法第37條規定予以裁罰（見本院卷第45至46頁，該函因原告未曾對之提起行政救濟而告確定）。雖原告收受該函後，曾於106年2月15日申請展延（見本院卷第459頁），但經被告以106年2月23日府環土字第1060157179號函予以否准（見本院卷第111頁），原告隨後於被告106年1月25日函所示期限內即106年3月2日提送第3次變更計畫初稿本予被告審查（見本院卷第49頁，另第3次變更計畫初稿本一份附於卷外）。 2、原告第3次變更計畫初稿本第7章整治方法敘明：「1級污染土暫規劃優先採熱處理（熱脫附及熱裂解），2、3級污染土則依濃度等區分適合熱處理、濕處理（戴奧辛濃度較低）及其他2、3級污染土處理技術處理。」「前述2、3級污染土擬優先以物理水洗及化學清洗（溼處理）、生物處理、溶劑萃取或其他方法處理。上述之方法，因無類似案例且可參考之文獻相當少，故規劃以2年時間研究試驗，再依試驗成果納入處理方法，若效率或效益未達預期，或考量污染整治期程，則此類污染土全部或部分之處理，將以熱處理（旋轉窯）或其他方法為替代方案。」「熱處理（熱裂解）若後續因故無興建或興建後處理成效不符效益，本場址將以熱處理（旋轉窯）為熱裂解之替代方案。」（見本院卷第659頁）；第13章整治期程內表明：「預定於民國113年完成污染整治」「第二階段整治計畫之初期將延續第一階段所執行之內容，包含持續辦理海水池底泥疏浚及操作污染土或底泥之溼處理、砂分離及熱處理等處理單元。」「熱處理已完成二次試運轉，考量操作穩定性、設備歲修及妥善率等因素，故以平均年處理量約3萬噸估計處理進度，預計至109年可處理約11萬噸之污染土。」「本場址將持續辦理實驗室及模場試驗等工作，預計於107年完成模場試驗及建廠，108年開始處理2、3級污染土。若經試驗全部或部分2、3級污染土無法採試驗技術處理，則將以熱處理或其他處理技術為替代方案。」「因計畫涉及多項整治技術且2、3級污染土之生物處理、溶劑萃取等技術尚須再經試驗……本場址暫定之進度查核點如下……預定109年底完成處理約18萬噸污染土（包含海水池B區污染底泥，需要時將參配石灰混和物及中間處理產生之衍生物），累計污染土處理量為54%。……預定113年中完成本場址所有之整治工作，累計污染土處理量為100%」等語（見本院卷第190至191頁）。 3、原告提送第3次變更計畫初稿本後，被告先將之送交委外廠商環興公司審查，該公司初審結論認原告以熱處理（即旋轉窯）方式處理之污土量約23.2萬噸（若另一生物處理效能不佳，則需再增加處理5萬噸污土），算至113年6月間止，熱處理量能至少應須每年處理3.3萬噸以上，始能如期完成整治，但依原告目前（即106年4月間）熱處理量能試運轉狀態，運轉期間有23%至27%為停止進料或停機檢修狀態，且其平均每小時熱處理量能僅約2.4噸。若依原告第3次變更計畫初稿本所稱熱處理量能每年3萬噸之數量回推，其每小時處理量能約為3.4噸至5.2噸之間，縱使排除耗損27%進料時間，以正常6日停機情形下，其每小時熱處理量能若為3.3噸，年處理量僅為1.9萬噸，要到118 年10月始能完成清理23.2萬噸之污土量；即便其將來熱處理量能可提升到每小時清理5.2噸之污土，年處理量亦僅為3.0萬噸，仍需要耗費至114年4月始能處理完竣23.2萬噸之污土量（若連生物處理之5萬噸污土量都需採用熱處理時，則熱處理期程還需增加約2.64年），故依原告目前實際處理量能，無法於113年以前完成整治，是以原告第3次變更計畫初稿本存有「未提升處理量能及訂定啟動替代方案時機點」等嚴重缺漏問題等語（見本院卷第193至198頁）。嗣後被告整治計畫推動小組於106年4月17日召開第70次審查會議對原告第3次變更計畫初稿本進行審查時，委員吳庭年表示：「熱處理場應重新排定處理進度，並明確訂定年度查核點。若處理進度延宕嚴重落後或達20%，應規劃替代方案（如離場處理）。」委員黃煥彰稱：「污染土處理序太過籠統……2、3級土處理技術預定於108年開始進行，並未詳述若生物處理技術失敗後之替代方案。查核點只訂定109年度與113年底二個查核點，有違污染整治的核心精神，應訂定每年預定整治進度表。」委員劉敏信謂：「依第3次變更計畫的熱處理量能，並無法如期程 113年6月完成，是否增加處理量能的替代方案？」行政院環保署則稱：「依據目前濕處理及熱處理之量能，於113 年中前似無法達到100%完成整治，應請再評估修正並補充各實廠單年處理量及逐年累計等計算說明。另其他處理技術均未完成試驗，並未能進行相關整製作業達污染土壤減量，建議本場址污染土壤及底泥應先以實廠化等處理技術進行整治期程推算……污染土壤處理量倘無法達到預定目標時，應訂定應變因應措施及替代方案等作業與啟動時機，並說明增設實廠設備或委外處理等方案重點。」被告環保局土壤污染管理科亦表示：「依據熱處理效能計算，整治計畫之規劃於113年完成整治似乎不可行。……貴公司於熱處理技術之成本相當低廉，建議全力進行熱處理，不應再增加額外花費於研究項目上。」另列席人員即居民林吉進則謂：「本人於多次會議上提出，113年完成整治實屬不可能，且熱處理設備亦無法確保長期順利運轉，因此要求中石化公司應提出相關替代方案。」里長林志英亦稱：「建議中石化公司於第1台熱處理旋轉窯可以順利運轉下，再增加第2台設備，以加速整治進度。」後經出席委員決議原告第3次變更計畫初稿本並未提升整治處理量能，且依計畫內容及目前實際處理量能無法於113年完成整治，認原告仍未依土污法第22條第4項規定提出變更計畫（見本院卷第211至218頁）。被告隨後乃根據前揭會議結論，依據土污法第37條規定作成本件裁罰處分（見本院卷第39至41頁）。 4、其後原告根據前揭審查會議意見，續於106年5月、7月、9月提送第3次變更計畫修訂版本（見本院卷第661至690頁），待至107年1月原告提送之第3次變更計畫定稿本（下稱第3次變更計畫定稿本）時，則經被告以107年4月18日環土字第1070035640號函同意予以備查（見本院卷第457 頁）。而原告第3次變更計畫定稿本與初稿本之差異點主要在於「熱處理（旋轉窯）效能」及「污染土戴奧辛削減率查核點」上，原告第3次變更計畫初稿本係表示：熱處理以平均年處理量約3萬噸估計處理進度，預計至109年底可處理約11萬噸之污染土。至其污染土戴奧辛削減率查核點僅有109年Q4（第4季）達54%、113年Q2（第2季）達100%二項查核點；而原告第3次變更計畫定稿本則表示：「預計107年底熱處理累積完成處理約3.3萬噸，若未達預定處理量，則增設一套熱處理設備或委託其他廠商處理。」「預定109年底熱處理處理效能達6噸/時，以達可能最大處理量（約為3.6萬噸）之目標，若未達預定處理效能，則增設一套處理設備或委託其他廠商處理。」另污染土戴奧辛削減率查核點則增設查核點，分別為107年Q4達25%、108年Q4達35%、109年Q4達51%、110年Q4達68%、111年Q4達 84%、113年Q2達100%（參見被告製作之原告第3次變更計畫初稿本及定稿本對於旋轉窯處理效能及查核點之差異對照表，見本院卷第471至472頁）。 5、以上事實，為兩造所是認，並有兩造分別提出之被告歷次裁處書、被告環保局105年12月7日函、被告106年1月25日、2月23日函、原告106年2月15日函、第3次變更計畫初稿本、環興公司簡報內容、被告整治計畫推動小組第70次審查會議紀錄、本件原處分、被告107年4月18日函、原告製作第3次變更計畫各版熱處理整治量能比較表及歷次修訂版本、定稿本等文件在卷可稽，則此等事實自堪信實。（四）是綜觀前揭查證事實，被告係以原告第2次變更計畫中關於戴奧辛污染質量削減率未達預期，整治期程嚴重落後，雖經其環保局105年12月7日函通知其是否變更整治計畫後仍未主動申請變更，遂以106年1月25日函依土污法第22條第4項規定限期命原告提送第3次變更計畫。是被告106年1月25日函乃據以說明原告確有未依原訂整治計畫施作，且因其整治期程延宕致其依原訂計畫所為之監督查核已無實益，故得依土污法第22條第4項後段規定命原告提送第3次變更計畫。至原告依期提送之第3次變更計畫初稿本，固已依土污法施行細則第20條規定製作其整治計畫，但因原告對污染土之處理採取溼處理、熱處理、溶劑萃取及生物降解處理等多種整治技術，而該等整治技術有部分尚在試驗階段（預計2年之研究試驗期）、有部分尚未興建實廠，直至106年4月間僅有熱處理之旋轉窯於103年間建廠後已進入試運轉階段，故其第3次變更計畫初稿本雖仍強調使用多種整治技術，但亦補述若其他整治技術未達預期或避免拖延整治期程，最終仍將以熱處理（旋轉窯）或其他方法為替代方案，是以其整治期程存有相當之不確定因素（僅擬定二個查核點）。而審查該計畫之環興公司及被告整治計畫推動小組之審查委員因著眼於整治期程之進展程度，故著重在已有較成熟技術之旋轉窯清理效能之上，亦即若無其他可行之整治技術存在時，單以審查當時原告現有旋轉窯試運轉效能（含預期運轉效能）根本無法於113 年第2季完成全部污染土之整治，而原告第3次變更計畫初稿本又未敘明既有旋轉窯以外之其他可行替代方案，且查核點過少將使被告無法有效執行監督查核工作而使原告有逸脫管制之可能，遂於106年4月17日審查會議中作成原告並未依法提送變更整治計畫之決定。然從被告整治計畫推動小組第70次審查會會議紀錄中各委員及列席人員發言意見及其後107年4月18日核可之原告第3次變更計畫定稿本可知，被告審查意見認原告第3次變更計畫初稿本所存在之瑕疵，主要在於未敘明旋轉窯處理效能未達預期或為避免延宕整治期程時之其他可行替代方案，以及應增加污染土戴奧辛削減率之每年度查核點。而原告第3次變更計畫初稿本既已點明將以旋轉窯及其他方法為替代方案，雖其存有未清楚描述替代方案之缺漏，但此等瑕疵應屬可補正之事項，而非謂原告第3次變更計畫初稿本完全不可執行而無從補正，而被告後續核可其第3次變更計畫定稿本，亦說明被告肯認原告仍有繼續執行其清理義務之可能，揆諸前揭規定之說明，原告尚未該當土污法第37條所稱之「未提送」要件。則被告於審查認定其第3次變更計畫具有前揭審查會議所指之瑕疵後，不曾通知其補正，逕以其根本未提送土污法第22條第4項之變更整治計畫為由，而依土污法第37條規定予以裁罰，自非適法。（五）綜上所述，原告業已依期提送第3次變更計畫初稿本，雖該計畫內容存有未敘明旋轉窯效能未達預期或為考量整治期程所為之其他可行替代方案及增設污染土戴奧辛削減率查核點等缺失，但此屬可補正事項，但被告未曾通知其補正，逕以原處分依土污法第37條規定對原告裁處罰鍰100 萬元及環境講習2小時等情，於法即有違誤。訴願決定未予糾正，尚有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰判決如主文所示。（六）本件事證已臻明確，兩造其餘爭點（被告原處分有無違反行政罰法第4條處罰法定原則、平等原則、行政行為明確性原則及禁止恣意原則及原告有無未提送變更計畫故意或過失）經本院斟酌後，核認與本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。六、結論：訴願決定及原處分均違法。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。中　　華　　民　　國　　107　年　　8　　月　　7　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　蘇　秋　津法官　曾　宏　揚法官　林　彥　君以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　8　　月　　7　　日書記官　謝　廉　縈

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第499號

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