高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)107年度停字第32號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 10 月 25 日
• 當事人: 中環科技事業股份有限公司

高雄高等行政法院裁定
107年度停字第32號聲 請 人　中環科技事業股份有限公司

代　表　人　曾弘義
相 對 人　交通部民用航空局高雄國際航空站

代　表　人　傅耀南
上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
一、相對人原處分關於相對人將依政府採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報部分，於其行政爭訟終結前，停止執行。
二、聲請訴訟費用由相對人負擔。
理 由
一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文。
二、本件聲請意旨略以：
（一）聲請人為環境檢測業界頗具聲譽之廠商，自政府採購案件營收比率佔總營收達67％，遭行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴審議之不利判斷，一旦刊登政府採購公報，課予停權處分1年，除將聲請人之商譽破壞殆盡外，無
異剝奪聲請人之生存權與營業權：
1、聲請人係以提供環境品質監測、地下環境調查、污染調查與評析及針對個別處理設施規劃功能評估方案，研擬檢測項目與頻率並提出改善建議等服務項目為營業，自西元2001年起至2018年止，每年承接政府採購案件平均略為24件，得標總金額最低為新臺幣（下同）22,135,165元。聲請人自西元2013年起至2018年，政府採購案件營收占聲請人總營收達67％，益證政府採購案件幾乎為聲請人之主要營業收入來源。
2、聲請人員工目前約有150人，其中120人為具有專業之化學及環境工程人員，一旦聲請人遭刊登政府採購公報，無法參與政府採購標案，該等專業之化學以及環工人員勢必因生計而另謀高就，極可能至聲請人競爭對手處上班。系爭申訴審議判斷並非法院最終裁判，僅相當於訴願程序，卻致使聲請人長期栽培之人才流失，甚至效力聲請人競爭對手，縱聲請人嗣後獲行政法院判以勝訴亦難以回復，實屬難以回復之損害。況且，聲請人面對員工紛紛請辭之狀況，對於原有得標之政府標案或其他案件，恐無足夠之專業人才得以繼讀進行，對聲請人之商譽恐造成難以回復之損害。
3、若將聲請人刊登政府採購公報後，聲請人即不得參與政府機關招標案。各標案均有投標期限，現階段聲請人不參標，即無法累積工程實績，而工程實績又為參標承攬日後工程必要條件，已生使聲請人永久喪失參標機會之結果，嚴重影響聲請人之營業生存。又本件執行行為如屬錯誤，就上開造成之損害，相對人原應回復原狀以為賠償，惟聲請人之工程實績因參標期間之經過，必無法累積成與未經執行時相同，且已喪失之參標機會亦已由他人得標而無法取得，則回復原狀勢所不能，亦無法用金錢計算賠償。上述情形，客觀上極可能因此致使聲請人無法存續，更無法使其復存，而聲請人如何證明其於停權期間之得標情形並予以計算損失，亦有困難。慮及一旦刊登政府採購公報後所產生之後續連鎖反應，及對聲請人可能形成之損害，實難預期，亦無法用金錢來衡量，是應認此損害已達回復困難之程度。
（二）聲請人為環境檢測業界頗具聲譽之廠商，一旦刊登政府採購公報，無異將聲請人長期經營之商譽破壞殆盡，縱使嗣後予以回復名譽之處分，亦無法完全回復商譽：
1、聲請人參與政府採購案件，連續6年由聲請人得標且持績
執行中的有行政院環境保護署環境水質（南區）採樣監測計畫、飲用水水質標準中較難檢驗項目抽驗計畫、固定污染源戴奧辛及重金屬排放調查管制相關計畫、交通部民用航空局馬公航空站馬公機場航空噪音監測系統5年操作計
畫等，多達16項計畫。聲請人更曾於西元1994年榮獲中華民國第1屆傑出環保工程公司金龍獎，代表工程有高雄港
海域水質調查計畫、臺灣省地下水水質監測站網整體規劃、高屏溪、東港溪污染整治規劃水質採樣分析以及於1999年榮獲G.M.C.優良企業獎、2004年榮獲品保品管執行優良獎，可見聲請人多年來確屬履約品質優良廠商，否則機關不致與聲請人合作多年。
2、如今聲請人一旦遭刊登政府採購公報，對廠商專業信譽之貶抑，甚有污名化。聲請人自營運20餘年來，為中央及地方環保機關、公營機關、民營上市公司等提供環保工程專業檢測技術服務，未曾有被刊登政府採購公報、延誤或違約情形重大之行為。如不及時停止將聲請人刊登政府採購公報之行為，將對聲請人商譽造成嚴重之負面影響，不僅使前述聲請人長久累積之優良商譽毀於一旦，更造成一般公司行號或第三人極可能將聲請人列為拒絕往來之廠商名單，嚴重影響聲請人之營運。
3、又依聲請人公司登記資料可知，聲請人實收資本額為7,000萬元，所營事業高達十數種，所獲檢測認證項目多達550項，具相當之經濟規模及商譽，惟此必因相對人民國106
年4月20日高航字第1065001789號函（下稱原處分）之執
行而受有相當損害。其中最直接者乃聲請人遭刊登於政府採購公報1年期間內無法參與投標、得標或分包廠商，此
等損害實難以金錢估價賠償，且金額必然甚鉅。聲請人即將於107年10月至11月投標之項目已有：行政院環境保護
署107年至109年細懸浮微粒（PM2.5）手動監測（南區）
專案工作計畫、高雄市107年度土壤及地下水污染調查及
查證工作計畫、107年度臺南市土壤及地下水污染調查及
查證工作計畫、屏東加工出口區環境監測計畫等，委辦預算總金額約為9,500萬元，如遭刊登政府採購公報，聲請
人上開標案皆無法投標，對聲請人損害過鉅。為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，此等後果有必要列為「難以回復損害」之考量範圍。
4、政府採購法之停權制度，施行以來已造成優良廠商或大企業因個別員工之業務上疏失行為而被停權之現象，此不僅違反政府採購法第101條「杜絕不良廠商」之立法精神，
更可能令跨國性公司對臺灣投資環境產生疑慮。甚且，停權制度對廠商之影響，不僅於停權期間而已，依目前公共工程投標實務，廠商除於停權期間無法取得公共工程標案外，污名及標籤化之結果，停權屆滿後亦極可能仍難以取得標案，故是否應於行政訴訟確定前立即執行停權處分，自應力求慎重。聲請人歷年來所承作之中央及地方環保機關、公營機關、民營上市公司有關環保專業檢測，可稽聲請人實為我國環境檢測方面不可或缺之專業廠商，是倘將聲請人列為不良廠商，刊登於政府採購公報、限制聲請人於未來1年內不得參加政府採購投標或作為決標對象或分
包廠商，將使得諸多重大環保專案無法覓得執行品質優良之廠商承接，此絕非有利於公益之舉。
（三）本件確有急迫情事，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟：系爭申訴審議判斷之不利結果已出爐，一旦聲請人遭刊登政府採購公報，聲請人即須面對公司營收驟降至30％以下及員工離職之重大危機，聲請人將面臨商譽受損、專業人才流失、工程實績無法累積、喪失參標機會亦已由他人得標而無法取得等難以回復之損害，故本件聲請停止執行，實具急迫性。況且，聲請人即將於107年10月至11
月有4項標案預計投標，標案總金額約為9,500萬元，如遭刊登政府採購公報聲請人之營收即立刻遭損害。況且，本件工程會於申訴階段時，已釐清聲請人未有偽造、變造投標、契約或履約相關文件之事實，而其他可歸責於廠商事由部分仍有極大爭議亦未釐清，須待行政訴訟判定。
（四）停止執行原處分對於公益並無重大影響：本件原處分不予暫時停止之執行結果，將立即限制聲請人之營業並危及聲請人存續之重大私益，然若暫予停止執行，僅係執行期間延後，相較於聲請人可能所受之損害，該執行期間延後顯然侵害公益甚微。本件聲請人刊登政府採購公報之事由為政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」，屬對於採購工程履約上之個案違失，不涉及重大公益之保護，亦不危及國家社會之利益，故縱使聲請人確有刊登政府採購公報之事由，只要予以停權足生裁罰之目的，至於在何時執行，於公益並無重大影響。
（五）本件為勞務契約，履約內容為噪音監測數據、飛航雷達軌跡之收集，主要爭議乃在於等噪音線圖之繪製，聲請人依約採集飛航雷達軌跡予以繪製，卻因繪製之圖形與相對人先前計畫以標準航線【AIP】繪製之圖形有所差異，相對
人即稱聲請人等噪音線圖繪製錯誤並稱監測數據有誤。惟聲請人等噪音線圖之緣製確實依契約所載以飛航雷達軌跡加以繪製，且等噪音線圖之繪製與監測數據無關，相對人顯有誤會。再者，前述以飛航雷達軌跡繪製之結果，已得同為交通部民用航空局之馬公航空站認可，益證聲請人確實依約提供勞務給付。況且，聲請人已完成噪音監測系統之架設，雖有噪音計及麥克風未經檢定（校正）之問題，惟該噪音計及麥克風，經嗣後已補正相關資料確認當時使周之嗓音計及麥克風檢定（校正）皆合格，聲請人所收集監測數據確實準確，有行政院環境保護署106年3月20日環署檢字第1060020761號函為憑。因此，聲請人履約並無任何可歸責之事由，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請對原處分關於相對人將依政府採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報部分，於其行政爭訟終結前，停止執行等語。
三、本院查：
（一）聲請人參與相對人辦理「105至110年度高雄國際機場航空噪音監測系統執行操作暨維護計畫」採購案（下稱系爭採購案），相對人認聲請人有政府採購法第101條第1項第4
款及第12款規定之情形，以原處分通知聲請人擬將其刊登於政府採購公報，嗣聲請人提出異議，相對人於106年5月18日以高航字第1065002406號異議處理結果函仍維持原決定，聲請人不服異議處理結果，提起申訴，經工程會申訴審議判斷：「關於政府採購法第101條第1項第4款規定部
分，原異議處理結果撤銷；至於請求撤銷原處分部分，申訴不受理。關於政府採購法第101條第1項第12款規定部分，申訴駁回。」聲請人聲請就原處分關於相對人將依政府採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報部分，於其行政爭訟終結前，停止執行，即有聲請實益。
（二）按聲請停止執行有無理由之審查，依前開行政訴訟法第116條第3項規定，須審查者為原處分或決定之執行，是否將發生難於回復之損害；是否有急迫情事；停止執行於公益有無重大影響等情。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難而言，而在社會一般通念上固以能否用金錢估價賠償為準，惟若損失之填補雖得以金錢為之，然其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第634號裁定參照）。所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言，且其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。在具備上述積極條件時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁定停止處分之執行，而裁量時尚須考量事件是否具有「於公益有重大影響」之消極條件，即應就聲請人於停止執行所受之利益以及不停止執行對公益之損害兩相衡量。
（三）本院認原處分應停止執行，理由如下：
1、本件有難以回復之損害：本件聲請人主要經營環境檢測服務業、其他環境衛生及污染防治服務業、其他顧問服務業、產品設計業、其他設計業、藥品檢驗業、度量衡器證明業、用電設備檢測維護業、非破壞檢測業、生物技術服務業、研究發展服務業、能源技術服務業、人力派遣業、配管工程業、自動控制設備工程業、機械安裝業、地下水鑿井業、儀器、儀表安裝工程業、鑽孔工程業、其他工程業、環境用藥批發業、機械批發業、精密儀器批發業、污染防治設備批發業、其他機械器具批發業、國際貿易業等業務，有本院查得之經濟部商工登記公示資料查詢服務單附卷可稽（本院卷第335頁）。又聲請人參與相對人系爭採
購案，契約價金為24,799,999元，而依聲請人所提近5年
政府採購案件明細，聲請人參與之公共工程計約379件政
府採購案、11件政府採購航空噪音案，2013年認列營收227,069,980元，政府採購部分認列營收151,887,531元，占營收比例約為66.9％，政府採購航空噪音部分認列營收6,220,000元，占營收比例約為2.7％；2014年認列營收239,884,340元，政府採購部分認列營收162,945,078元，占營收比例約為67.9％，政府採購航空噪音部分認列營收5,656,000元，占營收比例約為2.4％；2015年認列營收226,259,450元，政府採購部分認列營收151,686,709元，占營收比例約為67.0％，政府採購航空噪音部分認列營收5,656,000元，占營收比例約為2.5％；2016年認列營收222,153,239元，政府採購部分認列營收159,435,097元，占營收比例約為71.8％，政府採購航空噪音部分認列營收6,050,000元，占營收比例約為2.7％；2017年認列營收266,457,435元，政府採購部分認列營收185,535,286元，占營收比例約為70.4％，政府採購航空噪音部分認列營收5,742,800
元，占營收比例2.2％；2018年結至該年9月30日認列營收164,557,616元，政府採購部分認列營收111,123,864元，占營收比例約為67.5％，政府採購航空噪音部分認列營收3,108,000元，占營收比例約為1.9％，此有卷附之計畫名稱明細（聲證14）、廠商交易明細報表（聲證14）及聲請人近5年政府採購案件比例表（本院卷第347頁）可以佐證，足認聲請人確以施作政府部門之公共工程為主要業務，則原處分逕行刊登結果，將使聲請人不得從事公共部門之投標或作為決標對象，幾已限制聲請人之營業，是立即執行將產生過於嚴苛之結果。此外，聲請人自營運以來，所從事公共工程招標採購，從未有被刊登政府採購公報之紀錄，並於98年度獲八八水災救災有功環保團體表揚、97年度經財政部選拔為開立統一發票績優營業人、93年度獲品保品管執行優良計畫、88年度或消費者權益保護委員會授證G.M.C.優良企業獎、83年度獲中華民國第1屆傑出環保
工程公司金龍獎，有聲請人提出之相關資料足佐（本院卷第353頁），可認聲請人對其商譽極其重視並有維護必要
性，故聲請人主張其被列為不良廠商後，將毀及其長久累積之優良商譽，嚴重影響聲請人之營運，尚非無據。且聲請人對其有「難以回復之損害」已為相當之釋明，是依一般社會通念，本件確有難以回復之損害情形。又縱認營運及名譽損失可以金錢填補，然遭停權之廠商在獲本案勝訴以後，就其營運損失，須證明因停權處分致未能得標，然是否得標尚非必然，是廠商如何證明其在停權期間之損失並予計算，確有困難；且依聲請人營業規模以觀，本件聲請人之每年參與政府採購之營收逾1億元（本院卷第273頁），則依上開最高行政法院101年度裁字第634號裁定意旨，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，本件情形仍有認係屬「難以回復損害」之必要。
2、本件具有急迫情事：本件原處分隨時有開始執行之虞，是具有急迫情事，而聲請人聲請停止執行刊登，使其仍有參與政府公共工程之可能，可降低其因停權所生難以回復之損害，故應認仍有聲請停止之保護必要性。且原處分隨時可開始執行之急迫情形並無證據證明係因可歸責於聲請人之事由所致，則亦可認定本件客觀上有急迫情事。
3、本件如停止執行，於公益並無重大影響：原處分不予暫時停止之執行結果，可能立即限制聲請人之營業並危及聲請人存續之重大私益，然若暫予停止執行，僅係執行期間延後，至於在何時執行，於公益並無重大影響。從而，本院認本件聲請應以當事人私益為優先保護之對象，爰准以原處分在本案訴訟裁判確定前停止執行。
4、再者，兩造間系爭採購案爭議，就本件聲請人是否有政府採購法第101條第1項第12款之事實，尚須審究聲請人蒐集之噪音及風速等監測數據是否完整、準確，是否合於系爭採購案契約要求？該等監測數據是否影響噪音線圖之繪製？聲請人有關雷達軌跡斷點處置方式及其所為雷達軌跡蒐集率、雷達軌跡採算率，是否符合系爭採購案契約之要求？聲請人繪製之噪音線圖是否已合於系爭採購案之契約目的？及原處分之作成是否符合比例原則等，此均須於本案訴訟詳為調查、審理，因此尚難認聲請人之訴在法律上為顯無理由。
5、綜上所述，本件聲請人就原處分聲請停止執行，於法尚無不合，應予准許。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定
如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　10　　月　　25　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　曾　宏　揚
法官　林　韋　岑
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　10　　月　　25　　日
書記官　凃　明　鵑